Стандартизация в сфере туризма Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Стандартизация в сфере туризма Российской Федерации

Введение

стандартизация туризм метрология

В настоящее время туризм является одним из наиболее приоритетных направлений в развитии национальной экономики как в мире в целом, так и в России в частности. Туристская деятельность характеризуется сложной формой взаимодействия структурой связей и между хозяйствующими субъектами, государством и потребителями. Такие сложные формы взаимодействия не могут протекать без государственного контроля, и главный принцип государственного регулирования туристской деятельности - это принцип защиты прав и законных интересов потребителей (туристов) в рамках обеспечения надлежащей безопасности. Главными механизмами государственного контроля в сфере туризма являются сертификация и стандартизация.

Актуальность исследования объясняется тем, что система государственного регулирования туристской деятельности крайне усложнилась в последнее десятилетие, а нормативные документы этой отрасли не имеют определенной классификации. Неразработанность теоретического материала на эту тему, а также несовершенство действующего законодательства порой порождают различного рода противоречия. В связи с этим у хозяйствующих субъектов возникают определенные сложности в трактовании и применении конкретных норм права, что может повлечь за собой неблагоприятные последствия.

Цель работы - раскрыть определение стандартизации как одного из ключевых элементов государственного регулирования туристской деятельности; классифицировать нормативно-правовую базу в сфере туризма Российской Федерации.

Для достижения указанных целей были поставлены следующие задачи:

• определить принципы системы государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации;

• выявить влияние национального органа Российской Федерации по стандартизации и метрологии на туристскую деятельность;

• раскрыть принципы, цели и задачи стандартизации туристской деятельности;

• выявить правовые основы стандартизации туристской деятельности;

• составить классификацию нормативной базы в сфере стандартизации туристкой деятельности в Российской Федерации;

• выявить проблему коллизионности в законодательной базе о стандартизации.

Предметом исследования являются нормативные акты о стандартизации, действующие на территории Российской Федерации.

Объект исследования - стандартизация туристской деятельности в системе государственного регулирования, её сущность, принципы, задачи и цели.

Степень изученности темы находится на низком уровне. Проблемами в этой отрасли занимается лишь небольшое число исследователей, среди которых Вахмистров В.П., Вахмистрова С.И. Вахмистров В.П., Вахмистрова С.И. «Правовое обеспечение туризма»/ В.П. Вахмистров, С.И. Вахмистрова// Учебное пособие. - СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 2005. - 288 с., Дехтярь Г.М. Дегтярь Г.М. «Лицензирование и сертификация в туризме»/ Г.М. Дегтярь// Учебное пособие. - М: Финансы и статистика; ИНФРА-М, 2009 - 368 с., Арляпова Е. В. Арляпова Е.В. «Стандартизация и сертификация социально-культурных и туристских услуг»/ Е.В. Арляпова// Учебное пособие. - Томск: Изд-во ТПУ, 2007. - 140 с., Огнева С.В. Огнева С.В. «Стандартизация государственного управления туризмом»/ С.В. Огнева// Стандарты и качество. - 2011. - N 3. - с. 34-38., опубликовавшие ряд учебных пособий и научных статей. Но и они не содержат актуальной, дополненной и углубленной информации о современном состоянии стандартизации в сфере туристской деятельности Российской Федерации.

Источниковую базу исследования составляют:

1. Историография, куда вошла учебная литература и научные статьи вышеуказанных исследователей;

2. Документы Российской Федерации, сформировавшие нормативно-правовую базу в сфере государственного регулирования туризма.

Научная новизна. Представленная работа является первым в своём роде научным исследованием правовой системы стандартизации туристской деятельности в Российской Федерации, где собрана информация не только о нормативной базе и о стандартизации как об элементе государственного регулирования, но и выявлены основные правовые противоречия в законодательстве, регулирующем эту сферу деятельности.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что сформулированные в ней научно-обоснованные выводы и положения конкретизируют нормы национальной системы государственного регулирования, касающегося сферы стандартизации туристской деятельности. Отраженные выводы и найденные проблемы могут быть полезны при дальнейшем исследовании темы.

Методология и методы исследования, применяемые мной в работе, основаны на сравнительно-правовом, комплексном, системном, структурно-функциональном подходах.

Глава 1. Стандартизация как элемент государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации

Цель первой главы - определение стандартизации как основного элемента государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели осуществлены следующие задачи: изучение системы государственного регулирования туристской деятельности в РФ, ознакомление с её нормативным обеспечением, выявление правовых основ стандартизации, раскрытие целей и задач стандартизации.

1.1 Роль стандартизации в туризме

Согласно Конституции Российской Федерации, «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -- обязанность государства» Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// Российская газета - 25.12.1993 - №237, гл. 1, ст. 2 (раздел 1, гл. 1, ст. 2). Таким образом, защита человека и гражданина является первоочередной задачей Российского государства, которая осуществляется через обнародование прав и свобод в соответствующих документах, а также установление наказания за их нарушение. Защиту прав, свобод и, главным образом, жизни человека государство также осуществляет посредством контроля и регулирования деятельности предприятий, организаций и учреждений, действующих на его территории. Изучив основополагающие нормативные акты о государственном регулировании туристской деятельности, я могу сделать вывод, что главными механизмами контроля качества и защиты прав и интересов туристов являются сертификация и стандартизация туристской деятельности и основных объектов туристской индустрии. В статье 5 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в РФ» указано, что данные виды регулирующей деятельности осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации Федеральный закон от 24.11.1996 N 132-ФЗ (ред. от 29.06.2015, с изм. от 02.03.2016) «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», гл. 2, ст. 5.

Одной из наиболее эффективных мер государственной защиты интересов туристов является именно стандартизация туристской деятельности. Правовые основы стандартизации сферы туризма устанавливаются целой системой нормативных документов. С целью упорядочения мной составлена следующая их иерархия:

1. Конституция Российской Федерации;

2. Международные соглашения, регулирующие вопросы стандартизации;

3. Законы и Федеральные законы Российской Федерации;

4. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

5. Нормативные акты отраслевых органов Российской Федерации;

6. Нормативно-технические документы в области стандартизации, используемые на территории Российской Федерации.

Иерархия составлена основываясь на юридической силе рассматриваемых документов. Так, на первом месте стоит именно Конституция Российской Федерации, так как раздел 1, глава 1, статья 15 гласит: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// Российская газета - 25.12.1993 - №237, гл. 1, ст. 15. Таким образом, все остальные документы о государственном регулировании и, в частности, о стандартизации туристской деятельности в РФ опираются на основной закон государства.

Международные нормативные акты также имеют весомое значение в национальной законодательной системе. Так, согласно ст. 15 Конституции РФ, «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// Российская газета - 25.12.1993 - №237, гл.1, ст.15.

Большую часть нормативных документов о регулировании туристской деятельности в России составляют нормативно-технические документы. Их огромное количество объясняется широкой областью применения - они используются во всех отраслях туристской индустрии: туроперейтинг и турагентирование, средства размещения, услуги перевозчиков, сфера питания и организации досуга. К таким документам относятся: нормы, правила, технические регламенты и самая большая группа - государственные стандарты (ГОСТы).

Согласно Федеральному закону «О техническом регулировании», стандарт - это документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг. Стандарт также может содержать правила и методы исследований (испытаний) и измерений, правила отбора образцов, требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О техническом регулировании», гл. 1,ст. 2. Применительно к туристской деятельности может быть использовано следующее определение стандарта - это документ, содержащий необходимые правила, принципы, характеристики и требования, касающиеся всех отраслей туристской индустрии. Стандарт как субъект стандартизации является одним из наиболее эффективных инструментов регулирования рынка туристских услуг. А туристские услуги, в свою очередь, выступают в качестве объекта стандартизации. Таким образом, применение общепринятых национальных и международных стандартов в сфере туризма называется стандартизацией в туристской деятельности.

Стандарты туристского обслуживания являются частью государственной системы стандартизации, определяющей цели и задачи в области туризма и субъектов туристской индустрии. Государственный стандарт как нормативный документ содержит правила (требования), относящиеся к определенным видам деятельности. Так, первым стандартом для туристской деятельности стал ГОСТ 28681.0-90 «Стандартизация в сфере туристско-экскурсионного обслуживания. Основные положения», введенный в действие 1 апреля 1991 г. В нём определена цель стандартизации в сфере туризма - нормативно-техническое обеспечение повышения уровня качества и эффективности туристского и экскурсионного обслуживания и защита интересов потребителей услуг Государственный стандарт ГОСТ от 02.10.1990 года №28681.0-90 «Стандартизация в сфере туристско-экскурсионного обслуживания. Основные положения», гл. 3. Стандарт действовал 20 лет и не имеет силы с 2010 года. Однако определенные в нем задачи в сфере стандартизации туристского обслуживания действительны и актуальны до сих пор:

• установление номенклатуры показателей качества услуг и обслуживания туристов и методов их контроля;

• установление прогрессивных требований к технологии и типовым технологическим процессам оказания туристских услуг;

• установление требований, обеспечивающих безопасность услуг, охрану здоровья населения, охрану окружающей среды, точность и своевременность исполнения услуг, эргономичность и эстетичность услуг и условий обслуживания;

• установление требований к сертификации туристских услуг;

• обеспечение координации деятельности туристских предприятий с предприятиями других отраслей, участвующих в процессах туристско-экскурсионного обслуживания;

• установление терминов и определений основных понятий в области стандартизации и управления качеством в сфере туристско-экскурсионного обслуживания Государственный стандарт ГОСТ от 02.10.1990 года №28681.0-90 «Стандартизация в сфере туристско-экскурсионного обслуживания. Основные положения», гл. 3.

Обобщая цели и задачи государственного регулирования туристской деятельности необходимо выделить их общую ключевую цель: обеспечение и реализация конституционных прав граждан на отдых, свободу передвижения, образование и участие в культурной жизни.

1.2 Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии в туризме

Реализация целей и задач стандартизации, осуществление государственного контроля и регулирования, установление конкретных требований к выпускаемой продукции, - всё это регулируется не только нормативными документами общей и специальной компетенции. В Российской Федерации существует специализированный орган, ведающий вопросами стандартизации, на котором было бы важно сделать акцент.

В настоящее время национальным органом Российской Федерации по стандартизации является Росстандарт - Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии. Росстандарт имеет большое значение в сфере регулирования туристской деятельности. Им выделена и введена в действие группа государственных стандартов, именуемая «Туристско-экскурсионное обслуживание» http://www.gost.ru. В этой сфере используются следующие категории стандартов:

• межгосударственные (ГОСТ);

• национальные (ГОСТ Р);

• стандарты предприятий (СТП).

Межгосударственные и государственные стандарты (ГОСТ и ГОСТ Р) устанавливают общие требования к туристскому обслуживанию, обеспечивающие безопасность, охрану здоровья и жизни населения, охрану окружающей среды, комплексность, точность и своевременность исполнения услуг, а также рекомендательные требования (назначения, комфортности, эргономические, эстетические и др.) к видам услуг, включая условия обслуживания.

Стандарты предприятий устанавливают требования на конкретные туристские услуги, включая условия обслуживания, организацию управления производством, техническое оснащение, технологические процессы и методы, применяемые только на данном предприятии. Наряду со стандартами предприятий допускается разработка технологических инструкций, регламентов, карт, технических описаний конкретных услуг.

Приказом Росстандарта от 30.12.1993 г. N 239 утвержден порядок проведения государственного контроля и надзора за соблюдением требований государственных стандартов, правил сертификации и за сертифицированной продукцией (работами, услугами) Приказ Госстандарта РФ от 30.12.1993 N 239 (ред. от 02.07.2002) «Об утверждении "Порядка проведения Госстандартом России государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации и за сертифицированной продукцией (работами, услугами)». Объектами контроля являются продукция, в том числе импортная, услуги, техническая документация на продукцию. Непосредственное осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением требований государственных стандартов проводится его должностными лицами - государственными инспекторами.

Глава 2. Правовое обеспечение стандартизации туристской деятельности в Российской Федерации

Цель второй главы - охарактеризовать нормативные документы, составляющие систему правового обеспечения стандартизации туристской деятельности в Российской Федерации, классифицировать эти документы.

Для осуществления этой цели выполнены следующие задачи: составлена иерархия нормативной базы в сфере стандартизации туризма, конкретизированы принципы стандартизации, выявлена проблема коллизионности в законодательной базе о стандартизации.

2.1 Конституция Российской Федерации

Первым пунктом в составленной мной иерархии нормативных документов о стандартизации в туризме стоит Конституция Российской Федерации. В ней закреплены основные права и свободы человека и гражданина, напрямую касающиеся сферы туризма:

• право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст. 27);

• право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию (ст. 27);

• право на отдых (ст. 37);

• право на охрану здоровья и медицинскую помощь, в связи с чем в РФ поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ст. 41);

• гарантия государства обеспечивать своим гражданам защиту и покровительство за пределами РФ (ст. 61);

• обеспечение режима пограничных зон (ст. 72);

• охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, безопасности особо охраняемых природных территорий, охраны памятников истории и культуры (ст. 72);

• координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации (ст. 72) Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// Российская газета - 25.12.1993 - №237.

2.2 Международные соглашения, регулирующие вопросы стандартизации в туристской деятельности

Выявить определенную классификацию и систематизировать международные акты в туризме оказалось трудной задачей. Изучив дискуссии различных исследователей в области туризма и стандартизации туристской деятельности, я решила придерживаться иерархии, созданной Вахмистровым В. П. и Вахмистровой С.И., которую они изложили в учебном пособии «Правовое обеспечение туризма» Вахмистров В.П., Вахмистрова С.И. «Правовое обеспечение туризма»/ В.П. Вахмистров, С.И. Вахмистрова// Учебное пособие. - СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 2005. - 23-25 с. . Данная систематизация является логично построенной, понятно сформулированной и обоснованной.

Итак, к первой группе относятся международные договоры и межправительственные соглашения Российской Федерации с иностранными государствами в области сотрудничества и партнерства в сфере туризма и путешествий. Так, в период с 1993 по 2008 годы Россией были подписаны Межправительственные соглашения о сотрудничестве в области туризма с 59 странами мира.

Вторую группу составляют международные конвенции - акты предметно-регулирующего характера, устанавливающие правила, признанные государствами-участниками. К таким конвенциям относятся:

• Международная конвенция по контракту на путешествие «Международная конвенция по контракту на путешествие (CCV)» (Извлечение) (Заключена в г. Брюсселе 23.04.1970);

• Международная гостиничная конвенция касательно заключения контрактов владельцами гостиниц и туроператорами Международная гостиничная конвенция касательно заключения контрактов владельцами гостиниц и турагентами (Конвенция МГА/ФУААВ)(Конвенция вступила в силу 15 июня 1979 года);

• Варшавская конвенция 1929 года об унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок (Гамбургские правила) Варшавская конвенция 1929 года об унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок (Гамбургские правила) (Конвенция подписана в Варшаве 12.10. 1929 года);

• Конвенция о таможенных льготах туристов Конвенция о таможенных льготах для туристов (Конвенция подписана в Нью-Йорке, 4.06.1954 г. вступила в силу для СССР 15 ноября 1959 г.) и другие.

Третью группу составляют резолюции международных организаций, таких как ООН, специализированных учреждений системы ООН, например Всемирной туристской организации, других международных туристских организаций. Это источник международного права, юридическая сила которого зависит от учредительного акта. Однако эти резолюции обладают настолько мощным влиянием, что независимо от юридической силы прописанные в них положения становятся в некотором роде образцами для отдельных отраслей права и направлений деятельности. К числу резолюций международных организаций относятся:

• Общая резолюция Римской конференции ООН по международному туризму и путешествиям 1963г. Общая резолюция Конференции ООН по международному туризму и путешествиям о развитии туризма (Принята на Конференции ООН по международному туризму и путешествиям в Риме (Италия), 21.08 - 5.09.1963 г.) ;

• Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975г. Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинкский заключительный акт, Хельсинкские соглашения, Хельсинкская декларация. Подписан в Финляндии, Хельсинки, 30.07 -- 1.09.1975 г.);

• Манильская декларация по мировому туризму 1980г. Манильская декларация по мировому туризму (Извлечения) (Принята Всемирной конференцией по туризму в Маниле, Филиппины, 10.10.1980 г.);

• Документ Акапулько Всемирного совещания по туризму 1982г. Документ Акапулько по итогам обсуждения действий по постепенному достижению целей, намеченных Манильской декларацией по мировому туризму (Принят Всемирным совещанием по туризму в Акапулько, Мексика, 21-27.08. 1982 г.);

• «Хартия туризма» и «Кодекс туриста» «Хартия туризма» (Одобрена резолюцией I VI сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской Организации 22.09.1985 г.), 1985г.;

• Гаагская декларация по туризму Гаагская декларация по туризму (Принята 14 апреля 1989 г. На Межпарламентской конференции по туризму в Гааге, Нидерланды) 1989г.

Четвертую группу составляют рекомендательные акты Всемирной туристской организации (например, рекомендации ВТО по упрощению туристских формальностей).

2.3 Законы и Федеральные законы Российской Федерации

К Федеральным законам относится достаточно многочисленная группа актов, регулирующих широкий спектр общественных отношений в сфере туризма, в том числе и область стандартизации. Наиболее тесно связанными с туристской деятельностью являются следующие документы:

• Гражданский кодекс Российской Федерации;

• Водный кодекс Российской Федерации;

• Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации;

• Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации;

• Воздушный кодекс Российской Федерации;

• Закон «О Государственной границе Российской Федерации»;

• ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;

• Закон РФ «О защите прав потребителей»;

• ФЗ «О техническом регулировании»;

• ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации»;

• ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»;

• Федеральные законы специализированного характера, регулирующие отдельные отрасли сферы туризма: ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и многие другие.

Названные в перечне законодательные акты являются общеобязательными во всех сферах общественных отношений, так как они обладают высшей юридической силой в рамках регулируемой области. Сами по себе эти документы не являются стандартами или классификаторами, но в них сосредоточены основополагающие нормы и положения, на основе которых строится вся система государственного регулирования (в частности, стандартизации) туристской деятельности Российской Федерации. В процессе анализа нормативной базы также выявлены конкретные точки соприкосновения каждого документа со сферой туристской деятельности.

Логично было бы начать с Гражданского кодекса Российской Федерации. Он применяется в гражданско-правовом регулировании различных видов деятельности, в том числе и туристской. В нем закреплены принципы гражданского права, понятие и признаки юридического лица, различные организационно-правовые формы юридических лиц, которые зачастую применяются в индустрии туризма. Также в Гражданском кодексе РФ сформулированы общие положения о договоре, куда включены статьи, определяющие понятия, условия и виды договоров Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 23.05.2016). Часть первая, раздел III, подраздел 2, гл. 28. Эти нормы являются не только общеобязательными, но и основополагающими при составлении и исполнении договора о реализации туристского продукта.

Водный кодекс РФ - нормативно-правовой акт, регулирующий отношения в сфере водопользования в России. Регламентирует разновидности водных объектов, устанавливает правила предоставления водного объекта в пользование и правила охраны водных объектов. В ст. 50-51 определяет правила использования водных объектов для рекреационных целей (отдыха, туризма, спорта), охоты и рыболовства Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ (ред. от 28.11.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016), гл. 5, ст. 50-51.

Кодекс торгового мореплавания РФ - законодательный акт, регулирующий отношения, связанные с использованием судов для перевозки грузов, пассажиров и их багажа, почты (в учебных, спортивных, культурных и иных целях - гл. 1, ст. 2). В кодексе определяется порядок государственного надзора за спортивными, парусными, прогулочными и иными туристическими судами (гл. 1, ст. 6, п. 4). Содержатся положения, определяющие правовой статус судна, экипажа, организацию перевозок грузов и пассажиров. Регламентируется порядок составления договора морской перевозки пассажира (гл. 9), договора морского агентирования (гл. 13) и морского страхования (гл. 15). Применимое право к отношениям с морским перевозчиком, а также претензии, иски и иные основания для ответственности морских перевозчиков определены в гл.25-26 Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 N 81-ФЗ (ред. от 13.07.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 24.07.2015).

Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации определяет правила, нормы, виды отношений, которые возникают между различными участниками в процессе осуществления судоходства на водных путях России. Сюда входят правила пассажирских перевозок, классификация видов туристских перевозок пассажиров, регламентируется порядок составления договора между исполнителем услуг и потребителем (туристом) (гл. 13, ст. 96-97). Согласно кодексу, участниками могут быть грузоотправители или получатели, юридические и физические лица Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 N 24-ФЗ (ред. от 09.03.2016). Права и обязанности каждого из них прописаны в кодексе.

Воздушный кодекс Российской Федерации определяет порядок осуществления перевозок грузов и людей по воздуху, устанавливает правила пользования и предоставления воздушного пространства России и других смежных отношений, определяет положение воздушного судна РФ, которое находится за пределами государства, а также правовое положение иностранных судов, пересекающих воздушную территорию России. Воздушным кодексом регламентирован порядок осуществления чартерных перевозок пассажиров, установлен порядок заключения договоров с пассажирами (гл. 15, ст. 103), порядок предоставления соответствующих условий воздушной перевозки пассажирам с ограниченными возможностями (гл. 15, ст. 106_1) Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 N 60-ФЗ (ред. от 23.05.2016).

В Законе «О Государственной границе Российской Федерации» N 4730-I в рамках влияния на туристскую отрасль выявлены следующие функции: установление порядка прохождения Государственной границы в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами (раздел 2, ст. 5); установление режима Государственной границы, который включает правила содержания Государственной границы, пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами, перемещения через Государственную границу грузов, товаров и животных (разд. 3, ст. 7). Правила пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами, а также перемещения через Государственную границу грузов, товаров и животных регламентированы в ст. 9-10. Для перемещения турпотока через Государственную границу устанавливаются Пункты пропуска через Государственную границу в соответствии с международными договорами Российской Федерации (ст. 12). Таким образом, Закон «О Государственной границе Российской Федерации» обеспечивает внешнеполитическую, международную и правовую защиту Государственной границы; в пределах своей компетенции устанавливает перечень документов на право въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства; разрешает вопросы соблюдения режима Государственной границы, инциденты на Государственной границе, неурегулированные пограничными представителями Российской Федерации или Министерством обороны Российской Федерации Закон Российской Федерации от 01.04.1993 N 4730-1 (ред. от 30.12.2015) «О Государственной границе Российской Федерации».

Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» N 114-ФЗ основывается, главным образом, на соблюдении конституционных прав гражданина РФ: гражданин Российской Федерации не может быть ограничен в праве на выезд из Российской Федерации; гражданин Российской Федерации не может быть лишен права на въезд в Российскую Федерацию; выезд гражданина Российской Федерации из Российской Федерации не влечет для него, его супруга или близких родственников каких-либо ограничений прав, гарантированных законодательством Российской Федерации и международными обязательствами Российской Федерации (ст. 2) Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// Российская газета - 25.12.1993 - №237, гл. 1, ст. 2. В остальном настоящий закон полностью посвящен паспортно-визовым формальностям, порядку пересечения Государственной границы Российской Федерации, соблюдению туристами таможенного и санитарного контроляФедеральный закон от 15.08.1996 N 114-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Федеральный закон «О защите прав потребителей» N 2300-1 касательно сферы туристской деятельности регулирует взаимоотношения между потребителями и исполнителями туристских услуг, устанавливает права потребителей на приобретение товаров (туруслуг) надлежащего качества, безопасных для жизни и здоровья, на получение информации о товарах (туруслугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), на государственную и общественную защиту интересов, а также определяет механизм реализации прав потребителей Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 (ред. от 13.07.2015) «О защите прав потребителей».

ФЗ «О техническом регулировании» N 184-ФЗ регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг (в том числе туристских), оценке соответствия. Глава 3 Стандартизация (ст. 11-17) устанавливает принципы, цели и перечень необходимых документов в области стандартизации, а также порядок их разработки и внедрения, что является актуальным для стандартизации в области туристской индустрии. В гл. 10 ст. 46 указано, что применение нормативных документов в области стандартизации является добровольным впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О техническом регулировании». Это условие является причиной возникновения нормативной коллизионности в национальной системе стандартизации.

Федеральный закон N 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» устанавливает правовые основы стандартизации в Российской Федерации, обязательные для всех государственных органов управления, а также предприятий и предпринимателей, общественных объединений, определяет меры государственной защиты интересов потребителей и государства посредством разработки и применения нормативных документов по стандартизации. Закон имеет прямую связь с Федеральным законом «О техническом регулировании», так как в соответствии с ним устанавливается добровольное применение документов по стандартизации для целей технического регулирования (ст. 5, п. 2). В соответствии с гл. 6 ст. 26, «Документы национальной системы стандартизации применяются на добровольной основе» Федеральный закон от 29.06.2015 N 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации». Таким образом, данный документ также имеет некоторые нормативные противоречия.

Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ» от 24 ноября 1996г. N 132-ФЗ закрепляет базовые понятия, используемые в сфере туризма, определяет основные виды туризма. Закон отражает роль туризма в экономике России, закрепляет принципы государственного регулирования туристской деятельности, цели, приоритетные направления и способы государственного регулирования сферы туризма, среди которых отдельно (в ст. 5) выделена стандартизация Федеральный закон от 24.11.1996 N 132-ФЗ (ред. от 29.06.2015, с изм. от 02.03.2016) «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации».

2.4 Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации

В правовом обеспечении стандартизации туристской деятельности немаловажное место занимают подзаконные акты. Это, прежде всего, Указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации. Их действие распространяется на всю территорию страны и на каждую сферу регулируемых общественных отношений. По юридической силе они следуют за законами. В сфере государственного регулирования туристской деятельности действует сравнительно небольшой перечень нормативных актов, принятых Правительством РФ:

• Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 года N 901 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму», утвердившее Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) федеральным органом исполнительной власти, наделившее его определенными полномочиями, правами, обязанностями, целями и задачами Постановление Правительства РФ от 31.12.2004 N 901 (ред. от 25.12.2015) «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму»;

• Постановление Правительства РФ от 18 июля 2007 года N 452 «Об утверждении правил оказания услуг по реализации туристского продукта», установившее конкретные требования к деятельности исполнителя, а также взаимные права и обязанности исполнителя и потребителя туристского продукта Постановление Правительства РФ от 18.07.2007 N 452 (ред. от 07.11.2015) «Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта»;

• Постановление Правительства РФ от 9 октября 2015 года N 1085 «Об утверждении Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации», разработанное и действующее в соответствии с Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей» и регулирующее отношения в области предоставления гостиничных услуг Постановление Правительства РФ от 09.10.2015 N 1085 «Об утверждении Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации»;

• Постановления Правительства, утвердившие ряд государственных программ по развитию туризма, культуры, спорта и т.д. на федеральном и региональном уровнях.

Подзаконные акты, как и законы высшей юридической силы, сами по себе не выступают в роли классификаторов и стандартов качества. Они утверждают создание новых органов, государственных программ и конкретных норм в отдельном направлении туризма, в соответствии с которыми строится деятельность остальных предприятий туристской индустрии и принимаются локальные нормативные акты о стандартизации.

2.5 Нормативные акты отраслевых органов Российской Федерации

Важной группой подзаконных актов, регулирующих сферу туризма, являются нормативные документы различных министерств и ведомств. Наиболее важными в области стандартизации туристской деятельности среди них являются:

• Постановление Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 26 сентября 2001 года N 82 «О создании и государственной регистрации Системы добровольной сертификации услуг гостиниц и других средств размещения на категорию»;

• Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 28 июня 2007 года N 82 «Об утверждении Федеральных авиационных правил “Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей”»;

• Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 25 июля 2007 года N 104 «Об утверждении правил проведения предполетного и послеполетного досмотров»;

• Приказ Министерства спорта, туризма и молодёжной политики Российской Федерации от 26 сентября 2011 года N 1117 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по формированию и ведению единого федерального реестра туроператоров»;

• Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 30 апреля 2013 года N 164 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по лицензированию деятельности по перевозкам воздушным транспортом пассажиров (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)»;

• Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 7 мая 2015 года N 162 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по допуску перевозчиков, имеющих соответствующие лицензии, к выполнению международных воздушных перевозок пассажиров и (или) грузов».

Названные документы имеют уже более прямую связь именно со стандартизацией туристской индустрии, так как, во-первых, они созданы специализированными органами государственной власти, чья деятельность так или иначе затрагивает сферу туризма. Во-вторых, документы, утверждённые на основе данных приказов и постановлений, - это, в основном, правила и регламенты, входящие в группу нормативно-технических документов и содержащие в себе непосредственные рекомендации, требования и стандарты, применяемые в туристской деятельности на всей территории Российской Федерации.

2.6 Нормативно-технические документы

Согласно Федеральному закону РФ «О стандартизации в Российской Федерации» Федеральный закон от 29.06.2015 N 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации», гл. 4, ст. 14, к данной категории документов относятся следующие:

• документы национальной системы стандартизации;

• отраслевые стандарты;

• общероссийские классификаторы;

• стандарты организаций, в том числе технические регламенты;

• своды правил;

• нормативы и так далее.

Это документы, устанавливающие общие принципы, характеристики и требования к отдельным отраслям туристской деятельности. Они имеют самую непосредственную связь со стандартизацией в туризме и носят официальный характер, однако в связи с изменениями Федеральных законов «О техническом регулировании» и «О стандартизации в Российской Федерации», их применение теперь происходит на добровольной основе.

Главным назначением нормативно-технической документации является закрепление требований к качеству производимой продукции (турпродукта) и предоставляемых услуг (туруслуг). Чаще всего в них описываются требования к производственным процессам, которые позволяют выпускать продукцию, соответствующую определенному уровню качества. Кроме того, именно эта группа нормативных документов о стандартизации в туризме является самой обширной.

Также хотелось бы отметить, что в системе стандартизации туристской деятельности на территории Российской Федерации принят уже не один стандарт серии «ИСО». Серия этих стандартов была определена Международной организацией по стандартизации для стандартов по системам управления качеством http://www.iso.org/iso/ru/. Стандарты данной серии определяют требования именно к системе управления, а не к продукции или услугам, предоставляемым организациями и предприятиями. Таким образом, в системе государственного регулирования туризма РФ сделан большой шаг вперёд: предприятия сами принимают нормативные документы, регулирующие не только деятельность производства и работу персонала, но и устанавливающие стандарты управления для административного звена.

Кроме представленной иерархии нормативной базы в стандартизации существует еще один источник нормативно-правового регулирования туристской деятельности - это материалы судебной практики. К ним относятся соответствующие Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Они публикуются в специальных тематических сборниках и выполняют функцию прецедентного права для регулирования сферы туризма Вахмистров В.П., Вахмистрова С.И. «Правовое обеспечение туризма»/ В.П. Вахмистров, С.И. Вахмистрова// Учебное пособие. - СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 2005. - 25 с..

Таким образом, опираясь на произведенный анализ нормативной базы в области национальной стандартизации, я конкретизировала принципы стандартизации для сферы туристской деятельности:

1. добровольное применение документов в области стандартизации;

2. максимальный учет при разработке стандартов законных интересов заинтересованных лиц;

3. применения международного стандарта как основы разработки национального стандарта;

4. обеспечение комплексной безопасности жизни и здоровья потребителя туристских услуг и сохранности его имущества;

5. обеспечение охраны окружающей среды;

6. обеспечение комплексности, точности и своевременности исполнения услуг;

7. обеспечение соответствия услуг надлежащему уровню качества, требованиям безопасности, передовому отечественному и зарубежному опыту в соответствующих областях;

8. обеспечение возможности государственного контроля над исполнением необходимых требований в сфере туризма;

9. разработка, утверждение и унификация терминов, соответствующих той или иной отрасли туристской индустрии;

10. соответствие документов о стандартизации в сфере туризма действующим на территории Российской Федерации требованиям нормативных документов федеральных органов исполнительной власти в сфере стандартизации, национальных стандартов, стандартов организаций и иных норм о стандартизации;

11. доступность информации о документах по стандартизации в сфере туризма Российской Федерации.

2.7 Правовые несоответствия

Возвращаясь к теме коллизионности нормативных документов в стандартизации туристской деятельности Российской Федерации, хотелось бы отметить следующее. Согласно п. 1 ст. 46 Федерального закона «О техническом регулировании», со дня вступления в силу указанного Федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов, требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами РФ и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, могут применяться только на добровольной основе Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О техническом регулировании».

Это означает, что в настоящий момент все существующие государственные стандарты (за исключением стандартов в области связи, образовательных стандартов, стандартов бухгалтерского учета и аудита, а также стандартов эмиссии ценных бумаг), которые ранее были обязательными к применению всеми субъектами хозяйственной деятельности (в том числе туристской), теперь являются необязательными.

Одновременно с этим, ст. 12 ФЗ «О техническом регулировании» и ст. 26-27 ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» устанавливают принцип добровольного применения стандартов. Это означает, что подтверждение соответствия продукции (турпродукта и туруслуг в том числе) требованиям нормативных документов федеральных органов исполнительной власти в сфере стандартизации, национальных стандартов, стандартов организаций и иных норм о стандартизации теперь является правом, а не обязанностью субъекта хозяйственной деятельности. Обязательное подтверждение соответствия осуществляется только в формах принятия декларации о соответствии либо обязательной сертификации. Также необходимо учитывать, что согласно п. 1 ст. 23 Федерального закона «О техническом регулировании», обязательное подтверждение соответствия проводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом (которые еще не приняты), и исключительно на соответствие требованиям технического регламента Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О техническом регулировании».

При этом, изменяя систему норм стандартизации, государство не учло, что неизменными остаются прежние нормы, связанные со стандартизацией. Так, в неизменном виде остались нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), устанавливающие административную ответственность за несоблюдение требований стандартов. Согласно статье 19.19 настоящего Кодекса, нарушение и (или) несоблюдение стандартных образцов и (или) иных средств измерений соответствия качества влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти до ста тысяч рублей Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 01.05.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 13.05.2016), гл. 19, ст. 19.19.

Такая правовая коллизия должна быть устранена как можно скорее, чтобы не повлечь за собой такие последствия, как ввод в заблуждение субъектов хозяйственной деятельности (производителей туристских услуг) и незащищенность потребителей туристских услуг. Ведь по причине того, что обязательность проведения стандартизации и сертификации в настоящее время отсутствует, привлечение субъекта хозяйственной деятельности (производителя туристских услуг) к ответственности за отсутствие сведений об обязательной стандартизации и сертификации также является неправомерным.

Таким образом, любой недобросовестный предприниматель, не посчитавший должным принимать установленные стандарты качества, априори подвергает опасности жизнь и здоровье потребителей производимых им туристских услуг.

Заключение

Основными выводами проведенного исследования хотелось бы выделить следующие положения.

Во-первых, с начала XX века система государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации существенно расширилась, что является, с одной стороны, следствием стремления государства защитить интересы своих граждан, а с другой - причиной появления правовых коллизий, на почве которых могут возникнуть сложные судебные прецеденты.

Во-вторых, столь стремительное расширение нормативной базы, регулирующей туристскую деятельность, является следствием повышения роли туризма в национальной экономике. С появлением новых направлений в туризме, расширением туристской индустрии, сети гостиничных предприятий, их развитием, распространением влияния и увеличением спроса на их услуги, возрастает потребность в контроле над ними со стороны государства.

И, наконец, в-третьих, несмотря на несовершенства действующего законодательства, система государственного регулирования и, в частности, стандартизация туристской деятельности являются мощным механизмом защиты потребителя туристских услуг. Более того, благодаря существующим нормативным документам, регламентирующим права и обязанности всех сторон туристской индустрии, под защитой государства теперь находятся на только потребители, но и производители, и исполнители туристских услуг. Такая всесторонняя защита интересов всех субъектов деятельности в совокупности с использованием международной практики по стандартизации туристской индустрии позволяет сделать вывод о том, что национальная законодательная система этой отрасли успешно развивается в верном направлении.

Список использованной литературы

стандартизация туризм метрология

Законы, нормативные акты, другие официальные документы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ);

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 23.05.2016);

3. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ (ред. от 28.11.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016);

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 01.05.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 13.05.2016);

5. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 N 81-ФЗ (ред. от 13.07.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 24.07.2015);

...