Реформирование рынка грузовых железнодорожных перевозок Казахстана

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реформирование рынка грузовых железнодорожных перевозок Казахстана

Булекбаев Берик Раимбекович

Сербаева Наталья Яковлевна

Бекмагамбетова Гульнара Муратовна

Заславский Рафаил Наумович

Чванов Г ригорий Андреевич

Чижиков Илья Александрович



Аннотация

Авторы статьи провели в 2021-2022 годах исследование рынка грузовых железнодорожных перевозок Казахстана. В статье представлены некоторые материалы данной работы, выполненной за счет целевого финансирования Корпоративного фонда «KAZLOGISTICS», в том числе рассмотрены результаты тридцатилетнего реформирования железнодорожной отрасли Казахстана и предложены направления дальнейших первоочередных преобразований.

Авторами статьи отмечено, что на старте «перестройки» 1991 года, на фоне системного кризиса в экономике Казахстана и спада производства, в отрасли сложилась крайне непростая ситуация. Создание Республиканского государственного предприятия «^азацстан темір жолы» (РГП «^ТЖ») и единой системы управления финансами и производством позволили преодолеть кризисные явления и в достаточно сжатые сроки улучшить качественные показатели работы транспорта. В условиях дефицита средств было обеспечено не только сохранение отрасли, но и в последующем устранение недостатков в конфигурации железнодорожной сети. Однако авторами отмечается, что не все цели реформ были достигнуты, процесс оказался непростым и противоречивым. Особое внимание в статье обращается на то, что реформирование железнодорожной отрасли протекало на фоне ее хронического недофинансирования, некоторые мероприятия проводились с сильным запозданием и в значительно искаженном виде.

Процесс реформирования продолжается, в 2018 году в рамках «пилотного» проекта на магистральную железнодорожную сеть были допущены новые участники перевозочного процесса -- два частных грузовых перевозчика. По результатам исследований авторами статьи было сделано заключение, что дальнейшая либерализация рынка сопровождается обострением старых и появлением новых рисков устойчивости функционирования системы железнодорожного транспорта, Национальной железнодорожной компании и оператора магистральной инфраструктуры. Показано, что действующая правовая, договорная, технологическая база отрасли в настоящее время не готова к появлению множества частных грузовых перевозчиков на единой инфраструктуре и требует значительного совершенствования. Авторами предложена целевая модель рынка грузовых перевозок, даны предложения по совершенствованию системы государственного регулирования в области организации ж.д. перевозок, оптимизации и улучшению взаимодействия участников перевозочного процесса, предупреждению, снижению нежелательных последствий реформ для национальной компании и экономики страны.

Ключевые слова: транспорт; логистика; железнодорожный транспорт; реформирование; грузовые перевозки; перевозчики; магистральная железнодорожная сеть; конкуренция



Abstract

Bulekbaev Berik Raimbekovich

Serbayeva Natalya Yakovlevna

Bekmagambetova Gulnara Muratovna

Zaslavsky Rafail Naumovich

Chvanov Grigory Andreevich

Chizhikov Il'ya Aleksandrovich

Concerning further reforming of the railway transportation market in Kazakhstan

Article authors have studied Kazakhstan's market of cargo transportation by railway transport in 2021-2022. The article presents some information of this study, funded by special-purpose financing of Corporate Fund «KAZLOGISTICS». Specifically, the results of thirty-year reforming of Kazakhstan railroad industry have been reviewed, with the proposal of directions of further high-priority transformations.

Authors have noted that at the beginning of the «restructuring» in 1991, an extremely difficult situation had emerged in the considered sector due to a system crisis in Kazakhstan economy and falling-off in production. Formation of the Republican State Enterprise «Kazakhstan Temir Zholy» («NC» KTZh) and integrated finance and production management system allowed overcoming the crisis and improving qualitative indicators of transportation system in a limited time. Within the shortage of funds, not only the preservation of the industry, but also the subsequent elimination of deficiencies in the configuration of the railway network was ensured. However, the authors pointed out that the process have proved to be challenging and inconsistent, therefore not all goals were accomplished during reforming. Special emphasis is placed on the fact that the railroad industry had been being reformed against its continuous underfinancing, and some measures had been taken behind time and in a deformed way.

Reforming process have been proceeding, with admission of new transportation participants, i.e. two private freight companies, to the backbone railway network. According to the study results, authors have concluded that onward market liberalization will be accompanied with the exacerbation of previous and generation of new risks of sustainability of a railway transport system, National railroad company, and backbone infrastructure operator. Article shows that the effective legal, contractual, technological frameworks of the railway sector are currently not ready to encounter a number of private freight carriers in a single infrastructure, and demand a significant improvement. Authors have suggested a target model of the cargo transportation market, as well as proposals to improve state regulation in the field of railway service, to optimize and upgrade cooperation between traffic system participants, to prevent and reduce the perverse effects of reforms for the national company and national economy.

Keywords: transport; logistics; railway transport; reforming; transportation of cargo; freight companies; backbone railway network; competition



Введение

Реформирование железнодорожной отрасли Казахстана проводится уже около 30 лет [1-7]. За этот период было произведено разделение функций государственного управления и хозяйственной деятельности, реализованы Концепция развития железнодорожного транспорта на 1999-2003 годы, Программа демонополизации РГП «^азацстан темір жолы», Программы реструктуризации железнодорожного транспорта РК на 2001-2005 и на 2004-2006 годы. В дальнейшем подобные вопросы в отдельном специальном государственном документе не рассматривались, а включались в другие стратегические планы, в частности, в программы инфраструктурного развития. То есть документы, имеющие иное целеполагание, рассматривающие процесс реформирования железнодорожной отрасли не в качестве объекта, а как одного из многих средств достижения поставленных в них целей, соответственно допускающие поверхностное отношение, либо прямое игнорирование связанных с ним сложнейших вопросов, недооценку всех возможных сценариев развития ситуации и рисков.

Параллельно принимались Планы реформирования отрасли на 2008-2010 годы, развития РГП «^азацстан темір жолы», а на уровне самой компании -- различные стратегии, программы трансформации бизнеса, включающие более конкретные задачи и пути их решения, но, ввиду своего характера, не получающие такой же независимой оценки, как государственные программы, и во многом носящие субъективных характер1, Анализ регуляторного воздействия на экономику Казахстана дробления рынка грузовых железнодорожных перевозок. Разработка предложений по совершенствованию правовой, договорной, технологической базы, обеспечивающих эффективную работу железнодорожного транспорта в Казахстане в условиях множественности грузовых перевозчиков на единой инфраструктуре: отчет о НИР (итоговый) / НИИТК; руководитель Лавриненко Ю.И.; исполнители: Бекмагамбетова Г.М., Заславский Р.Н., Булекбаев Б.Р., Сербаева Н.Я. -- Алматы, 2022. -- 268 с. Заключение на проект Программы реформирования железнодорожного транспорта РК на 2009-2014 годы и Плана мероприятий по ее реализации: отчет о научно-исследовательской работе (заключение) / НИИТК; руководитель Смирнова С.Л. -- Алматы, 2009. -- 24 с. [8-12].

С началом «перестройки» 1991 года развитие экономики Казахстана определяли две провозглашенные идеи -- увеличение самостоятельности государственных предприятий и расширение сферы деятельности частного сектора. Однако в отрасли сложилась ситуация, при которой железные дороги, работавшие ранее в жесткой командно-административной системе, вышли из нее, но не получили ни должной самостоятельности, ни гибкости, так необходимых в новых условиях. Положение усугублял системный кризис экономики нового государства, неуклонное снижение объемов производства по основным грузообразующим отраслям и, соответственно, объемов перевозочной работы, рентабельности перевозок.

Создание в 1997 году РГП «^азацстан темір жолы» (^ТЖ) и единой системы управления финансами и производством позволили в достаточно сжатые сроки улучшить качественные показатели работы отрасли [1]. Новая структура способствовала сокращению порожних пробегов вагонов, созданию единых технических и технологических стандартов для всей управляемой сети, а также единых принципов руководства по всей вертикали оперативного управления. Она обеспечивала централизованную финансово-экономическую деятельность, сосредотачивая все доходы от основной и вспомогательной деятельности, включая доходы от перевозок транзитных и дорогостоящих грузов, на едином доходном счёте, из которого осуществлялось распределение средств по статьям расходов, включая субсидирование убытков от социально значимых перевозок грузов и пассажиров. В условиях дефицита средств было обеспечено не только сохранение отрасли, но и в последующем -- устранение недостатков в конфигурации железнодорожной сети. В рамках построения на железнодорожном транспорте принципиально иной системы хозяйствования и обеспечения экономического роста, решались задачи привлечения дополнительных инвестиций.

Реформирование структуры железнодорожного транспорта проводили на базе организационного разграничения монопольного и конкурентного секторов с постепенным отказом от осуществления таких видов деятельности одними и теми же субъектами. Были осуществлены принципиальные, признанные мировой практикой, структурные преобразования, в том числе [1]:

разделение основной (связанной с перевозками) и обеспечивающей деятельности;

разделение основной деятельности по видам перевозок -- грузовые и

пассажирские;

создание конкурентного рынка операторов подвижного состава с

предоставлением одинаковых прав доступа к инфраструктуре;

выделение естественно-монопольной сферы деятельности -- услуги магистральной инфраструктуры;

выделение из состава отрасли непрофильных видов деятельности, связанных с обслуживанием социально-бытовой сферы.

Однако не все цели реформирования были достигнуты, процесс оказался непростым и противоречивым. В рамках тарифной реформы не удалось полностью отказаться от регулирования локомотивной составляющей тарифа, а инфраструктурная часть в тарифе по итогу оказалась слишком мала для покрытия инвестиционных потребностей отрасли.

С сильным запозданием и в значительно искаженном виде был внедрен механизм частичного субсидирования государственного социального заказа на услуги пассажирских перевозок с дотацией из республиканского бюджета. Постепенно была выстроена сложная непрозрачная внутренняя система взаимодействия и взаиморасчетов между дочерними структурами ^ТЖ. Наряду с успешными решениями имели место и непоследовательные реформы.

Ситуация в железнодорожной отрасли существенно сложнее, поскольку отрасль недофинансировалась на протяжении десятилетий, либерализуемые секторы, как правило, не могут еще более сократить свои расходы, наоборот, производители, думающие о расширении производства и прибыли, стремятся к повышению тарифов.

При этом отрасль отличается крайней капиталоемкостью, что делает ее, в условиях низкого платежеспособного спроса, в целом слабо привлекательной для частного капитала. Наглядный пример -- деятельность по эксплуатации подъездных путей, оказанию услуг маневровой работы. Многие частные владельцы пользуются той инфраструктурой и тягой, которые им достались еще в ходе приватизации, и конкуренция там, где ее не было изначально, в этом секторе не получила значительного развития. Отдельные случаи инвестиций в развитие путевой инфраструктуры и приобретение тяги -- это не столько результат действия рыночных механизмов, сколько удовлетворение потребностей конкретных крупных грузоотправителей Реформа на железнодорожном транспорте в регионе ЕЭК: окончательный доклад // ЕЭК ООН. -- Нью-Йорк и Женева, 2018. . Можно констатировать, что на государственном уровне был проведен недостаточно всесторонний, объективный и качественный анализ последствий реализации каждого этапа, каждой идеи. Новые преобразования нередко начинались в условиях дисбаланса системы, вызванного предыдущими действиями реформаторов.

При стартовых условиях в виде недофинансирования отрасли и вызванного этим физического и морального износа основных средств «рентабельное функционирование» потребует роста тарифов на его основные составляющие -- локомотивную тягу, инфраструктуру, грузовую и коммерческую работу.

Разработчиками документа ожидания по данному вопросу прямо не озвучены, лишь упомянуто, что будет усовершенствована система тарифообразования на услуги магистральной железнодорожной сети, в том числе через гибкое тарифное регулирование, дифференциацию тарифов, а также применяться нетарифные решения для развития МЖС (механизмы ГЧП, использование инфраструктурной составляющей транзитного тарифа и пр.).

В целом создается впечатление, что предлагаемые институциональные реформы имеют не сколько своей целью формирование рынка грузовых перевозок, сколько вызваны более прагматичными соображениями необходимости привлечения частных инвестиций в отрасль на фоне острой нехватки средств ни у Национальной железнодорожной компании, ни у государства на ее развитие. Отрасль не рассмотрена разработчиками в качестве единой, технологически сложной системы, совокупности связанных, взаимодействующих и зависящих друг от друга её составляющих, соответственно не были выявлены и не оценены все социальные, экономические, технологические и прочие риски таких решений, не предложены механизмы их нейтрализации, или минимизации.

Один из целевых индикаторов Концепции развития транспортно-логистического потенциала Республики Казахстан до 2030 года -- увеличение доли частных перевозчиков в перевозке грузов железнодорожным транспортом, не менее 30 % к 2030 году (2023 -- 10 %, 2024 -- 12 %, 2025 -- 15 %, 2026 -- 20 %, 2027 -- 24 %, 2028 -- 26 %, 2029 -- 28 %, 2030 -- 30,0 %). Изучение содержания раздела 4 Плана действий по реализации Концепции показывает, что ясное, целостное представление о том, в каком же конечном виде должен функционировать рынок грузовых перевозок на государственном уровне, все еще отсутствует. Предполагается пока трансформировать ^ТЖ в Национальную транспортно-логистическую компанию, пересмотреть квалификационные требования к перевозчикам грузов, порядок их доступа к услугам МЖС и стимулировать процесс обновления подвижного состава, в том числе путем применения мер государственной поддержки.

Целью и задачей исследования является поиск ответа на вопрос, какова наиболее предпочтительная для Казахстана модель рынка грузовых перевозок -- основная текущая задача транспортной науки на сегодняшний день.

Методы

Настоящее исследование было проведено на основа систематически собираемой, формируемой и критически анализируемой базы данных законодательных документов, нормативно правовых актов, программных документов, большого объема статистической информации и мониторинга мнений специалистов отрасли в рамках научно-исследовательских работ1.

В качестве подтверждения доказательной базы использовались интернет-ресурсы, в том числе различные перевозные источники, аналитические и бизнес-отчеты государственных и коммерческих структур.

Критериями критического анализа явился современные показатели допустимости риска причинения вреда, взаимной противоречивости, экономической эффективности.

Экспертами по настоящей теме была группа независимых неаффилированных экспертов с обеспечением репрезентативности объема выборки.

Данное исследование отвечает критериям независимости исследования, полноты и завершенности, имеет возможность большего раскрытия и уточнения в перспективе.

С целью выбора оптимальной модели Проектной командой было использовано несколько методов исследования: анкетирование и интервьюирование специалистов отрасли; мозговые штурмы; экспертные оценки; аналитические и логические рассуждения; проведен анализ регуляторного воздействия3.

Результаты

Как показали результаты исследования 2021 года, выполненные специалистами Научно-исследовательского института транспорта и коммуникаций (НИИ ТК) за счет целевого финансирования КФ СТК «KAZLOGISTICS», либерализация рынка грузовых перевозок всегда сопровождается обострением старых и появлением новых рисков устойчивости национальной транспортной системы, Национальной железнодорожной компании и оператора магистральной инфраструктуры. Было сделано заключение, что необходимо выявить все возможные риски и провести всесторонний анализ регуляторного воздействия на экономику страны дробления рынка грузовых железнодорожных перевозок.

Исследования также показали, что действующие правовая, договорная, технологическая базы отрасли все еще не готовы к появлению множества частных грузовых перевозчиков на единой инфраструктуре и требуют значительного совершенствования. Признано, что действующее законодательное регулирование в Казахстане не учитывает всех аспектов логистической деятельности, направленной на организацию эффективного взаимодействия участников перевозочного процесса по оказанию услуг грузовых железнодорожных перевозок, в том числе, касающихся деятельности частных перевозчиков [13-17].

Основная цель проекта 2022 года, так же, как в прошлом году, выполненного НИИ ТК за счет целевого финансирования КФ СТК «KAZLOGISTICS», -- выбор предпочтительной модели дальнейшего развития рынка грузовых железнодорожных перевозок на основе всестороннего анализа связанных с ним социальных, экономических, политических аспектов, а также разработка предложений по совершенствованию правовой, договорной, технологической базы, обеспечивающих эффективную работу железнодорожного транспорта Казахстана.

В ходе исследования Проектной командой были рассмотрены три модели рынка грузовых перевозок на государственной магистральной железнодорожной сети Казахстана:

Первая модель, предполагающая организацию перевозок грузов одним Национальным перевозчиком.

Вторая модель, предусматривающая работу Национального перевозчика грузов и прочих перевозчиков со своей инфраструктурой, получивших лицензии перевозчиков, дающие право работать на определенных маршрутах.

Третья модель, допускающая работу Национального перевозчика грузов и прочих перевозчиков, получивших лицензии на право перевозки во всех видах сообщения на всей МЖС.

Относительно последнего инструмента отметим следующее. Анализ регуляторного воздействия (АРВ) достаточно широко применяется сегодня в Казахстане, нацелен на оценку возможных последствий от введения нового регуляторного воздействия (требования) для бизнеса, экономической системы, общества в целом и населения.

Вместе с тем, объект настоящего исследования гораздо сложнее, многограннее, это не частное воздействие на предпринимательские отношения, а масштабный процесс -- продолжение реформирования рынка грузовых железнодорожных перевозок с целью решения накопившихся проблем отрасли, наиболее полного удовлетворения потребности экономики Республики в качественных транспортных услугах.

Проектной командой сделано заключение, что АРВ представляет собой достаточно перспективный для применения инструмент изучения возможных последствий реформ, вместе с тем, методика его проведения требует существенной переработки. Прежде всего, необходимо включение в нее оценки с позиции важности соблюдения долгосрочных интересов государства и реформируемой отрасли.

Анализ моделей рынка грузовых перевозок показал следующее:

Основными проблемами первой модели являются: отсутствие у перевозчика вагонов, недостаточный парк локомотивов и, как следствие, неудовлетворённость владельцев грузов РК в оказываемых услугах, неоправданные нарушения сроков поставок и увеличение себестоимости продукции. Присутствует ограничение прав владельцев груза в выборе перевозчика, который может предложить более объёмные и качественные транспортные услуги. Сохраняется проблема недостаточного объема инвестиций в развитие тягового подвижного состава ввиду ограниченных возможностей Национальной компании.

Вторая модель, предусматривающая работу Национального перевозчика грузов и прочих перевозчиков, получивших лицензии для работы на определенных маршрутах, предоставляет грузоотправителям право выбора, соответственно удовлетворяет их потребность в более качественном обслуживании. Она позволяет крупным владельцам груза отказаться от создания своего транспортного цеха, поручить работы, связанные с организацией перевозочного процесса, единому перевозчику, имеющему свои вагоны, локомотивы и лицензию на данный вид деятельности.

Система предоставляет возможность частному бизнесу занять подходящие для него ниши -- оптимальные участки по протяженности, номенклатуре перевозимого груза, количеству поездов, обращающихся на этих участках и т. д. Тем самым потенциальный объем инвестиций в развитие парка тягового подвижного состава и инфраструктуру не ограничивается искусственными границами -- открыт доступ и для средних, и для крупных инвесторов.

Одним из дополнительных доводов в пользу второй модели является положительный опыт Российских железных дорог при работе перевозчиков собственных формирований поездов на ограниченных участках сети. Он показал и необходимость синхронизации шагов по либерализации рынка грузовых железнодорожных перевозок, определенных как в рамках действующего Договора о Евразийском экономическом союзе и Протокола о скоординированной (согласованной) транспортной политике, так и наличием ряда межгосударственных документов, регламентирующих технические и технологические аспекты грузовых международных перевозок.

Аргументом в пользу данной модели стал также опыт реализации Пилотного проекта. Объявленные в рамках ОСЖД, как публичные, две компании (из 61, имеющей лицензии перевозчиков РК) фактически работали как перевозчики собственных поездных маршрутных формирований в пределах согласованных ниток графика. У каждого из двух перевозчиков было заявлено по три маршрута, требующих как смены локомотивных бригад, так и подмены локомотивов, которые они не всегда могли произвести из-за: во-первых, нерентабельного их использования (ожидание своего состава), во-вторых, их отсутствия, что понуждало к заключению соответствующего договора на оказание услуги с основным оператором локомотивной тяги -- ^ТЖ-ГП.

Проектной командой был исследован и вопрос касательно возможных потерь Национального перевозчика при внедрении второй модели. Так как Тарифное руководство (прейскурант) имеет отдельную часть 1, плата на услуги МЖС (инфраструктура), то все перевозчики эту часть оплачивают в одинаковом размере.

Третья модель предполагает работу Национального перевозчика грузов и прочих перевозчиков на условиях публичных договоров на всей магистральной железнодорожной сети. Такая модель подразумевает, что перевозчик должен иметь свою инфраструктуру: в виде инфраструктуры по приёму заявок от грузоотправителей, приёму от них груженных вагонов и контейнеров, мест формирования поездов и выделенных станционных путей, для передачи поездов под диспетчерское регулирование и пр. Имеющаяся локомотивная инфраструктура принадлежит Национальному перевозчику, услуги частным перевозчикам могут оказываться на основе договоров, но только при наличии такой возможности. При высоких расходах на создание (аренду) требуемой инфраструктуры, перевозчики, по мнению экспертов, не смогут их полностью компенсировать за счет транзита по причине высоких обязательств и относительно низкой доходности в секторе повагонних отправок. В отличие от услуг МЖС, на внутриреспубликанских и экспортно-импортных грузовых перевозках, услуги МЖС на транзите относятся не к сферам естественных монополий, а к регулируемым услугам, соответственно Оператор инфраструктуры будет вправе установить их более высокий уровень. При любых возникающих при транзитной перевозке проблемах, хотя бы с одним вагоном в составе поездного формирования, как в пути следования, так и на границе, останавливается весь состав, штрафные санкции начисляются на все вагоны. Это обстоятельство серьезно увеличивает риски перевозчиков и Оператора МЖС.

Проектная команда высказала обоснованные предположения, что при третьей модели неизбежно значительное увеличение транспортных расходов грузовладельцев и, соответственно, повышение транспортной составляющей в цене перевозимых грузов. Можно ожидать как роста тех частей тарифов, которые связаны с тягой, грузовой и коммерческой работой, так и значительного увеличения платы за услуги МЖС.

Регламент Пилотного проекта предполагал самостоятельную работу всех перевозчиков КЗХ с последующими перевозчиками, находящимися в сопредельных странах. Однако неочевидно, что железнодорожные администрации Узбекистана, Туркменистана, Китая, и стран ЕАЭС, имеющие пограничные переходы с Республикой Казахстан, готовы разрешить пользоваться своими системами, принимать или передавать поездные передаточные ведомости от необъявленных приёмосдатчиков. Международные соглашения требуют наличия согласованного порядка между договорным и последующими перевозчиками, т. е. между частными перевозчиками Казахстана и перевозчиками сопредельных стран должны быть заключены соответствующие соглашения.

Вторая модель, предусматривающая работу Национального перевозчика грузов и прочих перевозчиков, получивших лицензии для работы на определенных маршрутах, в конечном итоге была определена Проектной командой как наиболее предпочтительная. С этим мнением согласились эксперты и рецензенты проекта.

Существующие и перспективные объемы грузооборота показывают, что железнодорожный комплекс Казахстана способен, при минимальной государственной поддержке, обеспечивать потребности экономики страны в грузовых перевозках, генерировать прибыль, выступать эффективным социально-политическим и экономическим инструментом, в том числе в кризисных условиях, при наличии трудно просчитываемых рисков, рационально использовать существующие геополитические возможности. По мнению Проектной команды, вторая модель позволяет, с одной стороны, нивелировать наиболее негативные аспекты первой модели, а с другой -- соблюсти баланс интересов государства, общества и ограниченного числа частных перевозочных компаний в условиях олигополии.

Проектной командой отмечено, что в настоящее время лицензия перевозчика выдаётся на единый вид деятельности -- на перевозку грузов в сфере железнодорожного транспорта. Кроме этого, не выдаётся лицензия на оказание услуг локомотивной тяги, при большом количестве тягового подвижного состава в частном владении.

Для более четкой, легитимной работы в условиях второй модели необходимо внесение изменений в систему выдачи лицензии на перевозочную и операторскую деятельность с четким обозначением области деятельности.

Проектная команда исходит из того, что перевозчик, заявляясь на соответствующий подвид деятельности, должен обладать активами и компетенциями, достаточными для обеспечения деятельности по перевозке грузов, выполнения принятых обязательств не только перед грузоотправителями, но и перед Национальным оператором инфраструктуры (соблюдение графиков движения поездов, плеч обслуживания и пр.) Лицензию на первый подвид деятельности, несомненно, сегодня вправе получить только ^ТЖ-ГП, обладающий необходимыми активами и уже оказывающий услуги на условиях публичного договора.

Реализация второй модели требует и других институциональных преобразований. Мировой опыт показывает, что обособление национальной железнодорожной инфраструктуры от всех операторов перевозок, включая Национального перевозчика, не является существенным для реализации механизмов доступа к железнодорожным путям. В этой связи Проектная команда полагает, что на первом этапе следует завершить наиболее существенные структурные и организационные преобразования железнодорожного сектора, такие как: формирование отраслевого Министерства; объединение ТОО «^ТЖ-Грузовые перевозки» и АО «^азтеміртранс»; пересмотр тарифной политики; введение обособленного учета по услугам национальной компании (обособленный учет по услугам МЖС в рамках национального холдинга ведется, но требуют проработки методика АО «НК «^ТЖ» по ведению раздельного учета, формы отчетности, предоставляемой уполномоченному органу, вопросы, связанные с доступом к информации, требуется учетное разделение иных процессов -- услуг оперирования, локомотивной тяги, грузовой и коммерческой работы, в том числе, оказываемых дочерними компаниями холдинга) и пр.

По завершении подобного рода кардинальных преобразований, с учетом их результатов, может быть принято решение об организационном статусе Оператора МЖС. По-видимому, может быть рассмотрено два варианта -- текущий, когда Оператор находится в составе АО «Н^ «^ТЖ», и второй, с выделением его в отдельное юридическое лицо. При втором варианте полагаем, что целесообразно зафиксировать статус Оператора МЖС в качестве некоммерческого акционерного общества, т. е. компании, целью которой не является извлечение дохода. Априори, деятельность по управлению МЖС не способна приносить прибыль, она генерирует убытки, что подтверждается не только данными АО «НК «^ТЖ», но и опытом зарубежных компаний (доход могут приносить отдельные загруженные участки сети, но полученные средства тратятся на поддержание слабо загруженных участков). Таким образом оператор сможет сосредоточиться на выполнении своих прямых функций -- эксплуатации, содержании, модернизации, строительстве магистральной железнодорожной сети, оцениваемых в каких-либо натуральных показателях, а не в росте прибыльности.

Требуется существенно откорректировать нормативную базу с использованием опыта разработки Регламента взаимодействия, с включением необходимых признаков частных операторов в регламенты информационных систем.

По результатам проведенного исследования сделаны следующие заключения:

Создание совершенного конкурентного рынка в сфере железнодорожных грузовых перевозок на всей сети Казахстана в настоящее время невозможно по объективным причинам:

Перевозка грузов железнодорожным транспортом осуществляется на основе публичных договоров. Из признака публичного договора вытекают положения: цена товаров, работ и услуг, а также иные условия публичного договора должны устанавливаться одинаковыми для всех потребителей; перевозчик должен оказывать услуги по перевозке только при наличии такой возможности.

Ни один перевозчик, помимо Национального, не располагает материальной базой (эксплуатационные локомотивные депо, эксплуатационные вагонные депо, приемно-отправочные пути, станционные приемосдатчики и товарные кассиры со всей системой обработки перевозочной и передаточной документации на всех станциях сети и многое другое) и возможностью ее создания для организации перевозок на всей сети на условиях публичного договора. Передача в частный сектор всех необходимых активов недопустима, поскольку они технологически необходимы для функционирования железнодорожного транспорта, в том числе обеспечения пассажирских перевозок, работы Национального перевозчика, оператора МЖС.

Пилотный проект показал: отсутствие конкуренции между частными перевозчиками; неготовность частных перевозчиков работать на всей сети на основе публичного договора; объективную способность частных перевозчиков со своей инфраструктурой формировать собственные поездные формирования на конкретных маршрутах, и только с возможной поддержкой Национального перевозчика.

В связи с этим Проектная команда пришла к заключению, что сегодня, для всестороннего рассмотрения, необходимо ставить и решать следующие вопросы:

Определить статус Национального перевозчика грузов, как публичного перевозчика на всей сети.

Локализировать деятельность частных перевозчиков на маршрутах со своей инфраструктурой, как операторов собственных поездных формирований, определить их конкурентное поле, подходы к обеспечению недискриминационного доступа к услугам МЖС, доработать квалификационные требования, предъявляемые к деятельности по перевозке грузов железнодорожным транспортом, и перечень подтверждающих документов.

Во взаимосвязи с предыдущими вопросами, необходимо пересмотреть перечень услуг МЖС, оказываемых Национальному перевозчику и частным перевозчикам, условия, в том числе стоимостные, оказания таких услуг, структуру и размер инфраструктурной составляющей в тарифе с учетом статуса пользователя и др.

Ограничение пропускной и провозной способности на основных грузонапряженных направлениях. МЖС имеет значительное по протяженности число однопутных и не электрифицированных участков, других узких мест (большое количество «кривых» малого радиуса, требующих спрямления, значительный износ пути, устаревание оборудования путевого хозяйства, недостаточны темпы выполнения капитального ремонта магистральных путей и искусственных сооружений). Пилотный проект с участием только двух компаний уже продемонстрировал недостаточность мощностей станций при одновременной обработке плановых перевозок «^ТЖ-ГП» и маршрутных формирований других перевозчиков.

Практически на всех ключевых станциях, на которых перерабатывался вагонопоток, отмечалось завышение простоя вагонов под переработкой (ст. Кандыагаш, ст. Нур-Султан, ст. Павлодар, ст. Макат, ст. Казыгурт, ст. Шу). На фоне улучшения производительности локомотивов частных перевозчиков наблюдалось снижение среднего показателя производительности локомотивов «^ТЖ-ГП» (к средним значениям 2015-2022 гг. среднесуточная производительность локомотива снижена в 2021 году на 2,9 % и первом полугодие 2022 года на 2,1 %).

Пожалуй, наиболее сильными негативными последствиями допуска частных перевозчиков на сеть можно считать увеличение массовых встречных пробегов резервных локомотивов под «свои» поезда, повышение загрузки станционной инфраструктуры (перевозчики следуют принципу -- «поезд ожидает локомотив» ввиду отсутствия резервного (запасного) парка локомотивов), как следствие -- рост ограничений скорости и простоев поездов на промежуточных станциях. Текущая проблема накладывается на уже имеющиеся, связанные с неэффективным использованием вагонного парка. При допуске перевозчиков на всю сеть вероятно критическое исчерпание провозной способности, в том числе на основных экспортных и транзитных направлениях сети.

Железнодорожная сеть, технологические мощности отрасли изначально создавались для обеспечения работы одного сетевого перевозчика. В условиях действующей технологии организации движения, расчетные планы формирования поездов под формирующиеся грузопотоки и потребности пассажирских перевозок ограничены, и частные перевозчики могут, не разрушая технологию, выходить на МЖС только своими маршрутами, формируемыми на своих путях и инфраструктуре.

Совершенная конкуренция предполагает полностью свободное ценообразование на услуги продавцов, в рассматриваемом случае -- на услуги локомотивной тяги и грузовой и коммерческой работы, как «^ТЖ-ГП», так и частных перевозчиков, а также оптимизацию предоставляемых услуг, т. е. прекращение работы на нерентабельных участках сети. В современных социально-экономических условиях подобная ситуация невозможна в принципе, поскольку создает угрозу национальной безопасности Казахстана.

Анализ международного опыта показывает, что во всех сопредельных с Казахстаном странах сохранена монополия национальных компаний на грузовые перевозки. Казахстан на пути реформирования отрасли двигается со значительным опережением. Выделением из тарифа платы за услуги МЖС и вводом ее регулирования, раздельным учетом соответствующих доходов и затрат, создан легитимный механизм поддержки отечественного бизнеса. Дальнейшая либерализация сектора, отсутствие ограничений для доступа компаний, в том числе стран ЕАЭС, на рынок грузовых железнодорожных перевозок, создает дополнительные страновые риски, ограничивает возможность влияния государства на политику осуществления железнодорожных перевозок, что делает экономику республики менее конкурентоспособной на региональном и международном рынках.

Общий рынок железнодорожных грузовых перевозок имеет внутренние территориальные и продуктовые границы, он представляет собой не всю совокупность перевозимых по железной дороге грузов, а рынки отдельных грузов и маршрутов. На части из таких рынков уже сегодня работает ограниченный круг компаний («^ТЖ-ГП», частные перевозчики, операторы локомотивной тяги -- территориальные перевозчики, например, «Болат жол», «Желдортранс-Актобе», ТОО «KazJolTrans», ТОО «СТМ Казахстан», ТОО «ЕВРОТРАНСГРУПП»). При этом роль «^ТЖ-ГП», как общесетевого Национального перевозчика грузов, обеспечивающего перевозки всех родов грузов, включая грузы, имеющие социальное значение, должна быть сохранена.

В условиях несвободного ценообразования и очевидных пределов роста рынка, в виде ограничений самой грузовой базы, основной задачей государства в условиях олигополии (небольшое количество компаний контролирует какую-то определенную часть каждого рыночного сегмента) должна стать разработка методов регулирования деятельности частных перевозчиков, направленных на обеспечение бесперебойной и эффективной работы железнодорожной сети, справедливой конкуренции.

При ссылке на международный опыт в качестве обоснования необходимости дальнейшей реструктуризации сектора грузовых железнодорожных перевозок в Казахстане предлагается принимать во внимание следующее. Наиболее успешным принято называть опыт США, где железнодорожные компании владеют и инфраструктурой, и подвижным составом -- локомотивами и вагонами. Однако ценой их эффективности были, сокращение численности локомотивных бригад и увеличение протяженности плеч их работы, закрытие многих малодеятельных линий (работает только то, что необходимо платежеспособному спросу), отпуск цен, недоинвестирование сети и др. В условиях Казахстана -- низкой плотности сети, а главное -- отсутствия альтернативного транспорта, способного обеспечить перевозки значительных объемов массовых грузов и пассажиров, более низкого уровня развития экономики, платежеспособности потребителей услуг и пр., опыт США малоприменим.

В странах ЕС железнодорожный транспорт является инструментом наднациональной политики, прежде всего социальной и экологической. Решались задачи увеличения доли железнодорожного транспорта в общем объеме перевозок, повышения эффективности работы национальных компаний и другие. На сегодняшний день практически все национальные железнодорожные инфраструктуры Европы дотируются из государственных бюджетов (до 80 %).

Железнодорожная отрасль Казахстана на текущем этапе находится в совершенно другом положении -- недостаток пропускной и провозной способности сети, неучастие государства в финансировании содержания, текущего и капитального ремонта магистральной железнодорожной сети, обслуживании долга транспортного холдинга. Значительное увеличение доли присутствия частных перевозчиков на рынке грузовых перевозок неизбежно приведет к резкому выпадению доходов компании и потребует от государства ежегодно тратить на развитие МЖС, с учетом стоящих масштабных задач по развитию и модернизации сети, не менее 500 млрд тенге в год.

Опыт стран ЕС также продемонстрировал, что допуск на рынок нескольких перевозчиков связан с целым рядом других достаточно серьезных рисков. Например, либерализация рынка железнодорожных перевозок Германии сопровождается снижением качественных показателей работы даже в условиях стартового избытка провозной способности. Среди основных причин называются недоинвестирование в железнодорожную инфраструктуру и то, что в условиях рыночных отношений оператор инфраструктуры вынужден максимально оптимизировать свои расходы, в том числе, путем сокращения расходов на персонал [14-17].

Исследования московского Института исследования проблем естественных монополий (ИИЕМ) международного опыта показали, что отмечается слабая зависимость между производительностью железнодорожного транспорта и уровнем либерализации рынка, или структурной моделью управления, одновременно существует гораздо большая степень зависимости от объёмов государственных субсидий и инвестиций. Ио заключению ИИЕМ касательно России, имеющей во многом похожие характеристики ж.д. сектора, препятствием для развития конкуренции в железнодорожной сфере являются низкая плотность железнодорожной сети и низкое качество инфраструктуры, большая дальность перевозок, низкое качество систем государственного регулирования. Одним из преимуществ вертикальной интеграции называется наличие единого центра ответственности, и этот фактор имеет особый вес, когда железнодорожный транспорт играет существенную роль в развитии экономики страны.

Обсуждение

Ироектная команда полагает, что требуется совершенствование системы государственного регулирования в области организации ж.д. перевозок, структурное реформирование системы грузового железнодорожного транспорта, сглаживание периодов дефицита/профицита подвижного состава с использованием инструментов государственного регулирования в области организации работы железнодорожного транспорта. Для чего предлагается:

Создать в Казахстане отраслевое Министерство, которое бы занималось вопросами транспорта и логистики, курировало вопросы развития транспортно-логистического потенциала Республики Казахстан, структурного преобразования отрасли и отдельных секторов.

Объединить ТОО «^ТЖ-Грузовые перевозки» и АО «^азтеміртранс» и перевести вагоны из частного в инвентарный парк, тем самым будут выполнены нормы Закона Республики Казахстан о железнодорожном транспорте, требующие наличия у перевозчика вагонного парка, устранены лишние звенья в операциях, появится основа для снижения вагонной составляющей при перевозках дешевых грузов (зерно, руда, уголь), возрастут доходы Казахстана от использования национального парка на территории сопредельных стран.

Реализовать комплекс мер по формированию у всех участников перевозочного процесса верной мотивации, заключающейся в удовлетворении потребностей потребителей услуг и обеспечении эффективной работы железнодорожного транспорта, в том числе через развитие института ответственности и подачи правильных сигналов рынку через Стратегические сессии, индикаторы и др. Одним из таких индикаторов может стать регулируемый тариф на перевозку грузов Национального перевозчика, поставленный в зависимость от задействованной мощности сети, показателей пробега (рабочего и порожнего), оборота вагонов, производительности локомотивов и др.

Определить статус Национального перевозчика грузов, как публичного перевозчика на всей сети, разделить пооперационные функциональные обязанности между работниками Оператора МЖС и Национального перевозчика.

Пересмотреть квалификационные требования, предъявляемые к деятельности по перевозке грузов железнодорожным транспортом, оператору локомотивной тяги, условия и принципы недискриминационного доступа к магистрали.

Ввести разрешительный контроль соответствия заявителя квалификационным требованиям до выдачи лицензии.

Ввести систему аудита при рассмотрении и выдаче лицензии, дающей право осуществления деятельности по перевозке грузов железнодорожным транспортом.

Рассмотреть целесообразность включения в статью 36 Закона РК «О разрешениях и уведомлениях» особых условий лицензирования деятельности по перевозке грузов в сфере железнодорожного транспорта.

Еще одним механизмом проверки соответствия субъектов квалификационным требованиям может стать периодическая сверка данных, представленных при процедуре лицензирования, с данными Государственного реестра подвижного состава.

Национальным перевозчиком грузов сегодня осуществляется субсидирование локомотивной тяги в пассажирском движении за счет выполнения высокодоходных и транзитных перевозок грузов. При появлении на рынке перевозок, осуществляемых перевозчиками собственных проездных маршрутных формирований, у Национального перевозчика грузов появляются выпадающие доходы от услуг локомотивной тяги на маршруте и по подаче -- уборке вагонов на подъездных путях, поэтому необходимо определить механизм субсидирования локомотивной тяги в пассажирском движении в тарифе МЖС.

На основе исследования и анализа структуры железнодорожных тарифов на грузовые перевозки, Проектной командой сделан вывод, что инфраструктурная составляющая часть в тарифе слишком мала, она не покрывает инвестиционные потребности АО «НК «^ТЖ» на строительство новых и реконструкцию действующих участков пути, расшивку «узких мест» узловых станций, цифровизацию, электрификацию и автоматизацию железной дороги.

Разработать и приступить к реализации национальных проектов/дорожных карт по развитию железнодорожного транспорта до 2030 года; по контейнеризации грузов и контейнерных перевозок в Республике Казахстан; увеличению пропускной способности МЖС и существующих железнодорожных межгосударственных стыковых пунктов.

Разработать и утвердить План по электрификации железнодорожной участков МЖС в период до 2030 года с целью уменьшения выбросов СО2 при перевозках грузов железнодорожным транспортом.

Требует отдельного тщательного изучения вопрос положительных и отрицательных последствий разделения тарифа на тепловозную и электровозную тяги, в том числе для бизнеса западных и восточных регионов страны, железнодорожная сеть которых преимущественно включает не электрифицированные участки.

Разработать и принять программы обновления и развития локомотивного парка АО «НК «^ТЖ» (включая программы инвестирования, льготного кредитования, лизинга и другие финансовые схемы).

Разработать и принять программы точечного синхронизированного развития транспортных узлов, включающих транспортную инфраструктуру промышленных предприятий и станций примыкания, на основе проводимых исследований, с определением возможных источников финансирования, подписанием меморандумов АО «НК «^ТЖ» и грузообразующих предприятий.

Предусмотреть механизм участия частных перевозчиков в финансировании, возможно на условиях ГЧП, строительства и развития МЖС, возможно с предоставлений преференций при распределении ниток графика (на прозрачной основе) и других мер стимулирования.

Продолжить совершенствование системы планирования перевозок и управления движением поездов; внедрение интеллектуальных систем управления эксплуатационной работой в перевозочном процессе.

Максимально использовать все возможные механизмы госрегулирования и принимать действенное участие в оптимизации потребности грузового парка подвижного состава, направленные на сглаживание пиков профицита и дефицита полувагонов и других видов подвижного состава.

Организовывать и проводить регулярные Стратегические сессии, или Координационные совещания представителей отраслевого Министерства, АО «НК «^ТЖ» с грузоотправителями и транспортно-логистическими компаниями, с представителями всех участников рынка грузовых железнодорожных перевозок.

Необходима интеграция фундаментальной и прикладной науки, транспортных вузов, отраслевых НИИ и академических институтов с производством, широкое применение направленных на улучшение работы транспортно-логистического комплекса Казахстана разработок, включая интервальное движение поездов с технологией «виртуальной сцепки»; внедрение инновационных логистических технологий при организации железнодорожных перевозок грузов -- 3 и 4 PL провайдера, SCM, ЦУП 24/7, IT-платформ, оптимизации управления промышленной логистикой, маршрутизации, контейнеризации, учет зарубежного опыта [15-17].



Заключение

Проектная команда пришла к заключению, что и в дальнейшем, с учетом современных условий, целесообразно локализовать деятельность перевозчиков на конкретных маршрутах со своей инфраструктурой, как операторов собственных поездных формирований, формализовать деятельность операторов локомотивной тяги, которые могут работать на основе договоров с Национальным перевозчиком грузов и частными перевозчиками, обеспечивать подачу-уборку и обслуживание подъездных путей. грузовой железнодорожный перевозчик

Выполнение научно-исследовательской работы позволило подтвердить предположение о несовершенстве рынка грузовых железнодорожных перевозок Казахстана. Важнейшим условием его развития является реализация программы точечного синхронизированного развития транспортных узлов, включающих транспортную инфраструктуру промышленных предприятий и станций примыкания, на основе проводимых научных исследований и компьютерного моделирования и интеллектуального управления, с определением возможных источников финансирования, подписанием меморандумов АО «НК «^ТЖ» и грузообразующих предприятий.

Новизной и практической основой является устранение слабых мест рынка грузовых железнодорожных перевозок Казахстана на основе применения критерия риска причинения вреда, путем внедрения интеллектуальных систем управления эксплуатационной работой в перевозочном процессе.



Литература

1. Атамкулов, Е.Д. Реструктуризация и пути интеграции в мировую экономику / Атамкулов Е.Д., Жангаскин К.К. // Алматы: Изд-во «Экономика», 2003. -- 742 с.

2. Гурьев, А.И. Из тупика. История одной реформы / Гурьев А.И. // -- Санкт- Петербург: «РЖД-Партнер», 2008. -- 800 с.

3. Хусаинов, Ф.И., Реформа железнодорожной отрасли в России: проблемы незавершённой либерализации / Хусаинов Ф.И. // -- Москва: Издательский Дом «Наука», 2015. -- 272 с.

4. Каплан, Э.Т. Комплексный подход к определению путей повышения эффективности транспортно-логистической системы Республики Казахстан / Э.Т. Каплан, Н.Я. Сербаева, А.В. Кочетков, Г.М. Бекмагамбетова // Вестник Евразийской науки, 2020 № 1.

5. Бекмагамбетов, М.М. Интеллектуальные транспортные системы в Республике Казахстан. / М.М. Бекмагамбетов // Алматы, 2013. -- 408 c.

6. Бекмагамбетов, М.М. Транспортная система Казахстана в современных условиях. / М.М. Бекмагамбетов // Алматы, 2008. -- 432 с.

7. Бекмагамбетов М., Смирнова С. Транспортные системы Республики Казахстан. Современное состояние и проблемы развития / М.М. Бекмагамбетов, С. Смирнова // Алматы, 2016. -- 354 с.

8. Ким, В.В. Особенности транспортной сферы в Республике Казахстан / В.В. Ким // Молодой ученый. -- 2016. -- № 5.5(109.5). -- С. 11-14.

9. Миротин, Л.Б. Развитие транспортной логистики в Казахстане / Л.Б. Миротин // Логистика. -- 2013. -- № 2. -- С. 26-28.

...