Оборонне планування: загальна логіка, структура та взаємозв’язок документів

Анотація

Згідно з Указом Президента України № 468 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 28 квітня 2014 року “Про заходи щодо підвищення ефективності планування в секторі безпеки і оборони України”» від 13 травня 2014 р., в Україні розпочато новий цикл оборонного планування, проведений протягом 2014 р. У результаті планування в установлені терміни були розроблені нові редакції документів оборонного планування, зокрема Воєнна доктрина України (ВДУ), Стратегічний оборонний бюлетень України, Концепція розвитку сектора безпеки і оборони України. Але розробка перелічених документів виявила низку організаційних проблем, пов'язаних з недосконалістю законодавства з питань оборонного планування, міжвідомчою взаємодією, координованістю заходів тощо. На думку авторів, ці проблеми багато в чому виникають через неоднозначність змістовного навантаження використовуваних категорій оборонного планування і, як наслідок, розбіжності в розумінні ролі, місця та змісту його документів. Проблеми загострюються невизначеністю, пов'язаною з можливістю зміни переліку цих документів (наприклад, вилучення ВДУ) та відповідним перерозподілом питань оборонного планування між процесами планування та документами. Усе це викликало потребу уточнити взаємозв'язок основних категорій оборонного планування й на основі цього сформувати загальну логіку та структуру його питань, а також місце і взаємозв'язок його документів.

Взаємозв'язок основних категорій оборонного планування

З метою забезпечення точного розуміння наданих нижче положень та ідей стосовно оборонного планування розглянемо передусім фізичну природу та зміст використаних категорій. Від їх чіткого розуміння прямо залежить ефективність правових норм у законодавчих актах.

Воєнна політика, згідно з ВДУ в редакції 2012 р., - керівні погляди (пріоритети, цілі, принципи) на причини виникнення, сутність і характер сучасних збройних конфліктів, принципи і шляхи запобігання їм, підготовку держави до можливого збройного конфлікту, а також на застосування воєнної сили в ньому. У Законі України «Про оборону України» поряд з терміном «воєнна політика» використовується термін «державна політика у сфері оборони». В інших нормативно-правових актах використовується термін «державна політика у воєнній сфері».

Воєнна політика є частиною загальнодержавної політики й виокремлюється з неї за функціональною ознакою. Зокрема, воєнна політика спрямована на виконання лише однієї з основних функцій держави - протидії застосуванню воєнної сили проти України. Аналогічно до цього із загальнодержавної політики виокремлюються інші види політики, наприклад боротьба з тероризмом, економічна політика тощо.

Функція протидії застосуванню воєнної сили виконується державою у два періоди - у мирний час (протидія загрозі застосування) й у воєнний час (застосування власної воєнної сили). Застосування воєнної сили відбувається під час збройного конфлікту. Тому вислів «протидія загрозі застосування воєнної сили проти України» є аналогом вислову «запобігання виникненню збройного конфлікту», а вислів «застосування воєнної сили» - вислову «участь у збройному конфлікті». Із цього випливають такі твердження:

1) головним і єдиним завданням воєнної політики є запобігання виникненню збройного конфлікту та перемога в ньому в разі, якщо збройного конфлікту уникнути не вдалося;

2) об'єктом воєнної політики є збройний конфлікт;

3) предмет воєнної політики є подвійним - запобігання виникненню збройного конфлікту і перемога в ньому в разі його виникнення;

4) воєнна загроза є єдиною - це загроза застосування воєнної сили проти України;

5) для виконання свого завдання змістом воєнної політики мають бути чотири складові:

• аналіз безпекового середовища для визначення характерних рис можливих збройних конфліктів;

• запобігання виникненню збройних конфліктів;

• підготовка до можливого збройного конфлікту;

• застосування воєнної сили Україною у збройному конфлікті.

Зазначимо, що, згідно зі статтею 3 Закону України «Про оборону України», запобігання виникненню збройних конфліктів входить до підготовки держави до оборони в мирний час. Але це не зовсім правильно, якщо відштовхуватися від кінцевої мети цих складових воєнної політики. Запобігання виникненню збройних конфліктів має на меті відвернення можливості застосування сили проти України переважно невоєнними засобами, тоді як підготовка до оборони - забезпечення рівня обороноздатності держави, достатнього для перемоги у збройному конфлікті. Тому доцільно розглядати ці складові окремо.

Воєнна безпека. У законодавстві України визначення воєнної безпеки на сьогодні відсутнє. Згідно з ВДУ в редакції 2004 р., воєнна безпека - це стан захищеності національних інтересів, суверенітету, територіальної цілісності й недоторканності від посягань із застосуванням воєнної сили, тобто від єдиної загрози - загрози застосування воєнної сили. У законодавстві України використовується термін «національна безпека у воєнній сфері», який за своєю суттю є синонімом терміна «воєнна безпека».

Воєнна безпека як категорія охоплює період від зародження загрози застосування воєнної сили проти України (воєнної загрози) до початку збройного конфлікту. У той час, коли виникає збройний конфлікт, воєнна безпека як категорія перестає існувати, оскільки воєнна загроза вже реалізувалася і безпека відсутня. Тому воєнна політика в частині забезпечення воєнної безпеки стосується лише трьох перших серед перелічених її складових.

Оборона, згідно зі статтею 1 Закону України «Про оборону України», - це система визначених заходів держави щодо підготовки до збройного захисту та її захист у разі збройного конфлікту. Тобто оборона стосується двох складових воєнної політики: підготовки до можливого збройного конфлікту і застосування воєнної сили у збройному конфлікті.

Співвідношення категорій «воєнна безпека» та «оборона». Як випливає зі змісту цих категорій, «воєнна безпека» та «оборона» мають змістовний перетин у складовій «підготовка держави до можливого збройного конфлікту». Але це не заважає вбачати основний узагальнений зміст воєнної політики в «забезпеченні воєнної безпеки та оборони», тобто реалізації всіх чотирьох зазначених вище складових. Саме із цього має визначатися зміст інших категорій і формулювання відповідних термінів. Зокрема, назви документа «Стратегія воєнної безпеки» і «Стратегія оборони» не повністю відповідають змісту категорій, на відміну від назви «Стратегія воєнної безпеки та оборони». оборонний воєнний загальнодержавний

Сектор у визначеній сфері. Для реалізації державної політики в різних сферах визначаються головні (відповідальні) центральні органи виконавчої влади. Їм також надаються додаткові повноваження з координації діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування щодо реалізації державної політики у відповідній сфері. Взаємозв'язок центральних органів виконавчої влади під час реалізації ними державної політики в різних сферах проілюстровано на рисунку 1.

Рис. 1. Взаємозв'язок центральних органів виконавчої влади

Наприклад, згідно зі статтею 10 Закону України «Про оборону України», Міністерство оборони України «забезпечує проведення в життя державної політики у сфері оборони», а також «у встановленому порядку координує діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування щодо підготовки держави до оборони». Аналогічні правові норми стосовно інших сфер державної політики містяться в Законі України «Про боротьбу з тероризмом» та інших правових актах.

Тобто для проведення в життя відповідної політики призначається головний центральний орган виконавчої влади й допоміжні органи, які разом з підпорядкованими силами та засобами (повністю або частково) поєднуються в сектор. По сутті, кожний сектор є основним інструментом держави для реалізації державної політики у відповідній сфері.

Сектор воєнної безпеки та оборони. Виходячи з викладеного, для реалізації воєнної політики має створюватися сектор саме воєнної безпеки та оборони (сектор ВБО), оскільки сутність воєнної політики, як зазначалося вище, - це забезпечення воєнної безпеки та оборони. Сектор ВБО містить кілька складових, які виокремлюються за функціональною ознакою: до складу сектора мають включатись органи державної влади, а також сили та засоби (сили воєнної безпеки та оборони: військові формування, правоохоронні органи тощо), діяльність яких безпосередньо спрямована на забезпечення воєнної безпеки та оборони шляхом застосування засобів збройного насильства, проведення спеціальних заходів або правового примусу. Тобто включення до сектора ВБО складових здійснюється за двома ознаками: спрямованістю діяльності і характером використовуваних заходів.

Головну роль у секторі ВБО відіграватимуть Міністерство оборони зі Збройними Силами України, а допоміжну - Міністерство внутрішніх справ з Національною гвардією України та інші державні органи з підпорядкованими їм силами та засобами. Функціональне поєднання кількох органів в одному секторі дає змогу забезпечити концентрацію зусиль, єдине управління та чітко окреслену відповідальність, оперативну сумісність підрозділів, технічну сумісність озброєння, єдині правила підготовки та застосування різнорідних сил і засобів.

Поширений сьогодні термін «сектор безпеки та оборони» не відповідає змісту воєнної політики, що призводить до виникнення певних непорозумінь у процесі оборонного планування, коли не ясно, в якому обсязі Міністерством оборони України мають охоплюватися допоміжні державні органи, наприклад Служба безпеки України. Виникають також непорозуміння, коли на Міністерство оборони України покладається завдання проведення «комплексного огляду сектора безпеки та оборони», хоча зрозуміло, що воно за законодавством не має відповідних повноважень, наприклад у сфері боротьби з тероризмом.

Оборонне планування. Згідно зі статтею 1 Закону України «Про організацію оборонного планування», основний зміст оборонного планування - «управління державними ресурсами». Але це не зовсім точно відбиває його фізичну природу. Наприклад, вибір воєнно-політичного курсу держави безпосередньо не пов'язаний з управлінням ресурсами, але є одним з основних положень воєнної політики. Тому, виходячи із цього, а також з розглянутого вище співвідношення категорій «воєнна безпека» та «оборона», до змісту терміна «оборонне планування» доцільно було би додати вибір раціональних пріоритетів, цілей, принципів воєнної політики. Не лише розподіл ресурсів вирішує завдання воєнної політики. Правильно сформовані її пріоритети, цілі та принципи теж роблять свій внесок, який іноді може бути визначальним. Відповідно до цього, доцільно використовувати інші назви документів, зокрема Стратегічний бюлетень з воєнної безпеки та оборони України (СБВБОУ) і Стратегія воєнної безпеки та оборони України (далі - Стратегія ВБОУ). Це додатково забезпечило б змістовну єдність із терміном «сектор ВБО».

Слід також зазначити, що відповідно до змісту категорії «сектор ВБО» оборонне планування має здійснюватися за складовими сектора. При цьому Міністерство оборони України та Збройні Сили України мають залучатись у повному обсязі, інші органи державної влади, а також підпорядковані їм сили та засоби - лише частково, в тому обсязі, який стосується безпосереднього виконання ними завдань забезпечення воєнної безпеки та оборони. При цьому під час оборонного планування склад допоміжних сил і засобів має чітко визначатися, інакше якісне планування провести неможливо.

Зміст процесів планування має бути зосереджений виключно на питаннях забезпечення воєнної безпеки та оборони. Він не має торкатися планування в рамках інших складових державної політики, наприклад у сфері боротьби з тероризмом, де головну роль відіграє Служба безпеки України. Питання участі Міністерства оборони України і Збройних Сил України в процесах планування інших складових державної політики мають вирішуватись у рамках відповідних процесів планування, приміром під час планування боротьби з тероризмом - у рамках процесу планування в Службі безпеки України.

Такий підхід дасть змогу чіткіше поділити функції, повноваження, відповідальність центральних органів виконавчої влади під час планування власної діяльності. Безумовно, процеси планування в різних центральних органах виконавчої влади повинні узгоджуватись один з одним і координуватися з єдиного центру. У такому разі комплексне планування безпеки та оборони держави буде поєднанням процесів планування в рамках усіх сфер державної політики щодо забезпечення національної безпеки загалом.

Місце документів оборонного планування серед інших документів державної політики

Основні документи державної політики України, як і будь-якої іншої держави, за функціональним навантаженням можна умовно поділити на три категорії:

• документи, які визначають політику розвитку держави, містять керівні погляди на політику, її завдання й цілі;

• документи, котрі визначають безпекові аспекти реалізації політики розвитку держави (безпекову політику), конкретизують завдання, цілі та систему підтримання безпеки;

• документи, які визначають конкретні заходи з метою реалізації політики розвитку та безпекової політики.

Крім того, за масштабом усі документи можна також поділити на рівні: державної політики в усіх або кількох сферах життєдіяльності й державної політики в однієї зі сфер життєдіяльності. Перетин двох зазначених класифікаційних ознак (смислового навантаження і масштабу) формує класифікаційну матрицю (див. рис. 2), яка чітко визначає місце кожного документа в загальній системі. Ця матриця допомагає зрозуміти також взаємозв'язок документів і визначити їхній загальний зміст і межі компетенції (відповідальності).

На рівні загальнодержавної політики до першої категорії документів належать закони України та стратегії розвитку національного значення, які визначають завдання, пріоритети й напрями соціально-економічного розвитку держави. Друга категорія містить Стратегію національної безпеки, яка за суттю не є документом оборонного планування і визначає завдання, пріоритети, напрями і структуру системи забезпечення сталості (захисту від негативних впливів) поступального соціально-економічного розвитку держави. До третьої категорії належать програми соціально-економічного розвитку, які визначають конкретні заходи з реалізації завдань відповідно до визначених пріоритетів і напрямів.

На рівні окремої складової загальнодержавної політики, наприклад на рівні воєнної політики, до першої категорії документів належить ВДУ, яка визначає засади воєнної політики (пріоритети, цілі та загальні принципи); до другої категорії - Стратегія ВБОУ, яка конкретизує завдання, напрями й потрібну структуру системи реалізації воєнної політики, тобто сектора ВБО як її основного інструменту; до третьої категорії - державні цільові програми (зокрема реформування й розвитку сектора ВБО, оборонно-промислового комплексу тощо), а також Засади підготовки і застосування сил сектора ВБО України. Державні цільові програми визначають заходи з комплексного й узгодженого реформування складових сектора ВБО України.

Загальна логіка формування системи документів оборонного планування, їх змісту та взаємозв'язку

Формування системи документів оборонного планування має виходити з таких позицій:

• назви документів повинні чітко відповідати змісту категорій воєнної політики;

• загальний зміст документів має відбивати їхнє місце серед інших документів державної політики;

• положення документів мають бути узгоджені між собою за логікою процесів оборонного планування і не повинні дублювати одне одного.

Відповідно до цих вимог у таблиці 1 наведений наскрізний перелік питань, які мають бути вирішені під час оборонного планування, їх розподіл за документами оборонного планування, об'єкт і предмет кожного документа, а також потрібні вихідні дані для його розробки.

Як випливає з таблиці 1, усі документи оборонного планування досить чітко узгоджені між собою за змістом питань планування і послідовністю розробки. За рахунок цього вони становлять цілісну систему документів з прозорою структурою, яка забезпечує повне охоплення всіх питань оборонного планування. Утім, потребують пояснення деякі практичні питання.

Рис. 2. Матриця документів державної політики

Таблиця 1 Перелік питань оборонного планування за документами