Особливості дій підрозділів НГУ за результатами організації взаємодії органів військового управління НГУ з правоохоронними органами для забезпечення громадської безпеки і порядку

Манжура С.А., доктор філософії з державної безпеки, начальник науково-дослідної лабораторії

Науково-дослідний центр службово-бойової діяльності Національної гвардії України

Постановка проблеми

Взаємодія - широкий загальний термін, що позначає сумісну дію кількох об'єктів або суб'єктів (тіла, елементарної частинки, біологічної істоти, людини, співтовариства), за якої результат дії одного з них впливає на інші, що змінює їхню динамічну поведінку. Також термін «взаємодія» широко висвітлений у науковій та практичній літературі. В законодавстві України, а саме в п. 11 ст. 13 Закону України про Національну гвардію України, де зазначені права військовослужбовців національної гвардії України, визначено право взаємодіяти з уповноваженими посадовими особами правоохоронних органів, Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, органів прокуратури, інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування. Також визначено термін «взаємодія» в підзаконних актах, а саме в Наказі МВС «Про затвердження Порядку організації взаємодії Національної гвардії України та національної поліції України під час забезпечення (охорони) публічної (громадської) безпеки і порядку» від 10 серпня 2016 року № 773. Цей

Порядок визначає механізм організації взаємодії Національної гвардії України (далі - НГУ) та Національної поліції України у сфері забезпечення (охорони) публічної (громадської) безпеки і порядку.

Однак цей Порядок діє тільки у мирний час, за винятком періоду надзвичайного стану. Під час введення правового режиму надзвичайного стану на Національну гвардію України покладається функція військового керівництва і права військово службовців НГУ, що визначено в п. 11 ст. 13, тобто в наявних нормативно-правових документах не визначено чіткий механізм і теоретичні питання взаємодії державно-правових інституцій. однак існує значна кількість тлумачень цього терміна. Натомість відсутня однозначна характеристика сутності цієї категорії, що зумовлюється багатогранністю самого терміна «взаємодія» та акцентуванням уваги у його визначенні на детальних аспектах [1; 2, с. 31-70]. До предмета нашого дослідження категорія «взаємодія» входить як невід'ємний елемент будь-якої участі НГУ в заходах, пов'язаних із забезпеченням громадської безпеки і порядку.

Будь-яка система чи підсистема являє собою сукупність елементів, між якими існують функціональні відносини. Елементи системи органів військового управління Національної гвардії України перебувають у різних функціональних відносинах, до яких обов'язково входять відносини взаємодії. Вони передбачають поєднання зусиль військових частин НГУ, з'єднань, органів військового управління, установ, підрозділів і служб як між собою, так і з правоохоронними органами, державними підприємствами, громадськими організаціями, органами місцевого самоврядування і населенням задля вирішення відповідних завдань і функцій, що покладені на НГУ і правоохоронні органи, щодо забезпечення захисту громадського порядку і безпеки. Таким чином, взаємодія є одним із найважливіших принципів, котрі потрібно досліджувати та розвивати в галузі державної безпеки. У роботах, присвячених теорії і практиці взаємодії у сфері охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки, термін «взаємодія» зазвичай розглядається як узгодження зусиль, сил і засобів за спільною метою, місцем, часом, напрямом дій тощо. Пояснення терміна повністю запозичене з теорії військової науки та переважно використовується під час проведення спеціальних операцій і бойових дій [3, с. 2]. Проте під час виконання завдань і функцій у секторі безпеки держави щодо захисту громадської безпеки і порядку використання принципів військових наук є некоректним і суперечить Основному Закону України - Конституції України, а саме ст. 17, де зазначено, що забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом, водночас у цій статті визначено, що Збройні Сили України та інші військові формування не можуть бути використані для обмеження прав і свобод громадян. Якщо вважати, що НГУ належить до відповідних правоохоронних органів і, згідно з призначенням, виконуватиме завдання із захисту та охорони життя, прав, свобод і законних інтересів громадян, суспільства і держави від кримінальних та інших протиправних посягань, охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки, а також у взаємодії з правоохоронними органами - із забезпечення державної безпеки і захисту державного кордону, припинення терористичної діяльності, діяльності незаконних воєнізованих або збройних формувань (груп), терористичних організацій, організованих груп та злочинних організацій, то необхідно врегулювати сукупність відносин взаємодії між органами військового управління НГУ та елементами системи управління правоохоронних органів кожного окремо. У разі розгляду НГУ лише як військове формування поряд зі Збройними Силами України, відповідно до конституції України, її неможливо застосовувати всередині держави, тому що військові формування не можуть бути використані для обмеження прав і свобод громадян, тобто заборонено вжиття превентивних заходів, таких як перевірка документів особи; опитування особи; поверхнева перевірка та огляд; зупинення транспортного засобу; вимога залишити місце й обмеження доступу до визначеної території; обмеження пересування особи, транспортного засобу або фактичного володіння річчю; проникнення до житла чи іншого володіння особи; перевірка дотримання вимог дозвільної системи органів внутрішніх справ; застосування технічних приладів і технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, засобів фото- і кінозйомки, відеозапису; перевірка дотримання обмежень, установлених законом стосовно осіб, які перебувають під адміністративним наглядом, та інших категорій осіб, а також примусу; вжиття спеціальних засобів; застосування вогнепальної зброї, без чого виконання покладених функцій і завдань на НГУ неможливо.

Однак під час введення правового режиму воєнного стану, в якому НГУ виконуватиме завдання за призначенням у секторі оборони держави, в тому числі, шляхом ведення бойових дій поряд зі Збройними Силами, вживання терміна «взаємодія» з точки зору воєнного мистецтва є коректним і доцільним.

На наш погляд, вирішення проблемних питань у забезпеченні охорони громадського порядку і безпеки, виконання завдань із захисту та охорони життя, прав, свобод і законних інтересів громадян, суспільства й держави від кримінальних та інших протиправних посягань, охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки викликає необхідність оптимізації механізму взаємодії між органами військового управління НГУ та правоохоронними органами. Узагальнення та аналіз практики діяльності НГУ з позиції наукового дослідження мають проводитись шляхом вивчення позитивного досвіду та пошуку проблем задля створення єдиного механізму з регулювання взаємовідносин між суб'єктами взаємодії шляхом розроблення пропозицій до створення і вдосконалення підзаконних актів, виявлення та впровадження позитивного досвіду механізмів співробітництва тощо.

Метою статті є аналіз чинного законодавства, що визначає методологічні та практичні засади взаємодії органів військового управління Національної гвардії України з правоохоронними органами; визначення проблемних питань та шляхів їх розв'язання для створення в подальшому науково обґрунтованих пропозицій щодо удосконалення механізму взаємодії правоохоронців під час забезпечення громадської/публічної безпеки й порядку.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, у яких науковці пропонують шляхи розв'язання цієї проблеми, свідчить про багатогранність поглядів на проблему, але вони переважно збігаються до однієї думки - вирішення визначених проблем шляхом реформування правоохоронних органів та військових формувань з правоохоронними функціями. Науковим підґрунтям дослідження є аналіз сутності та змісту правових засад взаємодії органів військового управління НГУ з правоохоронними органами, котрі визначені в наукових дослідженнях О.М. Бандурки, В.П. Бірюкова, С.А. Буткевича, Ю.В. Дубка, О.Г. Комісарова, В.В. Крикуна, В.П. Лазутка, В.А. Лаптія, В.А. Сягровця, І.О. Шаповалової.

Реформування системи правоохоронних органів і військових формувань нині частково проведено, але існують проблеми щодо їх взаємодії між собою під час забезпечення громадського/публічного порядку та безпеки, крім того, вони потребують наукового обґрунтування щодо удосконалення або навіть створення цього механізму. Аналіз наукової літератури з цих питань дає підстави стверджувати, що є характерні обов'язкові ознаки взаємодії, але є ознаки, котрі залишаються не визначеними.

Так, на думку А.Г. Саркісяна, обов'язковими ознаками взаємодії є багатосуб'єктивність, тобто наявність як мінімум двох учасників взаємодії; узгодженість суб'єктів взаємодії з огляду на цілі системи (системне утворення); кооперація, ділове співробітництво, взаємодопомога суб'єктів взаємодії в інтересах вирішення їх спільних завдань; побудова взаємодії на основі законів і підзакон- них актів; незалежність у підпорядкуванні суб'єктів взаємодії один одному [4, с. 14-21]. Однак науковець вважає, що узгодженість питань взаємодії за місцем і часом до загальнообов'язкових принципів відносити не потрібно, тому що цей принцип використовується у військових науках. Також він визначив деякі ознаки взаємодії стосовно системи органів Національної поліції [4, с. 21].

обов'язковість ознак взаємодії визначається в нормативних документах, які регулюють практичне застосування Національної гвардії України. Взаємодія здійснюється як безпосередньо, так і опосередковано. За першого способу учасники взаємодії вживають спільних заходів, що характеризуються єдністю місця й часу (дії оперативно-пошукової групи під час розшуку правопорушника). За другого способу учасники взаємодії вирішують спільне завдання самостійно, вони не пов'язані за місцем і часом (профілактика правопорушень у місцях масового перебування громадян тощо). Таким чином, ознаки єдності місця й часу не охоплюють усіх випадків взаємодії, тому є необов'язковими [4, с. 22].

втім, спеціальні дії та заходи, в яких бере участь НГУ, завжди здійснюються за попереднім узгодженням часу й місця їх проведення з іншими уповноваженими суб'єктами. Отже, узгодженість взаємодії за місцем і часом, на наш погляд, також належить до обов'язкових елементів взаємодії. Безперечно, за цих умов особливої актуальності набувають питання злагодженості (узгодженості) дій і заходів взаємодіючих органів та формувань. Таким чином, взаємодія являє собою комплекс заходів системи на основі застосування сил і засобів, форм і методів, прийомів та способів функціонування не підпорядкованих один одному елементів цієї системи, спрямованих на ефективне й раціональне розв'язання проблем згідно з чинним законодавством [4, с. 26]. Взаємодію НГУ з іншими уповноваженими суб'єктами можна визначити як засноване на чинному законодавстві, узгоджене за цілями й завданнями, часом і місцем спільне використання (застосування) сил і засобів для забезпечення громадської безпеки і порядку.

Водночас розв'язання проблеми спільної діяльності, забезпечення високої ефективності комплексного використання спроможностей та можливостей НГУ, інших правоохоронних органів і військових формувань пов'язане зі значними труднощами. Про це свідчить досвід формування і застосування зазначених органів охорони правопорядку для виконання спільних завдань у різних регіонах країни. Крім цього, недостатність науково-теоретичної бази, відсутність уніфікованих уявлень про правову та організаційну сутність взаємодії обумовлює нагальну необхідність дослідження методологічних і тактичних засад взаємодії НГУ з правоохоронними органами України задля забезпечення охорони громадської безпеки і порядку.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про Національну гвардію України», НГУ є військовим формуванням з правоохоронними функціями, входить до системи МВС України і призначене для виконання завдань із захисту та охорони життя, прав, свобод і законних інтересів громадян, суспільства і держави від злочинних та інших протиправних посягань; охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки, а також у взаємодії з правоохоронними органами - забезпечення державної безпеки і захисту державного кордону, припинення терористичної діяльності, діяльності незаконних воєнізованих або збройних формувань (груп), терористичних організацій, організованих груп та злочинних організацій. Крім цього, НГУ бере участь, відповідно до закону, у взаємодії зі Збройними Силами України у відсічі збройної агресії проти України та ліквідації збройного конфлікту шляхом ведення воєнних (бойових) дій, а також у виконанні завдань територіальної оборони [5].

Отже, НГУ виконує покладені на неї завдання і функції у взаємодії з центральними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, в тому числі з правоохоронними органами та органами спеціального призначення.

НГУ, відповідно до покладених на неї законом завдань та функцій, зобов'язана брати участь у міжнародному співробітництві, міжнародних операціях із підтримання миру й безпеки на підставі міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, у порядку і на умовах, визначених законами України. Держава забезпечує соціальний і правовий захист військовослужбовців, членів їхніх сімей, працівників, резервістів НГУ, а також членів сімей військовослужбовців, які загинули, померли, пропали безвісті, стали інвалідами під час проходження військової служби за межами України в порядку військового співробітництва або під час участі в міжнародних операціях із підтримання миру.

У п. 11 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про Національну гвардію України» зазначено, що її військовослужбовці задля виконання покладених на Національну гвардію України завдань мають право взаємодіяти в межах компетенції з правоохоронними органами [5]. Втім, убачається, що вдосконалення механізму взаємодії Національної гвардії України з іншими уповноваженими суб'єктами має бути не правом, а обов'язком її військовослужбовців.

Водночас підкреслимо, що взаємодія органів внутрішніх справ і Національної гвардії України має об'єктивний характер. Як зазначає Є.І. Володша, це пов'язано з такими чинниками.

1) Принциповою основою для тісної взаємодії є спільність їх цілей як підсистем, що входять до єдиної системи МВС. Діяльність, наприклад, головних управлінь, управлінь НПУ України в областях, м. Києві (далі - ГУНП, УНП) спрямована на охорону громадського порядку в регіоні та усунення причин правопорушень, а також умов, що сприяють їх вчиненню. Кожна з цих підсистем реалізує цілу низку взаємопов'язаних і взаємообумовле- них завдань відповідно до своєї компетенції. Ефективне здійснення кожним із цих самостійних підрозділів завдань і функцій, які для них є спільними й коло яких постійно розширюється та ускладняється, досягнення позитивних кінцевих результатів діяльності є можливими лише тоді, коли їх дії будуть чітко узгоджені, а зусилля об'єднані на науковій основі [6, с. 140].

2) ГУМВС, УМВС, частини та з'єднання Національної гвардії України поодинці не мають необхідного комплексу сил і засобів для виконання значної кількості завдань у сфері забезпечення національної (внутрішньої) безпеки. Так, у ГУМВС, УМВС, які не мають військових формувань у своєму підпорядкуванні, відсутні можливості відповідними силами й засобами прочісувати місцевість задля виявлення й затримання злочинців, ліквідації масових заворушень, забезпечення громадської безпеки під час проведення суспільно-політичних і спортивно-масових заходів у містах. З іншого боку, частини та з'єднання Національної гвардії України не мають відповідних сил і засобів, що перебувають на озброєнні у поліції [6, с. 141]. Саме тому низка завдань, покладених на органи внутрішніх справ, виконується разом, у тісній взаємодії з Національною гвардією України.

3) Спільна діяльність дає змогу уникнути прогалин і дублювання у реалізації своїх функцій та забезпечити максимально ефективне використання кожним із них специфічних форм і методів впливу на таке складне явище, як громадський порядок і злочинність. Потреба взаємодії органів внутрішніх справ із Національною гвардією України обумовлена також організаційними та правовими факторами; важливішим із яких є правовий фактор, що полягає в об'єктивній, стабільно наявній потребі всього нашого суспільства та його членів у належному порядку й безпеці. Задовольнити цю потребу суспільства можна тільки об'єднаними зусиллями всіх сил і засобів, що існують у розпорядженні цих органів охорони правопорядку. Отже, правовий фактор визначає нормативно встановлені права, обов'язки і відповідальність усіх їх працівників та військовослужбовців щодо виконання своїх функцій із забезпечення громадської безпеки в регіоні як повсякденно, так і під час ускладнення оперативної обстановки [6, с. 142].

Аналіз наведених чинників свідчить про те, що взаємодія поліції та національної гвардії України у сфері забезпечення національної (внутрішньої) безпеки обумовлена об'єктивними причинами і являє собою постійно діючу систему заходів, спрямованих на запобігання, реагування й ліквідацію (мінімізацію) негативних факторів. однак така взаємодія не може бути лише формою спільних дій, що проявляються під час охорони громадського порядку стосовно один одного як самостійні та відокремлені, адже вона завжди буде цілеспрямованою.

Таким чином, Національна гвардія України і поліція мають тотожні обов'язки щодо охорони громадського порядку, покладені на них чинним законодавством, тобто чинне законодавство покладає на зазначені органи охорони правопорядку рівнозначні, однорідні завдання, при цьому вони як суб'єкти взаємодії не перебувають стосовно один одного в рамках підпорядкованості, хоча взаємодіють у тісному контакті. Спільні узгоджені дії органів внутрішніх справ і Національної гвардії України під час охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю приносять найбільший ефект, дають змогу максимально активізувати сили й засоби. При цьому така взаємодія завжди матиме спеціальний цільовий характер.

Аналізуючи статтю [7], не можемо не погодитися з авторами в тому, що досвід, отриманий під час виконання операцій у складі миротворчих контингентів, можна реалізувати під час забезпечення громадської безпеки та порядку в Україні у взаємодії НГУ та правоохоронних органів у складних ситуаціях, зокрема під час взаємодії Національної гвардії України з правоохоронними органами й військовими формуваннями в умовах введення надзвичайних адміністративно-правових режимів (воєнного, надзвичайного стану, зони надзвичайної екологічної ситуації).

Відповідно до ст. 17 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», за рішенням Ради національної безпеки і оборони України, введеним у дію в установленому порядку Указом Президента України, утворені, відповідно до законів України, військові формування, одним з яких є Національна гвардія України, залучаються до вирішення завдань, пов'язаних із запровадженням і вжиттям заходів правового режиму воєнного стану відповідно до їх призначення та специфіки діяльності [8].

У ст. 10 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» зазначено, що військовим командуванням, якому в межах, визначених цим Законом, надається право разом з органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування вживати заходів правового режиму надзвичайного стану, є Головний орган військового управління Національної гвардії України, Служба Безпеки України, Військова служба правопорядку у Збройних Силах України [9]. Цікавим убачається той факт, що з усіх зазначених органів, які входять до складу військового командування, статус військового формування має лише Національна гвардія України.

Згідно з ч. 1 ст. 20 цього ж Закону, забезпечення громадського порядку, охорони життя, здоров'я, прав і законних інтересів громадян в умовах надзвичайного стану здійснюється силами й засобами органів МВС України, в тому числі Національної гвардії України, Служби безпеки України, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, відповідно до їх повноважень, установлених законом. Порядок взаємодії військових формувань, які залучаються до вжиття заходів надзвичайного стану, з міністерствами, іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування також визначається Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України (ч. 4 ст. 20) [10]. Отже, норма цього Закону, що стосується адміністративно-правових засад їх взаємодії, знову ж таки має відсильний характер.

Частина 8 ст. 10 Закону України «Про зони надзвичайної екологічної ситуації» зазначає, що в разі виникнення потреби в терміновому виконанні в зоні надзвичайної екологічної ситуації великих обсягів аварійно-рятувальних та відновлювальних робіт Президент України може прийняти рішення про залучення до виконання таких робіт військових частин Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законодавства військових формувань. При цьому охорона громадського порядку в такій зоні покладається на сили й засоби підрозділів МВС України і Служби безпеки України (ст. 13) [11].

однак про механізм взаємодії військових формувань і правоохоронних органів за таких умов взагалі не йдеться.

Таким чином, Національна гвардія України активно взаємодіє не тільки з органами внутрішніх справ, але й зі Службою безпеки України, Управлінням державної охорони України, Збройними Силами України, Державною прикордонною службою України, Державною службою України з надзвичайних ситуацій тощо. Важливість взаємодії в цій сфері обумовлюється низкою обставин, а саме спільністю завдань, що постають перед Національною гвардією України та іншими військовими формуваннями і правоохоронними органами; різним обсягом повноважень органів охорони правопорядку; особливістю призначення сил і засобів, що застосовуються для виконання відповідних завдань; взаємообумовленістю завдань органів охорони правопорядку щодо захисту життя і здоров'я, прав і свобод громадян, інтересів суспільства та держави; взаємозалежністю кінцевих результатів їх спільної діяльності.

Таким чином, сутність взаємодії Національної гвардії України з іншими військовими формуваннями й правоохоронними органами полягає в єдності дій (заходів), заснованій на вимогах чинного законодавства, що визначають правовий статус людини й громадянина, основи забезпечення їх прав і свобод за будь-яких умов, а також діяльності старших оперативних начальників суб'єктів взаємодії з виконання завдань забезпечення конституційних гарантій захисту національних інтересів суспільства й держави під час ускладнення оперативної обстановки або за надзвичайних ситуацій (обставин). Взаємодію Національної гвардії України з іншими військовими формуваннями і правоохоронними органами можна визначити як об'єктивно потрібну, обумовлену єдиною метою й загальними завданнями, здійснювану в рамках закону спільну й узгоджену за місцем і часом діяльність із забезпечення національної (внутрішньої) безпеки як у повсякденних умовах, так і під час ускладнення оперативної обстановки з мінімальними втратами й заподіяною шкодою.

Узагальнюючи викладене, доходимо таких висновків:

- правові, організаційні й тактичні засади взаємодії Національної гвардії України з іншими військовими формуваннями та правоохоронними органами під час забезпечення національної (внутрішньої) безпеки, зокрема в ході ускладнення оперативної обстановки, неповною мірою відповідають сучасним вимогам, не можуть у повному обсязі забезпечити захист прав і свобод громадян, інтересів суспільства та держави, безпеку особового складу, який бере участь у запобіганні й реагуванні на надзвичайні ситуації певної ґенези, тому потребує подальшого розвитку удосконалення;

- доцільно удосконалити уніфікований законодавчий акт і на його підставі розробити міжвідомчий нормативно-правовий документ, який би включав весь комплекс питань, пов'язаних з організацією взаємодії органів військового управління НГУ охорони правопорядку; це пов'язано з тим, що численні нормативно-правові акти різних військових формувань і правоохоронних органів, положення яких іноді навіть не засновуються на законодавчих актах та мають переважно бланковий чи відсильний характер, дезінформують виконавців, викликають психологічні навантаження й невпевненість у правомірності своїх дій, що може привести до невиконання поставлених завдань і негативних наслідків як для працівників і військовослужбовців органів охорони правопорядку, так і для сторонніх громадян;

- потрібно визначити чітку правову регламентацію порядку залучення особового складу національної гвардії україни для взаємодії з іншими військовими формуваннями і правоохоронними органами, а також тактику дій з охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки залежно від характеру й виду особливих умов, механізм усебічного забезпечення таких заходів.

Висновки

Таким чином, зміцнення правової основи, вдосконалення нормативного врегулювання державного суспільного життя сприяють підвищенню ефективності взаємодії, стимулюють розвиток його об'єктів на необхідних для суспільства напрямах. Різноманітний характер спільної діяльності Національної гвардії України та інших органів охорони правопорядку під час виконання спільних дій (заходів), специфіка виконуваних ними завдань обумовлюють необхідність чіткої правової регламентації механізму взаємодії. Втім, надмірна зарегламентованість, безліч інструкцій, настанов, положень тощо, які іноді своєрідно тлумачать законодавчі акти, нормативні акти вищих органів влади й управління, перетворюються на перешкоду, що призводить до негативних наслідків. Отже, для забезпечення успішної реалізації реформ у сфері державного та суспільного будівництва, зміцнення законності й соціальної справедливості потрібне подальше вдосконалення правових, організаційних і тактичних основ взаємодії національної гвардії україни та інших органів охорони правопорядку.

ЛІТЕРАТУРА