Контроль за діяльністю державної системи боротьби з тероризмом як елемент політики національної безпеки

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 343.341(048)

КОНТРОЛЬ ЗА ДІЯЛЬНІСТЮ ДЕРЖАВНОЇ СИСТЕМИ БОРОТЬБИ З ТЕРОРИЗМОМ ЯК ЕЛЕМЕНТ ПОЛІТИКИ НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ

В.І. Строгий, І.М. Рижов

Проаналізовано функції і перспективи реалізації дієвих механізмів контролінгу в державній системі боротьби з тероризмом в Україні. Зазначено, що механізм реалізації функцій контролю за державною системою боротьби з тероризмом повинен ґрунтуватися на принципах взаємної зацікавленості органів державного управління та громадських організацій. Наголошено на доцільності проведення публічного обговорення шляхів створення механізмів демократичного контролю за системою протидії тероризму не тільки задля пошуку недоліків, а й з метою всебічної допомоги та публічної підтримки.

Ключові слова: тероризм, терористична діяльність, державна система боротьби з тероризмом.

державний боротьба тероризм демократичний

Строгий В. И., Рыжов И. Н. Контроль за деятельностью государственной системы борьбы с терроризмом как элемент политики национальной безопасности

Проанализировано функции и перспективы реализации действенных механизмов контроллинга в государственной системе борьбы с терроризмом в Украине. Отмечено, что механизм реализации функций контроля за государственной системой борьбы с терроризмом должен основываться на принципах взаимной заинтересованности органов государственного управления и общественных организаций. Акцентировано на целесообразности проведения публичного обсуждения путей создания механизмов демократического контроля за системой противодействия терроризму не только для поиска недостатков, но и с целью всесторонней помощи и публичной поддержки.

Ключевые слова: терроризм, террористическая деятельность, государственная система борьбы с терроризмом.

Strogyi V. I., Ryzhov I. M. Monitoring of the state system of the fight against terrorism as an element of national security policy

Noted the importance of ensuring effective democratic control over the activities of national security. The aim of any reform of the security sector must be transformed him into democratically controlled and accountable mechanism in the presence of a perfect system of management and control within the executive branch and public administration. Public and democratic control applies certain principles and values, so it should include changes in the work, including the introduction of ethics for civil servants to staff working in the field of security, ensuring the availability ofprofessional personnel and civilian political leaders for public and democratic control, strengthening the role of civil society in providing effective oversight of the security sector specific such as a system of fighting terrorism.

The analysis functions and prospects of implementation of effective mechanisms controlling the state system to combat terrorism in Ukraine. Reported that the mechanism for implementing control functions of the state system of combating terrorism, especially in conducting anti-terrorist operations should be based on the principles of mutual interest in government and public organizations. Emphasized on the advisability of a public discussion of ways to create mechanisms of democratic control over the system to counter terrorism not only for finding flaws, but also for further assistance and public support.

Such a mechanism may consist of two complementary systems - internal control function which will perform the competent state institutions, and external, with the assistance of public organizations. This is a mixed public-community form of control which of the specific anti-terrorist activity is optimal.

Key words: terrorism, terrorist activity, the state system for combating terrorism.

Постановка проблеми. У будь-якій країні дуже важливо забезпечити ефективний цивільний і демократичний контроль над діяльністю органів національної безпеки. Метою реформи будь-якого сектора безпеки повинна бути трансформація його в демократично контрольований і підзвітний механізм за умови наявності досконалої системи управління та контролю в межах виконавчої влади й державного управління. Здійснення контролю не обмежується лише нормативно-правовою базою, що регламентує діяльність системи, як і не тільки цивільним контролем, який повинен здійснюватися над Збройними силами, воєнізованими формуваннями й розвідслужбами та їх загальними діями під час організації та проведення сумісних операцій на кшталт антитерористичної. Цивільний і демократичний контроль стосується певних принципів і цінностей, а отже він повинен передбачати зміни в порядку роботи, зокрема, впровадження кодексу етики державного службовця для персоналу, що працює в сфері безпеки, забезпечення наявності професійних кадрів цивільних і політичних керівників для здійснення цивільного й демократичного контролю, посилення ролі громадянського суспільства в забезпеченні ефективного нагляду за діяльністю такого специфічного сектора безпеки, як система боротьби з тероризмом.

Стан дослідження. Слід зазначити суттєвий внесок таких українських дослідників тероризму у розвиток сучасної контртерористичної парадигми: В. Ф. Антипенка, В. П. Богданова, Т. С. Бояр-Созонович, В. О. Глушкова, В. С. Горбатюка, М. Г. Гуцало, В. П. Ємельянова, В. В. Крутова, В. А. Ліпкана, О. М. Морозова, А. С. Шаповалова та інших. Більшість із них присвячено кримінологічному аспекту тероризму та розробці оперативно-тактичних прийомів боротьби з терористичною діяльністю на рівні організації та планування антитерористичних операцій. Науково-теоретичній та методологічній розробці проблем визначення та функціонального опису елементів системи протидії тероризму присвячена певна кількість праць науковців різних спеціальностей. Під час написання цієї статті було досліджено наукові твердження, викладені у працях таких учених: В. Б. Авер'янова, В. Г. Афанасьєва, О. М. Бандурки, А. С. Васильєва, В. К. Колпакова, Л. Ф. Морозова, Н. Р. Нижник, В. Ф. Опришка, А. І. Сироти, М. С. Студенікіної, Ю. О. Тихомирова, В. С. Шестака, К. В. Шоріної та ін. [1-16].

Утім, незважаючи на наявність значної кількості наукових досліджень, присвячених проблематиці соціального та державного контролю, поза науковим обігом залишилася сфера контролю у сфері організації боротьби з тероризмом на всіх етапах її проведення. Не знайдено робіт, присвячених аналізові складових передумов визначення сучасних тенденцій цивільного контролю у згадуваній сфері, що і зумовлює актуальність теми дослідження. Мета статті - аналіз функцій контроллінгу в державній системі боротьби з тероризмом в Україні.

Виклад основних положень. Оптимізація результату антитерористичної діяльності під час гарантованого дотримання прав та свобод може розглядатися як головна мета контролінгу в державній системі боротьби з тероризмом в України, для досягнення якої вирішуються основні завдання - формування цілеспрямованого комплексу заходів щодо досягнення головної мети. Основні завдання такого виду контролінгу полягають в інформаційному забезпеченні орієнтованих на результат процесів розробки та позиціонування стратегій протидії тероризмові, моніторингу теророгенності суспільства, повноти виконання функцій та якості системної організації суб'єктів державної системи боротьби з тероризмом.

Усі структури - суб'єкти антитерористичної діяльності, за звітами їх керівників та колегій, працюють нормально та повною мірою забезпечують виконання покладених на них функцій - нейтралізацію загроз. Ефективність роботи системи визначається на підставі звітів керівників підрозділів, які є суб'єктами, котрі безпосередньо здійснюють боротьбу з тероризмом у межах своєї компетенції, та, як правило, мають позитивні оцінки. Вважається, що професійний рівень суб'єктів державної системи боротьби з тероризмом і загалом під час проведення спеціальної антитерористичної операції, і в реалізації окремих її складових є високим і достатнім, щоб протидіяти сучасному тероризму. Але наскільки цей високий рівень є достовірними і хто цю достовірність гарантуватиме? Якщо Україна не мала проявів тероризму, відповідно й державна система не мала реальної практики протидії, як можна оцінити її ефективність.

Контроль є важливою ознакою і основною функцією державно - го управління. Отже, ефективність функціонування державних систем і в сфері державної безпеки загалом, і її складових, зокрема державної системи боротьби з тероризмом, безпосередньо залежить від процесу прийняття оптимальних рішень і здійснення ефективного державного контролю за їх своєчасною і повною реалізацією. Ефективний контроль дозволяє оперативно коригувати процес управління та є ознакою самоорганізованої системи, виконуючи роль зворотного зв'язку.

У державному управлінні урядовий контроль досліджується зазвичай в контексті аналізу державного контролю або Кабінету Міністрів України як органу виконавчої влади. Сучасна ситуація в Україні обумовлює необхідність удосконалення шляхів забезпечення контролю за діяльністю державних правоохоронних систем. Слід вважати за особливість сучасного становища ангажованість правоохоронних органів певними політичними, зокрема й опозиційно налаштованими силами. Фактично ми маємо ситуацію, коли діяльність Кабінету Міністрів України - структури, що безпосередньо спрямована на забезпечення законності в державному управлінні України, - має всі ознаки високого ступеня маргінальності. Оскільки маргінальність є необхідною умовою теророгенності соціальних систем, ми маємо певні передумови процесу протистояння не тільки між різними політичними силами, а й державними структурами влади й управління. Небезпечним фактором є використання, зокрема й на оплатній основі, активістів партій та громадських організацій для блокування діяльності органів влади й управління, тиск на них із метою прийняття відповідних рішень, іноді економічно необгрунтованих та політично недоцільних і таких, які мають популістський характер. Майдан породив своєрідну форму політичного терору, наслідком якого є маніпулювання свідомістю певної частини населення, на жаль, значної, що займає нижчі щаблі стратифікаційної драбини. На тлі міфічних ідей, що генерують нечистоплотні політики, та загального правового нігілізму, як наслідку відсутності в державі контролю за виконанням норм, що приймаються законодавчою системою, - ми маємо вкрай високу теророгенність нашого суспільства, яке, незважаючи на проведення демократичних виборів, не набуло стану суспільної рівноваги. Система протидії тероризмові, державна і громадська (недержавна) її складові є частиною соціальної системи і не може перебувати поза межами соціального конфлікту, спровокованого, зокрема, й маніпулятивними технологіями. Складність ситуації полягає якраз у тому, що службовці, що мають причетність до системи боротьби з тероризмом, не виражають відкрито своє ставлення до сторін соціального конфлікту. Це так звана латентна група, яка може симпатизувати опозиційно налаштованим силам і у будь- який момент перейти на протилежний бік конфлікту, і, що найнебезпечніше, у подальшому використовувати професійні навички та оперативні можливості.

Формально, відповідно до ст. 4 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», організація боротьби з тероризмом в Україні та забезпечення її необхідними силами, засобами і ресурсами здійснюються Кабінетом Міністрів України у межах його компетенції. Вважається, що питання організації та, відповідно, вдосконалення роботи державної системи боротьби з тероризмом в Україні є прерогативою Служби безпеки України як головного органу у загальнодержавній системі боротьби з терористичною діяльністю. Відповідно до ст. 30 цього Закону контроль за здійсненням боротьби з тероризмом в Україні є невід'ємною складовою державного управління. Контроль за дотриманням законодавства під час проведення боротьби з тероризмом здійснюється Верховною Радою України в порядку, визначеному Конституцією України. Контроль за діяльністю суб'єктів боротьби з тероризмом здійснюється Президентом України та Кабінетом Міністрів України в порядку, визначеному Конституцією і законами України.

Сутність контролю Кабінету Міністрів України за діяльністю державної системи боротьби з тероризмом з боку не визначено та зводиться до формального контролю за використанням бюджетних коштів.

Способи забезпечення законності - це застосування системою державних органів і суспільних організацій, на які покладений обов'язок з підтримання та зміцнення законності в сфері виконавчої влади й які наділені юридично владними повноваженнями правових і організаційних видів і методів діяльності, практичних прийомів, операцій, форм роботи, з метою забезпечення точного дотримання вимог законності всіма суб'єктами державного управління [4].

Незважаючи на те, що Конституція України прямо не передбачає контрольну функцію Кабінету Міністрів України, це логічно випливає із змісту ст. 113, яка зазначає, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, спрямовує та координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, тобто здійснює контроль за всіма ланками виконавчої влади.

Під час здійснення контрольної функції Кабінету Міністрів України, насамперед повинен бути посилений інформаційно-аналітичний характер контролю за органами виконавчої влади, характер діяльності яких у процесі реалізації адміністративної реформи має набути якісних змін.

Практика свідчить, що система контролю, яка існує в Кабінеті Міністрів України, як це не прикро, охоплює вузьке коло контрольних питань - в основному відстежує терміни виконання встановлених завдань. Для вирішення цієї проблеми у складі Управління моніторингу необхідно створити сектор аналітичної роботи, тобто треба відходити не лише від строків виконання, а й здійснювати контроль за якістю виконання у встановлені строки. Проведення аналітичної роботи має позитивно вплинути на забезпечення законності і під час проведення експертизи законопроекту, і за здійснення моніторингу. Контрольна діяльність Кабінету Міністрів України стосовно органів виконавчої влади не повинна зводитися лише до перевірки виконання, а має враховувати якість виконання, своєчасне виявлення проблем та концентрацію зусиль на коригування ситуації, застосування заходів щодо забезпечення виконання завдань.

Перспективу подальших досліджень у цьому напрямі утворюють визначення та удосконалення гарантій та шляхів забезпечення законності у державному управлінні України.

Система цивільного контролю багатоаспектна. Тут і парламент, який повинен контролювати спецслужби своєї країни, і мас-медіа, і неурядові організації, і багато інших механізмів впливу на дії виконавчої влади, зокрема й у сфері розвідки й контррозвідки. Але такий демократичний контроль не потрібно розуміти як повну відкритість спецслужб. Спецслужби повинні мати свої сфери закритості, конфіденційності тощо, без цього неможлива їхня ефективна діяльність, але загальні напрями їх роботи повинні бути чітко позначені й регламентовані. У демократичному суспільстві існує механізм жорсткого контролю діяльності цих служб. До прикладу, в американському парламенті існує спеціальна комісія з розвідки, де працюють люди, які мають спеціальні повноваження. Вони мають право проникати практично в усі сфери діяльності спецслужб, за винятком конкретних оперативних сфер. Цей механізм був упроваджений унаслідок реформи американських спецслужб після подій 11 вересня, коли розвідка й контррозвідка США змушені були зізнатися у власній безпорадності.

Однією з основних вимог до співробітників правоохоронних органів і спецслужб є дотримання ними в процесі здійснення оперативно- розшукової діяльності прав і свобод громадян. Слід підкреслити, що низка міжнародних угод - Міжнародний пакт про цивільні й політичні права (1977 р.), Європейська конвенція про захист прав людини й основних свобод (1954 р.), а також Конвенція СНД про права людини й основні свободи (1995 р.) - передбачає можливість законодавчого обмеження прав і свобод громадян у необхідних випадках у демократичному суспільстві з метою охорони державної або національної безпеки, власного порядку, здоров'я або моральності населення, а також прав і свобод інших осіб. На наш погляд, дотримання принципів й норм, що наведені в Кодексі поведінки посадових осіб, відповідальних за підтримку правопорядку, а також в інших рекомендаційних документах ООН, мають бути включені до функцій цивільно-правового контролю.

В Україні подібні механізми контролю на стадії' розробки. Законодавчі акти в сфері демократичного контролю, насамперед Закон «Про демократичний цивільний контроль над військовою організацією й правоохоронними органами» від 19 червня 2003 р., стосуються тільки деяких аспектів контролю, наприклад участі підрозділів Збройних сил України в міжнародних миротворчих операціях і антитерористичних діях, спільних військових навчаннях та інших акціях у рамках міжнародного військового та військово-технічного співробітництва. Статтею 30 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» регламентовано порядок контролю за здійсненням боротьби з тероризмом. Він обмежується контролем за дотриманням законодавства під час здійснення боротьби з тероризмом, що виконується Верховною Радою України в порядку, визначеному Конституцією України, хоча насправді такий порядок до повноважень Верховної Ради України не належить (п. 33 стаття 85 «Здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією Конституцією»), та контролем за діяльністю суб'єктів боротьби з тероризмом, що здійснюється Президентом України та Кабінетом Міністрів України в порядку, визначеному Конституцією і законами України. Статтею 31 цього ж Закону передбачено, що нагляд за додержанням вимог законодавства органами, які беруть участь в антитерористичних заходах, здійснюється Генеральним прокурором України та уповноваженими ним прокурорами в порядку, визначеному законами України. Громадський контроль за діяльністю державної системи боротьби з тероризмом цим Законом не передбачено, що суперечить п. 6. Закону України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», яким визначено як суб'єкт цивільного контролю громадян України та громадські організації, які сформовані відповідно до Конституції України для здійснення та захисту прав і свобод громадян та задоволення їхніх політичних, економічних, соціальних, культурних інтересів.

Висновки

Підсумовуючи, слід констатувати, що механізм реалізації функцій контролю за державною системою боротьби з тероризмом, особливо стосовно проведення антитерористичної операції, має ґрунтуватися на принципах взаємної зацікавленості органів державного управління та громадських організацій. Розуміючи складність та специфіку такої діяльності, наголошуємо на доцільності проведення публічного обговорення шляхів створення механізмів демократичного контролю за системою протидії тероризму, не тільки задля пошуку недоліків, а й із метою всебічної допомоги та публічної підтримки. Такий механізм може складатися з двох взаємодоповнюючих систем - внутрішнього контролю, функції якого виконуватимуть уповноважені державні інституції, та зовнішнього - за сприяння громадських організацій. Йдеться про змішану, державно-громадську форму контролю, яка з урахуванням специфіки антитерористичної діяльності є оптимальною.

Література

1. Авер'янов В. Б. Українське адміністративне право на етапі реформування: питання нової доктрини / В. Б. Авер'янов // Українське право. - 2005. - № 1. - С. 267-276.

2. Барабаш Ю. Г. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Юрій Григорович Барабаш. - Х., 2003. - 205 с.

3. Битяк Ю. П. Совершенствование контроля в советском государственном управлении / Ю. П. Битяк // Социалистическая законность в советском государственном управлении. - Х., 1987. - С. 34-44.

4. Братель С. Г. Громадський контроль за діяльністю міліції: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Сергій Григорович Братель. - К., 2007. - 269 с.

5. Гаращук В. М. Контроль та нагляд у державному управлінні: /В. М. Гаращук. - Х.: Фоліо, 2002. - 176 с.

6. Горшенев В. М. Контроль как правовая форма деятельности / В. М. Горшенев, І. Б. Шахов. - М.: Юридическая литература, 1987. - 176 с.

7. Дайле А. Практика контроллинга / А. Дайле. - М.: Финансы и статистика, 2001. - 336 с.

8. Кобринський В. Ю. Державний контроль у сфері національної безпеки України: дис. . канд. юрид. наук: 12.00.07 / Віталій Юрійович Кобринський. - К., 2008. - 209 с.

9. Ліпкан В. А. Теоретико-методологічні засади управління у сфері національної безпеки України: монографія / В. А. Ліпкан. - К.: Текст, 2005. - 350 с.

10. Нижник Н. Р. Україна - державне управління, шляхи реформування / Ніна Романівна Нижник. - К., 1997. - 72 с.

11. Лимская Декларация руководящих принципов контроля // Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. Аналитический обзор и сборник нормативных документов / сост.: С. О. Шохин, В. И. Шлейников; под. ред. С. О. Шохина. - М.: Прометей, 1998. - С. 42-51.

12. Мартиненко В. М. Державно-громадський контроллінг як метод демократизації державного управління / В. М. Мартиненко // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. праць ХарРІ НАДУ: у 2 ч. - Вип. 2 (21). - Ч. 2. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2004. - С. 124-129.

13. Рижов І. М. Основи теророґенності соціальних систем: монографія / І. М. Рижов. - К.: Науково-видавничий відділ НА СБ України, 2010. - 290 с.

14. Сушинський О. І. Контроль у сфері публічної влади: теоретико-методологічні та організаційно-правові аспекти: монографія /О. І. Сушинський; Львів. регіональний ін-т держ. упр. УАДУ. - Львів: ЛРІДУ УАДУ, 2002. - 468 с.

15. Хан Д. Планирование и контроль: концепция контроллинга / пер. с нем.; под ред. и с предисл. А. А. Турчака, Л. Г. Головача, М. Л. Лукашевича. - М.: Финансы и статистика, 1997. - С. 108-117, 511-517.

16. Шестак В. С. Державний контроль в сучасній Україні (теоретико- правові питання): дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 / Валентин Сергійович Шестак. - Х., 2002. - 195 с.

17. Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР: учебное пособие / Е. В. Шорина. - М.: Наука, 1981. - 301 с.

Размещено на Allbest.ru