Організаційно-правовий механізм розробки та реалізації державної туристичної політики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Львівський регіональний інститут державного управління

Національної академії державного управління при Президентові України

Організаційно-правовий механізм розробки та реалізації державної туристичної політики

А.І. Гуменюк

Туризм на сьогодні відіграє важливу роль серед галузей світового господарства за обсягом експорту товарів і послуг. Саме зараз, у важкі для України часи розбудови туризм є одним з засобів формування ринкового механізму господарювання, завдяки йому значно збільшуються надходження коштів до державного бюджету, здійснюється раціональне використання вільного часу, вивчення історії рідного краю, залучення широких верств населення до пізнання історико-культурної спадщини. Враховуючи соціально-економічне значення туризму й істотний потенціал розвитку в Україні, актуалізується дослідження особливостей механізмів регуляторного впливу держави на цю сферу діяльності.

Метою статті є науково-теоретичне обґрунтування організаційно- правових засад реалізації туристичної політики в Україні.

Об'єкт дослідження - процес державного регулювання індустрії туризму на регіональному рівні. Предметом дослідження є регламентуючий та організаційний механізми підвищення ефективності державного регулювання індустрії туризму на регіональному рівні.

Держава проголошує туризм одним з пріоритетних напрямів розвитку національної культури та економіки і створює сприятливі умови для туристичної діяльності. Регулювання туристичної діяльності в Україні здійснюється різними шляхами, одним з найважливіших державних регуляторів є правове регулювання розвитку туризму.

Важливим кроком у створенні правових засад туристської діяльності стало прийняття 15 вересня 1995 р. Верховною Радою України Закону України «Про туризм», який сформував стратегічну лінію і конкретні завдання розвитку туристичної сфери, підкреслив посилення уваги з боку законодавчої та виконавчої гілок влади до туристичної галузі, її проблем і перспектив.

Цей Закон визначає загальні правові, організаційні, виховні та соціально економічні засади реалізації державної політики України в галузі туризму. Державна політика в галузі туризму визначається Верховною Радою України.

Держава здійснює регуляторний вплив на різні сфери та процеси, у т.ч. на розвиток туризму. Важливою запорукою високої результативності такого впливу є визначення сутності і особливостей туризму як об'єкту державного регулювання.

Реалізація державної політики у сфері туризму передбачає використання відповідних механізмів регуляторного впливу. Вивчення публікацій за даною проблематикою дозволило виявити, що науковці пропонують різні механізми державного регулювання туризму, а саме: організаційні, економічні, організаційно-економічні, нормативно-правові, регламентуючі, контролюючі, коригуючі, соціальні, стимулюючі, інформаційно-аналітичні, адміністративні, соціально-психологічні.

Виклад матеріалу. Історично склалося так, що в Україні регулюванням туризму постійно займається цілий ряд державних установ. За радянських часів ними були Українська рада професійних спілок, у складі якої діяла Республіканська рада з туризму, пізніше перейменована на Українську республіканську раду з туризму та екскурсій; Державний комітет СРСР з іноземного туризму; Бюро міжнародного молодіжного туризму «Супутник», міністерства освіти, культури, оборони та ін., що мали підвідомчі туристичні заклади [9, с. 23]

Після проголошення незалежності країни подібна структура управління туристичною індустрією в цілому збереглася, безумовно, маючи певні позитивні сторони. В умовах ринкових перетворень рекреаційна сфера вимагала для свого розвитку чималих інвестиційних ресурсів, і капіталовкладення різних міністерств і відомств забезпечували значну частину її фінансування. Оскільки протягом 1989-1993 pp. були відсутні структури і важелі державного регулювання туризму, це призвело до руйнування важливих складових інфраструктури галузі, погіршення балансу в'їзного та виїзного туристичних потоків, фактичного розпаду системи соціально орієнтованого внутрішнього туризму. У цей період держава втратила майже 80% очікуваних валютних прибутків від обслуговування іноземних туристів [5, с. 18].

Першим кроком на шляху виправлення ситуації стало створення у серпні 1993 р. Державного комітету України з туризму, що почав діяти як вищий інституційний орган системи управління вітчизняною туристичною сферою, безпосередньо підпорядкований КМУ, та його ліквідація згідно з Указом Президента України «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. [3, с. 20].

Утворений після цього єдиний Державний комітет молодіжної політики, спорту та туризму на базі Державного комітету України у справах сім'ї та молоді, Державного комітету України з фізичної культури і спорту та Державного комітету України з туризму був реорганізований в Державну туристичну адміністрацію України (ДТАУ). До числа основних її завдань, поряд з координацією діяльності міністерств, відомств та організацій, робота яких пов'язана з прийманням і обслуговуванням іноземних та вітчизняних туристів, віднесені визначення перспектив розвитку внутрішнього та міжнародного туризму, вимог до його якісного та кількісного рівнів, формування та розміщення державних контрактів, збір галузевих статистичних даних, розробка деяких правових аспектів функціонування туристичної сфери тощо. Проте поза її компетенцією залишилися питання інвестицій, кредитів, бюджетного фінансування проектів. Позбавлена вона також і можливості скасовувати рішення непідвідомчої їй туристичної структури, що суперечить державній політиці.

16 грудня 2002 р. була створена Всеукраїнська координаційна Рада керівників туристичних і суміжних об'єднань як координаційний та представницький орган громадських організацій в Україні. Координаційна Рада уповноважена відстоювати і брати активну участь у визначенні основних засад і пріоритетів державної політики в галузі туризму, а також у вирішенні питань розбудови туристичної галузі відповідно до Указу Президента України «Про підтримку розвитку туризму в Україні» № 127/201, від 2 березня 2001 р. [12].

Для покращення регулюючого впливу держави на функціонування туристичної галузі було створено позавідомчу Національну Раду з туризму, на яку додатково покладаються завдання розгляду пропозицій щодо перспектив та напрямів розвитку усіх видів туристичної діяльності, запровадження системи управління та розробки заходів із захисту інтересів держави в цій сфері. Однак обсяг реальних повноважень, якими наділений цей колегіальний орган, досить обмежений і не відповідає його місцю у загальногалузевій управлінській ієрархії.

Здійснення державної туристичної політики на регіональному та місцевому рівнях забезпечується діяльністю управлінь з питань туризму обласних та Київської міської державної адміністрації [5, с. 60].

У період ринкової трансформації економіки саме адміністрування відіграє визначальну роль і сприяє виходу туристичної індустрії з кризового становища.

Правову базу діяльності туристичної галузі закладено Законом України «Про туризм» [11]. Він є основоположним законодавчим актом, що визначає загальні правові, організаційні, виховні та соціально-економічні засади реалізації державної політики в галузі туризму, всебічно регламентує туристичну діяльність в Україні, створює умови для стимулювання ділової активності суб'єктів туристичного підприємництва, забезпечує оптимальний рівень державного регулювання процесу розвитку вітчизняного туризму. Крім того, він став правовим підґрунтям для розробки цілого комплексу галузевих нормативно-інструктивних документів, що регламентують конкретні аспекти туристичної діяльності. У цілому прийняття такого закону засвідчує якісно новий підхід до туризму на найвищому державному рівні.

Реалізатором державної політики в галузі туризму є Державний комітет України з туризму. Він є своєрідним «головним менеджером» туристичної галузі, визначає перспективи та пріоритети, здійснює прогнозування та комплексне планування її розвитку [7, с. 82].

Розвиток туризму залежить від багатьох чинників політичного соціально-економічного, демографічного та культурологічного характеру. Тому прогнозувати процеси в туристичній галузі на віддалену перспективу надзвичайно важко. Найдоцільнішою є концепція дій у галузі туристичного господарювання на період до 2022 р. у вигляді офіційно визнаної та законодавчо затвердженої Державної програми розвитку туризму в Україні до 2022 р., що зумовлено актуалізацією організаційно-правових та економічних засад становлення туризму як високорентабельної галузі економіки, важливого засобу культурного та духовного виховання громадян України [10]. Комплексний підхід до цієї Програми дозволяє розглядати туризм як багатофункціональну соціально-економічну систему, що включає ресурсну та матеріально-технічну базу, інфраструктура забезпечення, управління, які пов'язані між собою складними відносинами і взаємодіють з іншими структурними елементами господарського комплексу. Програмні заходи не тільки передбачають створення економічних умов для розвитку безпосередньо туризму, а й повинні дати відчутний побічний ефект - стимулювати піднесення соціальної сфери та рівня матеріального добробуту населення. Водночас Програма визначає стратегію раціоналізації транспортної інфраструктури, туристичних потоків і туристичного районування.

Для того, щоб добре розвинути туристичний бізнес в Україні потрібно звернути увагу на досвід країн Західної Європи, де старовинні замки перетворюють у сучасні заклади сфери послуг: готелі, об'єкти сфери дозвілля тощо. Велике значення мають для туристів різноманітні масові заходи, такі як фестивалі, ярмарки, відтворення лицарських турнірів тощо.

Державне регулювання розвитку туристичної галузі є одним з механізмів реалізації політики держави в галузі туризму. Розвиток туристичної галузі характеризується позитивною динамікою змін кількісних та якісних показників туристичної галузі: збільшенням туристичних потоків, відрахувань у державний та місцевий бюджети, підвищенням рівня зайнятості в туристичній галузі тощо. Механізм реалізації туристичної політики держави включає: складання цільових програм з розвитку туризму на рівні держави і регіонів; розробку конкретних заходів щодо досягнення поставленої стратегічної мети і державне регулювання розвитку туристичної галузі.

Вітчизняна наука про туризм відносно молода та перебуває у процесі становлення, а ефективне державне регулювання потребує наукового та методичного забезпечення. Незважаючи на активізацію дослідницьких зусиль, спрямованих на аналіз питань туризму, певні аспекти державного регулювання цієї галузі залишаються недостатньо розробленими, не вистачає робіт, присвячених як теоретичному осмисленню зазначених питань, так і розробці науково обґрунтованих практичних рекомендацій щодо державного регулювання туристичної галузі на національному, регіональному та місцевому рівнях. Проте вироблення стратегії розвитку туристичної галузі і створення умов для її ефективного впровадження є складним завданням.

Науковцями здійснені різні підходи щодо виділення методів державного управління та їх груп. Можна визначити основні методи державного управління туристичною галуззю з урахуванням результатів досліджень вітчизняних вчених та нормативно- правових документів управління туризмом в Україні.

Нормативно-правова база туристичної діяльності регулюється як спеціальним, так і загальним законодавством.

Регулювання діяльності з забезпечення захисту і безпеки при здійсненні туристичної діяльності в Україні здійснюється на підставі законів і кодексів України.

Реалізація державної політики у сфері туризму та курортів покладено на Державне агентство України з туризму і курортів. Положення про його створення затверджено указом Президента України від 08.04.2011 р. [12]. Для створення конкурентоспроможного на міжнародному ринку національного туристичного продукту, здатного максимально задовольняти туристичні потреби населення країни, забезпечення на цій основі комплексного розвитку регіонів за умови збереження екологічної рівноваги та культурної спадщини було розроблено проект Концепції Державної цільової програми розвитку туризму і курортів на 2011-2015 рр. [10].

З прийняттям Державної цільової програми розвитку туризму і курортів на 2011-2015 рр., очікується реалізація напрямів та виконання завдань розвитку сфери туризму і діяльності курортів, визначених Програмою, дасть змогу забезпечити: зростання потоку внутрішніх туристів на 10% щорічно; зростання потоку в'їзних туристів на 2 млн. осіб щорічно; збільшення обсягів наданих туристичних послуг до 150 млрд. грн.; збільшення частки сфери туризму і діяльності курортів у ВВП до 5% загального обсягу; збільшення у два рази кількості ночівель у вітчизняних готелях та інших засобах тимчасового розміщення; істотне підвищення ефективності державної політики у сфері туризму і діяльності курортів; створення умов для впровадження ефективної маркетингової та інформаційної політики з підтримки національного туристичного продукту на внутрішньому та міжнародному туристичних ринках; приведення технічної та функціональної якості вітчизняних об'єктів туристичного відвідування та об'єктів туристичної інфраструктури до сучасних вимог, директив ЄС та рекомендацій ЮНВ-ТО [10].

Державне регулювання туристичної сфери - це сукупність методів впливу суб'єктів управління на туристичну сферу як об'єкт, які мають практичний характер та функціональну спрямованість для досягнення визначених цілей.

Особливістю державного регулювання, що відрізняє його від управління, є врахування законів ринку в ході реалізації функцій управління. Державне управління концептуальною основою та теоретичною оболонкою реалізації відповідного механізму, а державне регулювання відображене в практичному вимірі з обов'язковим включенням поточних процесів на ринку та їх прогнозів [2, с. 14-28].

Як уже було вище сказано, головною метою державного регулювання сферою туризму вважається створення сучасного високоефективного і конкурентоспроможного туристського комплексу, який забезпечить, з однієї сторони, широкі можливості задоволення потреб українських і зарубіжних громадян в туристських послугах, з другої сторони, - це значний вклад у розвиток економіки, у тому числі за рахунок збільшення кількості робочих місць, надходження податків до місцевого бюджету, притоку іноземної валюти, охорони і раціонального використання культурної і природної спадщини.

Державне регулювання галуззю туризму повинно забезпечувати розвиток вітчизняного туризму, здійснюючи при цьому аналіз прогнозування розвитку найбільш ефективний, який відповідає як потребам самого туризму, так і всього суспільства в цілому. «Водночас кожен регіон як частина території держави залишається об'єктом державного управління» [7, с. 275-279]. Неможливо уявити стан туризму у відриві від економічного становища держави і окремих його територій. Він відображає рівень економічного розвитку регіону та його господарчого потенціалу, які є обумовлюючими факторами розвитку туристичної діяльності. Тому, необхідно послідовно здійснювати державну і регіональну туристичну політику.

Сутність державного регулювання туристичної галузі виражається в цілях, засобах і формах його реалізації.

До основних цілей державного регулювання туристичної галузі відносять: збільшення валового національного доходу від туристичної діяльності; збільшення кількості зайнятих в індустрії туризму; організація туристичної діяльності в цивілізованих рамках; збереження туристичних ресурсів; примноження туристичного потенціалу країни й окремих регіонів [8, с. 81].

В разі досягнення цих цілей буде вирішено головне завдання державного регулювання - створення сприятливих умов для розвитку туристичної сфери за допомогою правових, економічних, адміністративних та інших методів дії, розподілу матеріальних і кадрових ресурсів з урахуванням існуючих пріоритетів.

Саме на основі функціонування системи державного регулювання туристичної галузі, під якою розуміють сукупність організаційних структур і методів регулювання, реалізуються цілі державної політики розвитку туристичної галузі. До них відноситься: планування, що включає розробку стратегій і програм розвитку туризму, вироблення планів діяльності й механізмів їх реалізації; організація, що полягає у формуванні оптимальної організаційної структури туристичних адміністрацій, раціональний розподіл обов'язків і повноважень, сприяння створенню додаткових структур регулювання (спілки, асоціації); координація, тобто забезпечення синхронності дій учасників процесу регулювання індустрії туризму; контроль, оцінка й коректування діяльності елементів системи регулювання для забезпечення виходу на заплановані параметри розвитку.

Головною метою державного регулювання сферою туризму необхідно вважати створення сучасного високоефективного і конкурентоспроможного туристського комплексу, який забезпечить, з однієї сторони, широкі можливості задоволення потреб українських і зарубіжних громадян в туристських послугах, з другої сторони, - це значний вклад у розвиток економіки, у тому числі за рахунок збільшення кількості робочих місць, надходження податків до місцевого бюджету, притоку іноземної валюти, охорони і раціонального використання культурної і природної спадщини.

При цьому засоби цільового впливу держави на розвиток туристичної сфери можуть розподілятися на прямі та непрямі, до яких відносяться законодавче регулювання туристичної діяльності та її зовнішнього середовища, створення та впорядкування спеціальних туристичних зон, фінансування розбудови об'єктів туристичної інфраструктури тощо.

Ряд фахівців вважає, що державне регулювання у сфері туризму повинно сприяти збереженню ресурсів України та враховувати специфіку конкретного регіону. Для цього необхідно здійснювати державне регулювання формування і розвитку рекреаційної діяльності в таких масштабах, які б не приводили до виснаження рекреаційного потенціалу відповідного регіону [8, с. 33], а також сприяли сталому розвитку туристично привабливих територій. Такої думки дотримуються й вчені, які вважають, що державне регулювання розвитку туристично-рекреаційної галузі повинно бути спрямовано на розробку законодавства, у якому буде визначено систему стандартів, рівень якості рекреаційного обслуговування, питання ліцензування і сертифікації рекреаційної діяльності; проведення зонування з метою виявлення територій для різних видів рекреаційного використання; визначення екологічних норм у поєднанні із санітарно-гігієнічними вимогами для рекреації; створення служб вивчення попиту на рекреаційні послуги, а також на розвиток відповідної рекламної індустрії, системи підготовки кадрів і створення кадастру рекреаційних ресурсів [4, с. 27].

Туристична сфера є специфічним об'єктом державного управління, адже, з одного боку, туристичний продукт повинен задовольняти потреби споживача та сприяти формуванню позитивного іміджу країни у світі, проте, з іншого боку, регулювання повинне спрямовуватись на досягнення позитивного соціально-економічного ефекту. На думку В. Герасименка та С. Галасюка, необхідність державної підтримки та регулювання туризму як синтетичної та багатогранної економічної системи з розгалуженою мережею зв'язків є очевидною [3, с. 19-24].

За твердженням Ю. Гуменюка, основними особливостями туристичної галузі є:

галузеві (сезонний характер, тяжіння закладів рекреаційно-туристичного комплексу до рекреаційних місцевостей, залежність асортименту рекреаційного продукту від виду рекреаційного попиту);

особливості рекреаційного та туристичного продукту (високі вимоги до якості, залежність якості послуги від місткості територій, нерозривність процесу виробництва та споживання);

особливості використовуваних ресурсів (комплексний характер рекреаційних ресурсів, велика кількість різновидів, значний термін використання);

технологічні (значна диференціація тривалості рекреаційних послуг, безперервність рекреаційного процесу, індивідуальний характер продукування послуги, використання різних видів рекреаційних ресурсів, можливість негативного впливу на довкілля) [4, с. 30].

Розвиток туристичної індустрії серйозно впливає на розвиток усієї економічної системи. При цьому вплив на економіку, має як прямий, так і непрямий характер.

Прямий вплив виявляється в тому, що витрати туристів, які приваблюються підприємствами туріндустрії, підвищують доходи відповідної території, сприяють створенню нових робочих місць, зростанню рівня життя працівників туристичних підприємств.

Непрямий вплив виявляється в тому, що підприємства індустрії туризму, до яких безпосередньо надходять витрати туристів, коли придбають товари і послуги, необхідні для здійснення своєї діяльності, генерують економічну активність цілого ряду суміжних галузей. Ефект, пов'язаний з розвитком індустрії туризму, полягає не лише в тому, що вона дає деякий вихідний імпульс у формі припливу грошових коштів, зокрема іноземної валюти, а й у тому, що породжує хвилі зростання [7, с. 117].

Економічне значення туризму виявляється тим, що на сьогодні для 83 % країн світу туріндустрія є однією з п'яти основних галузей економіки, а для 38 % країн - провідною галуззю [6].

Висновки. На сьогодні проблемним є питання класифікації механізмів державного регулювання у туристичній сфері виходячи з методів, засобів, важелів та інструментів, причому проблема полягає у їх достатньому науково-практичному обґрунтуванні. Вивчення публікацій за даною тематикою дозволяє виявити, що вчені пропонують різні механізми державного регулювання, а саме організаційні, економічні, організаційно-економічні, нормативно-правові, регламентуючі, контролюючі, коригуючі, соціальні, стримуючі, інвестиційні, інформаційно-аналітичні, адміністративні, соціально-психологічні.

Література

індустрія туризм правовий

1. Бухаріна Л.М. Нормативно-правове регулювання діяльності у сфері туризму / Л.М. Бухаріна // Держава та регіони. - 2008.- № 4.- С. 58-63.

2. Біль М. Механізм державного управління туристичною галуззю (регіональний аспект): наук. розробка / М. Біль, Г. Третяк, О. Крайник. - К.: НАДУ, 2009. - 40 с.

3. Герасименко В.Г. Управління національним туризмом у контексті міжнародного досвіду / В.Г. Герасименко, С.С. Галасюк // Вісн. ДІТБ / [Гол. ред.: д.е.н., проф., академік АЕН України М.М. Туріянська]; Донец. ін-т турист. бізнесу. - 2008. - № 12.- С. 19-24.

4. Гуменюк Ю.П. Організаційно-економічні механізми стимулювання розвитку рекреаційно-туристичного комплексу (на прикладі Тернопільської області): автореф. дис. канд. екон. наук: спец. 08.10.01 «Розміщення продуктивних сил і регіональна економіка» / Ю.П. Гуменюк. - Львів, 2005. - 31 с.

5. Козловський Є.В. Державне регулювання в галузі туризму: становлення та розвиток в Україні: автореф. дис. канд. наук держ. упр.: спец. 25.00.02 - механізми державного управління / Є.В. Козловський. - К., 2008. - 18 с.

6. Мирна Н.В. Опрацювання комплексного механізму державної регіональної політики / Н.В. Мирна: [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2010- 1/doc/2/09.pdf.

7. Нижник Н. Співвідношення державного регулювання регіонального розвитку та регіонального управління / Н. Нижник, В. Керецман, В. Саєнко // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. - 2004. - № 1. - С. 275-279.

8. Цибух В. Державне регулювання у сфері туризму в Україні / В. Цибух // Статистика України. - 2005. - № 1. - С. 80-84.

9. Чечель А.О. Удосконалення державних механізмів управління розвитком туризму в Україні: автореф. дис. канд. наук держ. упр.: спец. 25.00.02 - механізми державного управління / А.О. Чечель. - Донецьк, 2004. - 23 с.

10. Податковий кодекс України // Відомості Верховної ради України, 2011. - № 13-14, № 15-16, № 17. - С. 112.

11. Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про туризм» // Відомості Верховної Ради України, 2004. - № 13. - Ст. 180.

12. Хартия туризма: [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// zakon4rada.gov.ua/.

Размещено на Allbest.ru