Аналіз процесів планування та виконання оборонного бюджету в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 330.1: 336.1: 338: 351: 355

Аналіз процесів планування та виконання оборонного бюджету в Україні

Резюме

Захист територіальної цілісності України, населення та об'єктів інфраструктури на сьогодні є актуальним завданням для Збройних Сил України. Збройні Сили мають бути боєздатними та ефективними. Основними шляхами підвищення рівня боєздатності Збройних Сил є повноцінне та рівномірне фінансування, а також раціональний розподіл ресурсів для реалістичного планування та результативного здійснення заходів розвитку Збройних Сил із метою ефективного виконання оборонних завдань.

Ключові слова: оборонне планування, оборонний бюджет, фінансування Збройних Сил України, воєнно-економічна безпека.

Постановка проблеми

збройний планування ресурс україна

Наміри України підписати Угоду про Асоціацію з ЄС було розцінено Росією як виклик та загрозу збереженню її впливу на політику України. Реакцією РФ на ці події стала анексія Криму та розв'язання збройного конфлікту в окремих районах Донецької та Луганської областей. Тому, сьогодні актуальним завданням для України є захист територіальної цілісності, населення, об'єктів інфраструктури тощо.

Вирішення конфлікту на сході України здійснюється за допомогою політичних, дипломатичних та воєнних заходів, ефективність яких безпосередньо залежить від оборонного потенціалу держави, достатнього для стримування агресії ззовні. Забезпечення обороноздатності держави та розвиток її оборонного потенціалу потребує вирішення оптимізаційних задач максимізації ефективності управління оборонними ресурсами держави.

Аналіз досліджень і публікацій. Основи воєнно-економічної безпеки держави, проблеми фінансування ЗС України, процеси оборонного планування та раціонального використання оборонних ресурсів висвітлювалися у наукових працях таких вчених: В. Бегми, В. Богдановича, Бодрука, В. Кириленка, В. Корендовича, Марка, Г. Перепелиці, В. Шевченка, Є. Шелеста, В. Шлемка тощо [1-5]. У цих дослідженнях зазначається, що оборонні завдання ЗС не можуть розглядатися у відриві від ресурсів, які необхідні для реалізації завдань. До того ж, розвиток Збройних Сил та виконання оборонних завдань безпосередньо залежить від загального соціально-економічного стану країни.

Слід зазначити, що сучасні методи оборонного планування поки ще не знайшли практичного застосування в Україні з врахуванням реалій сучасності, внутрішніх і зовнішніх загроз. Нормативно-правова, інформаційно-технічна та технологічна бази в оборонній сфері держави також потребують вдосконалення.

Метою статті є обґрунтування раціонального планування та ефективного використання бюджетних ресурсів для підвищення оборонного потенціалу України.

Виклад основного матеріалу

На шляху реалізації власного геополітичного вибору Україна зіткнулась з політичною, військовою та інформаційною агресіями з боку сусідньої держави. Серед причин, що обумовили такий розвиток ситуації слід виділити - низький рівень бойового потенціалу Збройних Сил України на момент початку агресії.

Найважливішим узагальненим показником забезпечення воєнно-економічної безпеки є рівень витрат на національну оборону у відсотках до валового внутрішнього продукту (ВВП). За стандартами НАТО рівень оборонних витрат у мирний час має становити не менше 2 % ВВП, причому 20 % оборонних видатків має спрямовуватися на дослідження, розроблення і закупівлю основних зразків озброєння та військової техніки [6]. В Україні витрати на оборону до 2014 року складали близько 1 % ВВП (таблиця 1).

Унаслідок такого рівня фінансування, щороку бойовий потенціал Збройних Сил України зменшувався. Через це переважна більшість технічно складних комплексів та зразків озброєння вже вичерпала свій ресурс, 53 % озброєння та військової техніки (ОВТ) знаходиться в експлуатації більше 25 років [7]. А застаріле обладнання з терміном експлуатації понад 20 років складає в цілому 92 % ОВТ Збройних Сил (рис. 1). При цьому, кожні 10- 14 років вартість новітніх зразків зброї подвоюється, а вартість модернізації озброєння та військової техніки щороку збільшується на 10%. Таким чином, до 2014 року склалася відповідними матеріально-технічними та ситуація, коли держава ставить перед Збройними фінансовими ресурсами в необхідному обсязі не Силами завдання, але забезпечити при цьому в змозі.

Стан фінансування Збройних Сил України* у 2006-2015 рр. [8].

* Фінансові показники у 2006-2011 рр. наведені без урахування видатків Головного управління розвідки Міністерства оборони України.

** 3 урахуванням державних гарантій на 4,4 млрд грн загальні видатки складатимуть 44,6 млрд грн або 2,6 % ВВП (1 трлн 720,8 млрд грн).

Рис.1. Загальні терміни експлуатації ОВТ Збройних Сил, % (2012 р.)

Основні проблеми оборонного планування та фінансування Збройних Сил. У 2002 році комісією Україна - НАТО було прийняте рішення щодо проведення Оборонного огляду в Збройних Силах України [9]. Обороннійі огляд - процедура оцінки стану та готовності Збройних Сил та інших військових формувань до виконання завдань у сфері оборони, за результатами якої розробляється Стратегічний оборонний бюлетень і вживаються заходи щодо зміцнення обороноздатності держави.

Проведення Оборонного огляду було здійснено в два етапи. На першому етапі за вартісним критерієм було проведено аналіз поточного стану Збройних Сил за складовими: вартість утримання особового складу, вартість закупівлі озброєння та військової техніки, вартість модернізації та соціальних програм, а також аналіз відповідності ресурсного забезпечення визначеним завданням. На другому етапі було розроблено короткострокові та середньострокові плани військової реформи за напрямами, а також програми реформування і розвитку Збройних Сил.

Таблиця 2

Динаміка закупівлі основних зразків нового та модернізованого ОВТ у 2011-2013 рр.[14]

Усе це детально відображено у Стратегічному оборонному бюлетені України на період до 2015 року [10], у якому визначено основні положення політики України в оборонній сфері на довгострокову перспективу. Бюлетень - це концептуальний довгостроковий програмний документ з реформування та розвитку Збройних Сил та інших складових Воєнної організації держави. На його основі було розроблено Державну програму розвитку Збройних Сил України на 2006-2011 роки. Проте фінансування Збройних Сил залишалось недостатнім (таблиця 1).

У вересні 2013 р. було затверджено Комплексну програму реформування та розвитку Збройних Сил України на період до 2017 року [11]. Програмою було передбачено повний перехід на контрактну армію з 2014 року. Проте у 2014 р. виконання цієї програми було призупинено з огляду на нагальну необхідність реалізації комплексу завдань щодо нейтралізації існуючих загроз національній безпеці України та

Таким чином, на кінець 2013 - початок 2014 рр. чисельність та оснащення Збройних Сил України були далекі від оптимальних. Як наслідок, армія мала мінімальні можливості для захисту територіальної цілісності, державного кордону та населення.

2014 рік став роком кардинальних змін у фінансуванні потреб Збройних Сил. Населення України та діаспори українців за кордоном почали надавати матеріальну допомогу армії. У рамках акції «Підтримай Українську армію» на рахунки Міністерства оборони України за станом на 23.03.2015 р. надійшло 156 млн грн [15].

Для підвищення ефективності оборонного планування було прийнято Рішення Ради національної безпеки і оборони України [13] організувати проведення комплексного огляду сектору безпеки і оборони України з використанням можливостей Спільної робочої групи Україна - НАТО з питань воєнної реформи високого рівня, а також забезпечити перегляд положень основних документів оборонного планування з урахуванням зміни воєнно-політичної обстановки.

Низький рівень фінансування потреб оборони (менше 1 % ВВП) протягом попередніх років не дозволяв у повному обсязі забезпечити ресурсні потреби Збройних Сил. Розподіл видатків Міністерства оборони за такими напрямами, як утримання Збройних Сил, підготовка військ (сил) та розвиток озброєння і військової техніки, був вкрай незбалансованим та не відповідав класичній світовій моделі. Процеси закупівлі ОВТ також були нерегулярними (таблиця 2).

Активними темпами відбувається оновлення воєнної техніки та озброєння. Зокрема, станом на кінець 2014 р., за час проведення АТО ЗСУ отримали 20 одиниць модернізованої техніки (4 літака, 7 гелікоптерів, 9 танків), 5 радіолокаційних станцій, 10 протитанкових ракетних комплексів [16]. Підрозділи ЗСУ також отримали 75 протитанкових керованих ракет, 500 коліматорних прицілів, 134 одиниці навігаційної апаратури, 29 комплектів кумулятивного захисту до танків Т-64 БМ "Булат", 14 станцій оптико-електронного придушення для захисту вертольотів, 10 скануючих пристроїв та 8 комплектів шифрувальної апаратури.

Відповідно до військово-політичної ситуації навколо Україні в оборонному бюджеті 2015 р. значна частина коштів буде витрачена на закупівлю нового озброєння і техніки та модернізацію наявної [17].

Серед проблем бюджетного оборонного планування слід відзначити, що фінансування оборонних програм розвитку ЗСУ планувалось переважно за рахунок спеціального фонду Державного бюджету України, що не є гарантованим фінансуванням та призводило до невиконання програм розвитку, а також змушувало Міністерство оборони займатися не властивими функціями.

Видатки Державного бюджету для Міністерства оборони розподіляються на загальний та спеціальний фонди. Головним призначенням спеціального фонду є отримання додаткових коштів від комерційних операцій. Наприклад, у 2010 р. кошти за статтею “Закупівля і модернізація озброєння та військової техніки для ЗСУ” за загальним фондом дорівнюють нулю, за спеціальним - 655,9 млн грн (22,8 % від видатків спеціального фонду, спрямованих на розвиток). Позиція “Реформування та розвиток ЗСУ” - 90 % фінансування зі спеціального фонду, прикладні дослідження у сфері військової оборони держави - на 60 % мали забезпечуватися зі спеціального фонду.

Тільки у 2014 р. відбулось скорочення частки Спецфонду у структурі фінансування. Зокрема, бюджетом передбачено 27,3 млрд грн, у тому числі 13,7 млрд грн - за загальним фондом, 11,9 млрд грн - за резервним фондом, 0,6 млрд грн - за спеціальним фондом.

На 2015 рік відповідно до Закону України “Про Державний бюджет України на 2015 рік” для Міністерства оборони України передбачено 40,2 млрд грн, у тому числі 39,4 млрд грн за загальним фондом та 0,8 млрд грн за спеціальним фондом. Але з урахуванням державних гарантій на 4,4 млрд грн загальні видатки складатимуть 44,6 млрд грн або 2,6 % ВВП (1 трлн 720,8 млрд грн).

Серйозною проблемою, що знижує ефективність використання бюджетних коштів, є нерівномірне фінансування заходів розвитку ОВТ. Відповідно до щомісячних розписів асигнувань Міністерство фінансів України основну суму коштів виділяє, як правило, у IV кварталі. Така процедура значно ускладнює використання призначених коштів у повному обсязі та не дозволяє ефективно спланувати фінансування заходів з розвитку ОВТ.

Таким чином, невідповідність наявних ресурсів що необхідні для виконання завдань Збройних Сил реальним можливостями держави вимагає удосконалення системи бюджетного планування в Збройних Силах. Основною метою планування має бути раціональний розподіл бюджетних ресурсів із метою підвищення боєздатності Збройних Сил за рахунок збільшення заходів бойової підготовки військ (сил) та покращення рівня технічного оснащення.

Напрями вдосконалення бюджетного планування та фінансування. Сьогодні Міністерство оборони, так само як інші міністерства та відомства, має обмежені бюджетом держави фінансові ресурси для забезпечення обороноздатності держави. Така ситуація вимагає удосконалення системи управління оборонними ресурсами, а також раціонального співвідношення оборонних завдань та потреб держави з її ресурсними можливостями. Сучасні збройні сили мають бути мобільними та ефективними, а також своєчасно реагувати на постійні зміни в зовнішньому середовищі. Саме для досягнення цих цілей формується збалансований оборонний бюджет.

Сьогоднішня ситуація є певною мірою унікальною. Протягом усіх років незалежності Україна не мала військових конфліктів на своїй території. Попередні роки планування бюджету відбувалось на основі завдань мирного часу. У таких умовах ефективне забезпечення воєнної безпеки держави потребує прийняття оптимальних рішень щодо розвитку військ (сил), а також проведення постійного контролю відповідності їх поточної діяльності стратегічним цілям. Безумовно, аспекти воєнного часу розглядались, але переважно у загальних обрисах.

У сучасних умовах короткострокове планування має бути гнучким та максимально враховувати зміни військово-політичної ситуації на Сході країни. Реалії сучасності, зовнішні та внутрішні загрози вимагають також зміни та реалізації оборонних програм розвитку Збройних Сил України.

На сьогодні у процесі оборонного планування визначається концептуальна мета, а головним результатом має бути довгострокова програма розвитку військ (сил) - аналітична основа для розробки оборонного бюджету.

В умовах ведення бойових дій основними напрямами планування є такі:

- розробка плану проведення бойових операцій відповідно до конкретних воєнно- політичних цілей;

- визначення сил та засобів, необхідних для забезпечення проведення спеціальних операцій;

- повне та своєчасне забезпечення підрозділів, що виконують завдання, озброєнням, технікою та іншими ресурсами.

Законом України “Про організацію оборонного планування” № 2198-IV від 18.11.2004 визначено завдання, принципи та порядок планування у сфері оборони, а також координацію дій органів державної влади в цій сфері [18]. Відповідно до статті 2 основними суб'єктами оборонного планування в межах повноважень, наданих Конституцією і законами України є: Верховна Рада України; Президент України; Кабінет Міністрів України; Рада національної безпеки і оборони України; центральні органи виконавчої влади, які здійснюють керівництво Збройними Силами України та іншими військовими формуваннями; Генеральний штаб Збройних Сил України; місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування; урядові комісії, міжгалузеві та відомчі робочі групи.

На стратегічному рівні управління оборонними ресурсами виконуються наступні завдання з питань гарантування воєнної безпеки:

у мирний час - розробка стратегії воєнної безпеки, визначення пріоритетів та шляхи реалізації оборонної політики, визначення структури та напрямів розвитку військ (сил), оцінка допустимих ризиків, розробка та прийняття керівних документів з оборонного планування, управління військами (силами);

у воєнний час (кризовий період) - оцінка та аналіз кризи, визначення цілей щодо врегулювання кризи, управління воєнними діями військ (сил) на стратегічному рівні.

Оборонне планування та формування оборонного бюджету це досить складні процеси, що потребують використання автоматизованих систем управління (АСУ) збору, обробки, збереження великих обсягів даних, а також аналізу та прогнозування. Основними перевагами впровадження АСУ оборонними ресурсами є: скорочення часу на прийняття управлінських рішень, забезпечення контролю доступу до інформації, підвищення ефективності управління ресурсами та скорочення непрямих адміністративно-управлінських витрат.

Для Збройних Сил основними підсистемами (модулями) АСУ оборонними ресурсами повинні стати модулі оборонного та бюджетного планування для повноцінної підтримки та ефективного виконання бойових завдань (дій), що в умовах обмежених фінансових ресурсів. їх використання дає змогу проводити більш гнучку й ефективну політику управління наявними та запланованими оборонними ресурсами: людськими, фінансовими та матеріально-технічними.

Одним із варіантів автоматизації процесів управління оборонними ресурсами є впровадження ERP-системи (Enterprise Resource Planning - управління ресурсами підприємства). У процесі оборонного планування СІЛА, Німеччини, Норвегії, Росії тощо вже впроваджено готові спеціалізовані рішення для військових відомств на базі єдиної програмної платформи.

Таким чином, на сьогодні для воєнно- політичного керівництва держави основними завданнями є пошук можливих шляхів збільшення кошторису Міністерства оборони України та подальше підвищення ефективності використання бюджетних коштів у Збройних Силах із забезпеченням найкращого співвідношення “ціна-якість”. Необхідно дотримуватися принципу оптимального рівня оборонних витрат та їх раціонального розподілу за ключовими показниками (утримання особового складу, навчання та бойова підготовка, закупівля і розвиток озброєння та військової техніки, розвиток інфраструктури) з урахування необхідності реалізації інших інтересів та зобов'язань держави та забезпечення при цьому максимально можливого рівня воєнної безпеки. Ефективність планування має поліпшитись за умови дотримання таких основних принципів, як персональна відповідальність, орієнтація на реалістичність досягнення кінцевих цілей та контроль проміжних результатів з урахуванням ресурсних обмежень та необхідності підвищення бойового потенціалу військ (сил).

Висновки та пропозиції

Таким чином, пріоритетами розвитку системи оборонного та бюджетного планування в Збройних Силах є: збалансування структури Збройних Сил із покладеними на них функціями та завданнями; щорічне коригування завдань Збройних Сил з урахуванням наявних оборонних ресурсів та бойових можливостей військ (сил), виходячи з поточного та майбутнього рівня фінансування; підсилення персональної відповідальності за цільовим, своєчасним і результативним використанням бюджетних коштів. Посилення фінансової дисципліни, покращення ефективності управління виділеними фінансовими ресурсами є запорукою стійкого розвитку Збройних Сил України та вирішення основних стратегічних завдань підвищення як рівня боєздатності Збройних Сил, так і оборонного потенціалу держави в цілому для

Список використаної літератури

1. Богданович В.Ю. Воєнна безпека України: методологія дослідження та шляхи забезпечення. - К.: Дельта, 2002. - 322 с.

2. БодрукО.С. Структури воєнної безпеки: національний та міжнародний аспекти. - К.: НІПМБ, 2001.-300 с.

3. Программно-целевое управление оборонным планированием при реформировании вооруженных сил. Методологические основы и перспективы автоматизированной поддержки / Е.П. Ильина, И.П. Синицын, Е.Ф. Шелест и др. - К.: Наукова думка, 2004. - 172 с.

4. Управління оборонними ресурсами в Збройних Силах України. Монографія / За ред. В. Шевченка. - К: ННДЦ ОТ і ВБ України, 2002. - 84 с.

5. Шелест Є.Ф., Шевченко В.Л., Федоренко Р.М., Невольниченко А.І., БодрикЮ.Г. Основні завдання раціонального розподілу оборонних ресурсів в рамках оборонного планування відповідно до принципів програмно-цільового підходу // Збірник наук, праць. Вип. 2 (22) - Київ: ННДЦ ОТ і ВБ України, 2004. - С. 86-95.

6. НАТО. Щорічний звіт. 2014. http://www.nato.int/nato_static_112014/assets/pdf/pdf_ 2015 01/20150202_SG_AnnualReport_2014_ukr.pdf

7. Біла книга 2012. Збройні Сили України. http://uvpo.odessa.gov.Ua/files/uvpo_portal/b _la_kniga_2012.pdf

8. Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 29 грудня 2012 року "Про Стратегічний оборонний бюлетень» №771/2012 від 29.12.2012. Додаток №2. http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/771/2012/page4

9. Перепелиця Г. Оборонна реформа в Україні // Україна і стратегічні пріоритети: Аналітичні оцінки. - 2004. - К, 2004.

10. Указ Президент України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 17 червня 2004 року "Про Стратегічний оборонний бюлетень» № 670/2004 від 22.06.2004.

11. Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 вересня 2013 року "Про Державну комплексну програму реформування і розвитку Збройних Сил України на період до 2017 року" № 479/2013 від 02.09.2013. http://zakonl.rada.gov.ua/laws/show/479/2013

12. Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 28 квітня 2014 року "Про заходи щодо підвищення ефективності планування в секторі безпеки і оборони" № 468/2014 від 13.02.2014. http://zakonl.rada.gov.ua/laws/show/468/2014/paran 6#п6

13. Рішення Ради Національної Безпеки і Оборони України «Про заходи щодо підвищення ефективності планування в секторі безпеки і оборони» від 28 квітня 2014 року. http://zakonl.rada.gov.ua/laws/show/n0007525-14

14. Біла книга 2013. Збройні Сили України. http://www.rnil.gov.ua/content/frles/whitebook/WB_ 2013.pdf

15. Режим доступу: http://www.rnil.gov.ua/err/news /2015/03/23/%E2%80%98support-ukrainian-amry- campaign-mod-of-ukraine-received-over-uah-156- rnln/

16. За час АТО армія отримала 20 одиниць модернізованої техніки. Новини. 18.12.2014. http://www.rTkrirrforrn.ua/rTkr/news/za_chas_ato_arrn i\a_otrimala_20_odinits_modcrnizo\anoii_tchniki_2 002818

17. «Під час планування бюджету на 2015 рік в оборонному відомстві враховано необхідність створення потужної вітчизняної армії», - Міністр оборони України. Офіційний веб сайт Міністерства оборони України. Новини. 8.01.2015.

18. http://www.rnil.gov.ua/news/2015/01/08/pid-chas- planuvannya-byudzhetu-na-2015 -rik-v-oboronnomu- vidornstvi-vrahovano-neobhidnist-stvorennya- potuzhnoi-vitchiznyanoi-armii-rninistr-oboroni- ukraini-/

19. Закон України «Про організацію оборонного планування» № 2198-IV від 18.11.2004 http://zakon4.rada.gov.Ua/laws/show/2198-15

Стаття надійшла до редакції 18.03.2015

Федоренко Р. Н., К.ЭКОН.Н.

Центр военно-стратегических исследований Национального университета обороны Украины имени Ивана Черняховского, Киев

Анализ процессов планирования и исполнения оборонного бюджета в Украине

Резюме. Сегодня самым актуальным заданием для Вооруженных Сил Украины является защита территориальной целостности Украины, населения и объектов инфраструктуры. Вооруженные силы должны быть боеготовыми и эффективными при выполнении задач. Основным путем повышения уровня боеготовности Вооруженных Сил является полноценное и равномерное финансирование, а также рациональное распределение ресурсов для реалистичного планирования и результативного исполнения мероприятий по развитию Вооруженных Сил для эффективного выполнения оборонных заданий.

Ключевые слова: оборонное планирование, оборонный бюджет, финансирование Вооруженных Сил Украины, военно-экономическая безопасность.

R Fedorenko, PhD

Center for Military and Strategic Studies National Defence University of Ukraine named Ivan Chemyhovskij The analysis of defense budget planning and execution processes in Ukraine Resume. Defense the territorial integrity of Ukraine, population and infrastructure is an important task today for the Armed Forces of Ukraine. The current level of funding of the Armed Forces of Ukraine is insufficient. The defense budget structure is ineffective which results in weakening of the national defense potential. The way for increasing the defense potential of Ukraine is full funding of the Armed Forces. The main task is to provide evenly flows of funding throughout the year. It's really important to organize reasonable distribution of the defense budget. Thus, Armed Forces will be able to plan development and defense tasks. All these results will raise the efficiency of the defense resources of the state for further development of the Armed Forces.

Keywords: defense planning, defense budget, funding of the Armed Forces, military-and-economic security.

Размещено на Allbest.ru