Стратегічні напрями удосконалення публічного управління ризиками та загрозами надзвичайних ситуацій: організаційно-правовій підходи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Спеціальний авіаційний загін оперативно-рятувальної служби

Інституту державного управління у сфері цивільного захисту

СТРАТЕГІЧНІ НАПРЯМИ УДОСКОНАЛЕННЯ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ РИЗИКАМИ ТА ЗАГРОЗАМИ НАДЗВИЧАЙНИХ СИТУАЦІЙ: ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ПІДХОДИ

Коробка Іван Миколайович,

Командир, льотчик 1 класу

Павлов Сергій Сергійович,

начальник навчально-методичного відділу

Анотація

публічний ризик надзвичайний ситуація

У статті досліджуються теоретичні та практичні питання стратегічних напрямів удосконалення публічного управління ризиками та загрозами надзвичайних ситуацій у частині використання організаційно-правових механізмів публічного управління та адміністрування. Розкриті категорії та суспільні відносини в сфері стратегічного управління ризиками надзвичайних ситуацій, зокрема досліджено теоретичні розробки та погляди науковців на стан і цілі системи (механізмів) стратегічного управління в сфері цивільного захисту в Україні за умов нових викликів і світових пандемій.

Мета статті. В даній роботі поставлено за мету з'ясувати трактування категорій «стратегічне управління ризиками та загрозами», «ризики надзвичайних ситуацій» і «публічне управління ризиками» в якості окремих управлінських категорій, визначення яких пов'язане з використанням сучасних механізмів і методів (інструментів) публічного управління в країні. Дослідити новітні теоретичні розвідки та позиції українських авторів щодо формування організаційно-правових механізмів (законодавства) у сфері стратегічного управління ризиками та загрозами за умов реформування всієї національної управлінської системи, зокрема в безпековій сфері.

Наукова новизна. В роботі комплексно досліджено теоретичні питання організаційно-правового забезпечення функціонування механізмів публічного управління та адміністрування. Обґрунтовано теоретичне розуміння змісту категорії «організаційно-правовий механізм», «цивільний захист» і «публічне управління ризиками», обґрунтовано також необхідність оновлення та модернізації організаційно-правових механізмів публічного управління та адміністрування за сучасних умов і нових викликів для людства (COVID-19).

Висновки. У статті обґрунтовані наукові положення щодо удосконалення використання стратегічних підходів в управлінській практиці в сфері захисту населення (територій, майна та ін.), які знаходяться ще на початковому етапі.

Встановлено, що в сучасних умовах провідним нормативно-правовим актом в цій сфері є Кодекс цивільного захисту, який регулює відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту. Кодекс усуває суперечності та дублювання законодавства, але потребує суттєвого опрацювання за умов нових безпекових викликів сьогодення, зокрема COVID-19.

Ключові слова: стратегічне управління, публічне та державне управління, цивільний захист, організаційно-правові механізми, суспільні відносини,управління та ризики.

Abstract

Korobka Ivan M., Commander, 1st class pilot Special Aviation Squad Emergency and Rescue Service

Pavlov Serhii S., Head of educational and methodical department Institute of Public Administration in the Sphere of Civil Protection

STRATEGIC AREAS OF IMPROVEMENT OF PUBLIC MANAGEMENT OF RISKS AND THREATS OF EMERGENCY SITUATIONS: ORGANIZATIONAL AND LEGAL APPROACHES

The article explores theoretical and practical issues of strategic directions of improvement of public management of risks and threats of emergencies in terms of use of organizational and legal mechanisms of public management and administration. The categories and social relations in the sphere of strategic risk management of emergencies are revealed, in particular, the theoretical developments of scientists' views and views on the status and goals of the system (mechanisms) of strategic management in the field of civil protection in Ukraine in the face of new challenges and world pandemics are investigated.

The purpose of the article. The purpose of this paper is to interpret the categories of «strategic risk and threat management», «emergency risks» and «public risk management» as separate management categories, the definition of which is related to the use of modern mechanisms and methods (tools). public administration in the country. Investigate the latest theoretical studies and positions of Ukrainian authors on the formation of organizational and legal mechanisms (legislation) in the field of strategic management of risks and threats in the context of reforming the entire national governance system, in particular in the security sphere.

Scientific novelty. In the article theoretical issues of organizational and legal support of the functioning of the mechanisms of public administration and administration are investigated. The theoretical understanding of the content of the category «organizational and legal mechanism», «civil protection» and «public risk management» is substantiated, namely the necessity of updating and modernization of organizational and legal mechanisms of public management and administration under the current conditions and new challenges for humanity (COVID-19).

Conclusions. As a result, the scientific provisions for improving the use of strategic approaches in management practice in the field of population protection (territories, property, etc.), which are still in the initial stage, are grounded.

It is established that in the present conditions the leading normative legal act in this field is the Civil Protection Code, which regulates relations related to the protection of the population, territories, environment and property from emergencies, responding to them, functioning of the unified state system of civil protection. The Code eliminates controversy and duplication of legislation, but requires substantial revision in the face of new security challenges of today, including the coronavirus.

Key words: strategic management, public administration, civil defense, legal mechanisms, public relations, governance and risks.

Постановка проблеми

Сучасне ефективне та дієве публічне управління ризиками та загрозами в сфері надзвичайних ситуацій неможливо без формування загальної безпекової культури на всіх рівнях соціальної структури суспільства, але в першу чергу це відноситься до осіб, які приймають стратегічні публічні (державні та місцеві) рішення. По суті, це завдання формування національного алгоритму дій, в якому ризик має стати світоглядною, ціннісною категорією, зокрема за умов нових викликів до всього людства.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Серед вітчизняних і зарубіжних вчених, що зробили значний внесок у розв'язання проблем стратегічного управління в сфері безпеки, слід відзначити В. П. Горбуліна, С. І. Пірожкова, Г. Г. Почепцова. Разом з тим, дослідження, в яких комплексно розглядалися науково-теоретичні засади організаційно-правового забезпечення чи механізмів публічного управління, категорії чи відносини в сфері цивільного захисту, практично відсутні.

У контексті поставлених питань існують теоретичні дослідження групи вчених - П. Волянського, В. Воротіна, С. Домбровської, Є. Романенка, В. Садкового та ін., - які справедливо роблять висновок, що сучасна ситуація в сфері стратегічного управління в сфері комплексного захисту потребує оновлення законодавчого забезпечення та аналізу вже діючих нормативних актів на предмет їх модернізації [1].

Виклад основного матеріалу

У сучасному світі в контексті безпекового розвитку передбачаються суттєві зміни. Це викликано новими проблемами та необхідністю кардинальних змін у глобальній системі безпеки. Останні події пандемії свідчать, що немає в світі країн і територій, які захищені від загальних ризиків і загроз. Безперечно, що аналіз цієї проблеми буде проведено в різних країнах, але висновки будуть стосуватися всіх країн з різним рівнем розвитку ринкових відносин.

Сучасний теоретичний аспект безпекового розвитку знаходиться в трьох взаємозалежних напрямах. Перший з них пов'язаний з тим, на основі якої парадигми повинна будуватися система забезпечення безпеки. Найбільш продуктивною в даний час є рискологічна, системно-синергетична парадигма. Так у середині 80-хрр. ХХ ст. в США в основу проведення державної екологічної політики була закладена концепція ризику, яка замінила концепцію нормативних моделей і стандартів. Концепція ризику виходить із того, що рівень небезпеки для життя та здоров'я людей ніколи не може дорівнювати нулю. Вона орієнтована, насамперед, на захист здоров'я людей (забезпечення певного рівня безпеки) від впливу забруднюючих речовин, які знаходяться у повітрі, ґрунті, воді, продуктах і т. д. Застосування концепції ризику показало, що існують принципові та значні розбіжності в рівнях небезпеки для здоров'я людей з точки зору традиційних підходів (концепція нормативів) і підходів з позицій теорії ризику [2]. Використання концепції ризику дозволяє отримати адекватне уявлення про реальні небезпеки для життя людей, про їх величини, відкриває для органів публічної влади можливості розробити на цій основі ефективні заходи по зниженню ступеня впливу на здоров'я людей, насамперед дуже небезпечних і середньо небезпечних факторів.

Другий аспект теоретичного забезпечення системи безпеки пов'язаний з вирішенням питання про те, які засоби можуть бути використані для виявлення існуючих і прогнозованих ризиків в регіоні (місті, районі). Для виконання цього завдання необхідно мати відповідні ресурси, нормативну базу, що визначає принципи цієї діяльності, організаційні структури, які могли б вирішувати такі проблеми. Мається на увазі наявність служб, які вивчають, наприклад, причини та кількість самогубств, негативні наслідки безробіття, вплив кліматичних, географічних, екологічних умов на здоров'я людей, а також організацій, що проводять епідеміологічні, токсикологічні, інфекційні дослідження, аналіз сейсмостійкості будівель, ймовірних наслідків прогнозованих пожеж, вибухів, повеней. Інформація про ризики може бути зібрана в урядових бюлетенях з питань права, праці, заробітної плати, демографічної ситуації, зростання цін, темпів інфляції, розвитку економіки, розподілу держбюджету. У спрощеному варіанті загальна схема ризиків (модель профілю ризиків) включає в себе наступні групи ризиків:

- соціальні ризики, які обумовлені дією політичних, економічних та інших суспільних факторів, здатних чинити негативний вплив на життя і здоров'я населення (революції, війни, національні, міжнаціональні, релігійні конфлікти, громадські заворушення, політична та економічна нестабільність, кримінальна обстановка, голод, безробіття, біженці, ошукані вкладники тощо);

- ризики, які виникають через некомпетентність і помилки в процесі управління різними сферами суспільства;

- професійні ризики, які являють собою ймовірність несприятливих наслідків для життя та здоров'я людей, що виконують ті або інші професійні обов'язки;

- медичні ризики, зумовлені якістю медичної допомоги. За спеціальними методиками можуть бути оцінені ризики виникнення лікарської помилки, погіршення стану хворого, неоптимального використання ресурсів по кожному медичному закладу та виведена інтегрована оцінка ризику. В результаті можна проводити порівняння за цими показниками різних медичних установ конкретного району, міста або регіону;

- ризики, пов'язані з отруєннями людей неякісними продуктами, вино-горілчаними виробами, тютюновими виробами і т. д.;

- технологічні ризики, що виступають у вигляді ймовірних захворювань, травм, смертей, які можуть виникнути в результаті використання техніки та різних технологій;

- ризики стихійних лих, що представляють собою ймовірність збитків у діяльності організацій, нещасних випадків, захворювань або смерті людей від різних природних факторів: землетрусів, повеней, ураганів, лавин, зсувів, виверження вулканів;

- екологічні ризики, які виникають під впливом антропогенних факторів і зумовлені шкідливим впливом екологічних факторів на здоров'я та життя людей. Джерела цих ризиків різноманітні. До них відносяться, наприклад, наявність в ґрунті або в повітрі шкідливих речовин, погана якість питної води, перевищення прийнятного рівня міського шуму тощо;

- біологічні ризики, наприклад, ризик епідемій, ризики генної інженерії.

Виявлені реальні та можливі ризики є складовими моделі профілю територіального ризику, вимагають їх оцінки, тобто визначення:

- ймовірності та частоти їх виникнення;

- рівня тяжкості можливих наслідків;

- можливого охоплення цими ризиками населення.

Порівняльна оцінка виявлених ризиків дозволяє класифікувати наявні та очікувані ризики на три групи:

- дуже ризиковані (найбільш небезпечні для здоров'я);

- средньоризикові;

- малоризикові.

Наші дослідження свідчать, що такий підхід дозволяє підвищити ефективність системи управління ризиками НС, перетворити її фінансування, виробити практичні кроки щодо захисту здоров'я людей.

Третій аспект теоретичного підходу до забезпечення безпеки пов'язаний з виробленням концепції та стратегії управління ризиками. Тут потрібен системний аналіз найбільш важливих результатів, ідей, що стосуються управління ризиками в Україні. Без серйозних наукових досліджень виробити системно-синергетичний погляд на проблеми ризику не вдасться.

Перші підходи до розробки стратегії управління ризиками із залученням нових підходів в галузі фундаментальних наук були розпочаті на початку 2000 років за ініціативою ДСНС України. У них брали участь дослідники низки університетів та інститутів, але комплексного бачення не було вироблено. У сучасних умовах нових викликів (COVID-19 та ін.) вважаємо за необхідне поєднання зусиль всіх профільних наукових інституцій в цьому напрямі.

Відзначимо, що на відміну від стратегічного планування та управління в публічній сфері, які покликані розглядати стратегічні завдання протягом досить довгого періоду, системи управління в умовах НС повинні діяти в реальному масштабі часу. Стратегічні завдання повинні вирішуватися системою управління в обмеженому інтервалі часу по мірі їх виникнення. На практиці це означає періодичне коригування переліку ключових стратегічних завдань і безперервне стеження за появою нових надзвичайних подій, про виникнення яких керівництво має бути негайно повідомлено. Крім того, система управління ризиком в умовах НС повинна бути швидко переорієнтована на дії в екстремальних умовах [3].

Стратегія прямого реагування на виникнення НС передбачає чітке усвідомлення потенційної загрози і наявних можливостей, що дозволяють їй успішно протистояти завдяки ефективному використанню внутрішніх і зовнішніх резервів [4].

У зв'язку з тим, що технологія роботи керівників, та управлінські рішення, що виробляються ними, багато в чому залежать від рівня їх обізнаності, велике значення набуває діагностика поточного стану готовності організації до НС.

Таким чином успішність діяльності керівників по виробленню адекватних управлінських рішень багато в чому залежить від рівня їх обізнаності. При низьких рівнях поінформованості вдаються до методів експертних оцінок. При більш високих рівнях можна використовувати кількісне прогнозування, моделювання та оптимізацію. При цьому існують три напрямки прийняття рішень: отримання додаткової інформації, підвищення рівня обізнаності та розуміння ситуації; впровадження заходів, спрямованих на збільшення гнучкості організації; вибір заходів по зменшенню небезпеки або ліквідації НС.

Низький рівень обізнаності, почуття небезпеки стимулюють розробку та реалізацію заходів, спрямованих на отримання даних про можливості появи і розвитку НС [5].

Керувати ліквідацією НС іноді можна в рамках звичайних матричних структур. Потенціал матричної структури досить великий, і тому її використання при ліквідації НС невеликого масштабу може дати високі результати. Управління ліквідацією НС в цьому випадку покладається на відповідного керівника проекту.

Стосовно функціонування структур такого типу, то основними критеріями їх ефективності повинні бути дієвість, гнучкість і динамічність, що забезпечують результативний відгук на будь-які зміни зовнішнього середовища в мінімальний час. Творчим центром структури є її штаб на чолі з керівником. Постійною функціональною частиною штабу повинна бути група інформаційного забезпечення та інформаційної підтримки системи управління НС. В окремих випадках оперативні функції штабу може виконувати додаткова структурна одиниця - секретаріат керівника НС.

В обов'язки штабу входить виявлення тенденцій розвитку НС, оцінка масштабів її впливу і наслідків, розрахунок часу і ресурсів, необхідних для її ліквідації, попередження керівників, які приймають рішення, про раптові зміни, що виникають зонах дії НС, зміну пріоритетів.

Штаб регулярно коригує перелік зон дії НС та їх пріоритети, контролює хід робіт у цих зонах по всіх об'єктах захисту і т. д. Важливо контролювати не тільки оперативні результати діяльності, але і загальні результати реалізації стратегічних планів ліквідації НС.

Погоджуємось із думкою експертів [6], що структура моделі планування і контролю за виконанням рішень може виглядати таким чином: (Рис. 1). Вироблення політики сукупності прийнятих рішень та запровадження їх у життя в рамках такої структури здійснюються швидко та енергійно. Штаб є органом, відповідальним за прийняття рішень, він наділений великими повноваженнями і підпорядковується безпосередньо вищому керівництву. В цілому, функціональні підсистеми Єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру - це комплекси адміністративних, організаційних н економіко-математичних методів, які в сукупності забезпечують рішення певної безлічі завдань управління ліквідацією наслідків НС.

Рис. 1 Структура моделі планування та контролю за виконанням рішень

*Ліквідація ризиків і загроз проводиться в рамках управління стратегічними ситуаційними зонами (ССЗ)

Необхідність вироблення довгострокової стратегії попередження та ліквідації наслідків НС являє собою нове явище в управлінні на всіх рівнях системи управління національним господарством, це пояснюється тим, що в таких системах зростає кількість проблем і завдань, появу яких зумовлено непередбаченими і несподіваними змінами обстановки. Багато з цих завдань є принципово новими і не можуть бути вирішені на основі попереднього досвіду. Множинність завдань, що з'являються, їх взаємозв'язок і необхідність вироблення рішень в найкоротші терміни призводять до подальшого ускладнення управлінських функцій, у результаті зростає навантаження на вищу ланку системи управління НС. Швидкість же їх появи підвищує імовірність стратегічних несподіванок. Тому стратегічне управління - складний і потенційно потужний інструмент, з використанням якого існуючі системи управління можуть протистояти нестабільності, катастрофічно мінливим умовам, збоям і помилкам у роботі.

Для системи управління в НС характерне прийняття гнучких екстрених рішень в умовах, які складаються до поточного моменту часу, коли багато надзвичайно важливих завдань виникають настільки стрімко, що їх неможливо заздалегідь передбачити. Для підвищення гнучкості управління потрібно: підвищення гнучкості керівництва, його психологічної готовності до зустрічі з незнайомими явищами; підвищення творчої активності працівників та їх здатності вирішувати нові проблеми; використання працівників, що володіють різними спеціальностями і мають різні кваліфікації; підвищення рівня обізнаності співробітників; підвищення рівня структурної гнучкості всіх функціональних підсистем.

У зв'язку з цим не можна забувати про управління на основі передбачення змін, коли можна заздалегідь передбачити майбутні тенденції і виробити адекватну реакцію на них. Тому в стратегічному управлінні необхідний планомірний підхід, заснований на прогнозі появи нових проблем та превентивної підготовки заходів щодо ліквідації наслідків очікуваних НС.

Аналогічний підхід передбачає аналіз альтернативних різновидів виникнення НС. Завданням такого аналізу є з'ясування тенденцій, небезпек, шансів, подій, які здатні змінити сформовану квазістаціонарну ситуацію. Наслідком подібного аналізу є вибір стратегії функціонування, встановлення пріоритетів і розподіл ресурсів між різними видами діяльності. Цілі після визначення довгострокової стратегії розвитку послідовно деталізуються в комплексні програми дій, бюджети, плани та ін.

Однак на практиці нові проблемні ситуації з'являються занадто часто і розвиваються досить стрімко, щоб по кожній з них можна було заздалегідь підготувати й прийняти необхідні управлінські рішення. Тому при розробці систем управління в НС необхідно використовувати принцип поєднання планомірного підходу, стратегічної і тактичної ініціативи, поточного коригування та виконання надзвичайних заходів. Реалізація цього принципу в процесі аналізу стратегій управління НС ставить у центр уваги вироблення уявлень про перспективи розвитку НС та заходи, спрямовані на її ліквідацію.

Висновки

З арсеналу стратегічних заходів, насамперед, потрібно виділити необхідність офіційного визнання на вищому рівні концепції державного управління ризиками НС як методологічної основи вирішення завдань сталого розвитку та забезпечення національної безпеки України. В якості форми такого визнання можуть служити розробка і прийняття концептуальних основ управління ризиками НС в Україні. Крім того, на політичному рівні необхідна відповідна підтримка системи державних програм і заходів по зниженню ризиків НС, включаючи вирішення проблем правового, науково-методологічного та методичного характеру.

У діючому законодавстві України майже відсутні єдині підходи у вирішенні питань про межі прийнятності і допустимості ризику для населення при прийнятті рішень. Світова практика свідчить, що вихід з цієї ситуації є - необхідно законодавчо встановити рівні, які є обов'язковими для всіх органів влади, організацій, підприємств.

Щодо правового удосконалення публічного управління ризиками НС, необхідно здійснити такі групи заходів:

оновити та привести всі діючі в розглянутій сфері закони, нормативні акти та програми у відповідність до нової парадигми забезпечення безпекового розвитку (з урахуванням досвіду протидії COVID-19);

- доповнити чинне законодавство нормативними актами, які охоплювали б найбільш важливі та значущі, з точки зору забезпечення розвитку та безпеки, види загроз та обумовлені ними ризиками НС, і які були відсутні у вітчизняному законодавстві;

- у майбутньому законодавстві з питань безпеки, а також судовій практиці необхідно посилити відповідальність за правопорушення (дія чи бездіяльність) посадових осіб, що спричинили по собі збільшення ризиків і загроз, насамперед тяжкості шкоди при реалізації відповідних загроз у формі великомасштабних криз (пандемій та ін.) або соціально-економічних криз.

Список використаних джерел

1. Андронов В. А., Домбровська С. М., Семків О. М., Назаренко В. Ю. Сучасний стан організаційно-правового забезпечення державного управління пожежною безпекою в Україні: монографія. Х., 2014. 230 с.

2. Воротін В. Є. Модернізація сфери освіти та науки як об'єкта державного управління: конкурентні переваги для України. Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. 2017. № 6. С. 153-160.

3. VorotinV. Ye., RomanenkoYe.A., Shchokin R. G., Pivovarov K. V. Improving the organizational and legal mechanism of state economic management: the european experience for Ukraine. Financial and credit activity: problems of theory and practice. 2018. №3(26). С. 368-376.

4. Берталанфи Л. Общая теория систем: Критический обзор. Исследования по общей теории систем: Сб. переводов / Общ. ред. В. Н. Садовского и Э. Г. Юдина. М.: Прогресс, 1969. 281 с.

5. ФедорчакВ.В. Механізми державного управління ризиками виникнення надзвичайних ситуацій в Україні: автореф. дис.... д-ра наук з держ. упр.: 25.00.02. Харків, 2018. 40 с.

6. Дометрична допомога в умовах надзвичайних ситуацій: практичний посібник / П. Б. Волянський, С. О. Гур'єв, М. Л. Долгий та ін. Х.: ФОП Панов А. М., 2016. 136 с.

References

1. Andronov, V. A., Dombrovska, S. M., Semkiv, O. M., Nazarenko, V. Yu. (2014). Suchasnyi stan orhanizatsiino-pravovoho zabezpechennia derzhavnoho upravlinnia pozhezhnoiu bezpekoiu v Ukraini. Kh. [in Ukrainian].

2. Vorotin,V. Ye. (2017). Modernizatsiia sfery osvity ta nauky yak obiekta derzhavnoho upravlinnia: konkurentni perevahy dlia Ukrainy. Naukovi zapysky Instytutu zakonodavstva Verkhovnoi Rady Ukrainy, 6, 153-160 [in Ukrainian].

3. Vorotin, V. Ye., Romanenko, Ye. A., Shchokin,R.G., Pivovarov,K.V. (2018). Improving the organizational and legal mechanism of state economic management: the european experience for Ukraine. Financial and credit activity: problems of theory and practice, 3 (26), 368-376 [in Ukrainian].

4. Bertalanfy, L. (1969). Obshchaia teoryia system: Krytycheskyi obzor. Yssledovanyia po obshchei teoryy system: Sb. perevodov / Obshch. red. V. N. Sadovskoho, E. H. Yudyna. M.: Prohress [in Russian].

5. Fedorchak,V. V. (2018). Mekhanizmy derzhavnoho upravlinnia ryzykamy vynyknennia nadzvychainykh sytuatsii v Ukraini: avtoref. dys.. d-ra nauk z derzh. upravl.: 25.00.02. Kharkiv [in Ukrainian].

6. Volianskyi, P. B., Huriev, S. O., Dolhyi, M. L., et. al. (2016). Dometrychna dopomoha v umovakh nadzvychainykh sytuatsii [First aid in emergencies]. Kharkiv: FOP Panov A. M. [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru