Як вже згадувалося, проведення державної політики відбувається у відповідності до розроблених доктрин, стратегій, концепцій і програм. Для прикладу можна навести державну програму “Україна - 2010”, розроблену за дорученням Президента України. У вступі до цієї програми зокрема зазначається, що її фундаментальною ідеєю є забезпечення прав і безпечної життєдіяльності людини, а за мету було поставлено: “…визначити місце і роль України в геополітичному та геоекономічному просторі… накреслити конкретні цілі, рамкові умови та пріоритети до 2010 р., з урахуванням наявних матеріальних, фінансових, інтелектуальних, та інших ресурсів держави, накреслити оптимальні шляхи їх досягнення” 65.

Оскільки об'єктом нашого дослідження є митна політика, то найбільш цікавими для нас у Програмі є розділ І “Національні інтереси України в контексті розвитку світової цивілізації” та Розділ IX “Активізація зовнішньоекономічної діяльності”.

У цих розділах Програми наголошується на тому, що основою розбудови та становлення нашої держави є повернення до європейських цінностей. Але поки що рівень інтегрованості України у світову економіку є набагато нижчим її потенційних можливостей, що особливо стосується ряду конкурентоспроможних високотехнологічних галузей; все ще продовжується спад виробництва.

Для вирішення цієї проблеми пропонується стимулювати експорт високотехнологічних товарів, тоді як зараз основними експортними товарами України є метал, продукція сільського господарства, хімічної і харчової промисловості (додаток А); залучення прямих іноземних інвестицій, шляхом створення сприятливого інвестиційного клімату. Підкреслюється необхідність участі нашої держави у світових та регіональних інтеграційних економічних процесах, досягнення вільного постачання українських товарів і послуг на європейський і світовий ринки. Щодо імпорту, то найбільша кількість митних оформлень по Дніпропетровській регіональній митниці за 2002 р. припадає на лікарські засоби та автомобілі (додаток Б).

Важливим завданням для України є отримання членства у Світовій організації торгівлі. Вступ до цієї організації забезпечить Україні доступ до світових товарних ринків у якості рівноправного партнера, а це створить достатні передумови для збільшення обсягів українського експорту до 2010 р. щонайменше в 1,8-2 рази. Крім того, метою є створення зон вільної торгівлі між Україною та ЄС, країнами Балтії та Центральної Європи. Відносини з країнами СНД, які є важливими економічними партнерами, пропонується розвивати на принципах Генеральної Угоди з тарифів і торгівлі (Світової Організації Торгівлі (ГАТТ/СОТ). Визначена необхідність диверсифікації зовнішньої торгівлі, оптимізації структури експорту та імпорту, зменшення залежності України від монопольних ринків імпорту або експорту.

Стосовно питань суто митної політики передбачено заходи спрощення порядку транзиту через територію України, встановлення єдиної ставки збору за надання послуг з митного контролю тощо.

Питання вдосконалення порядку перетину державного кордону, лібералізація зовнішньої торгівлі та розширення міжнародного співробітництва розглянуті і в посланні Президента України до Верховної Ради України 2001 р. “Європейський вибір...” 42, с. 11. Результативність всіх напрямів державної політики пов'язується в цьому документі з впровадженням адміністративної реформи, яка посилить дієздатність держави і підвищить ефективність виконання нею своїх функцій. При цьому підкреслюється, що дієздатність держави має оцінюватись її спроможністю забезпечити всіма інструментами, засобами регуляторної політики включно, конкретних переваг української економіки. У цьому відношенні митна політика виступає суттєвою складовою регуляторної політики.

Таким чином на основі аналізу національного законодавства та практики інших країн ми можемо сформулювати ряд галузевих принципів формування та здійснення митної політики. Охарактеризуємо головні з цих принципів.

Принцип єдності митної політики як складової зовнішньої політики України. Митна політика України є складовою державної зовнішньої політики і повинна формуватися у відповідності до цілей та принципів останньої, завдань захисту національних інтересів та національної безпеки. Митна політика за своїм змістом є складовою зовнішньополітичних позицій держави і в деяких випадках політична частина останніх має пріоритет перед економічною. Таке має місце при забезпеченні виконання міжнародно-правових зобов'язань держави, наприклад, при приєднанні до міжнародних санкцій в рамках ООН, які вимагають припинення зовнішньоекономічних контактів з певними країнами, або виконання зобов'язань України в рамках договору щодо нерозповсюдження ядерної зброї. Задля виконання цих зобов'язань нехтуються можливі економічні переваги.

Принцип єдності державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності та контролю за її здійсненням. Згідно з ч. 1 ст. 8 Закону України “Про зовнішньоекономічну діяльність”, Україна самостійно формує систему та структуру державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності на її території. Система органів, що здійснюють регулювання зовнішньоекономічної діяльності в Україні, до якої закон відносить Верховну Раду України, Кабінет Міністрів, Міністерство зовнішньоекономічних зв'язків і торгівлі, Державну Митну Службу, інші міністерства та відомства, органи місцевого самоврядування, діє на основі єдиної законодавчої бази у відповідності до єдиних принципів та цілей. Важливою складовою регулювання зовнішньоекономічної діяльності є система державного контролю. Згідно зі ст. 21 МКУ товари та інші предмети переміщуються через митний кордон України під митним контролем. Цей контроль здійснюється з метою забезпечення дотримання державними органами, підприємствами та їх службовими особами, а також громадянами, порядку переміщення через митний кордон України товарів та інших предметів.

Принцип єдності тарифної політики України. Згідно зі ст. 3 Закону України “Про Єдиний митний тариф” на митній території України діє Єдиний митний тариф України, який являє собою систематизований звід ставок мита, яким обкладаються товари та інші предмети, що ввозяться на митну територію України або вивозяться за межі цієї території. Ставки Єдиного митного тарифу України є єдиними для всіх суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності незалежно від форм власності, організації господарської діяльності та територіального розташування, за винятком випадків, передбачених законами України та її міжнародними договорами. Єдиний митний тариф України базується на міжнародно-визнаних нормах і розвивається у напрямі максимальної відповідності до загальноприйнятих у міжнародній практиці принципів і правил митної справи.

Принцип єдності політики експортно-імпортного контролю. В Україні діють єдині правила щодо порядку переміщення через митний кордон товарів та інших предметів. Відповідно до МКУ ввезення в Україну, вивезення з України та транзит через її територію товарів та інших предметів окремих видів може бути заборонено чи обмежено законодавством України. Подібні обмеження чи заборони вводяться з метою забезпечення національної безпеки України, захисту національних інтересів, виконання міжнародно-правових зобов'язань нашої держави (наприклад, це може стосуватися вивозу зброї та військової техніки, технологій подвійного призначення, наркотичних речовин). Контроль за подібними операціями окрім митних органів здійснюють відповідні міністерства та відомства, правоохоронні органи України.

Принцип єдності митної території України. Він заснований на понятті територіальної юрисдикції держави. Митна територія встановлює область дії митного суверенітету держави. Цей принцип є важливим для забезпечення сплати мит, митних платежів, застосування інших засобів митного регулювання. Принципу єдності митної території не суперечать правові норми, що встановлюють виключення певної території України зі складу її митної території, як-от: територія вільних економічних (митних) зон, митних та вільних складів, яка вважається такою, що знаходиться за межами митної території України. Згідно зі ст. 5 МКУ територія України, в тому числі території штучних островів, установок та споруд, що створюються у виключній морській економічній зоні України, на які поширюється виключна юрисдикція України, становлять єдину митну територію України.

Принцип гармонізації та уніфікації митної діяльності України із загальноприйнятими в міжнародній практиці нормами і стандартами. Його основою є намагання України інтегруватися до світової економічної системи, загальноєвропейських економічних процесів, приєднатися до Світової Організації Торгівлі (СОТ / УУТО), для чого необхідно привести національні митні стандарти у відповідність до загальноприйнятих світових принципів та вимог, що зокрема включає недопущення застосування нетарифних обмежень, приведення митних тарифів у відповідність до рекомендацій СОТ тощо.

Принцип захисту державою прав та законних інтересів учасників зовнішньоекономічної діяльності. Цей принцип закріплено в ч. 6 ст. 2 Закону України “Про зовнішньоекономічну діяльність” і його зміст, згідно з цим Законом, полягає в тому, що Україна як держава забезпечує рівний захист інтересів всіх суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності та іноземних суб'єктів господарської діяльності на її території згідно із законами України; здійснює рівний захист всіх суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності України за межами України згідно з нормами міжнародного права; здійснює захист державних інтересів України як на її території, так і за її межами лише відповідно до законів України, умов підписаних нею міжнародних договорів та норм міжнародного права. Серед прикладів реалізації подібного захисту ми можемо назвати введення певних економічних заходів проти держав, які порушують права та інтереси українських суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності, виплати за рахунок бюджету, або вимоги подібних виплат з боку інших держав, компенсацій українським підприємствам, що постраждали внаслідок певних дій інших держав (прикладом цього можуть бути компенсації, які було виплачено країнами НАТО українським перевізникам, що понесли збитки в результаті конфлікту в Косові влітку 1999 р.).

Принцип юридичної рівності і недискримінації, виключення невиправданого втручання держави у зовнішньоекономічну діяльність. Цей принцип ґрунтується на ст. 42 Конституції України, яка гарантує кожному право на підприємницьку діяльність, що не заборонена законом. Відповідно Закон України “Про зовнішньоекономічну діяльність” (ч. 4 ст. 2) визнає рівність перед законом всіх суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності, незалежно від форм власності, в тому числі держави, при здійсненні зовнішньоекономічної діяльності. Забороняються також будь-які, крім передбачених цим Законом, дії держави, результатом яких є обмеження прав і дискримінація українських суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності, а також іноземних суб'єктів господарської діяльності за формами власності, місцем розташування та іншими ознаками; визнається неприпустимість обмежувальної діяльності з боку будь-яких її суб'єктів, крім випадків, передбачених цим Законом. Із принципом виключення невиправданого втручання з боку держави та її органів в зовнішньоекономічну діяльність пов'язане право суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності на відшкодування за рахунок держави збитків, що заподіяні незаконними діями її органів. Це право ґрунтується на ст. 56 Конституції України, ст. 34 Закону України “Про зовнішньоекономічну діяльність”, ст. 150 МКУ 5, 40.

На перший погляд може здаватися дивним порядок розташування вищезазначених принципів, які відбивають пріоритет національних інтересів, національної безпеки, зовнішньополітичних цілей держави перед принципом, наприклад, рівності і недискримінації суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності. Але необхідно зазначити, що ми досліджуємо принципи митної політики, а не права. Право в нормативному розумінні завжди пов'язане з державою, забезпечується силою державного примусу. Право як сукупність норм носить догматичний характер і не здатне еволюціонувати самостійно. Політика ж, як суспільне явище, навпаки, пов'язана з суспільством, для неї характерна діалектична природа, політика є самодостатньою за своїм змістом і незалежною від державної влади, примусу. Політика змінюється разом із суспільством, суспільними організаціями, державою. Політика стоїть над правом, подобається це комусь чи ні, і зміни в праві обумовлюються змінами в політиці та в суспільній свідомості. Йдеться про право у вузькому змісті як сукупності правових норм, що діють у державі.

В ситуації, коли, наприклад, в рамках митної політики держава А вживає заходи у відповідь на дискримінаційні дії держави Б, ці дії завдають збитків у першу чергу резидентам держави Б, які юридично не несуть ніякої відповідальності за дії уряду, а вже потім, опосередковано, завдаються збитки економіці держави Б. Аналогічно поняття національної безпеки і національних інтересів мають пріоритет перед інтересами окремих фізичних та юридичних осіб. Саме з цих причин можна говорити про правові принципи митної політики з певними застереженнями, оскільки правові норми не можуть відображати динаміки зовнішніх та внутрішніх об'єктивних факторів. Подібні зміни зовнішніх та внутрішніх об'єктивних факторів викликають зміни в змісті політики взагалі та державної політики, зокрема, а ті, в свою чергу, ініціюють законотворчий процес, результатом якого стають зміни в правових нормах.

Політика та мораль є двома неправовими системами цінностей і норм, що існують у суспільстві. За своїм внутрішнім змістом політика є не завжди моральна, а для досягнення високоморальних цілей (наприклад здобуття або забезпечення незалежності, суверенітету, могутності держави) всі засоби мають моральне виправдання, хоча, звісно, жодна мета не може виправдати аморальні засоби. Остання теза є характерною для сучасного цивілізованого, розвинутого суспільства, але й в такому суспільстві вона залежить не стільки від політиків, скільки від наявності суспільного контролю за діяльністю державної влади, політичної конкуренції та рівня політичної культури.

У створенні правових норм можуть брати участь тільки певні державні органи, що мають відповідні повноваження, а от суб'єктами політичної діяльності, окрім держави, є суспільство та окремі індивіди. Це правило діє і в процесі формування митної політики, наприклад, при здійсненні адміністративного провадження у антидемпінгових справах, які можуть бути ініційовані за поданням постраждалих фізичних та юридичних осіб - суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності (ст. 12 Закону України “Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту”) 3.

Митна політика та митна діяльність завжди були нерозривно пов'язані в першу чергу з зовнішньоекономічною діяльністю держави, оскільки причиною їх виникнення є наявність міждержавних економічних (торговельних) зв'язків в якості об'єкта державного впливу та контролю. Цей факт зумовлює перевагу економічного характеру функцій митної політики.

На сьогоднішній день ми можемо виділити три базові функції митної політики: фіскальну, регулятивну та захисну.

Зміст фіскальної функції митної політики полягає в наповненні державного бюджету за рахунок стягнення мита, податку на додану вартість, акцизного збору на товари та інші предмети при їх переміщенні через митний кордон. Від перелічених вище стягнень слід відрізняти такі митні платежі як: збір за митне оформлення, плата за зберігання товарів на митних складах, митне супроводження тощо. Ці платежі не виконують фіскальної функції, а є платою за послуги митниці. Фіскальна функція митної політики є найдавнішою за усі інші, оскільки історія подібного виду державної діяльності сягає ще стародавніх Єгипту (третє тисячоліття до н.е.) та Вавилону (друге тисячоліття до н.е.). Виконання фіскальної функції залишалося єдиним завданням митної діяльності для європейських держав приблизно до кінця XVII ст., логічним завершенням цього періоду в розвитку митної справи стало формування єдиної митної політики в рамках держави, скасування внутрішнього мита.

Регулятивна функція митної політики на сьогоднішній день має пріоритетне значення. Регулятивна функція передбачає вплив з боку держави та її компетентних органів на зовнішньоекономічні відносини за допомогою засобів економічного та неекономічного (адміністративного) характеру з метою регулювання останніх в цілях забезпечення національних інтересів та інтересів національних товаровиробників та створення сприятливих для них умов, забезпечення виконання державної політики в сфері економіки, виконання міжнародно-правових зобов'язань держави. Подібне регулювання здійснюється за допомогою встановлення ставок мита та митних зборів, ліцензування, квотування та встановлення інших нетарифних обмежень. Вперше подібні функції в митній сфері почала здійснювати Великобританія, приблизно з середини XVII ст. Це було прямо пов'язано з Великими географічними відкриттями XVI ст. та розвитком колоніальної системи. Задля більш ефективної експлуатації колоніальних володінь та розвитку національної промисловості колонії зобов'язувалися вести торгівлю лише з метрополією, при використанні для перевезень англійських кораблів митні ставки дещо зменшувалися і т. ін. Саме з середини XVII ст. держава починає активно втручатися в зовнішньоекономічні відносин з метою їх регулювання.

Третьою базовою функцією митної політики є захисна функція. Іноді цю функцію ще називають “правоохоронною” але вона як функція державної політики має дещо ширше значення ніж просто правоохоронна діяльність держави. Ця функція в першу чергу спрямована на захист держави від зовнішніх загроз і в широкому розумінні включає: захист національної безпеки держави, підтримання миру та міжнародної безпеки, суспільного порядку, моральності, захист внутрішнього ринку, забезпечення екологічної безпеки, захист інтересів споживачів, створення умов для підтримання законності щодо порядку переміщення через митний кордон України товарів та транспортних засобів, ефективну боротьбу з контрабандою та іншими порушеннями митних правил, сприяння боротьбі з міжнародним тероризмом, злочинністю тощо. Велика частина подібних завдань реалізується в процесі виконання митними органами своїх таких контрольних функцій, як: митний, валютний, екологічний, медико-санітарний та інші види контролю, а також при виконанні завдань по боротьбі з контрабандою та порушеннями митних правил (треба зазначити, що в українському національному законодавстві не врегульовано питання щодо надання митним органам статусу правоохоронних, хоча фактично вони виконують подібні функції).

У деяких випадках охоронна функція митної політики отримувала пріоритетне значення і поставала головним завданням держави в митній сфері. Це є характерним для так званих закритих суспільств, прикладами яких можуть бути середньовічна Японія, уряд якої намагався обмежити будь-який іноземний вплив, колишній СРСР з його монополією зовнішньої торгівлі (ст. 2. Митного кодексу СРСР 1928 р. головним завданням митних органів називала “фактичний контроль за виконанням постанов про державну монополію зовнішньої торгівлі”), існуючі комуністичні режими на Кубі та в Північній Кореї.

Задля виконання державою своїх функцій в рамках митної політики існують певні засоби впливу на відповідну групу суспільних відносин, що входять до одного специфічного інституту держави, який визначається поняттям “митна справа”. Вони класифікуються на дві великі групи - засоби тарифного та нетарифного регулювання. Подібні засоби державного впливу, в більшості випадків, реалізуються під час переміщення фізичними та юридичними особами товарів та транспортних засобів через митний кордон України; вони закріплюються відповідними нормами законодавства, носять загальнообов'язковий характер і забезпечуються примусовою силою держави. У процесі реалізації митної політики кожен з її засобів може реалізовувати не одну окрему функцію, а декілька, наприклад, сплата мита виконує і фіскальну і регулятивну функції; адміністративне стягнення за порушення митних правил у вигляді штрафу виступає в якості покарання щодо суб'єкта правопорушення та в якості компенсації державному бюджету платежів, що не були стягнені в результаті цього правопорушення. Таким чином, окремі засоби митної політики, об'єднуючись в специфічному державному інституті під назвою “митна справа”, кінцевою метою свого застосування мають реалізацію головної функції митної політики України - захист національних інтересів та національної безпеки.

Основними історичними формами митної політики є політика державного протекціонізму та політика вільної торгівлі (лібералізація або фритредерство).

Протекціонізм (від лат. protectio заступництво, захист) - економічна політика держави, спрямована на захист національної економіки від іноземної конкуренції та на розширення зовнішніх ринків 54, с. 289. Дещо інше трактування поняття “протекціонізм” дає нам Великий тлумачний словник української мови: “протекціонізм - економічна політика держави, спрямована на захист національної промисловості й сільського господарства від іноземної конкуренції” 16, с. 991.]

Зміст протекціоністської політики полягає в створенні умов для розвитку національної економіки шляхом штучного обмеження конкуренції з боку інших держав та допомозі національним виробникам в освоєнні закордонних ринків збуту, використовуючи зовнішньополітичні позиції держави та державну підтримку експорту. Політика протекціонізму передбачає завищені ставки ввізного мита, застосування нетарифних, адміністративно-правових обмежень або повної заборони щодо імпорту певних видів товарів, державне субсидування, кредитування, надання податкових пільг національним виробникам-експортерам. Митний протекціонізм сформувався в рамках регулятивної функції і був вперше започаткований Великобританією приблизно з середини XVI ст. для регулювання відносин метрополії з її колоніями та пов'язувався з промисловою революцією. Для захисту інтересів промисловців та підприємств від конкуренції з боку голландських та французьких товарів були введені високі ставки мита на товари, які вироблялись в Англії. Паралельно було обмежено або заборонено ввезення товарів. Було введено такий порядок, за яким дозволялось привозити іноземні товари тільки на англійських суднах чи принаймні на кораблях країни походження товарів. При цьому за це стягувався додатковий збір. З колоній привозились товари виключно на англійських кораблях. Мета цих заходів полягала також й у позбавленні Голландії переваг та сили в торгівлі. Така політика тривала майже 400 років, що дозволило Англії стати не тільки могутньою морською державою, але й вийти за економічним розвитком на перше місце у світі.

Після того як було досягнуто передових позицій у промисловості і дешевизні англійських товарів, Англія докорінно змінила свою митну політику і перейшла до лібералізації.

Згідно енциклопедичних словників, лібералізація - скасування або послаблення державного контролю над різними видами діяльності 38, 157.

Будь-які заходи щодо обмеження іноземної конкуренції, як правило, викликають адекватну реакцію з боку інших держав, що протягом ХІХ-ХХ ст.ст. призводило до великої кількості так званих “торговельних війн” - введення державами все нових та нових тарифних та нетарифних обмежень щодо одна одної, що в кінцевому результаті негативно позначалося на стані міжнародної торгівлі взагалі. У країнах, де сповідується політика протекціонізму, посилюється спеціалізація тарифів, що призводить до їх громіздкості та заплутаності, частих змін, у яких важко розібратися не тільки експортерам та імпортерам, але й самим митним органам. Тарифна політика при лібералізації, як правило, стабільна. Тарифи мають низькі, інколи символічні ставки, а митні надходження до бюджету формуються лише на основі декількох статей. На сьогоднішній день політика державного протекціонізму суперечить міжнародно-правовим актам з питань торгівлі та митного регулювання, і в своєму чистому вигляді майже не зустрічається, поступившись місцем політиці вільної торгівлі (фритредерству).

Політика вільної торгівлі в своєму ідеальному варіанті ґрунтується на чотирьох базових свободах: вільному русі товарів, послуг, капіталів та людей, що зокрема передбачає створення рівних умов для національних та іноземних товарів, зменшення ставок імпортного мита та ліквідацію нетарифних обмежень тощо. Теорія фритредерства стверджує, що в інтересах як окремої держави, так і всіх країн разом, необхідно запровадити вільну торгівлю, тобто дозволити громадянам торгувати так, як вони вважають за потрібне 20, с. 11. Ідеї вільної торгівлі (Free Trade) почали втілюватися в життя приблизно з середини XIX ст., коли в результаті промислової революції та зростання потенціалу буржуазії і почався перехід від політики протекціонізму до політики вільної торгівлі. Піонером у цьому знов виступила Великобританія, як найбільш індустріально розвинута країна тогочасного світу, яка, крім того, в силу свого географічного становища, існування колоніальної імперії та статусу “володарки морів”, значну частину національного прибутку отримувала саме від зовнішньоекономічних відносин. На думку англійців, свобода торгівлі повинна була гарантувати найбільший розвиток виробничих сил і найкраще пристосування промисловості та торгівлі до суспільних вимог, тому в інтересах англійської буржуазії в 50-х роках XIX ст. були скасовані навігаційні акти, хлібні закони, привілеї для колоніального цукру, лісу і т. ін. Після цього до проведення подібної політики перейшли і більшість європейських держав, з того ж періоду почалася інтенсивна міжнародна співпраця в митній сфері, в міжнародно-правовій практиці з'явилися поняття принципу найбільшого сприяння, конвенційних тарифів, митних конвенцій тощо.

Саме принципи вільної торгівлі стали головними в розвитку міжнародного економічного співробітництва у XX ст. Слід розуміти, що в даному випадку ми розглядаємо так звані “класичні” форми митної політики, які в чистому вигляді існують лише в теорії. Сучасна світова практика регулювання зовнішньоекономічних відносин іде шляхом поєднання протекціоністських та лібералізаційних форм задля найбільш повного забезпечення національних інтересів конкретної держави, але все ж таки, як вже було сказано, - загальною домінуючою тенденцією є політика лібералізації.

Формування сучасної митної політики України враховує стан її економіки, геополітичне становище та необхідність залучення іноземних інвестицій, що не можливо зробити без політики лібералізації. Це пояснюється тим, що через країну проходять великі міжнародні транспортні артерії і Україна по суті є великим транспортним коридором. Будь-які спроби ускладнити пересування товарів по цих транспортних коридорах можуть призвести до важких наслідків для економіки. В той же час простежується тенденція до протекціонізму і захисту інтересів національного товаровиробника. На митну політику України впливають і суб'єктивні чинники, геополітичні тенденції, які змушують враховувати національні інтереси в митній політиці, захищати економічні інтереси як країни в цілому, так і її окремих регіонів. Отже, при здійсненні митної політики Україна змушена балансувати між обома її напрямами.

Але, якщо простежити кількість митних оформлень відносно імпорту та експорту в Україні протягом 1996-2002 років, стає очевидним той факт, що в українській митній політиці з кожним роком все більш домінуючою є тенденція лібералізації. Так, якщо в 1996 році кількість оформлень експортних товарів становила 35629, а імпортних 43244 (тобто кількість імпортних товарів в 1,2 рази перевищувала кількість експортних), а у 2000 р. ці показники становили відповідно 45125 та 77042 (або 1,7 рази), то у 2002 р. розрив між кількістю митних оформлень експортованих та імпортованих товарів ще збільшився - відповідно 45600 та 96601 (або 2,12 рази). Для більшої наочності динаміка змін кількості оформлень товарів у розрізі експорт/імпорт представлена у вигляді діаграми (додаток В).

Розглядаючи питання проведення митної політики, відразу ж слід зазначити, що в чинному українському законодавстві, як і в сучасній науковій літературі, існують деякі розбіжності у визначенні засобів реалізації митної політики.

Звернемося до нашого законодавства. У ст. 1 Закону України “Про зовнішньоекономічну діяльність” взагалі згадується лише питання митного регулювання, до того ж останнє визначається як “регулювання питань, пов'язаних із встановленням мита та митних зборів, процедурами митного контролю, організацією діяльності органів митного контролю” 5, хоча при такому підході коректніше було б говорити про нормативно-правове регулювання митної справи, оскільки регулювання суспільних відносин та встановлення певних прав та обов'язків суб'єктів здійснюється саме правовими нормами. Згаданий в цьому Законі термін “митне регулювання” слід відносити до визначення регулятивної функції митної політики, безпосереднім об'єктом регулювання якої є зовнішньоекономічні відносини, але природно, що це регулювання здійснюється за допомогою правових норм, що їх встановлюють відповідні державні органи, і слід розуміти, що ані митна справа сама по собі , ані, як сказано в Законі, “митне регулювання”, створювати подібні регулятивні норми не можуть.

Згідно ст. 3 МКУ митна справа розглядається як засіб проведення в життя митної політики. Розглядаючи це визначення митної справи, слід відзначити, що в цьому випадку митна справа характеризується в основному через перелік певних процедур, якими супроводжується переміщення товарів та транспортних засобів через митний кордон України. Згадування інших засобів проведення митної політики вказує, що наведений перелік не є вичерпним. До нього безумовно слід додати організаційно-правові питання функціонування митних органів, на які згідно ст. 11 МКУ покладено безпосереднє здійснення митної справи. Якщо ми спробуємо визначити механізм виконання державою своїх функцій у рамках митної політики згідно з подібним визначенням, то ми можемо виділити триступеневу структуру: митна політика, митна справа, як головний засіб реалізації митної політики, та конкретні засоби проведення в життя митної політики, які існують у рамках митної справи. Але не тільки.

Стаття 1 Закону України “Про митну справу в Україні” встановлює, що митна справа в Україні містить встановлення порядку та організацію переміщення через митний кордон України товарів і предметів, обкладення митом, оформлення, здійснення контролю та інших заходів щодо реалізації митної політики України. Крім того зазначається, що при здійсненні митної справи Україна дотримується визнаних у міжнародних відносинах систем класифікації та кодування товарів, єдиної форми декларування експорту та імпорту товарів, митної інформації, інших загальноприйнятих міжнародною практикою норм та стандартів. Україна бере участь у міжнародному співробітництві з питань митної справи.

Виходячи з цього, можемо стверджувати, що існують дві головні форми реалізації митної політики держави і основою їх класифікації ми можемо назвати територіальну спрямованість засобів, що входять до їх складу. По-перше, митна політика формалізується в такому державному інституті як митна справа. Митна справа має внутрішню спрямованість, яка обумовлюється тим, що засоби митного регулювання, контролю, встановлений порядок переміщення товарів через митний кордон існують у рамках функціонування державного управління і звідси безпосередньо пов'язані з територіальною юрисдикцією держави і можуть застосовуватися лише щодо суспільних відносин, які виникли в зв'язку з перетином товарами митного кордону України. митний політика держава національний

У зовнішній сфері формою реалізації митної політики є діяльність держави в сфері міжнародно-правових відносин. Виходячи із загальносвітових тенденцій цей засіб набуває все більшого значення. Як справедливо зазначає А. Козирін, у зв'язку з інтернаціоналізацією господарської діяльності часто відбувається поступка державою частки свого митного суверенітету на користь інших суб'єктів міжнародного права 27, с. 122. У результаті цього (і це є специфічним для митної діяльності) держава може делегувати частину своїх повноважень іншим державам (митні анклави та ексклави), міждержавним та наддержавним утворенням (ЄС, митні союзи), відповідним міжнародним організаціям (СОТ). Значну роль у регулюванні митної сфери відіграють міжнародно-правові акти та організації митного співробітництва.

Як вже було зазначено, для визначення поняття політики та проблеми її реалізації має велике значення усвідомлення взаємного зв'язку між її конкретним змістом та її формою, які взаємозумовлюють одне одного. У процесі суспільного розвитку відбувається процес взаємодії форми та змісту політики, який реалізується як у впливі різних компонентів змісту, в тому числі і структури на форму, так і у впливі структурних компонентів форми на зміст політики. Але слід зазначити, що подібна взаємодія має певну ієрархічну структуру, в якій зміст займає привілейоване становище відносно форми. У відносинах змісту та форми зміст є основною, а форма - похідною від змісту, в ідеальному варіанті зміст визначає форму, необхідну для своєї актуалізації. Але форма має певну самостійність відносно змісту і може тією чи іншою мірою впливати як на сам зміст політики, так і на процес реалізації цього змісту. Цей вплив може носити як позитивний, так і негативний характер. Негативний характер взаємодії змісту та форми найчастіше виражається в їхньому конфлікті, конфлікті окремих компонентів, що зумовлюється їх невідповідністю.

Конфлікти змісту та форми політики можуть носити функціональний, юридичний або моральний характер. Функціональний характер виражається у невідповідності змісту політики конкретним формам та засобам її реалізації, недосконалості відповідних суспільних або державних інститутів, на які покладено проведення цієї політики. Конкретним прикладом подібного конфлікту може бути необхідність проведення адміністративної реформи в Україні в силу недосконалості існуючої системи і її невідповідності тим завданням, що стоять у цій сфері перед нашою державою.

Конфлікт юридичного характеру обумовлюється недосконалістю нормативно-правового регулювання суспільних відносин, що є об'єктом політики, наявністю колізій правових норм та прогалин у законодавстві, невідповідності правових норм сучасному стану суспільних відносин.

Конфлікт морального характеру обумовлюється різним ставленням суб'єктів та об'єктів політики до конкретних засобів її втілення. Це проблема так званих “непопулярних засобів”, до яких найчастіше вимушені вдаватися правителі в період певних економічних або політичних труднощів і які (засоби) можуть бути неадекватно або негативно сприйняті суспільством.

Уникнення та розв'язання подібних конфліктів форми та змісту є однією з умов ефективності політики, а вміння суб'єктів політики знаходити виходи з подібних ситуацій є частиною так званого “мистецтва” або “науки” управління.

Виходячи з вже визначеного нами місця митної політики як конкретного змісту окремої похідної функції забезпечення національних інтересів та національної безпеки митними засобами в сфері зовнішньоекономічних відносин, ми можемо стверджувати, що реалізація цієї політики об'єктивізується в конкретних діях суб'єктів публічної влади. Митна політика, будучи складовою державної політики, реалізується в процесі діяльності всього комплексу інститутів публічної влади конкретної держави. Цей комплекс включає органи всіх гілок державної влади - законодавчої, виконавчої, судової, а також органи місцевого самоврядування, в рамках діяльності яких також вирішується певна група питань.

Діяльність державних органів щодо реалізації державної політики відбувається в особливих формах і за допомогою специфічних методів. Форми реалізації функцій держави показують, як її оформлено. Методи ж здійснення функцій держави представляють собою способи та засоби, що використовуються при функціонуванні держави.

Серед основних засобів проведення митної політики виділяють: правові норми, митну службу та митну діяльність. Формами останньої є митне оформлення, митний контроль, стягнення митних платежів, статистика, боротьба з порушеннями митного законодавства, співробітництво з митними та іншими органами іноземних держав та деякі інші.

Взагалі в науковій літературі прийнята класифікація на правові та неправові форми реалізації функцій держави. Останню форму іноді ще називають організаційною, вважаючи що така назва краще відображає її сутність. Виходячи з такої класифікації, серед правових форм звичайно називають законодавчу (правотворчу), управлінську (виконавчу), судову, правоохоронну та контрольно-ревізійну. Правові форми пов'язані з виданням юридичних актів, організаційні реалізуються в межах вже прийнятих актів і представляють собою фактичні дії, що сприяють реалізації прийнятих юридичних актів. До організаційних форм можна віднести створення конкретних державних органів, їх структурних підрозділів, матеріальне забезпечення їх роботи, підбір відповідних кадрів спеціалістів, технічного обслуговуючого персоналу, діловодства 36, с. 53.

Правові форми державної діяльності щодо проведення митної політики, найзначніший обсяг якої здійснюється в державно-управлінській сфері, на яку покладено забезпечення здійснення митної політики у відповідності до законів України (ч.2 ст.9 МК), безпосередньо пов'язані з існуючим у державі механізмом правового регулювання. Зміст таких форм державної діяльності складають юридично значущі дії, які здійснюються у відповідності до встановленої правовими нормами процедури. Найбільш слушною для таких форм виглядає класифікація на правовстановлюючі, правозастосовчі, правоохоронні та договірні форми.

Характерною особливістю механізму формування і проведення митної політики є те, що органи виконавчої влади мають компетенцію здійснювати всі вищеназвані форми реалізації покладених на них державних функцій.

Отже, на сьогоднішній день важливого значення в державному управлінні набуває така нова форма діяльності органів виконавчої влади як адміністративний договір. З кожним роком розширюється договірна практика суб'єктів виконавчої влади. Якщо в минулому вони в основному були стороною у трудових відносинах (колективних, трудових угодах), то зараз вони заключають багато адміністративних договорів (угоди між різними суб'єктами управління, контракти про службу та ін.). І хоча при вступі до цивільно-правової угоди вони виступають в іншій якості, діють як юридичні особи, їх участь у цивільно-правових угодах можна розглядати як допоміжну діяльність, що сприяє виконанню їх основної - управлінської - функції. Велика роль виконавчої влади у підготовці, а часто і в укладанні державно-правових договорів між суб'єктами держави, міждержавних та інших міжнародних договорів.

До неправових або як ще їх прийнято називати - організаційних форм державної діяльності ми можемо віднести організаційні дії та проведення матеріально-технічних операцій. Форми цієї групи, як і правові, пов'язані з компетенцією органу, державно-владним повноваженням його представників, проте це повноваження виявляє себе не як пряме юридичне веління, а опосередковано через позаюридичні засоби, і лише їх передумови та результати можуть бути юридично зафіксовані.

У рамках діяльності органів державної влади щодо реалізації державної митної політики, як вже згадувалося, ми можемо виділити два головні напрями цієї діяльності: внутрішній, який значною мірою уособлюється в митній справі, та зовнішній, який включає комплекс заходів міжнародно-правового характеру. Розглядаючи структуру митної справи України на основі правових норм, існуючих у національному законодавстві, ми можемо виділити головні форми реалізації митної політики, а саме: правотворча діяльність (суб'єктами якої є Верховна Рада, Президент України, Кабінет Міністрів, Державна митна служба та ряд інших органів виконавчої влади), застосування правових норм митними та іншими уповноваженими органами, організація системи митних органів та їх матеріально-технічне забезпечення. Серед заходів міжнародно-правового характеру слід виділити діяльність органів виконавчої влади щодо підготовки та укладання дво- і багатосторонніх міжнародних угод, міжнародне співробітництво митних органів та деякі інші.

До специфічних особливостей правотворчої діяльності в цій сфері слід віднести велику кількість суб'єктів право- та нормотворчої діяльності, що веде до появи спільних нормативних актів Державної митної служби, Національного Банку, Міністерства фінансів, Державної податкової служби, міністерства зовнішньоекономічних зв'язків і торгівлі тощо. Можливі їх різні комбінації, залежно від характеру відносин, що підлягають регулюванню. У межах виконавчо-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади нормотворчий процес формалізується в юридичних актах управління, які уособлюють собою юридичну форму вираження державної волі.

У рамках застосування правових норм мона виділити митну діяльність, а також дії уповноважених органів щодо ліцензування, квотування, обліку зовнішньоекономічної діяльності. У процесі застосування правових норм компетентні органи видають індивідуальні правові акти - “акти застосування норм митного права до конкретних, індивідуалізованих відносин, один із засобів реалізації митно-правових норм. Вони являють собою сполучну ланку між нормою митного права і її застосуванням до прав і обов'язків суб'єктів митних правовідносин. Індивідуальні правові акти постають в якості юридичних фактів - породжують, змінюють або зупиняють дію конкретних правовідносин у митній сфері. Індивідуальний характер правових актів може проявлятися в конкретності приписів, визначеності суб'єктів, регулюванні конкретних відносин, однократності реалізації (застосування, виконання)” 25.

Організаційні дії можуть носити як внутрішньо-організаційний, так і зовнішній характер. Всередині державного органу організаційні дії можуть здійснюватися у вигляді проведення нарад, засідань, інструктування та атестації працівників, роз'яснення їх повноважень, завдань, ознайомлення з новими нормативними актами і інструкціями, встановлення режиму роботи, проведення інших заходів щодо підвищення ефективності роботи державного органу.

Інша група організаційних дій носить зовнішній характер і напряму пов'язана з виконанням державним органом та його посадовими особами своїх управлінських функцій в межах їх компетенції. До подібних заходів слід віднести здійснення контрольно-інспекційних дій щодо об'єктів лінійного та функціонального підпорядкування, а саме проведення інспекцій, перевірок, видання письмових та усних вказівок та інструкцій, роз'яснень. До подібних дій також належать проведення службових нарад, збір необхідної інформації, анкетування та атестації, підвищення кваліфікації працівників.

Вже згадувані нами матеріально-технічні операції, не дивлячись на те, що вони здійснюються на юридичній основі, не спрямовані на досягнення юридичного результату, не створюють правового ефекту, мають допоміжний (технічний, господарський) характер. Як приклади подібних операцій можна навести документообіг, який являє собою технічні операції щодо підготовки, обробки, зберігання та надання інформації, необхідної для здійснення управлінських повноважень державного органу, створення електронних баз даних, оформлення необхідних юридичних документів тощо.

Важливим елементом діяльності державних органів є участь (в рамках компетенції) в цивільно-правових відносинах з метою забезпечення нормального їх функціонування. Прикладом подібних дій можуть бути цивільно-правові угоди щодо оренди приміщень, проведення ремонтних робіт, закупівлі матеріально-технічного обладнання, розрахунки за комунальні послуги і т. ін.

Як ми вже згадували, діяльність державних органів щодо реалізації конкретних завдань у рамках митної політики держави відбувається за допомогою специфічних методів. Конкретний зміст та види методів, що застосовуються державними органами при виконанні покладених на них функцій, в значній мірі обумовлюються типом політичного режиму, що існує в державі (автократичним, тоталітарним, демократичним), економічною системою держави, правовим статусом її громадян. Види методів державної діяльності, що застосовуються тими чи іншими державними органами, також залежать від системи розподілу влади, існуючої в державі: так в Україні єдиним законодавчим органом є Верховна Рада, звідси в її діяльності застосовується метод правового регулювання, методи державного управління застосовуються в процесі діяльності органів виконавчої влади, свої специфічні методи застосовуються органами судової влади. Крім того, зміст і види методів та їх юридична сила залежать від компетенції конкретних органів державної влади, наприклад, повноваження Кабінету Міністрів є більш широкими, ніж повноваження Державної митної служби чи обласних державних адміністрацій, а звідси і кількість та юридична сила методів управлінської діяльності Кабінету Міністрів є більшою за аналогічні показники останніх.

У рамках діяльності органів виконавчої влади України щодо проведення митної політики використовується значна кількість різноманітних методів управління, які являють собою специфічний спосіб впливу керуючого суб'єкта на поведінку об'єкта управління, яким може бути фізична особа (група осіб) або відповідні відносини. Методи, що використовують суб'єкти управління (передусім державні органи), адекватні змісту первісної правової матерії, якою є регулятивні або правоохоронні, імперативні чи дозвільні норми адміністративного права.

У сучасній науці основними і найзагальнішими методами державного управління вважаються методи переконання, заохочення та примусу. Як зазначає Л. Коваль: “Переконання, заохочення й примус у сфері державного управління застосовуються для того, щоб забезпечити: цілеспрямованість управлінської діяльності; правомірність поведінки учасників управлінських відносин; функціонування й захист режиму, встановленого державою, режиму, за якого б неухильно виконувались правові приписи усіх ланок управлінської системи; нормальні взаємовідносини усіх учасників управлінських відносин.

Для того, щоб ці завдання були виконані, методи переконання, заохочення й примусу, що є визначальними методами управління й боротьби з правопорушеннями, повинні розумно поєднуватись, тобто не протистояти одне одному, а доповнювати, підпорядковуватись загальним завданням керівного впливу” 26, с. 108.

Необхідно відмітити, що в процесі розбудови демократичного суспільства зростає роль такого методу як переконання, зміст якого полягає у здійсненні суб'єктами державного управління низки заходів роз'яснювального, виховного, організаційного характеру з метою формування або перетворення власної волі об'єкту управління. У рамках переконання здійснюється цілеспрямований вплив на свідомість людей шляхом роз'яснення їх прав та обов'язків, привернення уваги, підвищення зацікавленості, поєднання соціальних інтересів конкретної особи з інтересами держави та суспільства. Невід'ємною умовою дієздатності та ефективності методів переконання є розуміння громадянами цілей та завдань держави на конкретному етапі, відповідність національних інтересів держави конкретним особистим соціальним інтересам та потребам, активна участь громадян у відстоюванні та забезпеченні національних інтересів. Результатом застосування методів переконання повинно бути добровільне виконання об'єктом управління правових норм та приписів, що виражають волю суб'єкту. Правильне застосування методів переконання забезпечує високій рівень правосвідомості громадян.

Прикладом застосування методів переконання в проведенні митної політики можуть бути проведення посадовими особами органів державної влади і, зокрема, Держмитслужби різного роду конференцій, засідань, нарад, проведення наукових та науково-практичних конференцій, діяльність органів мас-медіа з роз'яснення політики держави в митній сфері, різного роду публікації з питань митного законодавства, прав та обов'язків громадян і т. ін.

Окремо необхідно відзначити проведення у 2000 р., згідно з розпорядженням Президента України, Всеукраїнської акції щодо підтримки вітчизняного товаровиробника “Купуємо українські товари - зміцнюємо державу” з метою насичення споживчого ринку України продукцією вітчизняного виробництва, більш повного задоволення першочергових потреб населення у якісних і дешевих товарах, підтримки вітчизняного товаровиробника, розвитку оптової та роздрібної торгівлі, в рамках якої здійснюється інформаційна та рекламна підтримка з метою заохочення споживачів користуватися товарами та послугами національного виробництва 57.

В рамках підготовки цієї акції розпорядженням Президента було утворено Організаційний комітет з підготовки та проведення Всеукраїнської акції щодо підтримки вітчизняного товаровиробника, до складу якого увійшли керівники відповідних міністерств та відомств, утворені відповідні комітети при Раді Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністраціях, завданням яких було забезпечення розробки та реалізації заходів з проведення Всеукраїнської акції; залучення до участі у акції підприємств, установ та організацій всіх форм власності, благодійних організацій, широких верств населення; організація висвітлення підготовки та проведення Всеукраїнської акції, а також її результатів у регіональних засобах масової інформації. Відповідним державним органам та державним засобам масової інформації було приписано забезпечити висвітлення підготовки, проведення та результатів Всеукраїнської акції у засобах масової інформації за рахунок коштів, передбачених для них у Державному бюджеті України.