Программные аспекты развития туризма

Размещено на http://www.allbest.ru/

Программные аспекты развития туризма

А.В. Фрыгин

Аннотация

Раскрываются вопросы развития внутреннего и въездного туризма через систему реализации федеральных и региональных государственных программ отрасли.

Ключевые слова: государственная программа, внутренний и въездной туризм, целевые индикаторы, ресурсное обеспечение, стратегическое планирование, оценка эффективности.

Annotation

внутренний въездной туризм

The paper is focused on the issues of domestic and inbound tourism development through the implementation system of federal and regional government programs of the industry.

Key words: governmental program, domestic and inbound tourism, target indicators, resource provision, strategic planning, efficiency evaluation.

Становление и развитие новой экономической системы в Российской Федерации (постиндустриальное общество) предлагает и отводит значительное место сфере услуг. И в этом значении определенная и немаловажная роль принадлежит туризму как отдельной отрасли экономики. Государство, в свою очередь, признает туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики и осуществляет государственное регулирование туристской деятельности [7]. Роль государственного регулирования туристской деятельности заключается в создании благоприятных условий для ее развития с учетом выбранных приоритетов, нормативно-правовом обеспечении, разработке и реализации целевых программ развития отрасли, содействии в продвижении туристского продукта.

В Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019-2025 годы)» туризм определен как новый эффективный инструмент социально-экономического развития Российской Федерации [1]. Здесь же подчеркивается, что координация действий и концентрация ресурсов при решении задач развития внутреннего и въездного туризма, создание условий для осуществления высокоэффективной государственной политики в данной сфере могут быть обеспечены только при использовании программно-целевого метода с привлечением ресурсов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Суть данного инструмента состоит в следующем. На основании документов стратегического планирования на федеральном, региональном и местном уровнях разрабатываются государственные (муниципальные) программы, носящие целевой характер. В сфере туризма, к примеру, на уровне Российской Федерации в настоящее время реализуется Государственная программа Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы» [4], в которую, в свою очередь, была интегрирована Федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)» [2].

Государственная (муниципальная) программа представляет собой документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития [8].

Государственные программы подразделяются на подпрограммы, а те, в свою очередь, - на мероприятия и ведомственные целевые программы. Структура государственных (муниципальных) программ в принципе идентична. В них определяются цели и задачи, устанавливаются целевые индикаторы и показатели, этапы и сроки реализации, финансовое обеспечение, нормативно-правовое регулирование и ожидаемые результаты реализации программ.

Государственные (муниципальные) программы, аналогичные вышеупомянутой федеральной, разработаны и реализуются во многих регионах и муниципальных образованиях. Этот момент достаточно важен, поскольку преемственность и соответствие документов стратегического планирования на всех уровнях являются одним из условий обеспечения согласованных действий субъектов планирования для решения задач по реализации предусмотренных мероприятий, координации сроков их осуществления, параметров ресурсного обеспечения и достижения заданных результатов.

Отсюда вытекают и требования к программным документам. Государственная программа должна:

быть инструментом достижения целей государственной политики в соответствующей отрасли с четким определением ответственности и механизмов реализации;

иметь измеримые и относительно легко проверяемые показатели непосредственных и конечных результатов;

предусматривать реалистичные «потолки» бюджетных расходов, не требующих постоянной корректировки в сторону уменьшения;

объединять все инструменты государственной политики (бюджетные расходы, нормативно-правовое регулирование, налоговые льготы, лицензирование, тарифы, контроль и надзор);

обладать механизмами координации сопряженных государственных программ субъектов РФ, устанавливать соответствующие требования к указанным программам;

являться основным документом планирования и отчетности ответственного исполнителя программы.

Принцип преемственности должен быть заложен в условия реализации программы. Если те или иные мероприятия предусмотрены в государственной программе РФ, то аналогичные направления должны содержаться в программах субфедерального уровня. Это особенно важно в случае софинансирования расходов из региональных и местных бюджетов.

Ресурсное обеспечение является необходимым условием выполнения программ любого уровня. Ответственные исполнители и участники государственных (муниципальных) программ должны иметь достаточный потенциал для достижения целей и решения задач, поставленных в соответствующей программе.

Любая государственная (муниципальная) программа должна оцениваться с точки зрения эффективности ее реализации по двум параметрам - полученному экономическому и социальному эффекту. Показатели экономического эффекта имеют стоимостное (экономия в расходах, более полный охват получателей услуги за фиксированную цену, результативность применения налоговых льгот и преференций и т.д.) или натуральное (экономия материальных ресурсов, оптимизация численности персонала и т.д.) выражение. Сам экономический эффект достаточно прозрачен и поддается количественному учету.

Более трудным является измерение социального эффекта. Здесь необходим набор относительных показателей, характеризующих, зачастую по косвенным признакам, качественные параметры предоставления услуги. К ним могут относиться: степень удовлетворенности оказанной услугой непосредственных получателей услуг (определяется путем опроса различных целевых групп); доля граждан, получивших или желающих получить те или иные услуги в соответствующей отрасли (социологическое исследование); создание дополнительных рабочих мест в данной или смежных отраслях. Например, увеличение туристского потока, помимо непосредственно отрасли туризма, положительно повлияет на заполняемость гостиниц, работу предприятий общественного питания, торговли, сферы услуг, то есть всего потребительского рынка; в той или иной мере затронет отрасли социальной сферы, жилищно-коммунальное хозяйство.

И одним из ключевых механизмов, соединяющих два этих понятия, становятся целевые показатели (индикаторы), которые и дают комплексную оценку каждой государственной (муниципальной) программе. По замыслу, для получения большего эффекта она должны иметь сквозной характер и, исходя из принципа преемственности, присутствовать в программах федерального, регионального и местного уровня.

Анализ действующей на сегодня Государственной программы «Развитие культуры и туризма на 2013--2020 годы» в значительной мере обнажил имеющиеся недостатки встраивания ранее разработанных федеральных целевых программ в государственные программы. Вышеуказанная государственная программа, рассчитанная на 2013-2020 годы, включает подпрограмму «Туризм» с таким же сроком действия и Федеральную целевую программу «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011--2018 годы)». Таким образом, сроки реализации двух документов, включенных в государственную программу, частично не совпадают.

Целью государственной программы является комплексное развитие туризма, а единственной задачей -- повышение качества и конкурентоспособности туристского продукта РФ на внутреннем и мировом рынках. При этом целевым индикатором (показателем) государственной программы, имеющим отношение к туризму, является опять-таки единственный (из 21) - численность лиц, размещенных в коллективных средствах размещения, по отношению к 2012 году.

Рассмотрим сопоставимость позиций подпрограммы «Туризм» (далее - ПП) Государственной программы «Развитие культуры и туризма на 2013-2020 годы» (далее - ГП) и Федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)» (далее - ФЦП).

Цель ПП не конкретизирует позицию, отраженную в ГП, она лишь ее повторяет - «Развитие туризма», что говорит в определенной степени о расплывчатости главного направления ПП. В свою очередь, ФЦП в качестве своей цели ставит систему повышения конкурентоспособности туристского рынка РФ, удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в качественных туристских услугах.

Задачи ПП и ФЦП в том или ином виде можно назвать идентичными (рис. 1).

Рис. 1. Задачи ПП и ФЦП

По сути дела, дублируются по ряду позиций и целевые индикаторы (показатели) (рис. 2).

То же самое можно сказать и о разделе «Сведения о показателях (индикаторах)» ПП и ФПЦ (таблица).

Рис. 2. Целевые индикаторы ПП и ФЦП

Значение индикатора (показателя)

Приведенные примеры показывают очевидные трудности, связанные с дублированием целого ряда показателей, что вносит тяжеловесность в основной программный документ; несопоставимость объемных данных; отсутствие четкого понятия к каждому индикатору отнести те или иные числовые или натуральные значения. Что касается самого содержания ГП, в частности разделов о развитии туризма, то для нее характерны те же проблемы, что и для других государственных программ. К ним можно отнести:

неполную оценку инструментов и ресурсного обеспечения, направленных на реализацию поставленных целей и задач. В частности, не учитываются такие механизмы, как нормативно-правовое регулирование, управление имущественным комплексом, возможность применения налоговых льгот и преференций;

недостаточную интеграцию программы в бюджетный процесс. Основным субъектом бюджетного процесса является участник программы, а не ответственный исполнитель. В нашем случае ответственным исполнителем ГП является Министерство культуры РФ, соисполнителем - Федеральное агентство по туризму, а участниками программы - более 20 министерств, агентств и федеральных государственных бюджетных учреждений (Федеральное агентство в это число не входит). В свою очередь, ответственным исполнителем подпрограммы «Туризм» является Министерство культуры РФ, а участником подпрограммы - Федеральное агентство по туризму.

В Федеральной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ», интегрированной в основную государственную программу, ни ответственный исполнитель, ни участники не указаны;

формальное отражение в госпрограмме средств консолидированных бюджетов субъектов РФ, внебюджетных источников. Указанные в документе объемы бюджетных ассигнований не носят обязательного характера и зависят от приоритетов, избранных на конкретном этапе субъектами РФ (муниципальными образованиями) либо другими юридическими лицами, задействованными в реализации программы;

недостаточное качество целеполагания и системы показателей, отсутствие их иерархии и выбранных приоритетных направлений, что приводит к невозможности оценки эффективности реализации программных документов.

Одним из ключевых моментов, связанных с эффективной реализацией государственных программ РФ, является их сопряженность с аналогичными программами регионального и муниципального уровней. Другими словами, целевые показатели (индикаторы) должны иметь сквозной характер, то есть присутствовать в бюджетах всех уровней бюджетной системы.

В целях сопоставления целевых показателей (индикаторов), включенных в Государственную программу «Развитие культуры и туризма», и аналогичных показателей, включенных в региональные программы, было выбрано 15 субъектов РФ, сведения о которых имеются в открытом доступе в сети Интернет:

При этом из общего числа регионов исключена Москва и Санкт-Петербург ввиду их особого статуса, интереса практически всех целевых групп к объектам, имеющим историческую ценность, насыщенности местами размещения, имиджевых возможностей и т.д.

Ни в одной региональной государственной программе в чистом виде не присутствуют целевые индикаторы (показатели), обозначенные в федеральной подпрограмме «Туризм»: число поездок иностранных граждан в РФ; число ночевок в гостиницах и аналогичных средствах размещения. Другими словами, сквозной характер целеполагания в субфедеральных программах в данном случае отсутствует. Что касается соответствия показателей Федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма» и региональных программ, то здесь ситуация следующая.

В целом ряде программ отражен в различных интерпретациях такой показатель, как численность граждан РФ и численность иностранных граждан, размещенных в коллективных средствах размещения (Калининградская и Ростовская области, Республика Карелия, Хабаровский край). Данный показатель сравнительно легко поддается количественному учету и анализу. Приближенным к данному индикатору оценки можно считать такой показатель, как количество туристов, посетивших субъект РФ (Республика Ингушетия, Ставропольский край, Нижегородская область). В целом можно признать, что данный показатель носит сквозной характер, а его количественные параметры определяются разными методиками расчета.

В немногих государственных программах субъектов РФ присутствует такой индикатор, как площадь номерного фонда коллективных средств размещения. Это может говорить о том, что ему не придается должного значения или что отсутствует достоверная информация по данной проблеме. Между тем в Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019-2025 годы)» в числе негативных явлений названо отставание уровня развития туристской инфраструктуры от темпов роста туристского интереса к территории (недостаточность, а в ряде регионов отсутствие средств размещения туристского класса и объектов досуга). В этой связи данный показатель представляется достаточно значимым.

Практически во всех государственных программах регионов отсутствует в самостоятельном виде такой индикатор, как инвестиции в основной капитал коллективных средств размещения (гостиницы, места временного проживания). Здесь необходимо учесть, что региональный уровень регулирования капитальных вложений и инвестиций в силу ограниченности ресурсов в большей мере ориентирован на косвенные методы воздействия, а именно - на создание благоприятных условий для инвестиционной деятельности. Предпосылки и возможности капитализации доходов субфедеральных бюджетов крайне узки. В этой связи наиболее распространенным критерием выступает приоритетность тех или иных расходов. Здесь сфера туризма находится и, как представляется, в перспективе будет находиться в последних рядах и не получать соответствующего развития. В то же время интегральный бюджетный эффект от инвестиционных проектов крайне высок. И отсутствие подобного самостоятельного показателя представляется несомненным минусом.

Целевой индикатор - «количество койко-мест в коллективных средствах размещения» - присутствует только в государственных программах Республики Хакасия. Два показателя - «Количество лиц, работающих в коллективных местах размещения» и «Количество лиц, работающих в туристских фирмах» - имеются в очень незначительном количестве государственных региональных программ (Республика Хакасия, Адыгея, Еврейская автономная область, Калининградская область).

Одновременно следует подчеркнуть большое внимание, уделяемое субъектами РФ ресурсной, в первую очередь финансовой, составляющей туристской индустрии. В подавляющем большинстве анализируемых государственных региональных программ отражены в различных трактовках такие показатели, как объем платных услуг и аналогичных средств размещения и объем платных туристских услуг, оказанных населению. Помимо этого, в государственных программах Республики Адыгея и Хакасия, Еврейской автономной области, Калининградской области установлены более развернутые целевые индикаторы: «Объем налоговых поступлений от организаций туриндустрии» и «Рост налоговых поступлений».

Рядом субъектов РФ введены показатели, не отраженные в программных документах федерального уровня: увеличение качества проектов в сфере внутреннего и въездного туризма (Ханты-Мансийский автономный округ); количество специалистов, прошедших подготовку и переподготовку, повышение квалификации по специальности в сфере экономики и туризма (Республика Ингушетия); количество значимых туристских мероприятий (Тульская область); развитие туристских маршрутов, туристских зон и объектов туриндустрии (Костромская область).

В ряде государственных региональных программ показатели выходят за рамки оказания услуг в сфере туризма: прирост объема платных туристских услуг гостиниц и аналогичных коллективных средств размещения и санаторно-оздоровительных услуг (Ростовская область); объем платных услуг, оказываемых организациями санаторно-курортного и туристского комплекса (Ставропольский край).

Проведенный анализ показывает, что в среднем примерно половина целевых индикаторов, отраженных в государственной программе РФ, носит сквозной характер, то есть присутствуют в государственных программах субъектов РФ. Свидетельством этого является наличие как самих показателей, так и методик их расчета. Самые значительные опасения связаны с отсутствием показателя «Инвестиции в основной капитал», что свидетельствует либо от отсутствия у регионов интереса к развитию отрасли, либо о невозможности капитальных вложений в отрасль, либо о недостаточном учете всех (помимо бюджетных ассигнований) механизмов воздействия на развитие сферы туризма

Концептуальные основы, заложенные в программном документе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019-2025 годы)», предполагают рост совокупного туристского потока по стране в целом на 25% от уровня базового периода. Эффект при этом будет заключаться в создании дополнительных рабочих мест, а экономический - в привлечении дополнительных инвестиций в сфере туризма на условиях государственно-частного партнерства и обеспечении экономически привлекательных условий для бизнеса.

На современном этапе социально-экономического развития страны активно внедряются элементы проектного управления, а сами проекты становятся составной частью государственных (муниципальных) программ. В этом случае структуру государственной программы можно схематично представить в следующем виде (рис. 3).

Рис. 3. Структура государственной программы

Реализация конкретных проектов, в отличие от программ, носящих долгосрочный характер, предполагает разработку и решение определенной задачи, ограниченной во временном интервале. После того как эта задача будет решена (другими словами, проект реализован), он перетекает в программную плоскость.

В рамках проекта определяются целевые показатели, мероприятия и сроки их реализации, контрольные точки и результаты реализации проекта, ответственные исполнители. При наличии в рамках федерального проекта целевых показателей, результатов и мероприятий, относящихся к полномочиям субъектов РФ, все параметры декомпозируются по субъектам РФ с установлением соответствующих требований.

Перспективы развития туристской индустрии, исходя из концепции, представленной в программных документах на 2019-2025 годы, связаны с поддержкой инвестиционных проектов создания и модернизации туристских кластеров, где имеются высокий потенциал развития и увязка со специализацией по приоритетным видам туризма.

Проектный период, исходя из двух вариантов решения задач в области развития туризма (оптимального и амбициозного, инерционный вариант не рассматривается), предполагает концентрацию инвестиционных и организационно-управленческих решений на поддержку проектов по приоритетным видам туризма, обеспечивающим наибольший вклад в достижение поставленных целей и задач. Единственное существенное отличие указанных вариантов - это реализация в условиях ограниченных ресурсов в первом случае и увеличение объема средств, выделенных из федерального бюджета, во втором. Наиболее приемлемым представляется реализация первого варианта, поскольку второй связан со значительным увеличением нагрузки на федеральный бюджет, что в настоящее время вряд ли возможно.

Поскольку региональные проекты могут отличаться от федеральных (показателями, индикаторами, целями и т.д.), схематично степень их взаимодействия можно представить в следующем виде (рис. 4).

Рис. 4. Взаимодействие федеральных и региональных проектов

Заключение соглашений между федеральными и региональными органами исполнительной власти в сфере развития туриндустрии должно явиться отправной точкой реализации проектов. При этом в целях повышения эффективности и достижения конечных результатов представляются целесообразными и иные формы кооперационного взаимодействия со всеми заинтересованными сторонами: государственное и муниципально-частное партнерство, концессия, контракты жизненного цикла.

Литература и электронные ресурсы

1. Распоряжение правительства РФ от 05.05.2018 № 872-р «Концепция ФЦП “Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ (2019-2025 гг.)”».

2. Постановление правительства РФ от 02.08.2011 № 644 «ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ (2011-2018 гг.)».

3. Распоряжение правительства РФ от 31.05.2014 № 941 «Обутверждении стратегии развития туризма в РФ на период до 2020 г.».

4. Постановление правительства РФ от 15.04.2014 № 317 «Об утверждении новой редакции Государственной программы “Развитие культуры и туризма на 2013-2020 гг.”».

5. Постановление правительства РФ от 31.01.2017 № 118 «О внесении изменений в ФЦП “Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ”».

6. Органы исполнительной власти в сфере туризма субъектов РФ. URL: Ы3р://шшш. russiatourist.ru (дата обращения: 01.07.19).

7. Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации».

8. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Размещено на Allbest.ru