Організаційно–правові засади забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України

Размещено на http://www.allbest.ru

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

12.00.07 - Адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Організаційно-правові засади

забезпечення життєдіяльності персоналу

органів внутрішніх справ України

Синявська Олена Юхимівна

Харків - 2008

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ, МВС України

Науковий консультант: доктор юридичних наук, професор,

академік АПрН України

Бандурка Олександр Маркович,

Київський міжнародний університет,

радник-наставник ректора.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор,

член-кореспондент АПрН України

Битяк Юрій Прокопович,

Національна юридична академія

України імені Ярослава Мудрого,

проректор з навчальної роботи;

доктор юридичних наук, доцент

Левченко Катерина Борисівна,

Міністерство внутрішніх справ

України, радник міністра;

доктор юридичних наук, професор

Захист відбудеться 17 травня 2008 року 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий 16 квітня 2008 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М. Литвинов

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. З проголошенням у 1991 році незалежності Українська держава визнала людину найбільшою соціальною цінністю. Виходячи з цього, одним з основних напрямків діяльності держави стало розроблення відповідної законодавчої бази, спрямованої на забезпечення прав і свобод людини, а також створення механізму реалізації цього законодавства. Набуття Україною членства у Раді Європи у 1995 році значною мірою вплинуло на подальший розвиток прав і свобод людини в Україні, стимулювало розроблення нової, відповідної стандартам сучасної правової держави, Конституції. Прийнята у 1996 році чинна Конституція України визнала головним обов'язком держави утвердження і забезпечення прав і свобод людини.

Україна за роки незалежності пройшла значний шлях у побудові демократичного суспільства, однак багато проблем у сфері забезпечення і дотримання основних прав і свобод людини залишаються невирішеними. Незважаючи на чинне демократичне законодавство, правоохоронні структури держави, що безпосередньо мають забезпечувати захист прав і свобод людини, часто діють неефективно, формально, а іноді самі грубо порушують права і свободи людини, які покликані захищати. Причинами цього є складність та неоднозначність процесів, що відбуваються в Україні у перехідний період, відсутність усталених демократичних традицій, що й призвело до вкрай негативних явищ у економіці та управлінні державою - корумпованості, загального падіння рівня культури та моралі.

Провідне місце у забезпеченні особистої безпеки громадян, захисті їх прав, свобод і законних інтересів посідають у системі державних правоохоронних органів саме органи внутрішніх справ України. Разом з тим, працівники ОВС є, перш за все, громадянами України і тому володіють усіма правами і свободами людини і громадянина, встановленими Конституцією України. Окрім ускладнення криміногенної ситуації в країні за останні 10-15 років, працівники органів внутрішніх справ відчувають на собі та своїх родинах також і економічні та соціальні труднощі й негаразди сучасного стану розвитку суспільства. Невирішені соціальні, духовні та правові потреби правоохоронців, прорахунки у правовому та соціальному захисті працівників ОВС призвели в останні роки до значної втрати органами внутрішніх справ свого професійного ядра, падіння престижу професії міліціонера, виникнення різних негативних проявів у діяльності окремих працівників і, зрештою, до загального зниження ефективності діяльності органів внутрішніх справ. Статистика свідчить, що протягом 1997-2005 років загальне число працівників органів внутрішніх справ зменшилось більш ніж на 160 тисяч. У 2005 році кількість тих, хто звільнився з ОВС, на 7,5% перевищила кількість новоприбулих, тенденція відтоку персоналу з ОВС зберігається і в 2006-2007 роках. Можна стверджувати, що рівень забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ прямо впливає на ефективність їх діяльності. Все вищевикладене, а також недосконалість законодавства, яке закріплює гарантії правового та соціального захисту працівників ОВС, з особливою гостротою ставить питання про необхідність дослідження організаційно-правових засад забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ.

Загальні проблеми управління в органах внутрішніх справ, а також окремі аспекти управління персоналом, правового та соціального захисту працівників органів внутрішніх справ певною мірою розглядалися філософами, теоретиками права, державознавцями, адміністративістами, соціологами, політологами, економістами тощо. Вагомий внесок у розробку даної проблеми внесли такі провідні вітчизняні та зарубіжні вчені як: В.Б. Авер'янов, М.І. Ануфрієв, В.Г. Атаманчук, О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, О.К. Безсмертний, Ю.П. Битяк, В.С. Венедиктов, І.П. Голосніченко, Є.В. Додін, М.М. Дорогих, В.В. Зуй, М.І. Іншин, Р.А. Калюжний, О.П. Клюшніченко, А.Т. Комзюк, О.П. Коренєв, Л.М. Колодкін, Н.П. Матюхіна, О.В. Негодченко, В.Ф. Опришко, О.І. Остапенко, В.П. Пєтков, С.В. Пєтков, В.М. Плішкін, О.П. Рябченко, С.С. Сливка, В.Ф. Сіренко, А.А. Стародубцев, Ю.М. Старилов, Ю.О. Тихомиров, М.М. Тищенко, В.В. Цвєтков, В.І. Щербіна, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко, В.К. Шкарупа, О.Н. Ярмиш та інші. Проте єдиної концепції забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС України в адміністративно-правовій науці так і не вироблено, незважаючи на важливе наукове та прикладне її значення. До теперішнього часу відсутнє комплексне наукове дослідження на рівні дисертаційного організаційно-правових засад забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС, особливо в період реформування органів внутрішніх справ України. В науковій літературі навіть відсутнє визначення такого поняття як „життєдіяльність персоналу органів внутрішніх справ”.

Таким чином, актуальність та важливість такого наукового дослідження не викликають сумніву, зумовлені необхідністю посилення захисту прав і свобод людини і громадянина, вирішення проблем, що накопичились у сфері кадрового забезпечення правоохоронної діяльності, підвищення престижу та загальної ефективності діяльності ОВС.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота спрямована на виконання основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні (затверджена Указом Президента України „Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” від 22 липня 1998 року №810/98 (з наступними змінами і доповненнями)), Програми розвитку державної служби на 2005-2010 роки (затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 року №746), та Програми формування позитивного іміджу міліції України на 2003-2007 роки (затверджена рішенням колегії МВС від 10 січня 2003 року №1Км/1). Дослідження виконано відповідно до п.1.2 Пріоритетних напрямків наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 років (затверджені наказом МВС України від 5 липня 2004 року №755) і Харківського національного університету внутрішніх справ (пп. 3.1, 3.3, 3.5, 6.1, 6.3 Пріоритетних напрямків наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр.).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі комплексного аналізу теоретичних засад, правового регулювання та практичної реалізації забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ виробити концепцію забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС України і визначити шляхи його удосконалення.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання: дати визначення поняття життєдіяльності персоналу ОВС; на підставі історико-правової характеристики довести пряму залежність ефективності діяльності персоналу органів охорони громадського порядку від рівня забезпечення його життєдіяльності; охарактеризувати забезпечення життєдіяльності персоналу як елемент державно-службових відносин в органах внутрішніх справ; розкрити сутність управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС; проаналізувати розвиток нормативних засад управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС; визначити та охарактеризувати систему та правовий статус суб'єктів забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС; з'ясувати мету, завдання та функції управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС; визначити методи управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС; розкрити сутність та існуючі проблеми забезпечення громадянських та політичних прав персоналу органів внутрішніх справ адміністративно-правовими засобами; визначити механізм правового захисту працівників ОВС; розглянути заходи правового захисту працівників ОВС як представників влади, тобто суб'єктів правоохоронної діяльності, та як учасників державно-службових відносин при проходженні ними служби; проаналізувати адміністративно-правові та організаційні засади забезпечення безпечної життєдіяльності персоналу і запропонувати напрямки удосконалення законодавства, що регламентує адміністративну відповідальність за правопорушення, які посягають на нормальну службову діяльність працівників ОВС; окреслити систему та основні напрямки соціального захисту персоналу ОВС, проаналізувати процеси реалізації останніх в сучасних умовах і запропонувати шляхи покращення соціального захисту працівників органів внутрішніх справ; розглянути сучасний стан та визначити напрямки удосконалення управління соціальною роботою в ОВС; запропонувати напрямки реформування органів внутрішніх справ виходячи з його впливу на забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС; розглянути впровадження наукової організації праці в ОВС як напрямок удосконалення забезпечення життєдіяльності персоналу; проаналізувати зарубіжний досвід забезпечення життєдіяльності персоналу поліції та визначити можливості його використання в ОВС України; сформулювати рекомендації, спрямовані на удосконалення управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які мають місце у сфері управління в органах внутрішніх справ України і прямо чи побічно впливають на забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС.

Предметом дослідження є організаційно-правові засади забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, обумовлених метою та особливостями досліджуваної проблематики. Їх застосування спрямовується системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз правового регулювання взаємовідносин держави та працівників органів внутрішніх справ. Для досягнення поставленої мети дослідження використовувався загальний діалектичний метод наукового пізнання дійсності, спеціальні теоретичні та емпіричні методи дослідження.

Логіко-семантичний метод сприяв узагальненню, систематизації та поглибленню понятійного апарату (розділи 1 - 5). Історико-правовий та порівняльно-правовий методи використовувалися для дослідження становлення і розвитку органів охорони правопорядку та впливу на ефективність їх діяльності рівня забезпечення життєдіяльності персоналу цих органів (підрозділ 1.1.2). Порівняльно-правовий метод також застосовувався в процесі порівняння нормативно-правових актів і практики їх використання щодо забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС, що дозволило внести пропозиції з удосконалення нормативно-правової бази (розділи 1 - 4), а порівняльно-правовий аналіз сучасних підходів до реформування органів внутрішніх справ України та поліції зарубіжних країн, а також організації та функціонування іноземної поліції дозволив більш чітко уявити та розробити пропозиції щодо удосконалення управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС України (підрозділи 5.1, 5.3). Системний підхід та статистичний метод застосовувалися для проведення аналізу кадрового складу ОВС України, виявлення тенденцій та динаміки його розвитку, головних проблем, що визначають його стан та функціонування (підрозділ 1.1.3). При вирішенні інших завдань дослідження широко застосовувалися окремі соціологічні методи: спостереження, анкетування, опитування, аналіз документів тощо (розділи 1-5). Вимоги формальної логіки щодо послідовності, визначеності, несуперечності і обґрунтованості суджень дотримувалися при формулюванні висновків і пропозицій відповідно до мети дослідження.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, в тому числі зарубіжних вчених. Дане дослідження пов'язане із загальними правовими проблемами, а також із галузевими юридичними науками, інтегрує знання гуманітарних і соціальних наук. Значне місце у ньому посідають питання, що стоять перед юридичною наукою у зв'язку з реалізацією положень Конституції України, необхідністю приведення законодавства України у відповідність з її приписами, міжнародно-правовими нормами і стандартами.

Нормативною та емпіричною базою дисертації стали норми Конституції та інших законодавчих та нормативно-правових актів України, деякі міжнародно-правові акти, нормативно-правові акти МВС України, нормативні та інші документи, що регулюють діяльність поліцейського персоналу зарубіжних країн та роботу з персоналом поліції, національна та частково зарубіжна правозастосовна практика, публікації в періодичних виданнях, довідкова література, статистичні матеріали. Автором використовувався також особистий досвід роботи в апараті по роботі з особовим складом органів внутрішніх справ, в тому числі - на посаді начальника відділення оперативного прикриття та роботи з особовим складом УБОЗ УМВС України в Сумській області, а також узагальнення практики управління персоналом ОВС України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки та практичного досвіду дослідити проблемні питання організаційно-правових засад забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України у складних умовах фундаментальних перетворень державно-правової структури України, суттєвих змін у середовищі функціонування органів внутрішніх справ, реформування структури та системи ОВС України і сформулювати авторське бачення шляхів їх вирішення. До найбільш вагомих і значущих результатів дослідження належать такі:

сформульовано авторське поняття життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ та визначено сутність, зміст, значення та засоби її забезпечення;

вперше охарактеризовано забезпечення життєдіяльності персоналу як елемент державно-службових відносин в органах внутрішніх справ та як об'єкт управління, з'ясовано сутність, ознаки, особливості та систему управління таким об'єктом;

вперше визначено дефініцію „державний захист” як особливу діяльність держави, а також проаналізовано сутність державного захисту не тільки як діяльність, але й як різновид правовідносин та міжгалузевий інститут права, дістала подальший розвиток характеристика форм та видів державного захисту;

удосконалено та значно розширено перелік принципів кадрової політики в органах внутрішніх справ України;

дістала подальшого розвитку характеристика суб'єктів забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС, вперше їх розглянуто як систему та здійснено класифікацію цих суб'єктів за різними критеріями;

удосконалено визначення змісту управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС України через характеристику мети, завдань, функцій, методів та принципів управління;

дістало подальший розвиток визначення поняття, мети, завдань та функцій механізму правового захисту працівників ОВС;

здійснено класифікацію заходів правового захисту працівників органів внутрішніх справ, охарактеризованих у дослідженні;

дістало подальший розвиток визначення поняття та сутності безпечної діяльності персоналу органів внутрішніх справ, обґрунтовано пропозиції щодо вдосконалення законодавства в частині забезпечення особистої безпеки працівників ОВС; персонал орган внутрішній кадровий

у новому аспекті розглянуто проблемні питання адміністративної відповідальності за порушення прав працівників органів внутрішніх справ;

виходячи з прямої залежності життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ від реалізації економічних і соціальних прав працівників в ОВС, здійснено всебічний аналіз та сформульовано пропозиції щодо удосконалення системи соціального захисту персоналу органів внутрішніх справ України в умовах широкомасштабних економічних перетворень у державі;

дістало подальший розвиток визначення сутності та ролі соціальної роботи в органах внутрішніх справ: запропоновано авторську дефініцію соціальної роботи в ОВС, визначено її призначення, об'єкти та суб'єкти, мету та завдання, принципи та функції тощо. Автором уперше запропоновано заходи щодо удосконалення управління соціальною роботою в ОВС на трьох рівнях управління;

дістало подальший розвиток обґрунтування необхідності реформування органів внутрішніх справ України та запропоновано основні його напрямки для забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС та загального покращення ефективності діяльності органів внутрішніх справ;

дістало подальший розвиток вивчення особливостей встановлення партнерських відносин персоналу органів внутрішніх справ України з населенням;

вперше сформульовано конкретні пропозиції та рекомендації, спрямовані на удосконалення теоретико-правових засад і практики забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС України, в тому числі шляхом впровадження наукової організації праці, використання зарубіжного досвіду, а також внесення змін і доповнень до деяких законодавчих та підзаконних актів, зокрема Закону України „Про міліцію”, КУпАП, Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України та ін.

Практичне значення одержаних результатів. У дисертації обґрунтовано концепцію забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України, яка має важливе значення як для подальшого розвитку теорії, так і для вдосконалення практичної діяльності ОВС.

Практична значущість дослідження також полягає в тому, що викладені в дисертації висновки та пропозиції можуть використовуватись:

у науково-дослідній роботі - для подальшого опрацювання організаційно-правових засад забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ, для подальших досліджень державного захисту працівників ОВС взагалі, їх правового та соціального захисту зокрема, проблем реформування ОВС та розвитку партнерських відносин ОВС з населенням, розвитку соціальної роботи та впровадження наукової організації праці в органах внутрішніх справ;

у правотворчості - при підготовці та вдосконаленні загальних і спеціальних нормативно-правових актів у сфері забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ. Пропозиції, що містяться в дисертації, можуть бути використані для вдосконалення чинного адміністративного, кримінального, кримінально-процесуального законодавства, усунення протиріччя між загальними конституційними та спеціальними правами працівників ОВС, зробити більш дієвим державний захист правоохоронців. Пропозиції щодо прийняття Концепції соціальної роботи в органах внутрішніх справ України та положення чи наказу „Про організацію роботи щодо впровадження наукової організації праці в органах внутрішніх справ України” дозволять організувати роботу за цими напрямками в ОВС на якісно новому рівні;

у правозастосуванні - обґрунтовані в дослідженні пропозиції та рекомендації мають за мету вдосконалення практики застосування норм чинного законодавства та відомчих нормативних актів щодо забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ;

у правоохоронній сфері - запропоновані заходи щодо забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ спрямовані як на охорону прав та свобод працівників ОВС України, так і на підвищення ефективності службової діяльності органів внутрішніх справ, наслідком чого є загальне покращення захисту прав та свобод усіх громадян нашої країни та інших об'єктів правоохоронної діяльності;

у навчальному процесі - положення і висновки дисертаційного дослідження можуть бути використані при підготовці підручників і навчальних посібників з курсів „Адміністративна діяльність ОВС України”, „Адміністративне право України”, „Основи управління в ОВС України”, „Соціальна робота в органах внутрішніх справ”, „Проходження служби в органах внутрішніх справ”, „Управління поліцією зарубіжних країн”, „Управління персоналом в поліції зарубіжних країн”, „Професійна етика працівників ОВС”, „Безпека життєдіяльності” тощо, у викладанні відповідних навчальних дисциплін, науково-дослідній роботі викладачів, ад'юнктів, магістрів, курсантів та студентів;

у правовиховній сфері - положення і рекомендації дисертації можуть використовуватися в системі професійної підготовки та перепідготовки персоналу органів внутрішніх справ, а також слугувати матеріалом у роботі з підвищення загального рівня правової культури населення.

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, викладених у дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, сформульовані в ньому положення та висновки обґрунтовані на основі особистих досліджень автора. У співавторстві опубліковано методичний посібник „Специальные подразделения полиции стран Европы” (особистий внесок дисертанта - 30%). У дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Основні положення роботи, теоретичні та практичні висновки були обговорені на наукових та науково-практичних конференціях, у тому числі й міжнародних, зокрема: науково-практичній конференції “Актуальні проблеми управління персоналом органів внутрішніх справ України” (24 жовтня 2002 р., м. Харків), міжнародній науково-практичній конференції “Впровадження в Україні моделі поліцейської діяльності, заснованої на підтримці громадськості: результати проведеного експерименту, можливості та перспективи” (14-15 лютого 2003 р., м. Харків), міжнародній науково-практичній конференції „Впровадження новітнього законодавства та нових форм роботи в практичну діяльність правоохоронних органів” (24 жовтня 2003 р., м. Харків), науково-практичній конференції “Формування нової адміністративної культури державної служби” (11 грудня 2003 р., м. Суми), науково-практичній конференції “Нормативно-правове забезпечення проходження служби в ОВС України” (5 березня 2004 р., м. Харків), VII міжнародній науково-практичній конференції “Наука і освіта - 2004” (10-25 лютого 2004 р., м. Дніпропетровськ), ХІ історико-правовій конференції “Місцеві органи державної влади та самоврядування: історико-правовий аспект” (16-18 квітня 2004 р., м. Суми), науково-практичній конференції “Кримінально-правова охорона життя та здоров'я особи” (22-23 квітня 2004 р., м. Харків), міжнародній науково-практичній конференції “Організаційно-правові засади діяльності місцевої міліції та її взаємодія з населенням” (29 травня 2004 р., м. Харків), науково-практичній конференції “Система початкової професійної підготовки персоналу ОВС України: стан та перспективи” (4-5 червня 2004 р., м. Суми), науково-практичній конференції “Теорія та практика виховної роботи в органах внутрішніх справ України” (1-2 жовтня 2004 р., м. Харків), міжнародній науково-практичній конференції „Професіоналізм в діяльності ОВС: проблеми становлення та розвитку” (26 листопада 2004 р., м. Харків), міжнародній науково-практичній конференції „Региональная преступность: состояние, проблемы и перспективы борьбы” (9 грудня 2004 р., м. Курськ, Росія), науково-практичній конференції „Форми соціально-правового захисту працівників у службово-трудових відносинах” (2-5 червня 2005 р., м. Суми); міжнародній науково-практичній конференції „Региональная преступность: состояние, проблемы и перспективы борьбы” (8 грудня 2005 р., м. Курськ, Росія), ІІ міжнародній науково-практичній конференції „Сучасні наукові дослідження - 2006” (20-28 лютого 2006 р., м. Дніпропетровськ); на тренінгах, організованих Програмою Ради Європи “Поліція і права людини у 21 ст.” при співробітництві з НУВС, м. Харків, Україна: “Навчання викладачів стандартам прав людини та упровадження “Посібника для викладачів (TSK)” (2-6 лютого 2004 р., м. Суми) та “Навчання викладачів стандартам прав людини: інтенсивний курс” (26-30 липня 2004 р., м. Ялта), на тренінгу, організованому Програмою Ради Європи “Поліція і права людини” при співробітництві з ХНУВС та Харківським інститутом соціальних досліджень, м. Харків, Україна: „Толерантність у роботі поліції” (22-24 травня 2007 р., м. Судак), а також на засіданнях кафедр управління в органах внутрішніх справ та адміністративної діяльності ОВС Харківського національного університету внутрішніх справ.

Публікації. Основні положення та результати дисертаційного дослідження знайшли своє відображення в індивідуальних монографіях „Життєдіяльність персоналу органів внутрішніх справ України: організаційно-правові засади” (2005 р.), „Сутність та зміст управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС України (адміністративно-правові засади)” (2007 р.), методичному посібнику „Специальные подразделения полиции стран Европы” (2005 р.), 35 статтях та тезах доповідей на науково-практичних конференціях (25 статей опубліковано у фахових виданнях).

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, п'яти розділів, поділених на підрозділи і пункти, висновків, додатків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 466 сторінок. Список використаних джерел складається із 545 найменувань і займає 46 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації‚ визначаються її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, мета і завдання‚ об'єкт і предмет‚ методи дослідження‚ наукова новизна та практичне значення одержаних результатів‚ особистий внесок здобувача в їх одержання‚ апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 „Методологічні засади управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС” присвячено розгляду процесу забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ як об'єкту управління і організаційно-правового дослідження, з'ясуванню сутності управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС, а також розвитку його нормативних засад.

Підрозділ 1.1 „Забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС як об'єкт управління і організаційно-правового дослідження” складається із трьох пунктів.

У пункті 1.1.1 „Поняття життєдіяльності персоналу ОВС” зазначається, що оскільки охорона правопорядку є однією з основних функцій держави (тобто напрямків її діяльності по управлінню суспільством), науку адміністративного права та управління не можуть не цікавити питання забезпечення та підвищення ефективності виконання відповідними правоохоронними органами цієї функції. Але будь-яка організація функціонує завдяки працюючому в ній персоналу. Тому забезпечення життєдіяльності персоналу правоохоронних органів (і, зокрема, - органів внутрішніх справ) є однією з найважливіших умов належного виконання правоохоронної функції держави. Втім, до теперішнього часу не тільки не проводилося комплексного наукового дослідження процесу управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС, але й навіть визначення такого поняття як „життєдіяльність персоналу органів внутрішніх справ” в науковій літературі відсутнє.

Термін “життєдіяльність” складається з двох слів - “життя” і “діяльність”. Зміст і характер людського життя визначається способом людської діяльності. Діяльність, як і будь-яке явище, має раціонально пояснювані причини свого виникнення та розвитку. Розглянувши такі фактори детермінації людської діяльності як мотиви і стимули, потреби та інтереси, ми можемо дати визначення поняття життєдіяльності людини взагалі та життєдіяльності персоналу ОВС зокрема. В роботі життєдіяльність персоналу ОВС визначено як процес збалансованого існування, функціонування та самореалізації працівників органів внутрішніх справ в єдності їх життєвих особистих і службових потреб, інтересів та можливостей.

Виходячи із запропонованої дефініції, можна визначити такі складові забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ як: належне фінансове та соціальне забезпечення працівників та пенсіонерів ОВС, що включає їхнє грошове, продовольче, речове, пенсійне, житлове забезпечення, обов'язкове державне страхування та медичне обслуговування тощо; встановлення особливого державного захисту працівників ОВС, що дозволить задовольнити, насамперед, потреби персоналу ОВС у безпеці; чітка й детальна нормативна регламентація проходження державної служби в органах внутрішніх справ, а також дисциплінарного провадження та відповідна уявленням переважної більшості персоналу про справедливість дисциплінарна практика в ОВС у сфері як застосування заохочень, так і накладення дисциплінарних стягнень, що прямо впливає на задоволення потреб поваги (або потреб визнання та самоствердження), потреб у самовираженні та соціальних потреб з точки зору сприйняття окремого працівника групою, його потреби у дружніх зв'язках; відповідне потребам органів внутрішніх справ та умовам сьогодення фінансове та матеріально-технічне забезпечення діяльності персоналу ОВС, що є підґрунтям реалізації як потреб безпеки, так і потреб поваги (визнання та самоствердження; перетворення самих органів внутрішніх справ з карально-репресивного органу до сервісної служби, яка надає послуги населенню на певній території, встановлення реальних партнерських відносин персоналу органів внутрішніх справ України з населенням, що не тільки прямо впливає на забезпечення безпечної службової діяльності працівників ОВС, а й задовольняє їх соціальні потреби та потреби у повазі. Враховуючи багатогранність людської життєдіяльності, можна було б визначити й інші складові забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС, отже, запропонований перелік не є вичерпним.

У пункті 1.1.2 ”Історико-правова характеристика забезпечення діяльності органів охорони громадського порядку та їх персоналу” доводиться, що організаційно-правове забезпечення діяльності органів охорони правопорядку та їх персоналу (їх фінансування, матеріально-технічне забезпечення, соціально-правовий захист працівників тощо) практично завжди було пов'язане з конкретними політичними та історичними процесами та справляло безпосередній вплив на стабільність та ефективність роботи органів внутрішніх справ за основним своїм призначенням. Якщо в суспільстві було чітко сформульоване соціальне замовлення на забезпечення громадського порядку та боротьбу із злочинністю, то й відповідне забезпечення діяльності ОВС входило до числа основних державних пріоритетів. В свою чергу, в усі часи ефективність діяльності персоналу органів внутрішніх справ (поліції) безпосередньо залежала від рівня забезпечення його життєдіяльності, починаючи з належного фінансового, матеріально-технічного забезпечення діяльності персоналу ОВС, встановлених законом гарантій особливого державного захисту працівників органів внутрішніх справ, чіткої та детальної нормативної регламентації проходження служби в ОВС, визначення відповідного міжнародним уявленням про правову, демократичну, соціальну державу призначення, завдань та напрямків діяльності органів внутрішніх справ тощо.

У пункті 1.1.3 ”Забезпечення життєдіяльності персоналу як елемент державно-службових відносин в органах внутрішніх справ” вказується, що працівник ОВС України, як і будь-який суб'єкт права - громадянин України, має права, свободи та обов'язки людини і громадянина, встановлені Конституцією та іншими нормативно-правовими актами. Одночасно, з моменту вступу на державну службу в органи внутрішніх справ, він стає суб'єктом державно-службових відносин. Державно-службові відносини можуть бути розкриті шляхом висвітлення встановленого чинним законодавством та конкретизованого підзаконними нормативними актами порядку вступу на службу, припинення службових відносин та інших питань, які узагальнено характеризують умови проходження державної служби. Щодо умов проходження служби, то до них можна віднести тривалість робочого часу та щорічних чергових відпусток; додаткові відпустки; грошове утримання; пільги, гарантії та компенсації; державне страхування; порядок забезпечення жилою площею, службовим транспортом тощо, тобто, це той спектр умов, що прямо чи опосередковано забезпечує життєдіяльність персоналу ОВС згідно з запропонованим нами визначенням цього поняття та визначеними його складовими, таким чином, забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС є елементом відповідних державно-службових відносин.

Стаючи суб'єктами державно-службових відносин, працівники ОВС набувають особливого правового статусу: окрім закріплених в Конституції України прав, свобод і обов'язків людини і громадянина, вони отримують додаткові права і обов'язки державних службовців згідно з Законом України „Про державну службу”, які для працівників ОВС конкретизуються ще й в інших нормативно-правових актах, оскільки державна служба в органах внутрішніх справ має свої особливості. Реалізація особливого правового статусу державних службовців означає виконання обов'язків та здійснення наданих їм прав. І одне, і інше потребує встановлення гарантій з боку держави, тобто відповідного забезпечення. Аналіз динаміки якісного та кількісного кадрового складу ОВС України за останні 15 років засвідчує ряд небажаних тенденцій, що стосуються демографічної, професійно-кваліфікаційної, освітньої структур, зокрема, значний некомплект особового складу, велику плинність кадрів з перевищенням звільнених з ОВС над прийнятими на службу, відтік досвідчених працівників, проблеми збереження професійного ядра, неможливість задовольнити потреби ОВС в юристах вищої кваліфікації тощо. І однією з першопричин таких тенденцій є неможливість забезпечити високий рівень життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ, що підтверджується і відповідними соціологічними дослідженнями.

З урахуванням цього провідна внутрішня мета державно-службових відносин в ОВС може бути визначена як правова та організаційна оптимізація системи відносин „орган внутрішніх справ як соціальна організація - працівник”. Основними складовими її реалізації є: забезпечення соціальної інтегрованості особового складу, його надійної соціальної та правової захищеності, створення надійних правових, матеріальних, фінансових, побутових, медичних, житлових умов для успішного виконання працівниками службових обов'язків, створення такого морально-психологічного клімату в колективі та системи моральних і матеріальних стимулів, які б орієнтували персонал на підвищення творчої та ділової активності, зразкове виконання свого службового обов'язку, створення дієвої системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників, що забезпечує постійне зростання професіоналізму особового складу, тобто належне державне забезпечення усіх визначених нами складових елементів життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ. Вищезазначене дозволяє говорити про необхідність визначення та закріплення у законодавчому порядку спеціального принципу державної служби в ОВС - особливого державного захисту працівників органів внутрішніх справ, який, на жаль, не знайшов відображення у вітчизняному законодавстві.

Для того, щоб визначити поняття „державний захист”, автором був проведений контент-аналіз законодавства, що містить норми про перебування окремих категорій державних службовців під захистом держави, на підставі якого виділено наступні ознаки державного захисту державних службовців: 1) захист складається з сукупності конкретних заходів (правових, економічних, соціальних, організаційних тощо); 2) заходи встановлюються (визначаються) органами державної влади та здійснюються у відповідності з визначеними процедурами (політичними, юридичними); 3) вони здійснюються або застосовуються відомствами, де проходять службу державні службовці, та (або) уповноваженими на те державними органами, органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями та об'єднаннями, а у випадках, передбачених законом, самими держаними службовцями шляхом самозахисту права. При цьому державний захист здійснюється тільки державними органами та їх посадовими особами; 4) мета встановлення та застосування заходів - забезпечення морального, матеріального, фізичного благополуччя державних службовців, а також створення належних умов для ефективного виконання ними покладених на них службових обов'язків та здійснення прав; 5) дія деяких заходів, встановлюваних та застосовуваних державою, поширюються не тільки на державних службовців, але й на членів їх сімей, а іноді і на інших осіб.

На підставі вищевикладеного, під державним захистом державних службовців взагалі (і працівників ОВС зокрема) пропонується розуміти діяльність держави щодо встановлення та застосування заходів правового, економічного, організаційного характеру, спрямованих на створення сприятливих умов для ефективного виконання державними службовцями своїх обов'язків та здійснення прав, відновлення порушених прав та усунення можливості їх порушення, забезпечення особистої безпеки, компенсацію обмежень, пов'язаних з проходженням служби, та підтримання належного рівня життя їх та членів їх сімей. Втім, державний захист - неоднозначне правове явище. Так, його можна розглядати і як різновид правовідносин, і як міжгалузевий інститут права, а не тільки як особливу юридичну діяльність.

Що стосується форм державного захисту як засобів організації, існування та зовнішнього виразу його змісту, то вони, як правові категорії, тісно пов'язані з відповідною діяльністю державних органів: правотворча форма - з правотворчістю, судова форма - з правосуддям, адміністративна - з діяльністю органів управління, самозахист - з діяльністю самої уповноваженої особи, громадська - з діяльністю громадських об'єднань. З них державний захист (як відмічалося раніше) здійснюється у правотворчій та правозастосовній (судовій та адміністративній) формах. Найбільш демократичною та ефективною вважають судову форму захисту прав і свобод людини, оскільки судовий порядок - найбільш регламентований та досконалий, він забезпечує захист будь-яких законних прав та інтересів громадян та суспільства. В той же час, адміністративна форма захисту прав та свобод державних службовців - працівників ОВС більш поширена. Це пов'язане з тим, що саме адміністративне законодавство, поряд з іншими галузями права, визначає їх правовий статус, порядок проходження ними служби та інші важливіші питання, пов'язані зі здійсненням ними своїх прав та обов'язків; розгляд спорів в адміністративному порядку в окремих випадках може привести до більш оперативного захисту права. Але не можна не звернути увагу на деякі негативні моменти: часто зустрічаються факти „захисту честі мундиру”, коли вищий орган більш зацікавлений у захисті інтересів системи, а не прав та свобод особи, навіть якщо вона сама належить до цієї системи.

Питання про види державного захисту на нормативному рівні законодавцем не вирішене. Очевидно, що правовий захист та соціальний захист працівників ОВС як державних службовців і є видами їх державного захисту. В роботі підтримується такий підхід до співвідношення цих понять, згідно з яким соціальний та правовий захист - два самостійних види державного захисту, які забезпечують реалізацію різних груп прав особи: соціальний захист - соціально-економічних, соціально-культурних та особистих майнових прав, а правовий захист - політичних та особистих немайнових прав (при цьому можна виділити зовнішній аспект правового захисту працівників ОВС: їх правовий захист як представників влади, та внутрішній аспект: захист прав та законних інтересів особистості працівника при проходженні служби в ОВС). Причиною виділення в об'єкті правового захисту зовнішнього та внутрішнього аспектів служить наявність у них самостійних цілей. Метою правового захисту працівників як представників влади є їх захищеність від зовнішніх впливів, від негативних проявів навколишнього середовища, тобто підтримання балансу між системою та навколишнім середовищем. Метою ж правового захисту працівників при проходженні ними державної служби в ОВС є їх правова захищеність у внутрішньо-системних відносинах, підтримання балансу інтересів сторін службового правовідношення - державного службовця (працівника ОВС) та державного органу (органи внутрішніх справ).

У підрозділі 1.2 ”Сутність управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС” підкреслюється, що управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України відноситься за своєю природою до соціального управління. Оскільки і управління державною службою, і управління внутрішніми справами відносяться до сфер державного управління, можна стверджувати, що управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ теж є ланкою державного управління. Із визначення поняття життєдіяльності персоналу ОВС випливає, що її забезпечення - це створення таких умов їх життя та праці, при яких якомога повною мірою реалізовувалися б їхні життєві особисті і службові потреби, враховувалися б їхні інтереси та можливості.

Управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ можна визначити як засновану на законі організаційну, юридично-владну діяльність органів державної влади щодо встановлення і забезпечення реалізації відповідних прав, свобод та обов'язків працівників ОВС. Сутність управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ проявляється в його необхідності, суспільній обумовленості та цільовій спрямованості. Державне управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС здійснюється з метою забезпечення діяльності державних службовців в органах внутрішніх справ, проведення єдиної державної кадрової політики в ОВС, створення гарантій функціонування органів внутрішніх справ відповідно до публічних інтересів згідно з законодавством та підзаконними нормативно-правовими актами України.

Управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ характеризується такими ознаками: це, перш за все, практична діяльність щодо нормативного визначення, встановлення і практичного забезпечення належних умов життя, службової діяльності працівників ОВС; це функція держави та її відповідних органів, яка здійснюється у визначених організаційно-правових формах і реалізується спеціально створеними державними органами; вона покликана задовольнити інтереси персоналу ОВС з одного боку та інтереси держави і публічні інтереси в цілому - з іншого.

Із соціальної сутності управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ як однієї з ланок державного управління випливають його особливості: 1) це, насамперед, підзаконна діяльність, оскільки вона полягає, перш за все, у забезпеченні виконання законів, в яких встановлені та закріплені особисті і службові права, свободи та обов'язки працівників ОВС. Втім, Верховна Рада України, яку ми відносимо до суб'єктів забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС, сама може приймати такі закони, а інші суб'єкти цієї діяльності мають право для забезпечення реалізації відповідних законів видавати підзаконні нормативні акти - акти державного управління; 2) ця діяльність цілеспрямована, оскільки управління обов'язково здійснюється для досягнення якоїсь мети. Саме мета як найважливіша характеристика управління визначає його призначення; 3) це організаційна діяльність, що проявляється в узгодженні, регулюванні, координації, плануванні тощо відповідних дій, в контролі за ходом виконання відповідних завдань для досягнення поставленої мети, в організаційному забезпеченні усіх стадій процесу управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС; 4) безперервність даного процесу обумовлена самою природою управління, необхідністю постійного впливу на відповідні об'єкти; 5) ця діяльність носить систематичний, універсальний у часі і просторі характер, здійснюється постійно у колі функціонування персоналу ОВС; 6) ця діяльність характеризується великою кількістю суб'єктів забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС; 7) якщо будь-яка управлінська діяльність виходячи із своєї мети - забезпечення узгодженості спільної праці людей - є загальносоціальною функцією, то управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС як ланка державного управління являє собою функцію держави; 8) у віданні державних органів управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС знаходяться правові, інформаційні, економічні, технічні, ідеологічні, організаційні тощо державні ресурси; 9) ця діяльність носить підконтрольний характер.

До засобів забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС, які розглядаються в даному дослідженні, віднесено: 1) державний захист працівників ОВС: а) їх правовий захист, б) їх соціальний захист (у контексті забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС); 2) реформування ОВС України; 3) управлінські заходи щодо вдосконалення впровадження наукової організації праці в органах внутрішніх справ; 4) використання досвіду забезпечення життєдіяльності персоналу поліції зарубіжних країн.

Управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС є частиною управління персоналом органів внутрішніх справ і тому нерозривно пов'язане з кадровою політикою. Зміст кадрової політики повинен відповідати її принципам, перелік яких, визначений у Комплексній програмі кадрової політики в органах та підрозділах внутрішніх справ та забезпечення законності і дисципліни на 2001 - 2005 роки, є, на наш погляд, неповним, тому в дослідженні запропоновано доповнити його цілим рядом принципів кадрової політики в ОВС.

У підрозділі 1.3 „Розвиток нормативних засад управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС” зазначається, що діяльність по забезпеченню прав і свобод працівників ОВС, їх життєдіяльності обов'язково повинна мати нормативно визначений характер. При цьому, правове регулювання управлінських відносин не може бути сталим, консервативним, воно повинно відповідати вимогам практики, встановлювати оптимальні межі втручання апарату управління в діяльність об'єктів управління, в життя людей, здійснювати правоохоронний вплив на суспільні відносини і тим самим забезпечувати правовий порядок. Саме тому нормативно-правова база управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС потребує постійного оновлення та удосконалення з урахуванням суспільно-політичних та економічних змін, що відбуваються як в нашій країні, так і в усьому світі.

В даний час, незважаючи на велику кількість нормативно-правових актів, спрямованих прямо чи побічно на забезпечення на належному рівні життєдіяльності персоналу ОВС, досі не створено ефективного механізму здійснення передбачених законом заходів по забезпеченню життєдіяльності працівників органів внутрішніх справ, гарантій їх правового та соціального захисту. Незважаючи на розгалуженість нормативно-правової бази забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ, необхідно відзначити її неповноту та слабку систематизованість, велику кількість відсильних та декларативних норм тощо. Отже, на законодавчому рівні необхідно визначити поняття „державний захист державних службовців” (працівників ОВС - зокрема); для виключення плутанини однорідні явища визначати одними й тими ж термінами (для чого провести систематизацію відповідної правової бази та внести необхідні корективи); виключити декларативні та зменшити кількість відсильних норм, що регламентують забезпечення життєдіяльності працівників ОВС, їх правового та соціального захисту; на законодавчому рівні розробити чіткий механізм реалізації закріплених у законі прав персоналу ОВС, що включає джерела забезпечення, відповідальних осіб, види та межі їх відповідальності за невиконання або неналежне виконання своїх обов'язків, тощо.

Розділ 2 „Суб'єкти та зміст управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ” присвячено визначенню та характеристиці системи та правового статусу суб'єктів забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС, дослідженню завдань, функцій та методів управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС.

У підрозділі 2.1 „Суб'єкти забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС: система та правовий статус” до названих суб'єктів віднесено Верховну Раду України; Президента України; Кабінет Міністрів України; Міністерство внутрішніх справ України та його структурні та галузеві підрозділи; інші органи виконавчої влади (як центральні, так і місцеві) та органи місцевого самоврядування, які в межах своєї компетенції можуть видавати відповідні акти або вирішувати питання, що впливають на забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС; прокуратуру України; Конституційний Суд України та суди загальної юрисдикції; об'єднання громадян (наприклад, адвокатуру України, професійні спілки тощо); деяких посадових осіб із спеціальним статусом (наприклад, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини); деякі міжнародні органи (наприклад, Європейський суд з прав людини) та, в деяких випадках, і самих працівників ОВС України (коли вони, наприклад, здійснюють самозахист своїх законних прав), а також охарактеризовано правовий статус деяких державних органів, віднесених до субєктів забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС України.

Сукупність суб'єктів забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС утворює систему, оскількі їй властиві ознаки будь-якої системи: 1) цілісність; 2) структурованість; 3) ієрархічність; 4) множинність описання системи. В роботі пропонується таке визначення системи суб'єктів забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС: це - сукупність органів і посадових осіб, які відповідно до законодавства є учасниками управлінських відносин, наділені управлінськими функціями у сфері забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України та здатні їх здійснювати.