Децентралізація в Україні: стан та перспективи провадження реформи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Децентралізація в Україні: стан та перспективи провадження реформи

Вівчар О.Й., к.е.н., доцент

Курило О.Б., к.е.н.

Синютка Н.Г., к.е.н.

Національний університет «Львівська Політехніка»

Визначено теоретичні аспекти дослідження процесу децентралізації. Обґрунтовано важливість подальшого впровадження децентралізації у процесі реформування місцевого самоврядування. Проаналізовано динаміку бюджетних показників територіальних громад, до їх входження до складу добровільно об'єднаних територіальних громад та після об'єднання. Розглянуто основні практичні завдання щодо подальшого реформування бюджетних відносин на місцевому рівні.

Ключові слова: децентралізація, місцеве самоврядування, місцевий бюджет, державний бюджет, реформа, регіональний розвиток, економічне зростання, територіальна громада.

Vivchar O., Kurylo O., Synyutka N.

DECENTRALIZATION IN UKRAINE: CURRENT STATE AND PROSPECTS OF REFORM IMPLEMENTATION

Theoretical aspects of the research process of decentralization. Substantiated the importance of further decentralization in the process of local government reform. The dynamics of budgetary performance of communities, their entry into the voluntary association of communities and after unification. The main practical tasks on further reforming the fiscal relations at the local level.

Keywords: decentralization, localgovernment, localbudget, statebudgetreform, regionaldevelopment, economicgrowth, localcommunity.

Вивчар А. И., Курило О.Б., Синютка Н.Г.

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УКРАИНЕ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ РЕФОРМЫ

Определены теоретические аспекты исследования процесса децентрализации. Обоснована важность дальнейшего внедрения децентрализации в процессе реформирования местного самоуправления. Проанализирована динамика бюджетных показателей территориальных общин, до их вхождения в состав добровольно объединенных территориальных общин и после объединения. Рассмотрены основные практические задачи по дальнейшему реформированию межбюджетных отношений на местном уровне.

Ключевые слова: децентрализация, местное самоуправление, местный бюджет, государственный бюджет, реформа, региональное развитие, экономический рост, территориальная община.

Постановка проблеми у загальному вигляді і її зв'язок з важливими науковими та практичними завданнями

Зі світового досвіду відомо, що переважаючою тенденцією еволюції сучасних європейських держав є децентралізація влади, коли більша частина державних повноважень і ресурсів передається від центру до регіонів і тим самим скорочується відстань між владою та населенням, що має вирішальний вплив на процеси державного будівництва [1]. На сучасному етапі особливого значення набуває розвинуте, самодостатнє місцеве самоврядування, яке здатне забезпечити виконання своїх завдань та володіє необхідним обсягом фінансових ресурсів для покриття власних витрат. Принцип фінансової та політичної самостійності формування бюджетів органів місцевого самоврядування є важливим компонентом побудови держави з розвинутою економікою. Саме тому більшість країн із сильною економікою та розвинутою системою соціального захисту розпочинали свої реформи з проведення бюджетної децентралізації, а саме, розширення бюджетних прав територіально-адміністративних одиниць за рахунок передачі їм потужних фінансових джерел, які раніше були закріплені як доходи центрального бюджету.

Запорукою ефективної соціально-економічної політики держави є раціонально побудована та збалансована система бюджетних відносин, оскільки, завдяки відповідному забезпеченню перерозподілу фінансових ресурсів, гнучкості та способів їх використання залежить стабільність економічного розвитку країни. У зв'язку із цим, особливої актуальності набуває проблема оптимального перерозподілу повноважень та фінансових ресурсів між центральними та місцевими органами влади та самоврядування, що сприятиме підвищенню ефективності бюджетної системи в цілому, визначенні ролі децентралізації у формуванні засад фінансового забезпечення місцевого самоврядування.

Аналіз останніх досліджень, у яких започатковано вирішення проблеми

В контексті опрацювання вітчизняного та зарубіжного досвіду особливе місце в науковому пошуку посідає аналіз теоретико-методологічних засад становлення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в умовах переходу до децентралізації державного управління. У зв'язку із цим, цій проблематиці присвячені роботи багатьох, як українських, так і зарубіжних дослідників, які можна згрупувати з урахуванням питань, що є системно дослідженими, за такими напрямками:

S у напрямі дослідження проблем визначення курсу розвитку держави, побудови децентралізованого державного управління присвячені роботи багатьох українських вчених, серед яких: О. Кириленко [2], О. Бориславська [3], А. Матвієнко [4], О. Дроздовська [5], Г. Лопушняк [6] та інші;

S у напрямі дослідження теоретичних засад децентралізації державного управління та її ролі в становленні системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування представлені в працях: Р. Бьорд [7], В. Братік [8], А. Пагано [9], М. Олсон [10] та інших.

Однак, незважаючи на велику кількість досліджень, на сьогодні не існує єдиної думки щодо оптимального механізму формування місцевих бюджетів в умовах децентралізації фінансових ресурсів. Впровадження на практиці нововведень передбачених у новій редакції Бюджетного кодексу України виявило слабкі місця щодо забезпечення самостійності місцевих бюджетів. У зв'язку з цим, проблема розширення фінансової бази територіально-адміністративних одиниць за рахунок чіткого перерозподілу повноважень та бюджетних коштів між центральними та місцевими органами влади є малодослідженою та потребує проведення детального аналізу у контексті підвищення ефективності бюджетної системи.

Ціль статті полягає у дослідженні сучасного стану процесу децентралізації в Україні та визначення її перспективності в рамках реформування місцевого самоврядування.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів

децентралізація реформування місцеве самоврядування

В Україні, починаючи з часів незалежності, спостерігалася ситуація коли відбувалось посилення централізації влади по усій вертикалі та бажання верхнього рівня управління сконцентрувати в своїх руках якомога більше економічних важелів. Ще в 1992 році академік НАН України Чумаченко Н.Н. звертав увагу на необхідність надання більшої самостійності регіонам, оскільки «самостійність регіону дозволяє підвищити ініціативу та діловитість працівників місцевого самоврядування, викорінювати «іждєвєнчєство». Підвищення самостійності регіональних та місцевих органів самоуправління дозволяє створити відоме протистояння, виключає можливість централізованого диктату, а також неефективного використання фінансових ресурсів [1].

Кожна новообрана влада в Україні намагалася здійснити бюджетну децентралізацію, яка б сприяла фінансовій незалежності органів місцевого самоврядування та стимулювала розвиток територіальних громад. Однак, незважаючи на голосні заяви, щоразу наступала ще більша бюджетна централізація [11].

На сучасному етапі, після революції «гідності», у зв'язку з нестійкою макроекономічною ситуацією, зростанням бюджетного дефіциту, підвищенням валютного курсу, корупцією у всіх ешелонах влади, диспропорціями регіонального розвитку та іншими системними проблемами, знову виникла необхідність реформування системи державного управління шляхом децентралізації.

Науковці по різному розуміють поняття децентралізації, але загалом трактують, що це процес передачі повноважень та бюджетних надходжень на їх здійснення від державних органів влади органам місцевого самоврядування з метою забезпечення ефективності функціонування всіх владних структур, підвищення якості надання суспільних послуг та активізації розвитку регіонів [12]. Повноваження, фінансові ресурси і контроль - це три основних компоненти, на яких базується ефективна модель місцевого самоврядування. Без децентралізації, без ефективної моделі місцевого самоврядування неможливо побудувати демократичну державу з розвиненою економікою. Для цього процес децентралізації, як стверджують відомі західні науковці, доцільно реалізовувати в декілька етапів, враховуючи пріоритетність: політичний, просторовий, ринковий, адміністративний [13].

Європейський і світовий досвід свідчить, що місцеві проблеми повинні вирішуватись тільки на місцевому рівні. Всі постсоціалістичні країни центрально- східної Європи пройшли шлях децентралізації і від цього отримали величезний поштовх для свого подальшого розвитку [14]. Досвід Польщі являється одним з найбільш результативних прикладів проведення децентралізації. Починаючи з 1989 року розпочалися основні трансформаційні процеси в цій країні, які полягали у:

S демократизації (політичні зміни були спрямовані на формування демократичної системи, яка б характеризувалась захистом індивідуальних прав та громадянських свобод);

S формування вільного ринку (реформи економічної системи передбачали формування ринкової економіки, яка базується на приватній власності);

*S децентралізації (реформування системи державного управління фінансами) [!2].

Запорукою успіху реформи децентралізації в Польщі стало відкрите розвинуте громадянське суспільство і демократія, яке дало поштовх до радикальних змін, що призвело до трансформації загальної державної системи.

Прийнявши курс на євроінтеграцію та виконання міжнародно-правових зобов'язань, включаючи питання розширення місцевої і регіональної демократії, Україна визначила для себе пріоритетні напрямки розвитку, основними з яких є: децентралізація влади, передача фінансових ресурсів та зміцнення матеріально- фінансової основи органів місцевого самоврядування, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідних територіях, надання високоякісних та доступних публічних послуг населенню, узгодження інтересів держави і територіальних громад. Ці засади чітко окреслені в програмних документах Президента, Уряду та Верховної Ради України.

В основу децентралізації покладено процес перерозподілу повноважень між органами державної влади та місцевим самоврядуванням. В зв'язку з прийняттям змін до Бюджетного і Податкового кодексів України розпочато впровадження цих реформ, суть яких полягає у передачі органам місцевого самоврядування додаткових бюджетних повноважень і стабільних джерел доходів; стимулювання територіальних громад до об'єднання та переходу на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом та відповідним ресурсним забезпеченням на рівні міст обласного значення тощо.

Формування фінансово самодостатніх адміністративно-територіальних одиниць потребує змін не тільки у податковому та бюджетному законодавстві, але й у територіальних розмірах громад, районів та регіонів. Тому наступним важливим кроком -- стало прийняття Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та Методики формування спроможних територіальних громад. Крім того, 18 березня 2017 року опубліковано Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо добровільного приєднання територіальних громад», який надав право громадам за спрощеною процедурою приєднуватися до вже створеної об'єднаної громади. Це, звичайно призведе до укрупнення територіальних громад, але тим самим дозволить оптимізувати та ефективно використовувати наявні фінансові ресурси на вирішення проблем, а не розпорошувати їх на розв'язання дрібних типових завдань.

На основі моніторингу процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування, яке підготувало Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України маємо можливість порівняти та відобразити динаміку об'єднаних територіальних громад станом на серпень 2017 року (Рис. 1), а також результати фінансової децентралізації на прикладі зростання власних доходів місцевих бюджетів [15]. Аналітичні та графічні матеріали підготовлено на підставі офіційної інформації, отриманої Мінрегіоном від обласних державних адміністрацій.

Кабінетом Міністрів України було затверджено Перспективні плани формування територіальних громад 23 (із 24) областей України (за виключенням Закарпатської області).

У 2015 році 794 сільських, селищних та міських рад, до складу яких входять 2015 населених пунктів, добровільно об'єдналися у 159 територіальних громад. Найбільша кількість ОТГ створена в Тернопільській області - 26 та у Хмельницькій області - 22. У 2016 році до них приєднались Вінницька, Дніпропетровська та Миколаївська - 19, а також Житомирська - 23 області. Станом на серпень 2017 року найбільше ОТГ налічується у Волинській - 24 та Дніпропетровській - 19 областях.

Всі об'єднані територіальні громади, у яких відбулися вибори отримали можливість вийти на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом. Це призвело до збільшення власних доходів місцевих бюджетів.

Власні ресурси їхніх бюджетів, якщо порівнювати з 2015 роком, зросли у 2016 році на 48.4 млрд. грн., а за 8 місяців 2017 року це склало 22,5 млрд. грн.

Об'єднання громад дозволило збільшити також власні доходи бюджетів на одного жителя відповідної території. В середньому цей показник, у порівнянні з 2015 роком, по всіх об'єднаних громадах збільшувався в середньому впродовж 2016 та 2017 років у 2,4 рази.

Загалом дані аналізу свідчать про позитивну динаміку впровадження фінансової децентралізації та реформи місцевого самоврядування: місцеві бюджети значно поповнили свої ресурси, а території - отримали можливості свого розвитку.

Як свідчать дані моніторингу державою було збільшено обсяги фінансової допомоги місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад. Якщо у 2015 році з державного бюджету на підтримку соціально-економічного розвитку регіонів було спрямовано 3,7 млрд. грн., то у 2016 році цей показник збільшився у 2,5 рази і склав 7,3 млрд. грн. Станом на 1 серпня 2017 року обсяг загальної бюджетної підтримки склав 14,9 млрд. грн., що у 4,2 рази більше, порівняно з 2015 роком [15]

Субвенція надається для створення, модернізації інфраструктури об'єднаної територіальної громади та може спрямовуватись на нове будівництво, реконструкцію, капітальний ремонт об'єктів інфраструктури, що належать до комунальної форми власності (у тому числі на виготовлення проектної та містобудівної документації) [15].

Незважаючи на позитивні зрушення за наслідками проведення бюджетної децентралізації на сьогодні існує ряд проблемних питань, які виникли в ході практичного застосування нових норм бюджетного законодавства, що потребують вирішення на законодавчому рівні. На думку деяких експертів децентралізація бюджетного процесу (зокрема, через вилучення у обласних державних адміністрацій повноважень щодо розробки бюджетів областей, передача окремих установ соціально-культурної сфери на фінансування з місцевих бюджетів, а також впровадження нової системи вирівнювання) у вітчизняних умовах може призвести до розбалансування всієї системи бюджетоутворення в Україні, оскільки залишається високо імовірним закладання в місцеві бюджети заздалегідь нереальних витрат (5).

В сучасних умовах, в умовах посткризового відновлення економіки, перед бюджетною системою стоять основні практичні завдання щодо подальшого реформування бюджетних відносин на місцевому рівні, а саме:

S розширення обсягу делегованих повноважень що потребує чіткої структуризації та перегляду власних та делегованих повноважень органів місцевого самоврядування;

S запровадження механізмів стимулювання економічної активності органів місцевої влади з метою самозабезпечення та збільшення фінансової стійкості місцевих бюджетів. На створення стимулів для органів місцевої влади щодо нарощення бази податкових надходжень відповідних місцевих бюджетів закріпити 50% від перевищення прогнозованого обсягу надходжень першого кошику за переліком дохідних статей місцевих бюджетів, що не враховуються при розрахунку міжбюджетних трансфертів розширення переліку дотацій. Надійним джерелом поповнення місцевих бюджетів фінансовими ресурсами є додаткова дотація у зв'язку з перевиконанням плану мобілізації доходів до державного бюджету;

S проведення адекватної адміністративно-територіальної реформи, що дозволить визначити функціональні співвідношення між повноваженнями органів місцевого самоврядування областей, районів та місцевими державними адміністраціями. Це дозволить вирішити питання неузгодженості моделі бюджетних відносин та адміністративно-територіального устрою [16].

Висновки. Отже, ми можемо спостерігати позитивні зрушення, щодо можливості регіональним та місцевим органам влади самостійно приймати рішення у фінансових питаннях і питаннях з управління територією. Місцеві бюджети отримали додатковий ресурс, крім того, цей ресурс є більш підконтрольним органам місцевої влади. Тим не менш, потрібно розуміти, що децентралізація це не обов'язково профіцит місцевих бюджетів та не тільки ріст доходів, але й дієвий фактор стабілізації соціально- економічної ситуації, виходу з фінансової кризи, подолання суперечностей між різними рівнями влади, організації відносин між центром, регіонами та територіальними громадами на принципах розподілу сфер відповідальності й компетенції, а також партнерства у сфері забезпечення громадян України державними та місцевими благами, сприяння підвищення ефективності використання бюджетних коштів на всіх рівнях управління. Регіональні й місцеві органи влади мають можливість самостійно приймати рішення щодо фінансових питань і питань з управління територією. Було визначено, що головними перевагами децентралізації є насамперед краще забезпечення потреб місцевого населення органами місцевого самоврядування на локальному рівні. Крім того, сприяння розвитку конкуренції між органами місцевого самоврядування дає змогу громадянам самим обирати кращі адміністративні послуги.

Список використаних джерел

1. Вівчар О.Й., Курило О.Б., Кащишин В.М. Місцеві фінанси: Підручник. -Львів НУ «Львівська політехніка», 2014. - 250с.

2. Кириленко О.П. Зміцнення бюджетного потенціалу об'єднаних територіальних громад / О.П. Кириленко // Другі наукові читання пам'яті С.І. Юрія: Збірник наукових праць ТНЕУ. - 2016. - С. 7-10.

3. Бориславська О., Заверуха І., Захарченко Е., та ін. Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України / [Бориславська О., Заверуха І., Захарченко Е., та ін.]; Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні - DESPRO. - К.: ТОВ «Софія». - 2012. - 128 с.

4. Матвієнко А. Місцеве самоврядування як ключовий суб'єкт децентралізації влади [Електронний ресурс] / А. Матвієнко. - Режим доступу: http://www.viche.info.

5. Дроздовська О. С. Теоретичні засади фінансової децентралізації / О. С. Дроздовська // Фінанси Укра- їни: наук.- теорет. та інформ.-практ. журн. - 2002. - № 8. - С. 19-25.

6. Лопушняк, Г. Фіскальна децентралізація в Україні: декларації та практична реалізація / Лопушняк Г., Лободіна З., Ливдар М. // Економічний часопис-ХХІ. - 2016. - № 161 (9-10). - С. 79-84.

7. Bird R., Vaillancourt F. Perspectives on Fiscal Federalism / Richard M. Bird, Francois VaiUancourt. - Washington: The Intemacional Bank for Reconstruction and Development, 2006.- 265 p.

8. BratiC V. Local Self-Government in Central and Eastern Europe: a Strong and Independent Local-Level Management Tool orJ ust a Paper Tiger-Financial V. Bratic // Theory and Practice 32 (2) 139-157 (2008).

9. Pagano M. A. The Fiscal Policy Space: A Comprehensive Framework for City Fiscal Decision-making / M. A. Pagano, C. Hoene, Y. Wu. - Tampa, 2013. - 45 p.

10. Olson M., Jr. The Principle of `Fiscal Equivalence': The Division of Responsibilities among Diff erent Levels of Government /M. Olson, Jr. //The American Economic Review.-- 1969.-- No 59 (2).-- P. 479--487 [Електронний ресурс].-- Режим доступу: http://www.jstor.org/ stable/1823700.

11. Бюджетна децентралізація - Портал академія успіху. Земля і воля. Електронний ресурс. - Режим доступу: http:// zemlyaivolya.net/nevs/byudzhetna detsentralizatsia.html

12. Касич А.О. Теоретичні аспекти впливу процесів децентралізації на економічний розвиток країни Електронний ресурс. - Режим доступу: http:// er.knutd.com.ua/handle/123456789/2617

13 Rondinelli D. Decentralizing Urban Development Programs: A Framework for Analizing Policy. - Washington D.C.: USAID, 1990. - 124 p.

14. Володимир Гройсман Навіщо нам децентралізація Електронний ресурс. - Режим доступу: http://www.pravda.com.ua/articles/2015/06/22/7072007/

15. Децентралізація влади Електронний ресурс. - Режим доступу: http://decentralization.gov.ua/news/item/id/2473

16. Євтушенко Н.М. Формування місцевих бюджетів в контексті бюджетної децентралізації Електронний ресурс. - Режим доступу:http://cyberleninka.ru/article/n/formuvannya-mistsevih-byudzhetiv-v-konteksti-byudzhetnoyi-Detsentralizatsiyi

Размещено на Allbest.ru