Державна митна політика в Україні та в інших країнах: порівняльний аналіз

Подібні дії органів державної влади є прикладом сучасного підходу щодо застосування методу переконання в державному управлінні, а саме в проведенні митної політики, оскільки природнім результатом проведення такої акції є зменшення імпорту закордонних товарів, аналоги яких виробляються в України, і таким чином, здійснюється опосередкований вплив на зовнішньоекономічну діяльність України.

Необхідність більш широкого застосування методів переконання неодноразово підкреслюється в Концепції адміністративної реформи. Зокрема, авторами Концепції відзначається, що “соціальні процеси повинні регулюватися з боку держави лише у разі, якщо це обумовлено інтересами всього суспільства. Відносини між споживачами та постачальниками товарів і послуг регулюються ринком, окрім тих випадків, коли він не може адекватно задовольнити потреби суспільства” 35.

Приділення необхідної уваги методам переконання, на наш погляд, є дуже важливим, особливо в умовах демократичного розвитку та ринкової економіки, які передбачають високий рівень самостійності фізичних та юридичних осіб при їх участі у зовнішньоекономічних відносинах, переміщенні товарів та інших предметів через митний кордон України, розвитку інформаційних технологій, зокрема мережі Internet, яка через свою розгалуженість та велику кількість користувачів не може бути ефективно контрольованою. З іншого боку, розвиток засобів масової інформації, в першу чергу електронних, надає державним органам широкі можливості в проведенні роз'яснювальної та виховної роботи, підвищенні правосвідомості та відповідальності громадян.

Такий метод державного управління як заохочення в більшій мірі вживається в рамках внутрішньо організаційної діяльності і є властивим для організації функціонування державного апарату. Заохочення характеризується як спосіб впливу, який через інтерес, свідомість спрямовує волю людей на здійснення корисних, з точки зору того, хто заохочує, дій. Заохочувальний вплив збуджує інтерес до здійснення певних справ, отримання матеріальної, моральної або іншої підтримки.

У контексті реалізації митної політики ми можемо розглядати цей метод лише як допоміжний і лише в рамках організаційної та матеріально-технічної діяльності. Метод заохочення переважно має внутрішньо апаратне спрямування або в середині однієї організації, або для організацій, що знаходяться у лінійному чи функціональному підпорядкуванні відносно суб'єкту керівного заохочувального впливу. У рамках цього методу застосовуються заходи щодо морального (нагородження, відзначення, вшанування тощо) або матеріального (преміювання) заохочення співробітників відповідних державних органів (Кабінету Міністрів, міністерств та відомств, Держмитслужби, облдержадміністрацій), на яких покладено розробку чи реалізацію конкретних заходів митної політики України.

Але на даний момент, найголовнішою і невід'ємною частиною арсеналу методів державного управління і надалі залишається метод адміністративного примусу. Адміністративний примус є окремим специфічним властивим інститутом адміністративного права і являє собою владне, здійснюване в односторонньому порядку і в передбачених правовими нормами випадках, застосування від імені держави до суб'єктів правопорушень, по-перше, заходів попередження правопорушень, по-друге, запобіжних заходів щодо правопорушень, по-третє, заходів відповідальності за порушення нормативно-правових положень.

Державний примус ми можемо розглядати в якості головного засобу забезпечення митної політики, всіх форм її реалізації. Саме забезпечення примусовою силою держави є однією з найголовніших властивих рис правової норми, яка відрізняє її від норми моралі. Можливість застосування заходів примусового характеру є невід'ємним фактором забезпечення виконання об'єктами управління волі керуючого суб'єкту (державного органу чи посадової особи). Водночас, розуміння принципу невідворотності юридичної відповідальності за порушення правових норм є одним з ключових компонентів формування правосвідомості громадян та забезпечення їх правомірної поведінки.

Митне законодавство передбачає широке застосування заходів адміністративно-примусового характеру як в якості попереджувальних та запобіжних заходів (митний контроль, митне супроводження і ін.), так і в якості адміністративної відповідальності за порушення митних правил (штраф, конфіскація, вилучення ліцензії тощо). Такий вид порушення митних правил як контрабанда, який має найбільші суспільно небезпечні наслідки, передбачає кримінальну відповідальність.

Необхідно відзначити, що наведена класифікація методів державного управління не є вичерпною. Так, Л. Коваль підкреслює, що використання методів управління побудоване на збалансованості їх правової енергії за принципом “теза” - “антитеза”, що обумовлює певну парність функціонування методів за зазначеним принципом. Такий підхід в державному управлінні виник не зараз, а веде свій відлік ще від стародавньої політики “батога та пряника” 26, с.108. Нині подібний підхід втілюється в формуванні відповідного балансу між досить жорстким підпорядкуванням та наданням певної автономії, безпосередньому однозначному впливу на свідомість та волю об'єкту управління та створенні умов для формування власної позиції та дії за власним розсудом. Отже, існують певні пари таких управлінських методів, як: централізація та децентралізація, правове регулювання та правова дискреція, владне веління та рекомендація, переконання та примус, дозвіл та заборона, єдиноначальність та колегіальність, економічне стимулювання та адміністративне розпорядництво, субординація та координація. Находження відповідного балансу між різноманітними методами управління і є тим славнозвісним мистецтвом управління, ідеї якого теоретизував ще Н. Макіавеллі.

У цьому контексті слід розглядати класифікацію методів державного управління на адміністративні та економічні. Зміст адміністративних методів полягає в прямому встановленні обов'язків підвладного об'єкту шляхом наказу, прямого припису, який забезпечується владними повноваженнями та станом підпорядкованості. При застосуванні адміністративних методів вибір конкретного варіанту поведінки здійснюється суб'єктом управлінської діяльності на основі свого розсуду і шляхом власного волевиявлення. Характерними ознаками адміністративних методів є безпосередній вплив на волю, директивність, однозначність застосування примусу для забезпечення виконання волі керуючого.

В свою чергу економічні методи є орієнтованими не на прямий вплив на волю керованого, а на опосередкований. Застосування економічних методів передбачає створення певних економічних умов, які б формували відповідний суспільний інтерес керованих суб'єктів щодо виконання конкретних цілей і завдань. Як ми вже зазначили, головною характеристикою цих методів є опосередкованість впливу на волю керованого, якому надаються права на здійснення певних дій. У цьому випадку ми маємо справу з багатоваріантністю дій керованого, які він обирає за власним розсудом, превалюючим застосуванням методів переконання та заохочення (отримання прибутку, пільги тощо) в управлінському процесі. При цьому на державу та її органи покладені завдання по встановленню правил гри та вирішенню спорів.

У механізмі проведення митної політики адміністративні та економічні методи управління трансформуються в тарифні та нетарифні інструменти регулювання зовнішньоекономічних відносин. В умовах демократичного розвитку та ринкової економіки в державному управлінні перевага повинна надаватися неадміністративним управлінським методам, ширше застосовуватися переконання, заохочення, вплив економічних чинників, більшу ефективність яких вже не раз було доведено. У цьому контексті слід вести мову про трансформування державного управління в державне регулювання, перевагу контрольно-регулятивних функцій державних органів. Подібні ідеї закладено і в Концепцію адміністративної реформи в Україні, основним принципом якої є влада для суспільства, а не суспільство для влади. Ідея заборони нетарифних засобів регулювання міжнародних економічних відносин, регулювання їх економічними ринковими чинниками є домінуючою і в тексті Генеральної Угоди з Тарифів і Торгівлі та текстах інших документів СОТ, членами якої є більшість держав світу, що враховуючи наміри України інтегруватися у світову економіку та приєднатися до СОТ, обумовлює необхідність структурного реформування форм та методів управління в митній сфері у відповідності до світових стандартів.

Розділ 4. Ретроспективний аналіз митної політики в Україні

Процес розвитку людства, і зокрема слов'янської державності, поява писемності на досить пізньому етапі розвитку, а також об'єктивні процеси формування держави, у тому числі нескінченні війни та інші об'єктивні причини, не сприяли збереженню для наших сучасників документальних відомостей про час виникнення митних зборів, митних податків і в цілому про митну справу на території України. До нас дійшла несистематизована інформація, окремі правові джерела.

Відомо, що митний інститут як державний правовий елемент існував ще у V - VII ст. до н.е. в містах Ольвія, Херсонес, інших містах Причорномор'я та державі скіфів. Як уже зазначалось, у договорі київського князя Олега з імператором Візантії у 911 р. обумовлювалися митні питання між двома державами. Уже на той час у київських слов'ян як норма звичаєвого права існувало правило збирати мито, мит, тобто податок за провезення товарів не тільки іноземних, але й з одного міста до іншого.

Таким чином, Київська Русь уже тоді проводила власну митну політику, мала встановлені розміри митних податків (прообраз тарифів) на товари, що привозилися з різних країн, а її торгові люди (купці) сплачували митні податки в інших країнах товаром чи золотом 52, с. 3.

Тому на час написання найстарішого відомого збірника норм давньоруського права “Руська правда” Ярослава Мудрого (1016 р.) терміни “митник”, “мит”, “митниця” були добре відомі і слов'янам і іншим народам, що підтримували торговельні відносини з Київською державою.

На той час слово “мит” визначало податок, особливий збір з товару та худоби, що ввозились у державу. Право на встановлення цього збору, визначення його розміру або звільнення від мита належало вищій державній особі - князю. Про це зазначалося в міжнародних договорах. Але враховуючи, що мито було тільки одним із численних зборів, які існували в державі та в різних містах, можна стверджувати, що вже і на той час митний збір мав значення різновиду державного податку 21, с. 12.

Роль митниць у багатьох випадках виконували монастирі. Ще в ХІІ ст. (1166 - 1176 рр.) польський король Казимір Справедливий надав монастирям право збирати мито із солі з Русі, що перевозились через міста 46, с. 132.

Для феодального періоду Київської Русі XII-XIII ст. характерним був занепад центральної влади та зростання могутності феодалів. Помісні князі відмовлялися підкорятися київському князю, в тому числі і в питанні створення своєї власної податкової і митної системи. В кожній землі встановлювалися свої митні збори, відомі як проїжджі, або торговельні. До проїжджих податків належав перш за все мит - основний податок за провезення товару. Розмір збору встановлювався на віз, залежно від розміру воза та кількості товару.

Уже на той час була відома практика ухилення від сплати мита шляхом переміщення товару поза митницею. З такими порушеннями боролися економічними заходами. Зокрема, якщо купець об'їжджав митну заставу, щоб не платити мита, то з нього стягували подвійний штраф з кожного воза - промит, а крім того сам купець як особа повинен був платити штраф - заповідь.

Мито брали за кожну особу, яка супроводжувала товар. У деяких містах справляли податок з цих людей після розпродажу товару, коли вони покидали місто.

На ті часи митні податки були різними: брали не тільки з воза, але й з урахуванням ціни товару - замит. Відомим був і такий вид митного збору, як явка - збір з купця за пред'явлення товару на митній заставі. За найм амбара (складу) для товару на гостинному дворі збиралося амбарне.

Свій відбиток на митну справу залишила і монголо-татарська навала. Право на збирання податків ханська адміністрація надавала одноразово із спеціальним знаком - тамгой, клеймом. Це тюркське слово надовго ввійшло в нашу термінологію. Термін “тамжіння” - накладання тамги як свідоцтво факту зібраного податку надовго витіснило поняття “збирання мита”. Замість “митника” з'явився “таможник”, “таможеник”. Митні пільги, які надавалися монголо-татарськими ханами окремим особам, общинам, монастирям тощо, визначалися в спеціальних грамотах - “таможених грамотах”. Отже, інститут митних пільг існував і раніше.

Вигідна орді роздробленість руських земель мала наслідком надмірну чисельність митних зборів за переміщення товарів між містами. Інформації щодо митної діяльності Київської землі чи купців, пов'язаної з міжнародною торгівлею (торгівлею з іншими країнами), немає за відсутністю історичних документів. Це ще раз підкреслює, що митна політика - справа держави. А на той час, на період монголо-татарської навали, Київська Русь як держава фактично перестала існувати.

Суспільно-політичні події, що відбувалися на українських землях і були пов'язані з різними окупаційними режимами, вносили свої зміни в митну політику, термінологію, але головне - що за будь-якої влади митна політика існувала. Кожний тимчасовий володар української землі проводив свою митну політику, бо це завжди було перспективним методом поповнення державної скарбниці.

Різні системи митних зборів існували на українських землях, які перебували під Литвою, Польщею, Австро-Угорщиною. Відомо, що на той час митниками стягувалося прикордонне мито, яке називалося “цло”. Можливо, термін походив від німецького слова “Zoll” - митниця. Місця, де стягувалося цло, називалися цольними коморами. Доцільно зауважити, що в історії України період XV-XVI ст. з багатьох питань залишається білою плямою і чекає на своїх дослідників.

Систему митної справи мала козацько-гетьманська Україна. Керівництво збиранням прикордонного мита: евеки (вивізне) та інфуки (ввізне) мито - за часів Богдана Хмельницького покладалося на Державний скарб, як тоді називалася фінансово-банківська служба України. У гетьманському універсалі 1654 р. визнавалися розміри митних платежів за товари, що ввозились в Україну 48, с. 20. За свідченням письмових документів (1654 р.), на той час митні збори на кордонах щороку приносили у державну скарбницю близько 100 000 червоних золотих. Заслуговує на увагу не тільки розмір мита, що збиралось, але й сам факт, що Україна у ті часи проводила митну політику, з якою змушені були рахуватися інші держави.

Відомо, що імператриця Катерина II з метою подальшого поневолення України, позбавлення її самостійності пропонувала останньому українському гетьману Кирилу Розумовському отримувати з імперської казни 100 000 рублів золотом щорічно, якщо Україна відмовиться проводити самостійну митну політику. Але гетьман залишився патріотом України і зберіг цю ознаку суверенної держави.

Митні порядки були встановлені і на Запорізькій Січі, яка вела активну торгівлю з Туреччиною, Кримом, Литвою, Польщею і Росією та контролювала вигідну частину відомого водного торговельного шляху “з варяг у греки”. Використовуючи природні умови, запоріжці могли одноразово, як про те свідчать історичні архівні документи 1746 року, запускати в затоку, що звалася “оступом” і де перебувала козацька флотилія, до 8 суден з Греції і Туреччини. За встановленим порядком судна, не доходячи до Січі версту, витримували 20-денну обсервацію (карантин), після чого входили в бухту безмитно. Це можна розглядати як започаткування нинішнього санітарно-митного контролю.

Окремий митний порядок встановлювався договором турецького султана з “військом запорізьким і народом руським” у 1649 р.: запоріжці отримували пільги щодо вільного плавання Чорним морем, заходу в порти, будівництва приміщень у них, на 100 років звільнялися від мита та інших податків.

Період з кінця XVII ст. до початку XX ст., коли Україна перебувала у складі Російської імперії, характеризується великою економічною та політичною нестабільністю та непослідовністю. Об'єктивні причини тому - завершення формування Російської імперії в Європі та визначення свого місця в європейській політиці і на Ближньому Сході. Були й суб'єктивні фактори, що суттєво впливали на ставлення до України, її економічну самостійність.

Після зруйнування Катериною II Запорізької Січі у 1775 р. та заслання гетьмана Калнишевського до Соловків, перерозподілу Речі Посполитої поміж Росією, Прусією та Австрією у 1795 р. і підкорення Кримського ханства у 1783 р. почався новий період економічного й політичного життя України, який повністю визначався у Петербурзі.

Активна міжнародна політика Росії змусила її проводити суттєві адміністративні та правові реформи, в тому числі націлені на розвиток торгівлі, спрощення податкової та митної системи, її більшої централізації.

У збірнику законів - “Уложенії” 1649 р. можна вирізнити політику забезпечення інтересів уже не тільки феодалів-бояр, але й нового суспільного прошарку - дворян та інших служилих осіб. Зокрема вказувалося, що з дітей боярських, дворян, іноземців і зі всяких служилих осіб, у тому числі й з государевих гінців, ніде “мита перевозу і мостовщини не брати” 21, с. 15.

Наступним кроком митного реформування був Торговельний статут 1653 р., яким замість численних натуральних митних зборів було введено чітко визначену систему сплати мита грошима.

Здійснюючи протекціоністську політику щодо власного виробника, Новоторговельний статут 1667 р. посилив тиск на порядок увезення іноземних товарів шляхом підвищення розміру мита в 4 рази. Мито брали тільки монетами, золотом та іноземними срібними монетами - “єфімками” (еквівалент 50 коп.).

З метою розвитку національної оптової торгівлі іноземним купцям було дозволено торгувати тільки у визначених прикордонних містах: Архангельську, Новгороді, Пскові. Під загрозою конфіскації товарів іноземним купцям заборонялося вести роздрібну торгівлю та здійснювати взаємний облік товарів поза митницями.

Уже на той час діяльність митних службовців виводилася з-під контролю та впливу місцевої адміністрації. Зокрема, воєводи не могли втручатися в діяльність місцевого митного голови, щоб не заподіяти шкоди скарбниці великого государя (ст. 1 Статуту).

Посилення режиму ввезення іноземних товарів викликало активізацію контрабандної діяльності. Запобіжні заходи були жорстокими: контрабандистів тютюну жорстоко били прилюдно, а за кормчество - контрабанду алкогольних напоїв - не тільки били батогом, але інколи й відсікали руки і ноги.

Наприкінці XVII ст. в Російській імперії було створено централізовану митну систему, яка охоплювала всю територію держави. Збір митних податків здійснював Наказ великої скарбниці. У 1680 р. у Москві діяли Велика митниця, Посольська нова митниця (митне Оформлення товарів іноземців), Митний дім (митно-податкове оформлення худоби, сіна тощо), Конюшинний приказ (контроль над торгівлею кіньми), Помірний дім (оформлення оптової торгівлі зерном, овочами тощо). В усіх містах були утворені митні дома на чолі з митними головами, якими обирали купців першої гільдії. Заслуговує на увагу система стимулювання їхньої праці: якщо митний збір зростав, вони отримували нагороду; а якщо митний збір зменшувався, то з них до скарбниці стягувалася нестача.

При кожному повітовому митному домі працював за наймом штат дяків та піддячих, які вели митні книги, куди заносили дані про купців, товари та розміри - суми митних зборів. Так формувалася митна документація і народжувалася митна статистика.

З 1718 р. організація митної справи була покладена на Комерц-колегію. На місцях управляючих митними домами почали називати митними бургомістрами, а з 1720 р. - оберцольнерами. На митній справі відбилося захоплення Петра І Німеччиною. Для забезпечення митної політики Петро І направив регулярні війська на охорону кордонів. На заході було створено 15 фортець, систему форпостів. Для боротьби з контрабандою водним шляхом Петро І у 1724 р. наказав Комерц-колегії “иметь таможенные яхты - служители для всяких отправлений купеческих дел” 21, с. 16.

У 1731 р. було прийнято Морський податковий статут, який визначав порядок заходу іноземних суден у російські порти, порядок їх митного оформлення. Указ 1746 р. встановив, що ширина зони територіальних вод Росії дорівнюється дальності пострілу гармати. Митні реформи 1753 - 1754 років привели до ліквідації внутрішніх митних застав. Митні операції проводилися лише на смузі державного кордону.

Етапною подією було створення у 1754 р. прикордонної варти як особливого корпусу військ для охорони кордону на Україні і Ліфляндії. Незабаром прикордонна варта поповнилася козачою та митною вартою, до складу якої входили митні об'їжджі, що патрулювали в прикордонній смузі (до 3 - 5 км).

У 1798 р. державна Комерц-колегія видала інструкцію прикордонним митницям і заставам, яка стала однією із перших документальних спроб уніфікації нормативних документів з процедури діяльності митних установ. Інструкція детально регламентувала функції прикордонних митниць, визначала порядок діловодства і митних процедур, посадові обов'язки директора митниці і співробітників.

Період 1790 - 1820 рр. позначився впливом на митну політику Росії європейських держав. З метою тиску на Францію, де відбувалися революційні події, Росія, Англія, Австрія і Німеччина узгодили свою торговельну і митну політику щодо експорту та імпорту товарів у цю державу. Політика тиску змінилася після розгрому Наполеона (це перший приклад міжнародної економічної санкції блокади).

Новий Митний статут, прийнятий 1819 р., посилив діяльність митної варти та вніс уточнення щодо поняття контрабанди: під контрабандою розумілося не тільки провезення, пронесення товару поза митницею, але й неподання відомостей власниками товару в митних заявах чи вантажних документах.

Так митна система розпочала боротьбу із самим поширеним нині видом контрабанди - незаявленням товару або заявленням не своїм найменуванням.

Митний статут 1857 р. удосконалював структури митних установ. Митниці і митні застави створювалися на зовнішніх сухопутному і морському кордонах імперії та царства Польського, а також по кордону з Фінляндією. Вперше митниці залежно від обсягу роботи поділялися на митниці першого класу (Московська, С.-Петербурзька, Архангельська), другого класу (Євпаторійська та ін.), третього класу (Миколаївська, Маріупольська та ін.). Митниці одного регіону групувалися у митні округи: С.-Петербурзький, Ризький, Ревельський, Одеський та ін.

Посилювалися вимоги і до особового складу митниць. Зокрема, начальниками митних округів і керівниками митниць не могли бути призначені особи, які до цього не служили по митній лінії в зв'язку з тим, що “таможенная служба требует чиновников опытных, в верности испытанных и доверия достойных” (ст. 68 д Статуту) 21, с. 17. Статут знову підкреслив самостійність, автономність і незалежність митних установ від цивільного та військового начальства. Навпаки, на вимогу митного начальства місцеві начальники і чиновники повинні були надавати необхідну допомогу.

Заслуговують на увагу положення, які забороняли митним чиновникам вимагати та отримувати подарунки, гроші чи послуги. За хабар карали і митного чиновника і особу, яка сприяла втягуванню митника у службовий злочин. На захист митника була спрямована законна вимога, яка визначала грошовий штраф від 10 до 25 рублів сріблом на користь казни за невиконання митних положень. За опір силою, образу митника словом чи ділом вводилася кримінальна відповідальність.

На забезпечення виконання положень Митного тарифу 1891 р. у 1892 р. було прийнято новий Митний статут, який значно розвинув законодавство про контрабанду. Водний простір завширшки у 3 морські милі визначав митну смугу, в межах якої всі іноземні судна повинні були пройти митне оформлення. На сухопутному кордоні митна варта із піших і кінних об'їжджих встановлювала засади, здійснювала огляд товару, транспортних засобів на відстані вже не 3-5 верст, а 20-50 верст від державного кордону.

Ефективність митної справи того часу характеризують такі показники: митні збори складали 14,5% активів царського бюджету на початок XX ст., або близько 200 млн. рублів на рік.

Про складний розвиток митної справи та необхідність постійного державного корегування цього процесу свідчать факти прийняття основних правових документів, що регулювали митну діяльність. Зокрема, тільки митні статути приймалися у 1819, 1842, 1867, 1882, 1892, 1904 та 1910 рр.

Міністерство фінансів, куди входив Департамент митних зборів (Росія перейшла на систему державного управління - міністерств у 1802 р., але закон “Общая организация министерств” було прийнято 1811 р.), видавало періодичні видання, у тому числі видання статистичного відділення Департаменту митних зборів. Було налагоджено своєчасне друкування та розповсюдження змін у митних тарифах.

Закон “Організація митного управління з європейської торгівлі” від 25 жовтня 1811 р. став основою для становлення єдиного централізованого митного відомства. Його створення було викликане об'єктивною необхідністю - встановити тверді й однакові правила митного влаштування руху торгівлі на всій території Російської імперії.

Департамент митних зборів складався з: першого відділення - зовнішніх торговельних відносин; другого відділення - митного. Питання змін у тарифах та змісті торговельних статутів, кількості, якості та асортименту товару, який ввозився в державу, становили завдання першого відділення.

Функції митного Департаменту 1864 р. були такі:

- фіскальна - забезпечення надходжень митних податків до державного бюджету;

- економічна - регулювання ввезення та вивезення товарів з метою стимулювання розвитку економіки Російської імперії;

- поліцейська - обмеження та контроль за ввезенням предметів, небезпечних з точки зору державної та громадської безпеки;

- статистична - збір даних щодо імпорту та експорту товарів, транзитних товарів.

Департамент також вирішував справи по фактах контрабанди, здійснював попередній розгляд справ про злочинні дії, по яких у подальшому мало проводитися судове слідство про контрабанду. Заслуговує на увагу той факт, що Державний банк постійно надавав Департаменту митних зборів інформацію щодо прикмет підроблених цінних паперів, кредитних білетів. Ця інформація конфіденційно розсилалася по митницях.

Починаючи з 1811 р. вся територія поділялася на митні округи, а з 1913 р. - митні дільниці. До складу митних округів входили всі митниці, митні застави, перехідні пункти, що були розташовані на території округів. Кількість округів змінювалася: 1857 р. їх налічувалося 16; 1892 р. - 23; 1897 р. - 9, із них на українських землях - 4: Варшавський, Південний, Радомський, Радзивілівський.

Управління митним округом здійснювалося з міста, де розташовувалася головна митниця округу. Начальник округу повинен був контролювати і роботу, і результати боротьби з контрабандою кожної митниці. До 1899 р. він командував також митною вартою округу. Наприкінці року окружний начальник звітував про стан справ в окрузі директору Митного департаменту Мінфіну. До складу Митного Департаменту у 1864 р. входили: начальник митного відділення, 4 столоначальники, 8 помічників, 1 перекладач, чиновники - письмоводителі, лікар, архіваріус, 12 охоронців, 4 кур'єри.

Відділення здійснювало такі функції:

- збір даних та інформування керівництва Департаменту про стан справ у митних округах, митницях і заставах;

- складання термінових даних щодо суден, які прибували в країну чи відправлялися з неї та розмір зібраного мита;

- контроль за складанням карт мережі шляхів у прикордонній смузі та портів і причалів;

- нагляд за правильністю митних зборів;

- ведення справ з розбудови митної інфраструктури;

- забезпечення митних установ печатками, штемпелями, діловодськими бланками;

- ведення справ з особового складу митних установ.

Митне відділення мало три так званих столи:

1-й - провадження справ у митницях на європейському кордоні, на Білому, Балтійському, Чорному, Азовському морях;

2-й - провадження справ на азіатському кордоні та Каспійському морі;

3-й - провадження справ про призначення та звільнення чиновників митних установ.

За Статутом 1829 р. всі митні установи поділялися на 4 класи відповідно до обсягу виконуваної роботи: 1-й клас - складські митниці; 2-й клас - головні сухопутні та портові митниці (термін збирання мита - 2 міс.); 3-й клас - деклараційні митниці сухопутні й портові (термін митного очищення товару - 1 міс.); 4-й клас - митниці й застави: митні оформлення певного переліку товарів здійснювали на місці, перевезення товарів до інших митниць не дозволялося 21, с.19.

Митна варта в 1811-1899 рр. входила структурно до митних округів разом із прикордонною вартою. Головним її завданням було забезпечувати провезення всіх іноземних товарів у державу через митні установи. Було встановлено, що відстань у 2 версти від кордону є митною зоною.

Згодом були створені додаткові контрольні митні огляди на відстані від 50 до 100 верст від кордону. Цю роботу виконували команди із рядових об'їжджих (відставних військовослужбовців, які мали атестат про “відмінну поведінку”). Одна команда із 10 осіб обслуговувала 15 верст.

У 1827 р. у кожному митному окрузі було організовано бригади, напівбригади, поділені на роти, та окрема кінна рота об'їжджих і піших вартових. Роти поділялися на загони: кінні об'їжджі і піші вартові. Загоном командував вахмістр, пішими вартовими - фельдфебель. Завданнями митної варти були боротьба з контрабандою, затримання в прикордонній зоні дезертирів, бродяг, осіб без паспорту і вирубників лісу; контроль за зоною у 875 саженів від кордону, де не можна було будувати домівки.

Морська митна варта оглядала усі судна і шлюпки, контролювала, щоб не було фальшивих маяків та не розводили вогонь на відстані 50 верст від маяка, вела карантинну службу, надавала допомогу, рятувала тих, хто зазнав корабельної аварії.

У 1893 р. митна варта була виведена із митного управління і сформована в Окремий корпус прикордонної варти з підпорядкуванням міністру фінансів. Управління корпусу складалося з 31 бригади, 2 особливих загонів, флотського корпусу. Чітко був визначений віковий ценз служби: помічник командуючого корпусом - 67 років, генерал - до 58 років.

Митний статут 1904 р. надав міністру звання “шефа прикордонної варти”. Стосовно обсягу його прав, то достатньо зазначити, що він писав подання імператору на присвоєння звань “генерал і полковник”. Інші офіцерські звання присвоював самостійно. Щодо накладання стягнень на чини прикордонної варти, його влада дорівнювалася правам головного начальника військового округу. Міністр фінансів як шеф прикордонної варти, мав право збільшувати винагороду за виявлення контрабанди до 750 рублів. При міністрі фінансів працювала Рада міністра, яка розглядала скарги на рішення Департаменту митних зборів у справах про контрабанду на суму більше 300 рублів. У випадках незгоди того, хто подав скаргу, з рішенням Ради міністр надсилав документи до Сенату.

Наприкінці XIX ст. Департамент митних зборів мав 5 відділень (п'ятнадцять столів), канцелярію, архів, контролера, 6 чиновників з особливих доручень, спільного журналіста, 4 перекладачів, екзекутора, старшого архітектора, лікаря. На утримання Департаменту надавалося із казни 152 164 рублів, а в казну надходило більше 2000 млн. рублів (1 : 15).

У 1916 р., за останньою зміною організаційної структури, Департамент налічував 10 відділень, у тому числі: 1) тарифне; 2) судове; 3) хімічне; 4) мануфактурне; 5) механічне; 6) статистичне; 7) канцелярія; 8) архів.

При Департаменті митних зборів було створено “Особливе присутствіє” (щось на зразок Митно-тарифної ради) у справах по застосуванню тарифів до товарів, до якого входили представники капіталістів, купців та ін. Департамент за участю своїх дорадчих органів - “Особливого присутствія” та особливої комісії Департаменту розробляв проекти законів, нормативних актів із митної справи (статути, інструкції). До цієї роботи залучалися спеціалісти інших відомств. Неухильно дотримувався порядок: хто ініціював підготовку нового нормативного акту, змін до чинного, той зобов'язаний був узгоджувати всі питання із зацікавленими відомствами перед доповіддю міністру фінансів.

У 1911 р. міністр фінансів вніс на розгляд Державної Думи і Державної Ради пропозиції щодо “запровадження місцевого митного правління”. З 1 січня 1913 р. в імперії була проведена митна реформа і сформовані місцеві митні правління. Управляв дільницею дільничний митний інспектор - фактично начальник митного округу, права й обов'язки якого були чітко визначені. У випадку хвороби чи відпустки інспектора управління дільницею покладалося на окружного ревізора.

Штат митної дільниці був таким: дільничний митний інспектор; помічник дільничного митного інспектора; секретар; помічник секретаря; канцелярські чиновники та вільнонаймані службовці; архітектор; експерт-техніки. Повноваження кожного визначалися законом “Про встановлення місцевого митного управління” та “Інструкцією для інспекторів митних дільниць та чинів, що при них перебувають”. Характерно, що спочатку були детально розроблені закони, інструкція, посадові обов'язки, а потім проведено реформу. Кожний, хто був на посаді, знав, що йому належить робити.

На той час митницями 1 -го класу були складські митниці Києва і Бердичева, до яких доставлялися товари з Одеси, Феодосії, Таганрога, з чітко визначеними термінами доставки. Поза класами були застави Ялтинська, Акмеченська, Очаківська. У Севастополі діяв митний нагляд.

Митниці і застави Азовського і Чорного морів були зобов'язані на всі товари, відправлені цими маршрутами, видавати ярлики із зазначенням кількості й якості товару, з позначенням, що за іноземні товари привізне мито взято. На російські товари видавалися зворотні атестати для пред'явлення в митній установі на місцях, звідки вони були відправлені.

Митні наглядачі (Севастополь) очищали митом провізію та дрібні речі, “привезені на казенних суднах із-за кордону”.

Із загальних правил відносно деяких митних установ діяли винятки.

1. Одеська митниця користувалася правом залишати товари на складах для митного очищення строком до 12 місяців та повертати їх за кордон. Для купців, які не мали складського права, термін очищення складав 6 місяців. За весь товар, що ввозився в Одесу і підлягав митному оформленню, 20 % йшло на користь місту. Доцільно зауважити, що догляд товарів, призначених до вживання в місті, здійснювався за участю депутатів Одеси, які разом із митниками визначали розмір податку.

2. Феодосійська, Керченська, Радзивілівська митниці отримали право здійснювати митне очищення товару за 6-8 місяців 21, с. 22.

Митниці були установами колегіального характеру і мали “Загальне присутствіє митниці”, на розгляд якого подавалися найважливіші питання: про застосування розмірів митного тарифу, про накладання стягнення за порушення митних податків та ін. (щось на зразок колегії при керівникові). У грудні 1912 р. міністр фінансів затвердив “Інструкцію про порядок розгляду справ, належних до вирішення загальними присутствіями митних установ”. Головою загального присутствія був управляючий митної установи.

На нашу думку, доцільно зосередити увагу на вимогах до організації митної політики, якими були пронизані законодавчі акти цієї галузі.

Закон “Загальна організація міністерств” 1811 р. сформулював постійні правила в галузі зовнішньої торгівлі та митної справи:

“1. Временное приумножения таможенных доходов, если оно сопряжено со стеснением народной промышленности, приводит... источники государственного богатства к оскудению...

2. Пошлинный сбор есть не что иное, как налог на потребителей товаров. При учреждении этого налога следует иметь в виду пользу производящего отпускные товары, не отягощая чрезвычайно й потребляющих привозимые товары.

3. Пошлины с отпускных товаров должны быть самые умеренные, чтобы повышением цены не возбудить иностранного соревнования с тем же произведением. Необходимо больше заботиться о том, как расширить й облегчить ввоз й продажу внутренних Произведений, чем о том, чтобы с помощью налогов умножить прибили казны й обогащение государства.

4. Те виды вывозимых товаров, которые могли быть легко заменены товарами других земель, должны быть при выпуске свободными от всякого налога.

5. Запрещение вывоза товаров под предлогом понижения внутренних их цен, в последствиях своих неминуемо обращается во вред самому их производству.

6. Высокая пошлина на вывозимые товары равносильна их запрещению, и поощряет к тайному вывозу товаров.

7. Ничто столь не вредно для внутренней промышленности, как стеснения в «свободе вывоза» отечественных товаров и «непостоянство торга».

8. Чрезвычайное увеличение пошлины на ввозимые товары поощряет к их тайному провозу.

9. Умеренность пошлины, обеспечивая верность сбора в казну, может отвратить все затруднения таможенного управления и доставить казне весь тот доход, который, не умаляя источников внутреннего богатства, может быть взымаем как с внутренних, так и с иностранных потребителей.

10. Особого поощрения заслуживает транзитная торговля, обращая к ощутимой пользе государства, поэтому необходимо устранить все затруднения как при ввозе, так и при вывозе товаров» 21, с. 23.

В обов'язках міністра фінансів було записано, що він, співвідношуючи ці постійні правила зі станом зовнішньої торгівлі і внутрішньої промисловості, зобов'язаний піклуватися про постійне вдосконалення митного тарифу.

У 1913 р. сума митних доходів складала 370 млн. рублів, а на утримання митної служби було виділено 11,5 млн. рублів та 14,8 млн. рублів на прикордонну варту, тобто всього близько 8% від загального доходу.

Після лютневої революції 1917 р. митні установи колишньої Російської імперії залишилися у віданні Департаменту митних зборів Міністерства фінансів Тимчасового уряду. Постановою від 28 лютого 1917 р. всім чиновникам відомства пропонувалося “негайно поновити поточну роботу в установах Міністерства фінансів”. Незмінною залишилася і нормативна база митної політики. Тільки 14 липня 1917р. Тимчасовим урядом було прийнято постанову “Про утворення митно-тарифного комітету”. Також при Міністерстві торгівлі та промисловості створили Митно-тарифний комітет та Особливу митно-тарифну комісію.

Уперше порушували монополію Міністерства фінансів на управління митною справою. Враховуючи ситуацію, в Митно-тарифний комітет були призначені представники від Ради з'їздів представників торгівлі та промисловості, Ради з'їздів представників біржової торгівлі та сільського господарства, Московського біржового комітету, Військово-економічного товариства, Петроградської Ради робітничих і солдатських депутатів, Ради Всеросійських з'їздів кооперативів і Всеросійської Ради селянських депутатів.

Заслуговує на увагу факт, що до 7 липня 1917 р. у митному департаменті існувала практика написання секретних атестацій на чиновників у відомстві. Циркуляром Тимчасового уряду це було скасовано як таке, що не відповідає демократії. Разом з тим керівники відділів зобов'язувалися щорічно представляти атестації на підлеглих.

За станом на липень 1917 р. на українській території діяло 19 митниць зі штатом 750 осіб. 1 вересня 1917 р. у Петрограді відбувся Всеросійський з'їзд митних службовців. 28 грудня 1917 р. Центральний комітет Всеросійського союзу митних службовців призначив Тимчасову раду у складі 5 осіб на чолі з комісаром по митному управлінню 21, с.24.

Перший декрет уряду В. Леніна з митної справи “Про дозвіл на ввіз та вивіз товарів” від 29 грудня 1917р. визначив нові правила провезення товарів через кордон. Будь-яке переміщення товарів без дозволу визнавалося контрабандою та переслідувалося “за всією суворістю радянських законів”.

Циркуляр № 4032 від 9 березня 1918 р. проголошував: “Митниці служать інтересам народу, робота митниць повинна бути ясна і відкрита для суспільства”. 29 травня 1918 р. Рада Народних Комісарів видала декрет “Про розмежування прав Центральної і місцевих радянських влад щодо збирання податків та про регулювання діяльності місцевих митних установ”. Обкладання митними податками товарів, що перевозяться через кордон, було передано у безперечне відання Центральної державної ради. Митні установи були визнані органами центральної радянської влади і підпорядковані Наркомату у фінансових справах.

Ніякі цивільні чи військові влади або профспілкові організації не могли втручатися в діяльність митниць. Місцеві Ради мали право нагляду за діяльністю митних установ без права втручання у розпорядчу чи адміністративну частину роботи.

Декретом від 29 червня 1918р. Департамент митних зборів було перейменовано у Головне управління митного контролю, яке підпорядковувалося Наркомату торгівлі і промисловості. Останній у свою чергу декретом від 11 червня 1920 р. було перейменовано у Народний комісаріат зовнішньої торгівлі.

Нова влада після жовтневих подій скептично поставилася до дореволюційної митної системи та самої концепції митної політики. Ленінська політика державної монополії зовнішньої торгівлі по суті заблокувала застосування митно-тарифного регулювання. Митний контроль став допоміжним засобом впливу на зовнішню торгівлю. Система управління митною справою поступово спрощувалася, і те, що фактично утворилося у 30-х рр., з несуттєвими змінами було закріплено в Митному кодексі СРСР 1964 р. і зберігалося до середини 80-х рр.

У період зовнішньополітичної реформи 1986-1991 рр. почався новий етап розвитку митної політики, орієнтований на демократичний режим і вільний ринок. Логічним завершенням цього періоду стало прийняття 1991 р. нового Митного кодексу СРСР і Закону СРСР про Митний тариф.

Але серед цих головних явищ відбувалися менш масштабні, які протягом деякого часу впливали на організацію митної справи на території України. Повертаючись до ситуації 1918 р., зауважимо, що чиновники, які вирішили прийняти громадянство України, поновлювалися на службі. Інших звільняли з роботи і видавали їм квитанції на заробітну плату, яку повинен був реалізувати Російський уряд.

Для захисту кордону від спроб безмитного провезення товарів було створено комісію по організації митної служби в Україні. У березні 1918 р. комісія сформувала Тимчасовий митний нагляд у складі керівника, контролера, трьох помічників пакгаузних наглядів, 6-ти наглядачів. Циркуляром Мінфіну УНР від 1 березня 1918 р. всі розпорядження Російського уряду були відмінені і замінені розпорядженнями Української Народної Республіки. Державною мовою - українською - почали вести діловодство.

Станом на 22 квітня 1918 р. в Україні були: 1) Управління Південного і Південно-Західного митних округів; 2) Одеська, Харківська і Київська митниці.

29 квітня 1918 р. влада в Україні перейшла до гетьмана Скоропадського. Усі державні службовці і навіть службовці недержавних і цивільних відомств повинні були присягнути на вірність Україні та скласти іспит на знання української мови. 12 червня 1918 р. був укладений Договір між РРФСР та Українською Державою, за яким на кордонах з Росією, Австрією та місцях, окупованих Німеччиною, утворювалися митні нагляди 48, с. 26.

У серпні 1918 р. розпочалася робота з нормотворчого та організаційного забезпечення митної політики України. Структура митного відомства того часу була такою: Міністерство фінансів України; Департамент митних зборів з відділами: загальної канцелярії, законодавчим, тарифним, господарським, будівничим, статистичним.

28 вересня 1918 р. в Україні утворено Тимчасовий робітничо-селянський уряд, який 21 січня 1919 р. був реорганізований у Раду Народних Комісарів УРСР. Поступово в Україні було введено в дію закони (декрети), які приймалися РНК Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки, у тому числі 22 квітня 1918 р. декрет “Про націоналізацію зовнішньої торгівлі” та 9 березня 1919 р. декрет “Про перехід митних організацій і прикордонної охорони до підпорядкування Ради народного господарства України, та зокрема до Народного Комісаріату фінансів”.

У період перебування на території України Денікіна митною справою керувало Спеціальне засідання при Головнокомандуючому.

З грудня 1919 р. в Україні було відновлено радянську владу, і митні структури до 1991 р. перейшли в систему радянських державних органів і керувалися в діяльності законами, прийнятими в Москві та продубльованими в Україні.

2 січня 1920 р. митниці України перейшли в підпорядкування Відділення митного контролю при Управлінні Уповноваженого Наркомзовнішторгу РРФСР на Україні. 15 серпня 1920 р. Наркомат внутрішніх справ НКВС прийняв циркуляр “Про реєстрацію колишніх митних службовців”. Проводилася також реєстрація колишніх митників, які на той час перебували у Червоній Армії.

Відповідно до “Тимчасового положення про управління митною частиною в УРСР”, прийнятого 16 жовтня 1920 р., всі митні питання вирішував Уповноважений Раднаркому РРФСР по Зовнішторгу.

Вся Україна була поділена на митні округи: Одеський, Київський, Харківський. До Київського округу належали губернії: Київська, Полтавська, Чернігівська, Донецька, Катеринославська, Олександрівська. Перевезення товару через митні пости заборонялося, через них тільки пропускали місцевих мешканців із домашнім скарбом.

З метою політичного нагляду за діяльністю митних органів, посилення боротьби з контрабандою та координації діяльності з військовим командуванням у митні структури відповідно до “Тимчасового положення про комісарів митних організацій” призначалися комісари, які були зобов'язані проставляти відмітки на всій кореспонденції, вхідній та вихідній пошті.

Уповноважений Наркомзовнішторгу (НКЗТ) входив до складу Ради Народних Комісарів УРСР на правах Наркома. При ньому створювалася колегія із його заступників та одного члена колегії. Усі члени колегії призначалися за погодженнями НКЗТ, РНК УРСР та затверджувалися Всеросійським управлінням Центрального Виконавчого Комітету.

До складу Управління при Уповноваженому входили відділи: адміністративно-організаційний; секретаріат; правовий; експортний; імпортний; митний; фінансово-архівний; статистично-економічний;

Відділ митного контролю виконував функції: організації митних установ на кордоні та всередині України; розробки основних положень та інструкцій для діяльності митних установ; керівництва та контролю за діяльністю митних установ; розробки та втілення у життя заходів по боротьбі з контрабандою.

У 1920 р. до штату митниці в Україні входили: управляючий митниці; його помічник; 3 старших контролери; скарбник; завідуючий пакгаузним відділенням; його помічник; доглядач складу; помічник діловода; 5 старших рахівників і 1 рахівник; архіваріус; 14 помічників наглядача складів І розряду. Усі митні установи поділялися на митниці 1, 2, 3-го розряду. Штат митниці складав 24 особи.

9.03.1922 р. ВЦВК та РНК РРФСР затвердив перший радянський Митний тариф по європейській привізній торгівлі, а з 13 червня 1922 р. - по вивізній торгівлі.

Декретом РНК РРФСР від 23 лютого 1922 р. було затверджено Митно-тарифний комітет (МТК), в компетенцію якого входило: складання нових і зміна старих переліків заборонених товарів; рішення питань про застосування тарифу, які вносило на розгляд Митне управління; розгляд скарг на рішення Митного управління з питань застосування тарифу; представлення висновків щодо всіх проектів законів, торговельних договорів, конвенцій, які стосуються митно-тарифної справи.

Після утворення Радянського Союзу кооперативні об'єднання союзних республік могли надсилати по одному представнику на засідання МТК з правом дорадчого голосу. Всі члени МТК затверджувалися РНК. Постанови МТК набирали юридичної сили тільки після їх затвердження РНК.

МТК був дорадчо-координаційним органом. Він координував роботу не тільки центральних органів управління, що мали відношення до зовнішньої торгівлі, але й органів управління союзних республік. МТК впливав на розробку митної політики і управління митною справою. Де-юре цей орган перестав існувати у 1964 р., а фактично - ще пізніше.

У грудні 1924 р. Президія ЦВК СРСР затвердила Митний Статут СРСР, який став першим кодифікованим союзним нормативним актом з митної справи. Статут встановлював складну чотирьох-п'ятиступеневу систему управління митною справою: Наркомат зовнішньої торгівлі; Головне митне управління (у складі НКЗТ); Уповноважений НКЗТ при РНК союзної республіки; Управління при Уповноваженому НКЗТ при РНК СР; Митні установи (митниці 1, 2, 3-го розряду, митні пости) 21, с. 29.

Безпосередній нагляд за діяльністю митних установ у союзних республіках покладався на Уповноваженого НКЗТ СРСР при РНК цих республік. До його повноважень входило: нагляд за виконанням митними установами союзної республіки законів, розпоряджень центральних загальносоюзних органів з питань митної справи; ревізія всіх митних установ республіки; розгляд усіх справ про конфлікти, скарги між митними установами і місцевими органами влади; розробка конкретних заходів по боротьбі з контрабандою в масштабах союзної республіки; представництво в уряді союзної республіки з питань митної справи.

У 1928 р. був прийнятий новий Митний кодекс СРСР, який більш чітко визначив повноваження Головного митного управління. На цей період замість економічних методів усе більше переважали адміністративно-командні методи управління в економічному житті держави.

Новий Митний кодекс СРСР, прийнятий 5 квітня 1964 р., за змістом і кількістю статей був ще вужчим за попередній - всього 120 статей. На той час у системі ГМУ вже не існувало структурного підрозділу, який би займався питаннями митно-тарифного регулювання. Створення, реорганізація і ліквідація митниць і митних постів входила в повноваження Міністерства зовнішньої торгівлі.

Тільки 1986 р. Головне митне управління Міністерства зовнішньої торгівлі було реорганізовано в Головне управління державного митного контролю при Раді Міністрів СРСР з правами самостійного органу державного управління зі статусом союзного відомства. Цим уперше за роки радянської влади митна служба була відокремлена організаційно від інших структур органів виконавчої влади.

Постанова Ради Міністрів РМ СРСР від 28 лютого 1989 р. юридично закріпила відхід від принципу монополії зовнішньої торгівлі і поставила завдання формування нової митної політики. Але законодавчо всі намагання були закріплені тільки після прийняття 1991 р. нового Митного кодексу і Закону СРСР “Про митний тариф”. Почався процес розвитку інфраструктури Головного управління митного контролю при Раді Міністрів СРСР, власної навчальної бази, уточнювалися повноваження митних установ. Митниці відповідно до їх розташування поділялися на прикордонні і внутрішні, за станом на вересень 1989 р. їх було 85. Замість ГУ МК при Раді Міністрів СРСР було створено Митний комітет при Раді Міністрів СРСР.

...