Механізми публічного управління у системі організації автомобільних пасажирських перевезень

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Національна академія державного управління при Президентові України

Механізми публічного управління у системі організації автомобільних пасажирських перевезень

Дідківський В.М., аспірант

Анотація

Визначається порядок та діюча система (механізми) публічного управління в організації перевезень громадським автомобільним транспортом, частково - допуск до ринку як елемент єдиного механізму забезпечення транспортного сполучення та задоволення потреб суспільства у вільному, доступному та безпечному переміщенні як територією нашої держави, так і за її межі. Увага буде сконцентрована на автобусних перевезеннях, оскільки це найбільш соціально важливий транспорт із найбільшими показниками аварійності серед усіх видів комерційних перевезень.

Ключові слова: механізми публічного управління, комерційні перевезення, ліцензування, організація перевезень, органи влади, перевізник.

Annotation

Mechanisms of public management in the system of organization of road passenger transportation

Didkivskyi V., Postgraduate Student, National Academy for Public Administration under the President of Ukraine

Transparency of the market, its focus on meeting the needs for socially significant services, electronics of all government actions, increasing their institutional capacity, by forming a quality analytical database and providing effective levers of influence on the market, should be ensured by reforming the organization and transportation of passengers by buses, taking into account the experience of the European Union, guidelines and directly the requirements of Regulation (EC) №1370/2007 of the European Parliament and of the Council on public passenger transport services by rail and road, repealing Regulation (EEC) №1191/69 and №1107/70 Council. Such decisions can be implemented by legislation's amending, developing and implementing electronic resources, strengthening state supervision (control) on the market, increasing cooperation between authorities at all levels, international institutions and organizations, carriers. The implementation of any changes, especially if they are significant, should be carried out in close cooperation and communication, which will reduce the duration of the transition period, increase the effectiveness of such reforms and provide an opportunity to accelerate the European integration process.

Key words: mechanisms of public management, commercial transport, licensing, organization of transport, authorities, carrier.

Постановка проблеми

У частині забезпечення стабільного функціонування транспорту особливо важливим є питання надання соціально важливих послуг, що є однією із ключових функцій держави, адже це задоволення потреби громадян у безпечному та якісному переміщенні територією держави, а також отримання відповідного сервісу на міжнародних маршрутах. Основними аспектами або критеріями оцінювання якості такого сервісу є комфортність, безпека, доступність, у тому числі для маломобільних груп населення (універсальний дизайн як елементів і об'єктів інфраструктури, так і конструкції транспортних засобів), та комплекс інших критеріїв. Якщо розглядати пасажирські перевезення автобусами, важливо акцентувати увагу на якості рухомого складу (автобусного парку), значна частина якого має незадовільний технічний стан, не пристосована для маломобільної групи населення (це є маркер зрілості суспільства, адже кожен повинен бути в рівних умовах, враховуючи елементи комфортності та відчуття особистої безпеки), за фактом не відповідає санітарним, протипожежним та іншим вимогам чинного законодавства.

Організація перевезення здійснюється в межах повноважень органів влади, враховуючи територіальність і вид (особливість) перевезення (регулярні та нерегулярні). Розглянемо регулярні перевезення, враховуючи діючу законодавчу базу та вимоги Регламенту (ЄС) №1370/2007 Європейського Парламенту і Ради про громадські послуги з перевезення пасажирів залізницею і автомобільними шляхами, що скасовує Регламент (ЄЕС) №1191/69 і №1107/70 Ради [8].

Відповідно до статистичних даних Єдиної інформаційної системи Державної служби України з безпеки на транспорті, за станом на 1 січня 2020 р. за видом господарської діяльності «Внутрішні перевезення пасажирів автобусами» діє 13 687 ліцензій, «Міжнародні перевезення пасажирів автобусами» - 2 502 ліцензії. Для здійснення таких перевезень у відповідній електронній системі за ліцензіатами закріплено 51 909 автобусів як засобів провадження господарської діяльності [7].

Відповідно до аналітичної інформації Державної служби статистики України, у 2019 р. автобуси перевезли 1 804,9 млн пасажирів (у 2018 р. - 1 906,9 млн). Найбільший пасажиропотік у Львівській (2019 р. - 123,7 млн пасажирів, 2018 р. - 124,3 млн) та Дніпропетровській областях (2019 рік - 111,7 млн пасажирів, 2018 р. - 119,3 млн). Серед міст найбільша кількість пасажирів перевезена у м. Києві (2019 р. - 219,9 млн пасажирів, 2018 р. - 262,5 млн) [6]. Отже, зі статистичних даних видно, що ринок перевезення пасажирів автобусами є ключовим у державі і значно перевищує залізничний транспорт (у 2019 р. перевезено 154,8 млн пасажирів, у 2018 р. - 158,0 млн) [6].

У законодавчому полі питання організації пасажирських перевезень автомобільним транспортом (автобусами) регулюється законами України «Про транспорт», «Про автомобільний транспорт», «Про органи місцевого самоврядування», «Про державну допомогу суб'єктам господарювання», постановами Кабінету Міністрів України «Про затвердження Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту» «Про затвердження Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автомобільному маршруті загального користування», наказами Міністерства транспорту України «Про затвердження Порядку організації регулярних, нерегулярних і маятникових перевезень пасажирів автомобільним транспортом у міжнародному сполученні», Міністерства транспорту та зв'язку України «Про затвердження Порядку розроблення та затвердження паспорта автобусного маршруту», «Про затвердження Методики розрахунку тарифів на послуги пасажирського автомобільного транспорту», «Про затвердження порядку визначення класу комфортності автобусів, сфери їхнього використання за видами сполучень та режимами руху», Міністерства інфраструктури України «Про затвердження Порядку організації перевезень пасажирів та багажу автомобільним транспортом», «Про затвердження Порядку формування, затвердження та ведення реєстру міжнародних, міжміських та приміських автобусних маршрутів загального користування» та ін.

Процедура визначення переможця (особливо у випадку внутрішньо-обласних, приміських та міських перевезень у зв'язку із наявністю ексклюзивного права та фактично мінімізованим фактором конкуренції між перевізниками на певному маршруті) не прозора і потребує реформування, відсутні чіткі вимоги до забезпечення Public Service Obligation, відсутній регулятор на цьому сегменті ринку, органи контролю неефективні, немає єдиної системи компенсації за пільгові перевезення та регульовані тарифи, відсутня ефективна система стимулювання перевізників у частині інвестування в оновлення рухомого парку.

Окремим проблемним питанням є факт використання переобладнаних із вантажних на пасажирські транспортні засоби (автобуси) без відповідних випробувань та сертифікації або із формальним проходженням такої процедури. У такому випадку порушуються вимоги до конструкції транспортного засобу, розміщення та кріплення сидінь тощо. З метою збільшення кількості місць для сидіння пасажирів зменшується відстань між ними, змінюється схема розміщення сидінь, унаслідок чого нехтуються питання безпеки та комфорту пасажирів.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Теоретичні та практичні аспекти у сфері організації автобусних перевезень вивчали вітчизняні та іноземні дослідники, а саме: М.М. Мороз, В.Л. Хорольський, Є.В. Любий, С.В. Ковбан, С.П. Чуйко, В.Є. Гуменний, К.Ю. Гілевська, С.М. Шарай та ін.

Проте недостатньо вивченим є питання забезпечення виконання суспільно важливих зобов'язань державою, особливо стосовно забезпечення безпеки надання послуг перевезення пасажирів у розрізі автобусних перевезень.

Мета статті полягає у дослідженні та наданні пропозицій з удосконалення механізму організації перевезень та публічного управління в цьому секторі, а також забезпечення системного та ефективного моніторингу за якістю, безпекою та виконанням усіх зобов'язань як з боку перевізника, так і з боку організатора перевезень.

Викладення основного матеріалу

публічний управління транспортний перевезення

Фактично транспортний складник є важливим фактором розвитку будь-якої економіки. Транспортування сировини (вантажів), перевезення пасажирів створюють умови для забезпечення потреб суспільства та розвитку економіки різних рівнів (міста, регіону, загальнодержавного). Складно уявити виробництво будь-якої продукції без постачання відповідної сировини, але більш нагальним є фактор забезпечення соціально важливих послуг.

Пострадянська система у певних елементах управління фактично залишила навіть сьогодні негативний вплив на забезпечення якості сервісу громадського транспорту, а саме:

- зневажається фактор реальних економічних показників: калькуляції видатків, дохідної складової частини від економічної діяльності; окремий фактор

- розвиток підприємства незалежно від політичних факторів у державі;

- відсутня фактична оцінка процесів пасажиропотоку, реальної потреби щодо якості надання сервісу, урахування потреб пасажирів особливих категорій;

- відсутні механізми ефективного елементу моніторингу та нагляду з боку держави тощо.

Отже, організація перевезення покладена на різні рівні органів влади, враховуючи повноваження та географічну територію впливу, а саме: міжнародні і міжобласні перевезення - Міністерство інфраструктури України, внутрішньо-обласні (між містами в межах однієї області та приміські перевезення) - облдержадміністрації відповідного регіону, міські перевезення - органи місцевого самоврядування.

Організація кожного виду перевезення відрізняється за такими критеріями:

- визначення маршруту, за яким буде здійснюватися перевезення: мережу маршрутів міжнародних пасажирських перевезень фактично формують перевізники на підставі пакета документів на відкриття нового або продовження перевезення на діючому маршруті, мережі міжобласних, внутрішньо-обласних та міських маршрутів формують організатори за результатами обстеження та вивчення попиту населення на перевезення;

- ексклюзивне право на надання послуги перевезення пасажирів на визначеному маршруті передбачається на міських та внутрішньо-обласних маршрутах, міжобласні й міжнародні маршрути не обмежують кількість перевізників, які можуть бути допущені до перевезення, тому вони конкурують між собою лише на ринкових умовах безпосередньо під час перевезення. Для таких перевізників на етапі проведення конкурсу визначаються загальні вимоги, яким вони мають відповідати. Після отримання дозволу можна поліпшувати якість, зменшувати вартість, збільшувати регулярність тощо;

- право на надання перевезень надає: міжнародним та міжобласним маршрутам

- дозвіл на перевезення; внутрішньо-обласним та міським перевезенням - договір на здійснення перевезень. Такий договір може містити умови, порядок та обсяг компенсації за перевезення пільгових категорій громадян та перевезення за регульованими маршрутами. Питання компенсації розглядається окремо;

- формування тарифів на перевезення (ціна квитка) визначаються: на міжнародних, міжобласних та внутрішньо-обласних маршрутах перевізниками, міських маршрутах - організаторами на основі Методики розрахунку тарифів на послуги пасажирського автомобільного транспорту [1];

- так само відрізняються комплектність документів, вимоги до категорії (класу) транспортних засобів, які залучаються до перевезення тощо.

Процес перевезення пасажирів складається з трьох етапів:

1. Підготовка до проведення конкурсу. Обстеження та вивчення попиту є першим етапом у ланцюгу послідовних дій для організації та забезпечення перевезень пасажирів автомобільним транспортом. Такий аналіз надає можливість максимально вивчити фактичний попит, провести обстеження та облаштування маршруту для його оптимізації, зміни або відкриття нового (закриття діючого). Ця процедура визначена в Порядку організації перевезень пасажирів та багажу автомобільним транспортом [2]. Але сама процедура не досконала, на етапі вивчення пасажиропотоку та попиту відсутня диференціація в частині особливостей потреб та їх кількісний показник. Наприклад, не визначена така важлива категорія пасажирів, як маломобільна група пасажирів (особи з інвалідністю, похилого віку, із травмами, які обмежують рухливість, вагітні жінки, навіть пасажири із великогабаритним або важким багажем тощо). Не визначається нозологія людей з інвалідністю, яка потребуватиме можливо значного дообладнання рухомого складу та об'єктів інфраструктури, хоча оптимальним є варіант універсального дизайну, який задовольнить потреби всіх пасажирів без винятку. Так само відсутній чіткий перелік пільгової категорії громадян, обсяг таких перевезень з ідентифікацією обсягів компенсації для забезпечення таких перевезень. Створення комісії для обстеження не є ефективним механізмом у розрізі постійного та системного аналізу, воно може бути розглянуто тільки як виняток для уточнення такої інформації. Як приклад можна навести міжобласні перевезення, де організатором є Міністерство інфраструктури України, яке фізично не зможе системно проводити таку роботу, враховуючи кількість працівників та важливість належного рівня досвіду для здійсненні таких заходів і, звісно, обсяги такої роботи. Виходом із цієї ситуації є створення онлайн-сервісу, на кшталт «е-квиток», та єдиної бази даних з алгоритмом збору, аналізу та реагування на отримані дані. Така система надасть можливість деталізувати аналіз до конкретної особи, яка отримала послугу. Якщо під час перевезення порушені права особи чи умови перевезення, ця особа повинна мати можливість направити скаргу в такий електронний сервіс із фотопідтвердженням та описом конкретного випадку. На сьогодні аналітичні дані щодо пасажиропотоків досить сумнівні та потребують підтвердження системності, прозорості і якості проведеної роботи щодо збору таких даних, їх систематизації та аналізу. Також під час такого аналізу зовсім не враховуються інші види транспорту, які конкурують і впливають на ринок перевезення пасажирів на автобусі.

Окремим слід розглянути етап розробки та затвердження паспорта маршруту, який регламентується Порядком розробки та затвердження паспорта автобусного маршруту [5]. Процес узгодження, підготовки та затвердження паспорта маршруту доцільно також перевести в електронний вигляд із прив'язкою до електронної мережі маршрутів та ліцензіатів, які здійснюють перевезення на тих чи інших маршрутах.

2. Організація та проведення конкурсу, визначення переможця, видача дозволу (підписання договору). Діюча система для проведення конкурсу та визначення переможця передбачена в постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автомобільному маршруті загального користування» [4] та наказі Міністерства транспорту України «Про затвердження Порядку організації регулярних, нерегулярних і маятникових перевезень пасажирів автомобільним транспортом у міжнародному сполученні» [3]. Вбачається за доцільне більше сфокусувати увагу на першому документі, оскільки міжнародні перевезення не є соціально важливими послугами. Отже, організатор перевезення створює комісію, яка має шляхом голосування визначити переможця, користуючись бальною системою. Така процедура досить ненадійна, особливо на внутрішньо-обласних та міських маршрутах, де наявне ексклюзивне право. За кожним критерієм член комісії суб'єктивно оцінює претендента-перевізника, причому немає чіткої градації, у якому випадку яку кількість балів треба знімати, які критерії оцінювання і у яких випадках вони можуть бути застосовані. Окремим питанням є формування вимог до перевізників та достовірність тієї інформації, яку подає на конкурс перевізник- претендент. Наявні випадки, коли організатор навіть не визначав вартість перевезень на міських маршрутах, що є одним із ключових критеріїв. Це призводило в подальшому до маніпуляції з боку перевізника-переможця із необґрунтованим збільшенням ціни. Варіантів вирішення питань може бути декілька. Однозначно має бути змінена система визначення переможця, що вже передбачено в новій редакції Закону України «Про публічні закупівлі», яка набирає чинності із 1 січня 2021 р.

Значна частина таких конкурсів проводитиметься через електронний ресурс «Ргскогго», що зробить процес визначення перевізника більш публічним і прозорим, а найголовніше не буде бальної системи. Таким чином, визначатимуться мінімальні вимоги до якості сервісу, безпечності послуг, а змагання будуть відбуватися безпосередньо в межах ціни за таку послугу. Ціна такої послуги може бути визначена як вартість за проїзд, розмір компенсації від організатора перевізнику та зворотна компенсація від перевізника організатору, що зараз взагалі не передбачено в законодавстві. У частині компенсації за перевезення пільгових категорій пасажирів та у зв'язку зі встановленням регульованих тарифів має бути розроблений єдиний підхід до калькуляції, порядку компенсації. Також важливо розглянути можливість затвердження типової форми договору, де частково врахувати це питання. Необхідно змінити концепцію компенсації та сприйняття сьогодні цього поняття як перевізниками, так і органами влади. Компенсація не повинна розраховуватись як недоотримання прибутку від того, що надаються послуги пільговим верствам населення. Замість цього мають встановлюватись фактичні збитки на маршруті із розрахунком планового прибутку. Отже, можуть бути маршрути, де перевозиться велика кількість пасажирів за пільговим тарифом, але сам маршрут прибутковий, у цьому випадку держава не повинна компенсувати такі перевезення.

3. Здійснення перевезення із дотриманням усіх умов та вимог договору (дозволу) та вимог чинного законодавства у галузі автомобільного транспорту. У разі регулювання процесу проведення конкурсу новою редакцією Закону України «Про публічні закупівлі» будуть визначені три компетентні органи, які перевірятимуть правильність проведення таких процедур, дотримання прозорості, порушення антимонопольного законодавства тощо. Такими органами є Антимонопольний комітет України, Рахункова палата України, Державна аудиторська служба України. Але актуальним залишається питання визначення регуляторного органу (мається на увазі ціноутворення, розрахунок компенсації тощо). Фактично це мінімізує ризики зловживання як органами влади, так і перевізниками під час розрахування ціни, визначення компенсації та внесення змін у ці умови під час здійснення перевезення, тим паче в односторонньому порядку, що сьогодні неодноразово призводило до резонансу в суспільстві. Ціноутворення має, звісно, базуватися на Методиці розрахунку тарифів на послуги пасажирського автомобільного транспорту [1] як на документі, який матиме рекомендаційний характер, так само як має бути розроблена і відповідна методика зі здійснення компенсації.

Важливим питанням є ефективність функціонування Державної служби України з безпеки на транспорті як органу державного нагляду та контролю за безпекою перевезень, у тому числі пасажирів на автомобільному транспорті. Наявні штрафні санкції, повноваження (відсутня відповідальність за невиконання вимог інспекторського складу, відсутнє право проведення «контрольної закупівлі», відсутнє право затримувати транспортний засіб тощо) та чисельний склад працівників (кількість інспекторів, які здійснюють державний нагляд та контроль, становить приблизно 250 осіб на всю Україну, до того ж вони ще контролюють перевезення вантажів, забезпечують ринковий нагляд, перевезення на таксі та мають проводити планові та позапланові заходи державного нагляду та контролю в частині дотримання ліцензійних умов тощо) мінімізують і нівелюють гарантії держави на ексклюзивне право надання послуг на певному маршруті. Через це виникають нелегальні перевізники, які, не маючи права на це, здійснюють перевезення в найбільш економічно вигідний час без забезпечення умов перевезення, що призводить до збитків перевізника, який має право здійснювати такі перевезення, та фактичного збільшення аварійності під час перевезення, унаслідок чого збільшуються збитки державного бюджету.

Також слід звернути увагу на необхідність чіткого визначення загальних правил, соціально важливих послуг, забезпечити публікування організаторами перевезень результатів такої роботи протягом року та запланованих заходів на наступний рік, надання прозорих і дієвих важелів організатору впливати на роботу ринку (мається на увазі, що на певних міжобласних маршрутах організатор може встановлювати ціну, надавати право на компенсацію тощо, а в межах міста він має отримати право оголошувати конкурс без ексклюзивних прав, чим надавати більшу економічну незалежність ринку функціонувати на умовах відкритої конкуренції).

Висновки

Прозорість ринку, його орієнтація на задоволення потреб щодо соціально важливих послуг, цифровізація всіх дій органів влади, підвищення їхньої інституційної спроможності за допомогою формування якісної аналітичної бази даних та надання ефективних важелів впливу на ринок мають бути забезпечені шляхом реформування системи організації та забезпечення перевезень пасажирів автобусами, враховуючи досвід країн Європейського Союзу, керівні принципи та безпосередньо вимоги Регламенту (ЄС) №1370/2007 Європейського Парламенту і Ради про громадські послуги з перевезення пасажирів залізницею і автомобільними шляхами, що скасовує Регламент (ЄЕС) №1191/69 і №1107/70 Ради.

Такі рішення можуть бути запроваджені шляхом внесення змін у законодавство, розробки електронних ресурсів, посилення державного нагляду (контролю) на ринку, підвищення взаємодії органів влади всіх рівнів, міжнародних інститутів та організацій, перевізників. Запровадження будь-яких змін, тим паче якщо вони суттєвого характеру, мають бути здійснені в тісній співпраці і комунікації між органами влади різних гілок влади, у тому числі враховуючи територію повноважень, експертним суспільством, міжнародними організаціями та представництвом Європейського Союзу, що зменшить термін перехідного періоду, підвищить ефективність таких реформ та надасть можливість прискорити євроінтеграційний процес.

Список бібліографічних посилань

1. Про затвердження Методики розрахунку тарифів на послуги пасажирського автомобільного транспорту: наказ Міністерства транспорту та зв'язку України від 17 листоп. 2009 р. №1175.

2. Про затвердження Порядку організації перевезень пасажирів та багажу автомобільним транспортом: наказ Міністерства інфраструктури України від 15 лип. 2013 р. №480.

3. Про затвердження Порядку організації регулярних, нерегулярних і маятникових перевезень пасажирів автомобільним транспортом у міжнародному сполученні: наказ Міністерства транспорту України від 9 лют. 2004 р. №75.

4. Про затвердження Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автомобільному маршруті загального користування: Постанова Кабінету Міністрів України від 3 груд. 2008 р. №081.

5. Про затвердження Порядку розробки та затвердження паспорта автобусного маршруту: наказ Міністерства транспорту та зв'язку України від 7 трав. 2010 р. №278.

6. Статистичний збірник «Транспорт України 2019» / Державна служба України.

7. Статистичні дані по галузі автомобільного транспорту.

8. Access to EYlaw/EUR-lex/Regulation (EC) No 1370/2007of the European Parliament and of the Council of 23 October 2007 on public passenger transport services by rail and by road and repealing Council Regulations (EEC) Nos 1191/69 and 1107/70.

List of references

1. Pro zatverdzhennia Metodyky rozrakhunku taryfiv na posluhy pasazhyrskoho avtomobilnoho transportu: nakaz Ministerstva transportu ta zviazku Ukrainy vid 17 lystop. 2009 r. №1175.

2. Pro zatverdzhennia Poriadku orhanizatsii perevezen pasazhyriv ta bahazhu avtomobilnym transportom: nakaz Ministerstva infrastruktury Ukrainy vid 15 lyp. 2013 r. N480.

3. Pro zatverdzhennia Poriadku orhanizatsii rehuliarnykh, nerehuliarnykh i maiatnykovykh perevezen pasazhyriv avtomobilnym transportom u mizhnarodnomu spoluchenni: nakaz Ministerstva transportu Ukrainy vid 9 liut. 2004 r. №75.

4. Pro zatverdzhennia Poriadku provedennia konkursu z perevezennia pasazhyriv na avtomobilnomu marshruti zahalnoho korystuvannia: Postanova Kabinetu Ministriv Ukrainy vid 3 hrud. 2008 r. №1081.

5. Pro zatverdzhennia Poriadku rozrobky ta zatverdzhennia pasporta avtobusnoho marshrutu: nakaz Ministerstva transportu ta zviazku Ukrainy vid 7 trav. 2010 r. №278.

6. Statystychnyi zbirnyk «Transport Ukrainy 2019» / Derzhavna sluzhba Ukrainy 2020.

7. Statystychni dani po haluzi avtomobilnoho transportu.

8. Access to EYlaw/EUR-lex/Regulation (EC) N13 70/2007 of the European Parliament and of the Council of 23 October 2007 on public passenger transport services by rail and by road and repealing Council Regulations (EEC) Nos 1191/69 and 1107/70.

Размещено на allbest.ru