Доктринальна нормотворчість органів військового управління: правові аспекти валідації

Размещено на http://allbest.ru

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Доктринальна нормотворчість органів військового управління: правові аспекти валідації

В. Шульгін, канд. юрид. наук

Київ, Україна

Анотація

З'ясовано стан правового забезпечення доктринальної нормотворчості в межах сил оборони України та військово-відомчої доктринальної нормотворчості. Встановлено та обґрунтовано правову сутність і природу військових публікацій, зокрема, доктрин у системі військового управління, їхнє загальне і спеціальне поняття з урахуванням наявних проблем та особливостей сучасного процесу нормативно-правового регулювання, військово-відомчої правореалізації, трансформації праворозуміння ієрархії актів військового управління з урахуванням імплементації військово-операційних доктрин, новелізації системи національно-оборонного та військового управління. Сформульовано пропозиції з метою оптимізації процесу доктринальної нормотворчості органів військового управління, адаптації, валідації та визначення місця військово-адміністративних операційних доктрин у системі актів військового управління ЗС України.

Вступ

Постановка проблеми. Актуальність зазначеної проблематики пов'язана з критичною необхідністю реалізації курсу євроатлантичної інтеграції шляхом досягнення сумісності військ (сил) за стандартами держав-членів НАТО. Організаційно-правові, теоретико-прикладні, темпорально-термінологічні, адаптаційні та валідаційні аспекти доктринальних документів у системі актів органів військового управління (далі - ОВУ) ще не були предметом наукового дослідження. Застосування діалектичного, аналітичного, синтетичного, системного, порівняльного методів пізнання у їхньому творчому поєднанні дозволить нам краще зрозуміти особливості правової природи доктринальних документів, ступінь співвідношення їх з актами ОВУ ЗС України, перспективу їхньої адаптації та реалізації в період 2021-2025 роках. Аналіз останніх досліджень і публікацій. Систему національного законодавства (засади, форми, джерела) комплексно досліджувала Є. Євграфова; систему військового законодавства та юридичних джерел військового права України досліджували вітчизняні науковці: П. Богуцький, М. Прохоренко; окремі правові питання системи військової документації - І. Коропатнік, В. Пашинський; історіко-теоретичні, історико-правові проблеми військового законодавства розглядали В. Довбня, М. Кравчук, А. Лозинський, Т. Матвєєва, Т. Подковенко, Н. Стукаліна; доктринальних документів СВ США - В. Фролов, Ф. Саганюк, В. Россійцев; питання розвитку національних доктринальних документів - А. Риженко.

Метою дослідження є аналіз та виявлення організаційно-правових, теоретико-прикладних, нормотворчо-технічних чинників на шляху створення новітньої системи військових публікацій, зокрема, доктринальних документів у системі актів військового управління ЗС України та сил оборони держави.

Виклад основного матеріалу

Стан правового забезпечення доктринальної нормотворчості сил оборони України. Із 21.02.2019 р. Україна як правова та незалежна держава на конституційному рівні підтвердила європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України. Президент України - Верховний Головнокомандувач ЗСУ (далі - ВГК ЗС України) став не лише гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, але і гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору (далі - НАТО). Кабінет Міністрів України зобов'язано забезпечити реалізацію цього курсу [1].

Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і мають відповідати їй. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких нікого не можна змусити робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади, їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із Законом України "Про національну безпеку" Президент України видає укази і розпорядження з питань національної безпеки та оборони, які обов'язкові до виконання на території України, зокрема, указами Президента України затверджуються Стратегія національної безпеки України, Стратегія воєнної безпеки України, інші стратегії, доктрини, концепції, якими визначаються актуальні загрози національній безпеці, основні напрями і завдання державної політики у сферах національної безпеки та оборони, розвитку сектора безпеки та оборони. Як ВГК ЗС України він видає накази і директиви з питань оборони (ст. 13) [2]. Але останнє положення не є конституційним, адже повноваження Президента України визначаються лише Конституцією України та не можуть доповнюватися іншими законами України.

Повноваження Головнокомандувача ЗС України (далі - ГК ЗС України) затверджуються Президентом України (ст. 16). У процесі організації підготовки підпорядкованих військ (сил) та забезпечення їх озброєнням, військовою технікою, іншими матеріально-технічними засобами командувачі видів, окремих родів військ (сил) ЗС України розробляють відповідні доктрини, настанови, бойові статути, оперативні і тактичні стандарти підготовки до застосування та ведення операцій (бойових дій) (ч. 5 ст. 16).

Наразі системно повноваження ГК ЗС України досі не затверджені, унормовані деякі, зокрема нормотворчі, санкційно-промульгаційні. Зокрема, ГК ЗС України відповідно до указу Президента України затверджує розроблені підпорядкованими органами військового управління документи (доктрини, настанови, стандарти тощо) з питань розвитку та забезпечення видів, окремих родів військ (сил) ЗС України, а також погоджує документи з питань розвитку інших складових сил оборони в частині, що стосується набуття ними необхідних спроможностей до виконання завдань оборони держави; затверджує документи (доктрини, настанови, стандарти тощо) з питань застосування ЗС України та інших складових сил оборони під час виконання завдань оборони держави; видає з питань, що належать до його компетенції, обов'язкові для виконання у 3С України та інших складових сил оборони накази та директиви; затверджує положення про командування видів, окремих родів військ (сил) ЗС України; виконує інші повноваження відповідно до законів України та виданих на їх основі нормативно-правових актів [3].

Генеральний штаб ЗС України (далі - ГШ ЗС України) у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, постановами Верховної Ради України (далі - ВРУ), наказами та директивами ВГК ЗС України, наказами та директивами Міноборони України, наказами та директивами Міністра оборони України, наказами та директивами ГК ЗС України, а також відповідним Положенням [4], яке визначає, що ГШ відповідно до покладених на нього завдань: організовує розроблення нормативних документів із підготовки та застосування ЗС України та інших складових сил оборони, запровадження їхньої спільної підготовки для досягнення оперативної сумісності зі збройними силами держав-членів НАТО, держав-членів Європейського Союзу; встановлює порядок документування і роботи з документами в ЗС України (пп. 93, і50, п. 3). ГШ ЗС України у межах повноважень видає накази та директиви, організовує і контролює їхнє виконання; а начальник ГШ ЗС України підписує накази та директиви Генерального штабу.

Згідно із Законом України "Про Збройні Сили України" у процесі організації підготовки підпорядкованих військ (сил) та забезпечення їх озброєнням, військовою технікою, іншими матеріально-технічними засобами командувачі видів, окремих родів військ (сил) ЗС України розробляють відповідні доктрини, настанови, бойові статути, оперативні і тактичні стандарти підготовки до застосування та ведення операцій (бойових дій) (ч. 8 ст. 8) [5].

Стратегія воєнної безпеки України (далі - СВБУ) від 25.03.2021 р. скасувала Воєнну доктрину України та Концепцію розвитку сектора безпеки та оборони України. Між тим, зазначила, що правовою основою всеохопної оборони України є Конституція України та інші акти законодавства України, міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. СВБУ передбачено виконання таких основних завдань за пріоритетом - нарощування спроможностей ЗС України, сил територіальної оборони в їхньому складі, інших складових сил оборони до виконання покладених завдань - оновлення доктрин, концепцій, планів, інших документів щодо підготовки та застосування сил оборони [6].

Стратегічний оборонний бюлетень України від 17.09.2021 р. № 473/2021 зазначає, що під час реалізації оборонної реформи та оборонного огляду визначено ряд проблем функціонування сил оборони в умовах існуючих та потенційних загроз, зокрема, - недосконалість законодавства України у сфері оборони [7].

Ми цілком обґрунтовано можемо поширити це твердження на військове законодавство, зокрема систему актів військового управління у формі доктринальних документів.

Інструкція з підготовки наказів Міністерства оборони України від 22.12.2016 р. № 700, Інструкція з діловодства в ЗСУ від 16.09.2017 р. № 124 [8], Інструкція з діловодства та документування управлінської інформації в електронній формі в Міноборони України та ГШ ЗС України від 26.07.2018 р. № 370 [9] не містять у переліку видів службових документів, які використовуються в апараті Міноборони та Генеральному штабі такого виду документа, як "військова публікація", "доктрина", "доктринальні документи".

Таким чином, НГШ ЗС України ні на рівні закону, ні на рівні інших підзаконних актів не уповноважений затверджувати доктрини. Закон України "Про оборону України" не передбачає вживання термінів "військові публікації", "доктрини". А для розмежування повноважень і завдань ОВУ відповідно до стандартів збройних сил держав-членів НАТО на шляху їхньої операційної сумісності, принципове значення має визначеність їхньої нормотворчої компетенції в актах військового, військово-адміністративного законодавства як на рівні відповідних законів, так і на рівні підзаконних, особливо військово-відомчих, локальних нормативно-правових актів.

Військово-відомча доктринальна нормотворчіть. З метою підготовки підрозділів ЗС України до спільних дій з військовими формуваннями держав-членів НАТО Головним управлінням доктрин та підготовки Генерального штабу (J7) спільно із Центром оперативних стандартів і методики підготовки ЗС України розроблено ВД 7-05(03).01. Доктрину розвитку військових публікацій у ЗС України (далі - Доктрина) [10], яка затверджена начальником ГШ ЗС України від 29.05.2020 р. Аналіз змісту Доктрини свідчить про суттєві правові новели в її змісті, які створюють правові колізії в системі військового законодавства та зокрема в системі актів ОВУ ЗСУ.

Доктрина призначена для планування, розробки, впровадження та вдосконалення військових публікацій у ЗС України; розробки інших документів, які деталізують зазначений процес. Відображає систему поглядів щодо розвитку військових публікацій, основні принципи їхнього розвитку, розподіл обов'язків щодо планування, розробки, впровадження та вдосконалення військових публікацій. Доктрина має рекомендаційний характер.

Метою розвитку військових публікацій (далі - РВП) є формування концептуальної основи для: підготовки та застосування військ (сил) під час оборони держави; виконання визначеного операційного (бойового) завдання об'єднаним угрупованням. Доктрина ґрунтується на: результатах аналізу чинних нормативно-правових актів сил оборони; пріоритетності запровадження стандартів держав-членів НАТО у сфері розвитку доктринальних документів; досвіді застосування сил і засобів складових сил оборони та безпеки під час АТО та ООС; системності в процесі розробки (уточнення), запровадження.

Військові публікації (далі - ВП) поділяють на: доктринальні документи (доктрини, концепції, настанови, бойові статути, тактичні публікації) та навчально-методичні матеріали (інструкції, методики, посібники, курси, програми, збірники, технічні публікації, довідники). Останні мають послідовно деталізувати зміст доктринальних документів, надаючи вичерпну інформацію про зміст відповідних процесів і процедур, а також розкривати порядок їх застосування.

Система національних доктринальних документів складається: із вертикальної (ієрархічної) структури (розподілу) доктрин за функціональною ознакою кожної J-структури (від J1 до J9) ГШ ЗСУ, Апарату ГК ЗСУ, органів військового управління, підпорядкованих ГК ЗСУ (10-1 - 10-20), основним фундаментом (початком) яких є головна доктрина та горизонтальної структури - розмежуванням їх за рівнями важливості та ступенем деталізації питань підготовки і застосування військ (сил): ключові та визначальні доктрини.

Повний перелік доктринальних документів відображається в планах розробки доктринальних документів ЗС України, командувань видів зС України, окремих родів військ (сил) ЗС України. Плани вводяться в дію відповідною директивою ГШ ЗС України, проєкт якої розробляє ГУ доктрин та підготовки ГШ ЗС України (далі - J7).

У додатку 1 Доктрини систематизація доктрин здійснена також і за ознакою розподілу повноважень та рівня органів військового управління на: стратегічні, оперативні, тактичні доктринальні документи. Це є правовою новелою, що ускладнює однозначне праворозуміння системи актів ОВУ.

Головною є Доктрина застосування сил оборони держави, розроблена на основі Конституції України, законів України, актів Президента України, ВГК зС України, Кабінету Міністрів України (з питань національної безпеки та оборони України), у т. ч., Стратегії національної безпеки та Стратегії воєнної безпеки України, а також міжнародних договорів, згоду на обов'язковість яких надано ВРУ. Головну доктрину затверджує ВГК ЗС України. Зокрема, чинна Доктрина застосування сил оборони держави затверджена наказом ВГК ЗС України від 17.08.2018 № 20дск-оп.

Ключовими є 10 доктрин, які є системотворчими в дев'яти сферах діяльності: з питань забезпечення персоналу; розвідувального забезпечення; стратегічного й оперативного планування, бойового застосування та управління військами (силами); логістичного забезпечення; оборонного планування; комунікаційних та інформаційних систем; оперативної і бойової підготовки, підготовки персоналу; ресурсного планування; цивільно-військового співробітництва та в інших напрямах (стратегічні комунікації, бойове чергування, Військова поліція тощо). Вони всі змістовно поєднані з головною доктриною й є вищими документами (системотворчими) за відповідним напрямом, а також є підґрунтям для розробки визначальних доктрин. Ключові доктрини затверджує та вводить у дію ГК ЗС України.

Визначальні доктрини (їх у Доктрині 75) розробляються із широкого кола питань, основою яких є система застосування сил оборони, є продовженням і деталізацією головної, ключової (за відповідним напрямом) доктрин. Такі доктрини затверджує та вводить у дію ГК ЗС України (з питань розвідки спільно з Міністром оборони України) та начальник ГШ ЗС України. Таким чином, доктринальні документи розподіляються ще й на головні, ключові та визначальні.

Доктрина закріплює вимоги до змісту доктринальних документів, які мають відповідати критеріям актуальності, гнучкості, зрозумілості, послідовності, стислості, критичності, а також надає їхнє визначення. Основними принципами розвитку військових публікацій визначені: адаптація до підходів НАТО; об'єднаність; циклічність; супроводжуваність; посилання на відповідні документи; орієнтація на майбутнє.

Ураховуючи необхідність забезпечення європейської та євроатлантичної інтеграції України, має бути здійснена адаптація вітчизняної військової публікації до стандартів НАТО. За допомогою такої адаптації передбачається: пошук, переклад, вивчення військових публікацій НАТО, США, інших країн світу за визначеним напрямом; проведення порівняльного аналізу; підготовка рекомендацій щодо приведення військової публікації у відповідність з доктринами, настановами, статутами НАТО; їх адаптації до структури та змісту українських національних нормативних актів; уточнення (перероблення) на їхній підставі проєкту військової публікації ЗС України (сил оборони держави); залучення до цього процесу іноземних та юридичних радників.

Система РВП містить сукупність взаємопов'язаних суб'єктів, об'єктів, засобів та способів (процедур) розвитку військових публікацій. Суб'єкти - персонал та структурні підрозділи, що беруть участь у РВП (ГК ЗС України, НГШ ЗС України, його заступники, командувачі (командири, начальники) та структурні підрозділи органів військового управління всіх рівнів; ВНЗ, НДУ, НЦ, школи підготовки, військові частини, інструктори; робочі групи з розробки ВП тощо). Тобто перелік суб'єктів не обмежений та імперативно визначений. Об'єкти - відображені у військових публікаціях теорія і практика воєнного мистецтва як сукупність знань про закономірності, принципи, характер, зміст, способи підготовки, забезпечення та ведення операцій (бойових дій, боїв) на стратегічному, оперативному, тактичному рівнях (структура, зміст, правила оформлення ВП). Засоби розвитку - наукове, матеріально-технічне, інформаційне, фінансове забезпечення тощо). Не вистачає, на наш погляд, науково-експертного та правового забезпечення, адже РВП - це військово-правовий нормотворчий процес.

Процес РВП відбувається в 4 етапи: підготовка до розробки ВП; формування переліку та побудова (удосконалення) ієрархії військових публікацій; розроблення та удосконалення визначеної військової публікації; керівництво процесом РВП. Але, на наш погляд, керівництво процесом не може бути окремими етапом, адже здійснюється постійно, а також не вистачає етапу промульгації (офіційного опублікування).

Життєвий цикл ВП становить три роки, після спливання якого ВП підлягає аналізу для подальшого прийняття рішення відповідним начальником щодо її актуальності (необхідності внесення змін, скасування або видання нової). Відсутні чіткі юридичні критерії щодо набрання та втрати чинності ВП. Формування (перегляд існуючого) переліку, ієрархії та розробка ВП проводиться відповідно до змін у Конституції України, законах України, актах Президента України, вГк ЗС України, Кабінету Міністрів України (з питань національної безпеки та оборони України), у т. ч., Стратегії національної безпеки, Стратегії воєнної безпеки України, а також міжнародних договорах, згоду на обов'язковість яких надано ВРУ. Акти Міноборони України не згадуються. Враховуючи необхідність забезпечення європейської та євроатлантичної інтеграції України, має бути здійснена адаптація вітчизняної ВП до стандартів HATO. Організатором цієї роботи визначено J7.

Розробка ВП здійснюється при документуванні управлінської інформації з дотриманням встановлених вимог Інструкції з діловодства в ЗС України. Підстави для розробки: наказ ГК ЗС України, директива ГШ ЗС України, розпорядчі акти командувань видів, родів військ (сил), інших органів військового управління стратегічного та оперативного рівнів. ОВУ тактичного рівня лише ініціюють підготовку ВП перед старшими начальниками. Підписання, погодження, перевірка на відповідність чинному законодавству ВП здійснюється в порядку, визначеному Інструкцією з діловодства в ЗС України. При цьому затвердження військової публікації здійснюється посадовою особою, до повноважень якої належать питання, зазначені в такому документі. Розвиток структури, оформлення та кодування (позначення) ВП викладені в Тимчасовому порядку оформлення військових публікацій у ЗС України [11] та Класифікаторі службових документів ЗС України [12].

Головний виконавець (розробник) ВП відповідає за весь процес розвитку документа від його підпису до відміни. У той самий час усі користувачі Доктрини мають право надавати пропозиції до структури і змісту доктринального документа головному виконавцю. У разі конфлікту інтересів, коли головний виконавець не згодний вносити зміни до доктринального документа, а його користувач вважає їх важливими, то вони надаються до ГУДтаП ГШ ЗС України для прийняття рішення.

Розвиток змісту ВП здійснюється шляхом внесення до документа відповідних змін і доповнень за встановленим порядком. Результат розвитку доктринальних документів вноситься до Ієрархії доктринальних документів (додаток 3 Доктрини), яка оприлюднюється на сайті ЗС України та уточнюється щокварталу за результатами перегляду переліку ВП ЗС України. Оприлюднення ВП здійснюється як в електронному (офіційний вебсайт ВП), так і в друкованому форматах.

Таким чином, головну доктрину затверджує ВГК ЗС України; ключові та визначальні доктрини, доктрини видів (родів військ (сил) ЗСУ - ГК ЗС України; визначальні доктрини - ГК ЗС України, НГШ ЗС України, Командування ООС ЗС України (та інших доктрин за своїм напрямом); доктрини видів (родів військ (сил) ЗС України - Командування видів (родів військ (сил) ЗС України. Нормотворчо-санкційна дискреція та дублювання в повноваженнях ОВУ очевидна. До того ж, НГШ ЗС України ні на рівні закону, ні на рівні інших підзаконних актів не вповноважений затверджувати доктрини та інші доктринальні документи.

Термінологічні аспекти. Доктрина, на жаль, порушує вимоги до змісту доктринальних документів, які нею ж і встановлені. Визначення термінів "військова публікація", "доктрина", "життєвий цикл військової публікації", "розвиток військових публікацій", "сумісність військових публікацій", "тактична публікація", що наводяться в її вступній частині, не відповідають критерію "зрозумілості", є нетиповими, неоднозначними. Публікація - багатозначний термін (друкування, видавання чогось; публікування; видання, оголошення в газеті, надання гласності будь-якій інформації; оприлюднення, висвітлення; надрукований текст [13]. Публікація (лат. риЬІІсо) - документ, який оголошують всенародно.

Особливого непорозуміння набуває друга частина у визначенні терміну "Доктрина - це документ, який відображає систему поглядів, керівні принципи, умови і шляхи досягнення мети діяльності у відповідному напрямі, що визначає діяльність збройних сил під час виконання ними завдань за призначенням.

Хоча доктрина має характер розпорядження, її виконання потребує критичного підходу". Є. Євграфова зауважує, що, на відміну від такого розуміння доктрини, існують нібито "похідні" від неї поняття: "доктринер", "доктринерський", "доктринерство", які нічого не мають спільного з наукою, а навпаки, є носіями протилежного, негативного значення [14, с. 78]. Зазвичай ними називають тих, хто педантично захищає або сліпо дотримується застарілих положень, відірваних від життя доктрин, схоластичних і догматичних поглядів [15, с. 886].

Не менш багатозначними, а отже, небезпечними для правового упорядкування військової сфери, вважаються запозиченими із системи доктринального забезпечення армії США [16, с. 71] - "військові керівні публікації", "доктринальні документи" [17], "доктринальна база" [18]. Їхні визначення в національних військово-адміністративних нормативно-правових актах не вносять ясності та єдності в їх праворозумінні. Така "доктринальна поліджерельність" у структурі військового права приховує в собі небезпеку для військового правозастосування та військового правопорядку в цілому, навіть в умовах мирного часу, а її невизначеність та різноманіття доктринальних висновків, у т. ч., альтернативних і взаємовиключних, може стати фатальним при прийнятті рішень командування в складних умовах ведення бойових дій. Наші новаторські намагання та спроби вбудувати доктрину НАТО в систему актів військового законодавства України, коли на базі загальних принципів та поглядів створюються бойові статути, штати бригад та покрій камуфляжу, вважаються нами дуже ризикованою справою в контексті сучасної оборонної реформи. Бойові статути необхідно вдосконалювати у першу чергу навіть не під кутом різновекторних суперсучасних теоретичних поглядів, а на підставі накопиченого передового світового та семирічного національно-бойового досвіду військ (сил), розвантаживши їх від застарілих, але нормативних приписів. Інакше запозичена паперова, навіть ідеально систематизована, але вчасно не актуалізована (кожні 3 роки) та не доведена до безпосередніх виконавців "доктринальна маса" перетвориться на вулкан з макулатури, який здатний зруйнувати сили оборони держави як паперовий проєкт. Адже станом на 01.02.2021 р. було опрацьовано 76 визначальних доктринальних документів, котрі деталізують положення ключових доктрин і 188 доктринальних документів видів, окремих родів військ (сил) ЗС України. Це бойові статути, настанови, інші доктрини. Протягом 2020 р. опрацьовано понад 300 військових публікацій. Сьогодні ця робота триває вже на нижчих рівнях військового управління. Уточнюються ключові доктринальні документи, бойові статути та настанови, розробляються тактичні публікації [19].

П. Богуцький зазначає: "дискусійність питання щодо правової доктрини у структурі джерел українського права та військового права зокрема. Опосередкованість юридичної доктрини як джерела права, на його думку, є очевидною. Саме тому юридична доктрина як наукове опрацювання положень, що стосуються виконання бойових завдань військ, застосовується у військовому праві як засіб дослідження гносеологічних основ військового права, напрацювання концептів задля підготовки та прийняття нормативно-правових актів, їх застосування у військовій сфері. У випадках розробки фахівцями військових методик, настанов, які затверджуються органами військового управління та є обов'язковими для виконання, військово-правова доктрина належить до юридичних джерел військового права" [20, с. 167].

Розглядаючи доктрину як систему поглядів та ідей, які формують цілісне уявлення про предмет та явище, як наукові праці юристів - теоретиків та практиків, як різні думки експертів, коментарі законодавчих актів, соціально значущі документи, багато авторів виходять з того, що в правотворчому та правозастосовному процесах України, як і в більшості західних країн, доктрина виступає як одне з неформальних джерел права, але має для них суттєве значення [21, с. 105]. Це підтверджується євроінтеграційним та євроатлантичним векторами розвитку і свідчить про зближення системи права України з європейським та навіть англо-саксонським правом. Адже суттєво змінена нормативна єдність, усталена військово-правова практика, військово-правова термінологія, праворозуміння, зокрема, вертикальної та горизонтальної структури системи актів органів військового управління України.

Трансформація праворозуміння. М. Хаустова вважає, що сучасна українська правова система має статус правової системи перехідного типу, яка зберігає певні залишки попередньої, соціалістичної системи, яка лише наближається до романо-германської правової сім'ї, є своєрідним асоційованим її членом [22, с. 75]. Натомість словосполучення "стандарти НАТО" перетворилося на політичну метафору. Сам Альянс визначає стандартизацію як "розробку та запровадження процедур, проєктів і термінології для досягнення належного рівня взаємосумісності (interoperability) союзників, або рекомендування корисних практик для багатонаціонального співробітництва" [23]. Під "переходом України на стандарти НАТО" варто розуміти насамперед реформу ЗС України, а саме: впровадження у національному законодавстві України Угод зі стандартизації та інших нормативних документів НАТО. При цьому варто відрізняти стандарти як систему нормативних документів від практики НАТО [24, с. 6]. За новим законом [25], військові стандарти відділені від національних. Міністерство оборони отримало повноваження здійснювати нормативно-правове регулювання у сфері військової стандартизації та визначати орган військової стандартизації. Можливо так треба було зробити з військовими публікаціями в системі актів військового законодавства України, зокрема, у системі актів органів військового управління. Адже імплементація ЗС України за принципами та стандартами збройних сил держав-членів НАТО представляє собою не лише відмову від діючих у ЗС України стандартів (адміністративних, операційних, технічних), але повну заміну самої моделі ЗС України та освоєння новітніх форм і методів військового будівництва, всебічного забезпечення (у т. ч., правової підтримки бойових дій) та управління військами (воєнно-політичного, адміністративного, операційного) як у мирний, так і воєнний час.

М. Прохоренко зазначав, що ієрархічна структура військового законодавства представлена поділом нормативних приписів у складі нормативно-правових актів на групи за їхньою юридичною силою та розуміє ієрархічну структуру військового законодавства України як цілісний взаємозв'язок нормативних приписів у складі нормативно-правових актів, які регулюють суспільні відносини формування, розвитку та функціонування ЗС України залежно від положення нормативного припису, що стоїть нижче, стосовно того, що стоїть вище в їхній управлінській та субординаційній взаємозалежності, як у зовнішній, так і у внутрішній субординації, відповідно до місця нормотворчого органу в системі органів державної влади та його компетенції" [26, с. 12].

Але, на відміну від жорсткої ієрархічної вертикалі пострадянської системи, управління в Україні формується децентралізована система військового управління (т. зв. "англо-саксонська модель"), яка базується на наданні командувачу (командиру) самостійності в прийнятті рішень, широкої ініціативи у виконанні поставлених завдань та персональної відповідальності за їхнє виконання, на відміну від опікування (підміни) командирів та штабів старшим командуванням та їхньої відповідальності за дії підлеглих. Це підтверджує введення вперше в межах реалізації оборонної реформи до національної вертикально-горизонтальної структури в системі актів військового законодавства України нетипової (відносно національної воєнно-політичної доктрини) форми актів ОВУ - військово-адміністративні (операційні) доктрини (концептуально-рекомендаційні, міжвідомчі (відомчі), міжвидові (видові), модульно-модельні акти-публікації, візії, системи поглядів), які не мають нормативного, загальнообов'язкового характеру, навіть виключно наукового підґрунтя, але неминуче підштовхують до радикально-свідомого переосмислення не лише ієрархії актів військового управління, а в цілому - парадигми військово-владного підпорядкування та єдиноначальності у ЗС України та інших військових формуваннях як основного принципу військово-адміністративних правовідносин та військового управління.

Фактично створюється окрема система актів ОВУ у сфері підготовки та бойового застосування ЗС України та інших складових об'єднаних сил оборони (яка отримала назву - "військові публікації), де основну концептуально-джерельну роль відіграють нетипові для нас доктринальні документи з (особливою) вертикально-горизонтальною структурою - Ієрархією доктринальних документів ЗС України. У зв'язку з цим, на наш погляд, підлягають ніщивній критиці класичні особливості національних військово-правових відносин: субординація та вищий ступінь централізації управління; беззаперечне підпорядкування нижчих за рангом вищим, підлеглих начальникам; повна єдиноначальність, заснована на нормах закону; розумна ініціативність при виконанні поставлених перед ОВУ та військового командування, військовими посадовими особами завдань у межах повноважень, визначених законодавством.

Хоча абсолютна перевага імперативних норм над диспозитивними зберігається за наявності уповноважених, але у формі зобов'язань командирів у бойовій обстановці діяти самостійно та ініціативно в межах приписів бойових статутів. правовий нормотворчість збройний україна військовий

Науково-правовій ревізії необхідно піддати класичні ознаки (принципи) актів військового управління: авторитарність, імперативність, обов'язкову незаперечність, підвищену відповідальність. Така ж участь чекає класифікацію актів ОВУ за формами (видами), сформована та виважена національна система яких не передбачала таку форму, як "квазідоктрина" щодо національної.

Необхідно внести корективи до нового праворозуміння сутності та правового змісту військових статутів (загальновійськових і бойових) порівняно з "польовими статутами" (польовими посібниками), які втрачають правові ознаки нормативності та загальнообов'язковості. Акти військового управління втрачають безкомпромісність, авторитарність та імперативність.

Глен Грант зазначає, що українська армія з кожним днем стає кращою, але в цілому вона не є однією з найкращих в Європі, оскільки має деякі критичні організаційні вади. Люди плутають дивовижну хоробрість і незначні тактичні успіхи з оперативними та стратегічними спроможностями. Активна оборона юридично є правом кожного військовослужбовця, вона не може бути обмежена законом територіально [27].

Із цього випливає закономірне питання, а чи можна військово-адміністративним наказом або на рівні закону держави зобов'язати військовослужбовця бути хоробрим та ініціативним; вести бойові дії ініціативно, наполегливо, до повного виконання поставленого завдання за відсутності спроможностей. Загальні обов'язки військовослужбовця, деякі з яких просто неможливо виконати, досі зберігає ст. 11 Статуту внутрішньої служби ЗС України, унормовуючи замкнене коло - практику їхнього перманентного невиконання або презумпції винуватості. За такою ж схемою та принципами унормовані обов'язки командирів (начальників).

Застереження та валідація. В. Фролов і Ф. Саганюк вважають, що розробка доктринальних документів, що визначають порядок підготовки та застосування угруповань військ (сил) ЗС України та інших складових сил оборони держави доречне після адаптації в Україні відповідного понятійного апарату, що застосовується в арміях держав-членів НАТО [28, с. 17]. Це напряму стосується необхідності подальших системних наукових досліджень та правового обґрунтування введення в обіг та у військово-правові відносини, у систему актів ОВУ, військового законодавства України військово-адміністративних (операційних) доктрин як новітньої форми актів військово-відомчого бойового управління.

Новітня класифікація актів воєнно-політичного та військового управління (принаймні на військово-відомчому рівні) за органами, що їх видають (публікують) має здійснюватися вже не тільки за місцем (ієрархією) таких органів у системі державного (політичного, відомчо-адміністративного) військового управління, а з урахуванням об'єктивних закономірностей сучасної збройної боротьби, особливостей функціонального рівня застосування об'єднаних (модульних) військ (сил) оборони за їхнім призначенням (рівнями "війни", базою яких є сучасна теорія воєнного мистецтва) - стратегічним, оперативним, тактичним.

Кожному структурному рівню військового управління відповідає певна підсистема доктринальних документів системи актів військово-бойового управління, яка визначає особливості порядку підготовки та бойового застосування відповідних угруповань військ (сил).

Проте існує небезпека в тому, що сліпе запозичення і введення в практику військ (сил) ЗС України та сил оборони держави без подальшого переконливого науково-правового обґрунтування цієї додаткової новелізовано-доктринальної форми як вивіреного цінного джерельного військово-правового надбання в систему актів ОВУ, без внутрішнього наповнення оновленим національно-правовим військово-адміністративним (операційним) конструктивом його змісту може призвести до банального копіювання, неконтрольованого клонування їх, а то і до відторгнення, що лише знизить або істотно загальмує не тільки адаптацію (поступове пристосування), імплементацію та їхню уніфікацію, але в цілому ефективність реалізації нормативно-правових актів військового законодавства України. Формально введені односторонні новації у військовому праві без взаємної інноваційно-правової синергії можуть загальмувати процес сумісності спроможностей ЗС України зі збройними силами держав-членів НАТО.

А. Риженко цілком обґрунтовано зауважує, що "жодну із 53 Доктрин застосування сил НАТО чомусь ніяк не згадали для опрацювання нової доктринальної бази ЗС України (ДГШ № Д-6 2020 р.) [29]. Структура нових доктрин і доктринальних документів знову нагадує радянську. Кількість нових документів значно перевищує кількість НАТОвських аналогів, значно нівелюється принцип об'єднаності операцій, адже кожен вид ЗС України їх робить під себе. Зміст стратегій розвитку вкладається у формат доктрин, які мають надавати принципи застосування військ. Самі стратегії як документи розвитку виду або ЗС чомусь відкидаються" [30].

Адже вивірена військово-правова акультурація, що розуміється як взаємне запозичення (перенесення і пристосування) ціннісних військово-правових елементів однієї культури іншою має приводити до їх уніфікації (конвергенції), збагачення та наближення однієї системи права до іншої, до взаємної правової інтеграції (об'єднання). Правова акультурація потребує наукового аналізу можливостей перенесення і вживлення іноземних елементів (форм) правової культури в національну систему права [31, с. 209] (законодавства), зокрема систему військового законодавства України.

На наш погляд, щодо військово-правової акультурації з НАТО має бути здійснена валідація навіть не на рівні закону чи військово-відомчому рівні, а виключно на рівні Президента України, який є гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в НАТО. А Кабінет Міністрів України зобов'язаний забезпечити реалізацію такої військово-правової акультурації. Слід уточнити, що валідація (англ., validation) - це процес підтвердження відповідності або надання законної сили; процедура, яка дає високий ступінь впевненості в тому, що конкретний процес, метод або система буде послідовно приводити до результатів, які відповідають заздалегідь встановленим критеріям прийнятності. П. Богуцький слушно зазначає, що "військове законодавство неможливо вважати винятковим правовим явищем, таким, котре існує окремо, незалежно від інших чинників, які утворюють національну правову систему, у тому числі, відокремлено від системи права. Законодавство є важливим, узагальнюючим концептом для певного виду джерел права, тобто нормативно-правових актів" [20, с. 49].

Висновки

Військове законодавство, втілюючись у правомірну поведінку військовослужбовців, операційно-практичну життєдіяльність військ (сил), відображає об'єктивні особливо-принципові закономірності свого розвитку, практичні його потреби, правові особливості різних сфер діяльності військ (сил) лише тоді, коли перебуває в органічному зв'язку з правовими принципами, військово-правовою термінологією та правовими нормами системи законодавства держави в цілому. З метою підвищення якості процесу валідації та легітимації, упорядкування місця "військових публікацій", зокрема, доктринальних документів у системі актів військового управління та системі законодавства України у сфері оборони, пропонуються всі види доктрин та доктринальних документів (від національної воєнно-політичної до військово-операційних) обов'язково вводити в дію виключно розпорядчими актами відповідних органів воєнно-політичного військового управління із чітким зазначенням ієрархії доктринального документа, умов, строків набрання чинності, гарантій їх реалізації. Для цього необхідно внести системні нормативно-правові зміни, зокрема, включивши до переліку видів службових документів, які використовуються в Міноборони, ЗС України, силах оборони держави всі види та форми вказаних вище доктрин та доктринальних документів.

Подальші дослідження системи актів органів військового управління України у сфері оборони пропонується здійснювати з урахуванням актуально-адаптивних змін у відповідних доктринальних документах збройних сил держав-членів НАТО.

Список використаної літератури

1. Про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) : Закон України від 07.02.2019 р. № 2680-VIII. // Відомості Верховної Ради України, 2019. - № 9. Ст. 50.

2. Про національну безпеку України: Закон України від 21.06.2018 р. № 2469-VIII // Голос України, 07.07.2018. - № 122.

3. Питання Головнокомандувача Збройних Сил України : Указ Президента України від 27.03.2020 р. № 123/2020 р. // Урядовий кур'єр, 31.03.2020. - № 61.

4. Положення про Генеральний штаб Збройних Сил України : Указ Президента України від 30.01.2019 р. № 23/2019 р. // Офіц. вісн. Президента України, 2019. - № 2. - Ст. 22.

5. Про Збройні Сили України : Закон України від 06.12.1991 р. - № 1934-XII // Відомості Верховної Ради України, 1992. - № 9. - Ст. 108.

6. Стратегія воєнної безпеки України : Указ Президента України від 25.03.2021 р. № 121/2021 р. // Урядовий кур'єр, 27.03.2021. - № 59.

7. Стратегічний оборонний бюлетень України : Указ Президента України від 17.09.2021 р. № 473/2021 // Урядовий кур'єр, 21.09.2021 р. - № 182.

8. Інструкція з діловодства у Збройних Силах України : Наказ Генерального штабу Збройних Сил України від 16.09.2017 р. - № 124. Архів Міноборони України.

9. Інструкція з діловодства та документування управлінської інформації в електронній формі в Міноборони України та ГШ ЗС України : Наказ Міністра оборони України від 26.07.2018 р . - № 370. URL: https://www.mil.gov.ua/content/mou_orders/370_nm_2018_instruction.pdf (дата звернення: 17.10.2021).

10. ВД 7-05(03).01. Доктрина розвитку військових публікацій у ЗС України : затверджено начальником Генерального штабу Збройних Сил України від 29.05.2020 р. URL: https://defpol.org.ua/index.php/aleia- heroiv/728-doktryna-rozvytku-viiskovykh-publikatsii-zs-ukrainy (дата звернення: 17.10.2021).

11. Тимчасовий порядок оформлення військових публікацій у Збройних Силах України : Наказ Ген. штабу ЗСУ від 26.12.2018 р. - № 460. Архів Адміністративного управління ГШ ЗС України.

12. Класифікатор та Перелік службових документів у Збройних Силах України : Наказ Ген. штабу ЗСУ від 30.09.2019 р. - № 370. Архів Адміністративного управління ГШ ЗС України.

13. Вікіпедія. Значення терміну "публікація". URL: https://uk.wikipedia.org/ wiki/Публікація_значення (дата звернення 17.10.2021).

14. Євграфова Є.П. Доктрина та концепції у правовій системі України: форми і сфери застосування / Є.П. Євграфова // Право України, 2010. - № 5. - С. 77-84.

15. Новий тлумачний словник української мови. У 3 т. - Київ : Аконіт, 2007. - Т. 1. - 926 с.

16. Россійцев В. Аналіз основ та вироблення рекомендацій щодо початку роботи із системою доктринального забезпечення Сухопутних військ США в контексті приведення доктринального забезпечення Збройних Сил України до стандартів НАТО / В. Россійцев // Social Development and Security, 2020. - Vol. 10, № 5. - С. 68-89.

17. Тимчасовий порядок оформлення військових публікацій у Збройних Силах України : Наказ ГШ ЗС України від 26.12.2018 р. - № 460. Архів Адміністративного управління ГШ ЗС України.

18. Порядок організації та здійснення оборонного планування в Міністерстві оборони України, Збройних Силах України та інших складових сил оборони : Наказ Міністерства оборони України від 22.12.2020 р. - № 484. Архів Міноборони України.

19. Корнійчук С.П. Збройні Сили України впевнено набирають рис армії за зразками НАТО / С.П. Корнійчук. URL: https://www.zsu.gov.ua/ new_page/603617dd0520557939aad756 (дата звернення: 17.10.2021).

20. Богуцький П.П. Військове право України: джерела, структура та розвиток : монографія / П.П. Богуцький. - Одеса : Фенікс, 2008. - 188 с.

21. Порівняльне правознавство : підруч. для студ. юрид. спец. вищ. навч. закл. / С.П. Погребняк, Д.В. Лук'янов, І.О. Биля-Сабадаш та ін. ; за заг. ред. О.В. Петришина. - Харків : Право, 2012. - 272 с.

22. Хаустова М.Г. Правова система України: особливості становлення та сутнісні риси / М.Г. Хаустова // Державне будівництво та місцеве самоврядування, 2011. - Вип. 21. - С. 65-75.

23. Allied administrative publication AAP-03 (J) "Directive for the Production, Maintenance and Management of NATO Standardization Documents". URL: https://standard.di.mod.bg (дата звернення: 17.10.2021).

24. Гетманчук А. Україна і стандарти НАТО: як влучити у рухому ціль. Дискусійна записка / А. Гетманчук, К. Зарембо, М. Фахурдінова. - Київ : Центр Нова Європа, 2019. - 16 с.

25. Про внесення змін до деяких законів України щодо військових стандартів : Закон України від 06.06.2019 р. № 2742-VIII // Відомості Верховної Ради України, 2019. - № 29. - Ст. 117.

26. Прохоренко М.М. Система військового законодавства України : автореф. дис... канд. юрид. наук / М.М. Прохоренко. - Харків, 2007. - 20 с.

27. Glen Grant. How Ukraine can build an army to beat Putin / Grant Glen // Kyiv Post, 31.01.2018. URL: https://www.kyivpost.com/article/ opinion/op-ed/glen-grant-ukraine-can-build-army-beat-putin.html (дата звернення: 17.10.2021).

28. Фролов В.С. Системний підхід до реалізації оборонної реформи в Україні : зб. наук. пр. / В.С. Фролов, Ф.В. Саганюк // Центр воєнно-стратегічних досліджень Нац. ун-ту оборони України імені Івана Черняховсь- кого, 2018. - Вип. 1(62). - С. 13-18. URL: http://znp-cvsd.nuou.org.ua/ article/view/130751/126328 (дата звернення: 17.10.2021).

29. Про організацію розробки доктринальних документів Збройних Сил України : Директива Генерального штабу Збройних Сил України від 13.03.2020 р. - № Д-6. Архів Адміністративного управління ГШ ЗС України.

30. Риженко Андрій. Креативність та ініціатива: 4 принципи модернізації Збройних Сил України / Андрій Риженко // Європейська правда, 05.07.2021. URL: https ://www.eurointegration.com.ua/experts/2021/07/5/ 7125020/ (дата звернення: 17.10.2021).

31. Скакун О.Ф. Теорія права і держави : підручник. 4-е вид. / О.Ф. Скакун. - Київ : Алерта, 2016. - 528 с.

References

1. On Amendments to the Constitution of Ukraine (on the strategic course of the state to gain full membership of Ukraine in the European Union and the North Atlantic Treaty Organization), Law of Ukraine № 2680-VIII (2019, February, 07). Information of the Verkhovna Rada of Ukraine. № 9. Art. 50 [in Ukrainian].

2. On the national security of Ukraine, Law of Ukraine № 2469-VIII (2018, June, 21). Voice of Ukraine. № 122 [in Ukrainian].

3. Questions of the Commander-in-Chief of the Armed Forces of Ukraine, Decree of the President of Ukraine № 123/2020 (2020, March, 27). Government courier. № 61 [in Ukrainian].

4. Regulations on the General Staff of the Armed Forces of Ukraine, Decree of the President of Ukraine № 23/2019 (2019, January 30). Official Gazette of the President of Ukraine. № 2. Art. 22 [in Ukrainian].

5. On the Armed Forces of Ukraine, Law of Ukraine № 1934-XII (1991, December, 06). Information of the Verkhovna Rada of Ukraine. 1992. № 9. Art. 108 [in Ukrainian].

6. Strategy of military security of Ukraine, Decree of the President of Ukraine № 121/2021 (2021, March, 25). Government courier. № 59 [in Ukrainian].

7. Strategic Defense Bulletin of Ukraine, Decree of the President of Ukraine № 473/2021 (2021, September, 17). Government courier. № 182 [in Ukrainian].

8. Instruction on record keeping in the Armed Forces of Ukraine, Order of the General Staff of the Armed Forces of Ukraine № 124 (2017, September, 16). Retrieved from: Archive of the Ministry of Defense of Ukraine [in Ukrainian].

9. Instruction on record keeping and documentation of management information in electronic form in the Ministry of Defense of Ukraine and the General Staff of the Armed Forces of Ukraine, Order of the Minister of Defense of Ukraine № 370 (2018, July, 26). Retrieved from: URL: https://www.mil.gov.ua/content/mou_orders/370_nm_2018_instruction.pdf [in Ukrainian].

10. Doctrine of development of military publications in the Armed Forces of Ukraine, approved by the Chief of the General Staff of the Armed Forces of Ukraine VD 7-05 (03).01 (2020, May, 290). Retrieved from: URL: https://defpol.org.ua/index.php/aleia-heroiv/728-doktryna-rozvytku-viis- kovykh-publikatsii-zs-ukrainy [in Ukrainian].

11. Temporary procedure for registration of military publications in the Armed Forces of Ukraine, Order of the General Staff of the Armed Forces of Ukraine № 460 (2018, December, 26). Retrieved from: Archive of the Administrative Department of the General Staff of the Armed Forces of Ukraine [in Ukrainian].