Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Бюджетный процесс

1.1 Понятие бюджетного процесса и его принципы.

1.2 Основы законодательства, регулирующие бюджетный процесс в

республике Дагестан

1.3 Полномочия участников бюджетного процесса

Глава 2. Стадии бюджетного процесса

2.1 Составление проекта бюджета

2.2 Рассмотрение проекта бюджета

2.3 Исполнение бюджета

2.4 Составление и утверждение отчета об исполнении

Глава 3. Характеристика бюджетного процесса в республике Дагестан

3.1 Бюджетный процесс в Республике Дагестан

3.2 Бюджетный процесс на примере г. Махачкала

Заключение

Список использованной литературы

Приложения № 1

Введение

Одним из важнейших институтов государства является бюджетная система и бюджетный процесс. На протяжении тысячелетий существования государств финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систему, обеспечивают государственным и территориальным органам власти выполнение возложенных на них функций. Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенные на государственные органы функций.

Как правило, раз в год, во время утверждения проекта бюджета разворачивается настоящая война за бюджетные дотации и финансирование. Эта война затрагивает всех: как министерства и исследовательские институты, так и государственные предприятия, и частный сектор.

Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях произошло преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства отвечает требованиям времени.

В связи с этим изучение бюджетного процесса, теоретических и

законодательных основ и реальной практики функционирования бюджетного механизма обрело в настоящее время особую актуальность.

Поиск выхода из глубочайшего экономического кризиса, в котором на сегодняшний день оказалась Россия, потребовал радикального обновления финансовой системы общества. Составной частью пути выхода из кризиса явилось принятие нового Бюджетного кодекса Российской Федерации, установившего общие принципы бюджетного законодательства и правовые основы функционирования бюджетной системы и бюджетного процесса Российской Федерации. В связи с этим изучение бюджетной системы, бюджетного процесса, теоретических и законодательных основ и реальной практики функционирования бюджетного механизма обрело в настоящее время особую актуальность.

Выводы настоящей работы могут быть положены в основу проведения дальнейшего исследования финансово-правовых основ бюджетного процесса, что определяет теоретическую значимость работы. Ее практическую значимость составляет определение основных направлений развития и реформирования бюджетного процесса, реализация которых будет способствовать дальнейшему совершенствованию бюджетных правоотношений.

В дипломной работе выделено три главы. В первой рассматриваются общие вопросы бюджетного процесса: понятие и принципы, законодательство и участники. Глава состоит из трех пунктов. Вторая глава посвящена стадиям бюджетного процесса и содержит, соответственно, четыре параграфа. Третья глава рассматривает тонкости бюджетного процесса на примере конкретного региона - в данном случае Республики Дагестан. Первый ее пункт посвящен понятию бюджетирования, ориентированного на результат, второй - реализации основных направлений Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 22, ст. 2180; № 52, ст. 5502.. Такая структура работы представляется нам оптимальной для решения поставленных в ней задач.

Целью настоящей работы является анализ бюджетного процесса, его основных принципов, рассмотрение полномочий участников бюджетного процесса и последовательная характеристика всех стадий прохождения бюджетов в их периодическом цикле. А также анализ государственного бюджета как важнейшего элемента финансовой системы общества, основных черт бюджетной системы и бюджетного процесса, выявления наиболее значительных проблем в функционировании бюджетного механизма и осуществления бюджетного процесса, рассмотрение возможных путей их решения на примере бюджетного процесса Республики Дагестан.

Глава 1. Бюджетный процесс

1.1 Понятие бюджетного процесса и его принципы

Нормы бюджетного процесса предписывают правила, порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента его составления до момента утверждения отчёта об его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов- участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного процесса.

Процессуальные нормы бюджетного права, строгое их соблюдение являются гарантией законности применения материальных норм бюджетного права, т.е. гарантией правильности и своевременности поступления в бюджет доходов и законности и своевременности их расходования.

Бюджетный процесс - регламентированная процессуальными нормами бюджетного права деятельность государства по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению и заключению, а также составлению, рассмотрению и утверждению отчёта об исполнении бюджета Формулировка касается бюджетов всех уровней, входящих в бюджетную систему РФ. . В ст.6 БК РФ дается несколько другое определение бюджетного процесса, там не выделена стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета. Представляется, что это не совсем верно, так как именно отчет об исполнении бюджета является обратной связью в бюджетной деятельности государства Вопрос о подготовке отчета об исполнении бюджета регулируется ст.271, 272, 273 БК РФ, которые отнесены к разделу "Государственный и муниципальный финансовый контроль". и делает эту деятельность прозрачной.

В рамках бюджетного процесса имеется несколько ключевых понятий. Понятие бюджетного года - это календарный год, который состоит из 12-ти месяцев, начинается с 1 января и завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря, принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускается, подтверждение денежных обязательств должно быть заверено органом, исполняющим бюджет 28 декабря. Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Бюджетный период - это время, в течение которого проходят все стадии бюджетного процесса. В соответствии с БК, бюджетный период составляет 3,5 года. Соотношение бюджетного периода и бюджетного года: бюджетный период более широкое понятие, чем бюджетный год, бюджетный год равен всего одной стадии бюджетного периода. (См. приложение № 2)

Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые соответствующим бюджетным учреждением лицевые счета. Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, поскольку ежегодно изменяется объем национального дохода государства, по-разному перераспределяются средства в зависимости от задач, решаемых государством в данный период.

Ежегодно изменяются потребности в денежных средствах каждой республики, области и других субъектов РФ, органов местного самоуправления в зависимости от того, как будет развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году. Однако порядок, предполагающий последовательность стадий составления, рассмотрения, утверждения бюджета, исполнения бюджета, составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета, остается неизменным.

Основные задачи бюджетного процесса заключаются в следующем: выявление материальных и финансовых резервов государства; максимально приближенный к реальности расчет доходов бюджетов; максимально точный расчет расходов бюджетов; обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов; согласование бюджетов с реализуемой экономической программой; осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др Финансовое право: Учебник/ Е.Ю. Грачева, Э.Д. Соколова/ М.- 2000 г., с.101.

В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность изначально правильно составить, утвердить и исполнить бюджет, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. В настоящее время в бюджетном законодательстве РФ для всей бюджетной системы предусмотрены следующие общие принципы:

- единства бюджетной системы;

- принцип разграничения доходов и расходов бюджетов;

- принцип самостоятельности бюджетов; полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- сбалансированности бюджетов;

- гласности;

- достоверности;

- адресности и целевого характера бюджетных средств БК РФ ст.28, СЗ РФ 03.08.98,№31,ст.3823 .

Все эти принципы в той или иной мере присущи и бюджетному процессу. Однако некоторые из них имеют в бюджетном процессе свою интерпретацию и, кроме того, бюджетному процессу присущи также свои собственные принципы.

1. Принцип последовательности вступления в бюджетный процесс органов исполнительной и представительной власти. Стадии бюджетного процесса делятся примерно поровну между органами исполнительной власти (они составляют проект бюджета и исполняют бюджет) и представительной власти (а они рассматривают и утверждают проект бюджета и после исполнения бюджета, рассматривают и утверждают отчет об исполнении бюджета - в этом и выражается последовательность).

2. Принцип ежегодности бюджета - бюджет должен быть утвержден до начала планируемого бюджетного года. Кроме того, ежегодность дает возможность более точно выявить тенденции рыночного развития, более полно учесть происходящие изменения в темпах роста производства, внутреннего валового продукта, национального дохода, курса рубля и т.д.

3. Принцип публичности и гласности - имеет особое значение, т.к. бюджетный процесс, процедура абсолютно публичная и гласная, бюджет обсуждается в представительных органах открыто, освещается в СМИ, существует необходимость опубликовать закон "О бюджете" того или иного уровня, а также закон "Об исполнении бюджета" того или иного уровня. Гласным должно быть и отклонение бюджета. В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о неутверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения.

4. Принцип специализации бюджетных показателей - он основан на бюджетной классификации¹¹ ФЗ от 15.08.1996 г. № 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации", на документе, который группирует все доходы и расходы бюджета по определенным основаниям. В состав бюджетной классификация РФ входят:

— классификация доходов бюджетов РФ;

— функциональная классификация расходов бюджетов РФ;

— экономическая классификация расходов бюджетов РФ;

— классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

— классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

— классификация видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов, муниципального долга;

— классификация видов государственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ;

— ведомственная классификация расходов РФ.

Принцип специализации показателей бюджета осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Бюджетная классификация -- специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов. Следует иметь в виду, что бюджетная классификация имеет значение не только для процессуальных норм бюджетного права, но и лежит в основе материальных норм бюджетного права.

1.2 Основы законодательства, регулирующие бюджетный процесс в Российской Федерации

До принятия Бюджетного кодекса РФ в Российской Федерации не существовало кодифицированного акта, регулирующего бюджетные правоотношения, а Закон РСФСР от 10.10.1991 №1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991, № 46, Ст. 543. и Закон РФ от 15.04.1993 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов органами государственной и исполнительной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.1993, № 18, ст. 635. значительно устарели и не соответствовали действующей Конституции и потребностям российского государства на современном этапе. Показательно, например, что в действовавшем вплоть до принятия Бюджетного кодекса Законе «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» упоминается СССР, федеральный бюджет именуется «республиканским бюджетом РСФСР», а в качестве органа, уполномоченного утверждать «республиканский бюджет РСФСР» называется Верховный Совет РСФСР. Кроме того, эти законы определяли лишь самые общие черты бюджетных отношений и бюджетного процесса в Российской Федерации, многие их нормы были не предназначены для непосредственного применения и нуждались в толковании и конкретизации на уровне подзаконных актов. Чтобы составить представление о том, сколь недостаточным было правовое регулирование бюджетной системы РФ, достаточно сказать, что упомянутые два базовых законодательных акта 1991 и 1993 года вместе занимали лишь около 30 печатных страниц.

Из-за явной неадекватности вышеуказанных нормативных актов Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации от 12 мая 1993 г. // Российская газета, № 237, 25.12.1993., начиная с 1995 года, процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета регулировался разовыми законами о порядке внесения, рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете, принимаемыми отдельно на каждый финансовый год. И хотя эти нормативные акты носили временный характер и регламентировали лишь парламентскую стадию бюджетного процесса, необходимо отметить, что ежегодная корректировка соответствующих бюджетных процедур с учетом выявившихся на практике недостатков позволила постепенно оптимизировать их правовое регулирование.

В целом, правовое регулирование бюджетного процесса было неравномерным: одни его стадии были разработаны лучше, другие - неизмеримо хуже. Так, в бюджетном законодательстве практически полностью отсутствовали нормы, регламентирующие процесс исполнения бюджетов, контроля за исполнением бюджетов, ответственность за нарушение бюджетных обязательств. На законодательном уровне даже не была закреплена казначейская система исполнения бюджетов: Федеральное казначейство действовало на базе Указа Президента РФ от 08.12.1992 г. № 1556 «О Федеральном казначействе» Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1992, № 24, ст. 2101., при этом даже не была отменена норма ст.15 Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», устанавливающая банковскую систему исполнения бюджета.

В отсутствие постоянно действующего акта, определяющего принципы взаимоотношений субъектов бюджетной системы РФ, они ежегодно менялись, что дезориентировало органы власти субъектов Российской Федерации при выработке собственной бюджетной стратегии.

В силу указанных недостатков, действующее бюджетное законодательство не содействовало решению своей главной задачи - обеспечению сбалансированности бюджетов всех уровней, целевому и наиболее эффективному использованию государственных финансовых ресурсов, было практически бессильно в борьбе со злоупотреблениями бюджетополучателей и прочими бюджетными правонарушениями.

Изначально при обсуждении концепции проекта Бюджетного кодекса существовало несколько подходов к его построению.

Первый предполагал построение Бюджетного кодекса путем инкорпорации в единый документ уже действующих федеральных законов, регулирующих определенные бюджетные правоотношения.

Второй предполагал принятие документа, регулирующего только общие принципы бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации, и впоследствии - разработку федеральных законов, регулирующих отдельные бюджетные правоотношения, в том числе и межбюджетные.

Третий предполагал создание нового по существу, законодательного акта, подробно регламентирующего не только общие принципы, но и все основные институты бюджетного законодательства, а именно: правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Учитывая несовершенство действовавшего на момент разработки Бюджетного кодекса законодательства, простая его инкорпорация в единый нормативный акт не обеспечила бы существенного прогресса в бюджетном регулировании. Поэтому первый из перечисленных способов разработки Бюджетного кодекса был отвергнут.

Второй вариант - принятие нового законодательного акта общего характера с постепенной доработкой на его основе законов, регулирующих более частные аспекты бюджетных правоотношений, - имел свои плюсы. Это позволило бы отработать экспериментальным путем наиболее эффективные механизмы правового регулирования соответствующих правоотношений, отсрочив их окончательное закрепление в едином нормативном акте. Внесение же поправок в нормативный акт значительно затруднено высокой степенью взаимозависимости между его нормами, при которой изменение одной из них сопряжено с необходимостью пересмотра других, с ней сопряженных. В пользу такого решения проблемы говорил и опыт принятия временных законов о порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета. Однако при таком способе правового регулирования с изменением сиюминутного соотношения политических сил меняется и законодательная политика, а потому целостную и непротиворечивую систему бюджетного законодательства построить достаточно трудно.

Учитывая перечисленные выше обстоятельства, был избран третий вариант построения Бюджетного кодекса. В результате кодекс представляет собой весьма объемный нормативный акт. В нем нашли отражение практически все стороны бюджетных правоотношений, в частности: структура бюджетной системы, все стадии бюджетного процесса, вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Кроме того, к числу несомненных достоинств Бюджетного кодекса следует отнести то, что подавляющее большинство его норм являются нормами прямого действия и не требуют конкретизации в подзаконных актах.

Помимо упомянутой детальности правового регулирования важной новацией Бюджетного кодекса является то, что большинство его норм распространяются не только на отношения, возникающие в процессе подготовки, утверждения, исполнения и осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, но также и на соответствующие отношения, возникающие на субфедеральных уровнях бюджетной системы.

Однако один документ, даже являясь основным, не может регулировать на сто процентов весь комплекс отношений в определенной сфере. Существует ряд законов, тем или иным образом затрагивающих бюджетный процесс.

Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации, 22.12.1997, № 51, ст. 5712. определяет полномочия Правительства РФ в бюджетной сфере, которые включают разработку и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения, а также представление Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета.

Федеральный закон Российской Федерации от 11.01.1995 г. №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации, 16.01.1995, № 3, ст. 167. определяет статус Счетной палаты Российской Федерации как постоянно действующего органа государственного финансового контроля, осуществляющего контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, а также выполняющего другие задачи.

Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъектов, в том числе и организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, получила правовое регулирование в главе IV.2. Федерального закона Российской Федерации от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 18.10.1999, № 42, ст. 5005.

Организация бюджетного процесса на местном уровне находит свое отражение в Федеральном законе Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации, 06.10.2003, № 40, ст. 3822., содержащего положения о контрольном органе муниципального образования, образуемом в целях контроля за исполнением местного бюджета, и в Федеральном законе Российской Федерации от 25.09.97 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации, 29.09.1997, № 39, ст. 4464., определяющем организацию бюджетного процесса в муниципальном образовании.

Немаловажную роль в регулировании бюджетного процесса имеют подзаконные нормативные правовые акты. Хотелось бы назвать основные из них:

Ряд постановлений Правительства РФ регулирует правовое положение некоторых участников бюджетного процесса. В частности это Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации, 02.08.2004, № 31, ст. 3258., Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 «О Федеральном казначействе Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации, 06.12.2004, № 49, ст. 4908. , Постановление Правительства РФ от 08.04.2004 № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово- бюджетного надзора» Собрание законодательства Российской Федерации, 12.04.2004, № 15, ст. 1490..

Постановление Правительства РФ от 06.03.2005 № 118 Собрание законодательства Российской Федерации, 21.03.2005, № 12, ст. 1041. утверждает Положение «О разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год», которое достаточно подробно регулирует процедуры разработки перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета. Например, в данном положении определяется перечень документов, являющихся исходной базой для подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, указывается, что должен и что может определять данный проект, устанавливаются этапы его разработки. Кроме того, приложения к вышеуказанному положению определяют основные показатели перспективного финансового плана, основные параметры бюджетной системы Российской Федерации и федерального бюджета, а также подробный график разработки как финансового плана, так и федерального бюджета. Таким образом, данное постановление играет важную роль в регулировании первоначального этапа бюджетного процесса.

Постановлением Правительства РФ от 11.05.2006 № 281Собрание законодательства Российской Федерации, 15.05.2006, № 20, ст. 2178. утверждено Положение «О представлении в Правительство Российской Федерации ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета», которое определяет состав ежеквартальной и годовой отчетности с расшифровкой каждого его элемента, отчетные периоды для предоставления всех необходимых документов.

Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 22, ст. 2180; № 52, ст. 5502. одобрило Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, которая определила основные направления проведения бюджетных реформ.

Кроме Правительства РФ важнейшие вопросы бюджетного процесса регулирует Министерство финансов РФ.

Приказ Минфина РФ от 19.12.2003 № 399 «О порядке проведения мониторинга бюджетного сектора» Российская газета, № 17, 31.01.2004. определяет, что мониторинг бюджетного сектора проводится в соответствии с установленными формами мониторинга главными распорядителями средств федерального бюджета; мониторинг распространяется на всех распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств соответствующего главного распорядителя. Данный приказ утверждает формы мониторинга и порядок их заполнения. Кроме того приказ обеспечивает распределение главных распорядителей средств федерального бюджета между департаментами Министерства Финансов РФ при проведении мониторинга.

Приказ Минфина РФ от 21.09.2004 № 85н «О порядке обеспечения наличными деньгами получателей средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» Российская газета, № 248, 10.11.2004. утверждает соответствующие Правила, которые определяют порядок осуществления необходимых операций по обеспечению наличными деньгами получателей средств, порядок организации работы по обеспечению наличными деньгами уполномоченных подразделений, порядок взноса получателем средств наличных денег и учета их органом Федерального казначейства.

Приказ Минфина РФ от 31.12.2002 № 142н «Об утверждении инструкции о порядке открытия и ведения органами Федерального казначейства Министерства Финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета» Российская газета, № 30, 15.02.2003. определяет порядок открытия, переоформления, ведения и закрытия лицевых счетов, порядок отражения операций на лицевых счетах распорядителей и получателей средств, организацию документооборота, а также организацию работы органа федерального казначейства при осуществлении учета операций на лицевых счетах. Кроме того, в приложениях к инструкции, утвержденной данным приказом, содержатся формы необходимых при исполнении этой инструкции документов.

Меры принуждения, которым подвергаются нарушители бюджетного законодательства, определяются Инструкцией «О порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации», утвержденной Приказом Минфина РФ от 26.04.2001 № 35н Российская газета, № 138, 21.07.2001.. В частности, к данным мерам относится, например, списание в бесспорном порядке суммы средств федерального бюджета, используемых не по целевому назначению, взыскание в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета и другие, указанные в инструкции. Также Инструкция регулирует порядок исчисления пени и штрафа за нарушение действующего законодательства, порядок применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства по материалам проверок органов государственного финансового контроля. Так, правом применения мер принуждения по материалам проверок органов финансового контроля обладают руководители (заместители руководителей) управления федерального казначейства по субъектам Российской Федерации.

В соответствии со ст.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относится установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов. Таким образом, субъекты Российской Федерации уполномочены принимать законы, регулирующие бюджетный процесс на их территории.

Конечно это лишь малая часть нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения, возникающие в бюджетном процессе. Кроме того, бюджетный процесс в настоящее время подлежит реформированию и обновлению и в связи с этим в ближайшем будущем будет принято немало законов и подзаконных актов, направленных на его совершенствование.

1.3 Полномочия участников бюджетного процесса

бюджетный процесс законодательство дагестан

Бюджетные полномочия представляют собой права и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления в отношении принятия правовых актов в области бюджетных отношений, а также осуществления бюджетного процесса на всех его стадиях. Задачи и функции органов, обладающих бюджетными полномочиями, определяются соответствующими нормативно-правовыми актами органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. К ним относятся финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного и муниципального финансового контроля. Наряду с ними бюджетными полномочиями обладают также органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, права которых закреплены в ст. 153 и 154 Бюджетного кодекса РФ, а также Президент РФ, который ежегодно инициирует бюджетный процесс, направляя Бюджетное послание Федеральному Собранию РФ и завершает его, подписывая Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

На разных уровнях управления финансовые органы представлены Министерством финансов РФ, финансовыми органами субъектов РФ (министерствами финансов республик, входящих в состав РФ, областей и других субъектов либо финансовыми управлениями или департаментами исполнительных органов власти субъектов РФ), а также финансовыми органами муниципальных образований (финансовыми управлениями либо отделами исполнительных органов местного самоуправления городов, районов). Сельские и поселковые администрации не имеют в своей структуре финансовых органов, Финансовые органы субъектов РФ и органов местного самоуправления самостоятельны и не входят в систему Министерства финансов РФ. В структуру федеральных финансовых органов входит также Федеральное казначейство и его территориальные органы в субъектах РФ и муниципальных образованиях, организующие исполнение федерального бюджета. На региональном и местном уровне Бюджетным Кодексом РФ в ст.151 предусмотрено создание территориальных казначейств, обеспечивающих исполнение территориальных бюджетов "Кодексы Российской Федерации. Бюджетный Кодекс". Постатейный научно-практический комментарий. Под ред. А.Т. Гаврилова./ М.-2001 г., с.136..

Органом денежно-кредитного регулирования выступает Банк России, который определяет нормы обязательных резервов, учетных ставок по кредитам, устанавливает экономические нормативы для банков (например, нормативы достаточности капитала банка, ликвидности, соотношения привлеченных и размещенных средств и др.), проводит операции с ценными бумагами.

В соответствии со ст.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относится установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов. Таким образом, субъекты Российской Федерации уполномочены принимать законы, регулирующие бюджетный процесс на их территории.

Органы государственного и муниципального финансового контроля создаются как представительными, так и исполнительными органами власти и местного самоуправления. Ими являются:

Счетная палата Российской Федерации;

контрольные и финансовые органы исполнительной власти;

контрольные органы законодательных (представительных органов) субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления.

Органы власти одного уровня могут в соответствии с Кодексом делегировать свои отдельные полномочия органам другого уровня, но с обязательной передачей ассигнований на их осуществление¹¹ Согласно ст.69 БК РФ..

Участниками бюджетного процесса являются:

Президент Российской Федерации;

органы законодательной (представительной) власти;

органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

органы денежно-кредитного регулирования;

органы государственного и муниципального финансового контроля;

государственные внебюджетные фонды;

главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;

бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов.

Состав участников бюджетного процесса шире, чем состав органов, обладающих бюджетными полномочиями. К ним помимо органов, обладающих бюджетными полномочиями, относятся: Президент РФ, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы управления государственными внебюджетными фондами, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия как бюджетополучатели, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов. Вместе с тем, следует еще раз подчеркнуть, что в соответствии со ст. 153 и 154 БК РФ органы законодательной и исполнительной власти обладают бюджетными полномочиями, хотя они и не включены в состав органов, обладающих бюджетными полномочиями в соответствии со ст. 151.

Участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне являются:

Президент Российской Федерации;

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

Правительство Российской Федерации;

Министерство финансов Российской Федерации;

Федеральное казначейство;

Органы, осуществляющие сбор доходов бюджета;

Банк России;

Счетная палата Российской Федерации;

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

Государственные внебюджетные фонды;

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

Иные органы, на которые законодательством РФ, возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;

В состав участников бюджетного процесса, исходя из расширительной трактовки бюджетной системы РФ, входят и органы управления соответствующими государственными внебюджетными фондами (Пенсионным фондом РФ, Фондом социального страхования РФ, Федеральным и территориальными фондами обязательного медицинского страхования РФ). Они составляют проекты бюджетов соответствующих фондов, представляют их для утверждения в Федеральное Собрание РФ и законодательные органы власти субъектов РФ (по территориальным внебюджетным фондам), составляют отчеты об исполнении бюджетов фондов с последующим утверждением Федеральным Собранием РФ в форме федерального закона "Кодексы Российской Федерации. Бюджетный Кодекс". Постатейный научно-практический комментарий. Под ред. А.Т. Гаврилова./ М.-2001 г., с.137..

Глава 2. Стадии бюджетного процесса

2.1 Составление проекта бюджета

Стадии бюджетного периода имеют строгую очередность, осуществляются последовательно и этот порядок изменению не подлежит. Могут меняться потребности государства, субъектов, муниципальных образований в размерах финансирования, но стадий это не касается. Бюджет разрабатывается снизу вверх, а утверждается сверху вниз⁷ Финансовое право: Учебник/ Е.Ю. Грачева, Э.Д. Соколова/ М.- 2000 г., с.116. На каждой стадии бюджетного процесса решаются те вопросы, которые не могут быть решены либо в другое время, либо на другой стадии.

Бюджетный процесс состоит из 5 стадий. В науке финансового права высказывается и другая точка зрения, согласно которой процесс включает в себя четыре стадии прохождения бюджетов в их циклическом развитии¹¹ Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой / М.- 2002 г., с.157.

Первая стадия бюджетного процесса - составление проектов бюджетов. Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг и иных установленных нормативов.

Президент РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, направляет Федеральному Собранию Бюджетное послание, в котором определяет бюджетную политику на очередной финансовый год²² БК РФ ст.170.

Бюджетное послание Президента РФ на 2007 г. состояло из следующих разделов:

1. Главные итоги бюджетной политики в 2005 году и начале 2006 года.

2. Основные проблемы, требующие решения.

3. Основные задачи бюджетной политики на 2007 год и среднесрочную перспективу.

4. Основные направления налоговой политики.

5. Основные направления повышения эффективности бюджетных расходов.

6. Совершенствование межбюджетных отношений.

Главной задачей на 2007 год было назначено "повышение благосостояния населения и обеспечение устойчивого роста экономики страны на основе стабильного функционирования и развития бюджетной системы. В связи с этим бюджетная политика должна способствовать повышению качества и доступности бюджетных услуг, формированию благоприятного предпринимательского климата, повышению конкурентоспособности отечественной экономики, сокращению масштабов бедности, обеспечению социальной стабильности на основе одновременного роста доходов работников как государственного, так и частного сектора экономики. При этом бюджетная политика должна быть ориентирована на перспективу, исходить из четкого понимания возможностей федерального бюджета и приоритетов в расходах, обеспечивать предсказуемость условий формирования бюджетов всех уровней. Федеральный бюджет на 2007 год не должен стать заложником предвыборных амбиций, отраслевого лоббизма и заведомо невыполнимых обещаний". Бюджетное послание Президента РФ "О бюджетной политике в 2004 г." в Федеральное Собрание РФ

Затем составлением бюджета занимается Правительство РФ и соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Составление бюджета основывается на: Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории; плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год (п. 3 ст. 172 БК РФ). Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ (ч. 3 п. 1 ст. 184 БК РФ).

Всю практическую работу по составлению проекта федерального бюджета осуществляет Министерство финансов РФ.

Правительство РФ за 10 месяцев до начала финансового года организует работу по составлению бюджета: доведению до представительных и исполнительных органов субъектов Федерации инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год, в том числе о централизованно установленных социальных и финансовых нормах и нормативах и их изменениях.

Исполнительные органы власти всех уровней, исходя из необходимости утверждения бюджетов до начала финансового года, доводят до представительных и исполнительных органов нижестоящего уровня соответствующие указания по разработке проектов бюджетов.

В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов бюджетов субъектов Федерации и бюджетов органов местного самоуправления их исполнительные органы власти представляют в вышестоящие органы исполнительной власти необходимые расчеты для обоснования необходимости выделения отчислений от регулирующих доходов, средств фонда поддержки территорий, дотаций, субвенций, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов в бюджеты нижестоящие, а также данных об изменении состава субъектов, подлежащих бюджетному финансированию.

Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, котoрую возглавляет министр финансов.

Разработка и согласование федерального бюджета на очередной финансовый год завершаются не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году (БК РФ ст.184 ч.2 п.8).

Для более полного учета всех финансовых ресурсов исполнительные органы власти каждой территории вправе составить территориальный сводный финансовый баланс доходов и расходов субъектов Федерации и местного самоуправления.

Предприятия, учреждения и организации всех форм собственности, расположенные на соответствующих территориях, включая налоговые службы и органы статистики, обязаны безвозмездно представлять исполнительным органам власти все сведения, необходимые для составления этих балансов.

После представления нижестоящими субъектами Федерации предложений в вышестоящие органы исполнительной власти, расчетов по распределению доходов и расходов бюджетов разных уровней Правительство РФ не позднее, чем за четыре с половиной месяца до начала финансового года доводит до всех представительных и исполнительных органов субъектов РФ следующие данные: проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов с учетом контингентов этих доходов, поступающих на данной территории; данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к предоставлению из вышестоящих бюджетов нижестоящим бюджетам, и их целевое назначение; перечень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в процентах) доходов за бюджетами всех национально-государственных и административно-территориальных образований.

В случае возникновения разногласий по проекту бюджета, в процессе его подготовки и составления, исполнительные органы власти могут вносить в вышестоящие органы свои предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти показателей.

Рассмотрение этих предложений первоначально производится в соответствующем вышестоящем исполнительном органе власти. В случае отклонения предложения полностью или частично этот вышестоящий орган исполнительной власти обязан совместно с нижестоящим заинтересованным органом составить протокол об имеющихся разногласиях в сроки, установленные соответствующим вышестоящим представительным органом власти Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой / М.- 2002 г., с. 168.

Для рассмотрения возникающих разногласий представительные органы власти на паритетных началах образуют согласительную комиссию. Результаты работы согласительной комиссии должны быть доведены до сведения соответствующих нижестоящих и вышестоящего представительных органов власти в установленные сроки. Окончательное решение принимается соответствующим вышестоящим органом представительной власти.

2.2 Рассмотрение проекта бюджета

Вторая стадия начинается с момента внесения проекта закона о бюджете на рассмотрение представительного органа власти. Проект закона о бюджете на федеральном уровне вносится Президентом, на уровне субъекта - главой исполнительной власти, на местном - главой муниципального образования.

Правительство Российский Федерации, правительства субъектов РФ и органы местного самоуправления (муниципальных образований) выносят уточненный проект бюджета на рассмотрение в соответствующий представительный орган. По всем финансовым вопросам, и в частности для работы с бюджетом, органы представительной власти разных уровней образуют специальные комитеты и комиссии. Так, в Государственной Думе Федерального Собрания создан Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, в Совете Федерации -- Комитет Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию. Эти комитеты корреспондируют предложения по бюджету других комитетов и комиссий палат Совета Федерации и Государственной Думы и контактируют по вопросам бюджета между собой. Комитеты и комиссии Федерального Собрания должны провести постатейное рассмотрение предъявленного проекта бюджета и вынести по нему сводное заключение.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вместе указанными в ст. 192 БК РФ документами вносится на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации не позднее 26 августа текущего года. В ст.192 Бюджетного кодекса содержится перечень документов и материалов, представляемых в Государственную Думу. К ним относятся: предварительные итоги социально-экономического развития РФ, прогноз социально-экономического развития РФ на следующий год; основные направления бюджетной и. налоговой политики на очередной финансовый год; план развития государственного и муниципального сектора экономики; прогноз сводного финансового баланса на территории РФ (на очередной финансовый год); основные принципы и характеристики взаимоотношении федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ; прогноз консолидированного бюджета РФ на следующий год; федеральные целевые программы по развитию регионов, предусмотренные к финансированию за счет средств федерального бюджета; проект адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год; проект программы приватизации государственных и муниципальных предприятий; расчеты по статьям классификации доходов и расходов федерального бюджета и т.д.¹¹ БК РФ ст.192 п.1

Одновременно в Государственную Думу Правительство РФ вносит проекты федеральных законов. До 1 августа текущего года вносится на рассмотрение проект федерального закона о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год Правовое положение этих фондов закреплено в БК РФ в ст.13 и частично в ст.144 (с изменениями и дополнениями).

Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете представляется протокол разногласий между Государственной Думой, Советом Федерации, органами федеральной судебной системы, Конституционным Судом РФ, Счетной палатой и Правительством РФ по поводу расходов указанных органов, не согласованных с Правительством РФ.

Не позднее 1 октября текущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу: оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год и консолидированного бюджета РФ за отчетный финансовый год; проекты программ предоставления гарантий Правительства РФ на очередной финансовый год и отчет о предоставлении гарантий Правительства РФ за истекший период текущего финансового года; проект программы предоставления средств федерального бюджета на очередной финансовый год на возвратной основе по каждому виду расходов и отчет о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе за отчетный финансовый год и истекший период текущего финансового года; предложения по расходам на содержание Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов с указанием их штатной численности на начало и конец очередного финансового года.

Банк России до 1 октября представляет проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год.

Предварительно указанный проект направляется Президенту РФ и в Правительство РФ БК РФ ст.193.

Государственная Дума рассматривает проект бюджета в четырех чтениях БК РФ ст.196.

В первом чтении: Государственная Дума обсуждает концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ, проект программы внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики бюджета. Государственная Дума заслушивает доклад Правительства РФ, Комитета по бюджету и профильного комитета, ответственного за рассмотрение проекта бюджета, доклад Председателя Счетной палаты и принимает решение о принятии или отклонении проекта. В случае отклонения проекта Государственная Дума может передать проект в согласительную комиссию (состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ), вернуть проект Правительству на доработку или поставить вопрос о доверии Правительству РФ (в случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта закона о федеральном бюджете вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после его сформирования¹¹ БК РФ ст.204). При передаче проекта в согласительную комиссию она разрабатывает согласованный вариант основных характеристик бюджета, после чего проект вновь вносится на рассмотрение в первом чтении в Государственную Думу. По итогам рассмотрения проекта в первом чтении принимается постановление Государственной Думы о принятии проекта закона о федеральном бюджете в первом чтении²² БК РФ ст.203 ч.1 п.4.

...