Організаційно–правові засади забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України

Запропоновані наступні класифікації суб'єктів забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС України: за принципом розподілу державної влади: на органи законодавчої (Верховна Рада України), виконавчої (Кабінет Міністрів України, МВС тощо) та судової влади (суди загальної юрисдикції). Окремо тут можна виділити також контрольно-наглядові органи (Конституційний Суд України, прокуратуру, Уповноваженого Верховної Ради з прав людини тощо); за видом правової форми діяльності: правотворчі, правозастосовні та правоохоронні органи; за територіальним масштабом діяльності: центральні (наприклад, Кабінет Міністрів України, Верховний Суд України, МВС) і місцеві (наприклад, місцеві суди, УМВС України в областях); за способом утворення: виборні (наприклад, Президент України, Верховна Рада України) та призначувані (наприклад, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України); за способом прийняття рішень: єдиноначальні (Президент України, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, міністр внутрішніх справ тощо) та колегіальні (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України) тощо.

У підрозділі 2.2 „Завдання та функції управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС” насамперед звертається увага на той факт, що оскільки соціальне управління - процес цілеспрямованого впливу суб'єктів управління на об'єкт управління, основним елементом процесу управління є цілепокладання. Головна мета процесу управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС - створення, підтримання і поліпшення умов для вільної, спокійної (наскільки це можливо з урахуванням особливостей їх професійної діяльності) і творчої життєдіяльності працівників органів внутрішніх справ, забезпечення їх збалансованого існування, функціонування та самореалізації, комплексної реалізації їхніх життєвих особистих і службових потреб, інтересів та можливостей.

Цілі управління конкретизуються у відповідних завданнях. Виходячи з широти визначеного поняття життєдіяльності персоналу ОВС, до основних завдань управління її забезпеченням можна віднести такі: забезпечення прав, свобод працівників органів внутрішніх справ та їх захисту, вільного розвитку своєї особистості кожним працівником ОВС; чітке визначення обов'язків працівників ОВС та забезпечення їх реалізації; підготовка, прийняття та реалізація законів, інших нормативно-правових актів державного управління Верховної Ради, Президента України, Кабінету Міністрів України, МВС України та інших суб'єктів управління з питань щодо забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ; формування державно-правових, соціально-економічних умов для ефективної діяльності органів внутрішніх справ України та їх персоналу; створення та забезпечення належних соціальних, правових, фінансових, матеріально-технічних, інформаційних умов діяльності працівників ОВС, чітка нормативно-правова регламентація проходження служби в органах внутрішніх справ України; недопущення порушень службових та особистих прав працівників ОВС як при реалізації ними своїх професійних повноважень як представників закону і держави, так і у внутріслужбових відносинах при проходженні ними служби в органах внутрішніх справ; забезпечення поєднання гласності та відкритості в діяльності працівників ОВС, партнерства з населенням України для реалізації спільних завдань з охорони прав і свобод людини і громадянина, забезпечення безпеки і правопорядку в країні, з чітким дотриманням державної та службової таємниці; забезпечення законності і дисципліни в діяльності персоналу ОВС; забезпечення комплектування органів внутрішніх справ висококваліфікованими працівниками, постійне підтримання на належному рівні і подальше вдосконалення їхньої професійної підготовки; забезпечення правового та соціального захисту пенсіонерів органів внутрішніх справ, а у випадках, передбачених законом, - членів сімей працівників ОВС; застосування у встановлених законодавством випадках заходів державного примусу.

Природним посередником між завданнями і метою виступає функція управління як практична діяльність у реалізації поставлених цілей. Пропонується таке визначення функцій управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС: це - взаємопов'язані напрямки діяльності системи суб'єктів управління щодо виконання поставлених завдань для досягнення загальної кінцевої мети - забезпечення належного рівня життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України.

Функціям управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС притаманні наступні ознаки: вони випливають із сутності управління, характеризують його зміст та визначаються призначенням управлінської діяльності; є об'єктивно необхідними для здійснення процесу управління та виражають найбільш суттєві його риси; спрямовані на здійснення конкретних завдань і досягнення поставлених цілей; представляють собою напрямки активної діяльності суб'єктів управління; є відносно самостійними і одночасно взаємопов'язаними загальною метою, відрізняються постійністю, безперервністю та повторюваністю і реалізуються відповідними методами.

Враховуючи, що сучасна наука не має категоричної позиції щодо класифікації функцій управління, і користуючись найбільш поширеною в науці адміністративного права та теорії управління класифікацією функцій управління на загальні, спеціальні та допоміжні (забезпечуючі), до загальних функцій управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС можна віднести: аналіз, прогнозування, планування, організацію, керування, регулювання, координацію, облік і контроль. До основних спеціальних функцій держави у сфері управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ слід віднести: захист прав і свобод працівників ОВС, здійснення їх правового та соціального захисту, забезпечення особистої безпеки; розвиток освіти, науки, культури, охорони здоров'я, фізичної культури і спорту; створення умов для всебічного розвитку особистості працівника ОВС; захист сім'ї, материнства, батьківства і дитинства тощо. До спеціальних функцій управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ можна також віднести: обґрунтування фінансових та інших матеріальних витрат на утримання персоналу ОВС; розробку і впровадження професіограм працівників, науково обґрунтованих нормативів чисельності персоналу та його навантаження; вироблення критеріїв оцінки ефективності діяльності працівників ОВС; проведення наукових досліджень державної служби в органах внутрішніх справ; розробку нормативно-правових актів, що встановлюють державно-службові правовідносини в ОВС та ін.

Спеціальні функції характеризують також і особливості конкретного суб'єкта управління. Більшість спеціальних функцій виконують згідно з поставленими перед ними завданнями саме суб'єкти забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС, які діють в системі МВС України (Департамент роботи з персоналом МВС України, Управління роботи з особовим складом ДРП МВС, кадрові та атестаційні комісії органів та підрозділів МВС України, Департамент ресурсного забезпечення МВС України, Управління капітального будівництва та інвестицій МВС України, Департамент фінансових ресурсів та економіки МВС України, керівники усіх рівнів), а також науково-дослідні установи ВНЗ МВС України (щодо визначення науково обґрунтованих шляхів реформування системи МВС, розробки і впровадження професіограм працівників, науково обґрунтованих нормативів чисельності персоналу та його навантаження; вироблення критеріїв оцінки ефективності діяльності працівників ОВС; проведення наукових досліджень проходження державної служби в органах внутрішніх справ; розробки нормативно-правових актів, що встановлюють державно-службові правовідносини в ОВС, правовий та соціальний захист персоналу ОВС; проведення наукових досліджень щодо забезпечення безпечної життєдіяльності працівників ОВС, впровадження наукової організації праці в органах внутрішніх справ; всебічне вивчення зарубіжного досвіду забезпечення життєдіяльності персоналу та внесення пропозицій щодо можливостей його використання в ОВС України та багато ін.), відомчі заклади охорони здоров'я, дитячі садки, ФСТ “Динамо” (які сприяють захисту сім'ї, материнства, батьківства і дитинства, охороні здоров'я, всебічному духовному розвитку працівників і членів їх сімей) тощо.

Нарешті, допоміжні (забезпечуючі) функції обслуговують процеси реалізації загальних та спеціальних функцій. До них відносяться діловодство, кадрове забезпечення, фінансування та матеріально-технічне забезпечення, юридичне обслуговування тощо. Незважаючи на їх підпорядкованість загальним та спеціальним функціям, вони є незамінним елементом управлінського процесу, адже саме за їх допомогою створюються необхідні умови для якісної діяльності управлінських структур. Таким чином, ефективність управління не може визначатися виключно якоюсь однією групою функцій, а тільки їх комплексною реалізацією.

У підрозділі 2.3 „Методи управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС” відзначається, що функції управління реалізуються за допомогою відповідних методів. Методи управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС, як і будь-які методи державного управління, характеризуються рядом ознак, а саме: вони реалізуються у процесі державного управління; їх метою або практичним призначенням є забезпечення державного управління для вирішення завдань та реалізації функцій управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС; вони виражають управляючий, впорядковуючий вплив суб'єктів управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС на відповідний об'єкт управління, безпосередньо виражаються у зв'язках між суб'єктами та об'єктами управління; вони носять організаційний характер, оскільки забезпечують визначений порядок у системі управління; методи управління завжди мають своїм адресатом відповідний об'єкт управління; в них завжди міститься управлінська воля держави, вони виражають публічний інтерес у відповідних, регульованих ними, відносинах; метод управління є можливістю вирішення тих управлінських завдань, які стоять перед відповідним суб'єктом управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС; вони є засобами реалізації компетенції та повноважень, закріплених за відповідними суб'єктами управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС; вони застосовуються повсякденно і вибірково; для них характерною є відповідна правова форма їх практичного вираження; законодавством встановлюється порядок застосування методів управління; методи управління мають специфічний характер управляючого впливу на об'єкти управління (прямий та непрямий вплив, індивідуальний чи колективний вплив тощо); вони мають визначені часові параметри (короткостроковий або тривалий вплив) та ін.

Враховуючи велику кількість класифікацій методів державного управління, в дослідженні докладніше розглянуто загальні методи управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС: переконання та примусу; прямого та непрямого впливу; адміністративні, економічні та соціально-психологічні методи управління; нагляд та контроль; регулювання, керівництво та управління; наукові методи управління. Зауважується, що до спеціальних методів управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС України можна віднести, наприклад, організацію службової діяльності працівників ОВС, організацію їх професійної підготовки, узагальнення та розповсюдження передового досвіду у сфері забезпечення життєдіяльності персоналу, надання практичної допомоги, впровадження наукової організації праці в ОВС тощо.

Застосування методів управління повинне ґрунтуватися на принципах законності, нормативності, об'єктивності, комплексності, системності, соціальної спрямованості, гуманізму, демократизму, пріоритету прав людини і громадянина, конституційної рівності громадян, гласності, професіоналізму, компетентності, ініціативності, персональної відповідальності за доручену справу тощо.

Розділ 3 „Адміністративно-правові засоби забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ” присвячено характеристиці забезпечення громадянських та політичних прав персоналу ОВС адміністративно-правовим засобами, визначенню механізму правового захисту працівників ОВС, дослідженню правового захисту працівників ОВС як представників влади та при проходженні ними служби, адміністративно-правових та організаційних засад забезпечення безпечної життєдіяльності персоналу ОВС.

У підрозділі 3.1 „Забезпечення громадянських та політичних прав персоналу органів внутрішніх справ адміністративно-правовими засобами” зазначається, що обсяг реалізації працівниками ОВС України своїх політичних і громадянських прав звужується внаслідок специфіки їхньої службової діяльності. Зокрема це стосується питань позапартійності ОВС, обмеження у використанні на службі жінок, втручання в особисте і сімейне життя працівників та кандидатів на службу в ОВС, реалізації права вільного вибору місця проживання тощо. Пропонується п.4 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України викласти у наступній редакції: “Рядовий і молодший начальницький склад органів внутрішніх справ комплектується на договірних засадах особами чоловічої статі, які пройшли дійсну військову службу, іншими особами, що перебувають у запасі Збройних Сил (крім офіцерів запасу), та жінками, які досягли 18-річного віку і здатні за своїми особистими якостями, освітою і станом здоров'я виконувати покладені на них обов'язки”.

Крім того, реалізація професійної правоохоронної діяльності покладає на персонал ОВС такі обов'язки, які не можуть бути покладені на представників інших професій. Працівники ОВС повинні охороняти правопорядок і громадську безпеку, боротися зі злочинністю та правопорушеннями, тобто за родом своєї служби вони повинні йти назустріч небезпеці, що робить професію правоохоронця однією з найнебезпечніших у світі. Отже, зрозуміло, що працівники ОВС повинні перебувати під особливим державним захистом.

Реальність прав і свобод повинна бути забезпечена системою відповідних гарантій. Норми, які закріплюють гарантії правового захисту персоналу ОВС (втім, і їх соціального захисту теж) та встановлюють відповідальність за їх порушення, за галузевою приналежністю можуть бути нормами конституційного, кримінального, цивільного, адміністративного тощо законодавства. Але правовий статус працівників ОВС як державних службовців, порядок проходження ними служби, більшість питань, пов'язаних з виконанням їх службових обов'язків як учасників адміністративно-правових відносин, встановлюються та регламентуються саме нормами адміністративного права. Крім того, виходячи з їхнього адміністративно-правового статусу, працівники ОВС користуються, в першу чергу, тими гарантіями захисту їх прав та свобод, які закріплені у адміністративному законодавстві. Отже, доцільно наголосити на важливості саме такого компоненту правового захисту персоналу ОВС, як адміністративно-правовий захист, який в сукупності з іншими складовими - кримінально-правовим, цивільно-правовим захистом тощо і утворюють узагальнене збірне поняття - правовий захист.

Під адміністративно-правовим захистом працівників ОВС можна розуміти систему організаційно-правових засобів та комплекс відповідних заходів, за допомогою яких уповноважені на те органи та їх посадові особи забезпечують реалізацію законодавчо встановлених адміністративно-правових гарантій.

Закріплення у законодавстві прав і свобод працівників ОВС і навіть гарантій їх реалізації недостатньо без чітко діючого механізму правового захисту, тому у підрозділі 3.2 „Механізм правового захисту працівників ОВС” такий механізм визначається як система юридичних засобів, організаційних форм та методів, за допомогою якої суб'єкт управління забезпечує необхідні умови для реалізації працівниками ОВС службових обов'язків та прав, проходження ними служби, а також здійснення політичних та особистих немайнових прав і виконання обов'язків.

Мета механізму правового захисту працівників ОВС - забезпечення суб'єктивних політичних та особистих немайнових прав та обов'язків працівників органів внутрішніх справ. Завдання механізму правового захисту працівників ОВС: 1) забезпечення можливості здійснення суб'єктивних та особистих немайнових прав; 2) забезпечення виконання юридичного обов'язку; 3) відновлення порушеного суб'єктивного політичного та особистого немайнового права; 4) усунення небезпеки порушення суб'єктивного політичного та особистого немайнового права; 5) формування правової культури працівників ОВС. У відповідності до визначених завдань до функцій механізму правового захисту працівників ОВС можна віднести: охоронну, компенсаційну, виховну, стимулюючу та контрольну.

Оскільки діяльність суб'єкта управління щодо забезпечення правового захисту працівників ОВС підпорядковується закономірностям соціального управління, в роботі така діяльність розглядається з позицій управлінського процесу, який конкретизується в універсальних, обов'язкових операціях, що складають технологію процесу управління. Ефективність функціонування механізму правового захисту працівників ОВС залежить від ряду умов, таких як належне функціонування інформаційної підсистеми системи управління; науково обґрунтований розподіл функцій між різними рівнями суб'єкта управління системи та їх змістовне здійснення; створення та нормативне закріплення процедур здійснення заходів правового захисту працівників; визначення форм та процедур контролю за діяльністю щодо правового захисту персоналу. Проблеми стану правової захищеності працівників органів внутрішніх справ повинні постійно перебувати у полі зору керівників ОВС та їх колегіальних органів.

У підрозділі 3.3 „Правовий захист працівників органів внутрішніх справ як представників влади” до заходів правового захисту працівників ОВС як представників влади, тобто суб'єктів правоохоронної діяльності, віднесені: 1) обов'язковість виконання законних вимог працівника міліції; 2) встановлення юридичної відповідальності за невиконання цього обов'язку; 3) право працівників органів внутрішніх справ на застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів, вогнепальної зброї; 4) процесуальні гарантії оцінки свідчень працівника органів внутрішніх справ у справах про злочини або адміністративні правопорушення; 5) встановлені в законодавстві межі відповідальності працівників за дії, здійснені при виконанні службових обов'язків, які об'єктивно причинили шкоду життю, здоров'ю або майну інших осіб, або майну організацій; 6) гарантії самостійності працівників органів внутрішніх справ.

Існуюча система заходів правового захисту працівників ОВС як суб'єктів правоохоронної діяльності, передбачена чинним законодавством, в основному відповідає потребам практики, але має і деякі недоліки. Зокрема: існують прогалини у правовому регулюванні питань юридичної відповідальності за втручання в діяльність міліції; процедура застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів та вогнепальної зброї потребує детального нормативного правового урегулювання; потребують спеціального закріплення в законодавстві правила щодо оцінки свідчень працівників органів внутрішніх справ, пов'язаних з їх правоохоронною діяльністю, одночасно з переорієнтацією процесу підготовки працівників ОВС в бік прищеплювання їм навичок не тільки грамотного застосування закону, своїх прав, але й навичок грамотного, кваліфікованого свідчення в прокуратурі та суді; необхідно закріпити у спеціальному законодавстві межі відповідальності працівників органів внутрішніх справ за дії, здійснені при виконанні службових обов'язків, які об'єктивно заподіяли шкоду правоохоронюваним інтересам, зокрема, доповнити Закон України “Про міліцію” наступною нормою: Стаття 25-1: “Обставини, що виключають злочинність діяння працівників міліції”: „На діяльність працівників міліції поширюються норми кримінального та адміністративного законодавства України про необхідну оборону, заподіяння шкоди при затриманні особи, що вчинила злочин, крайню необхідність, фізичний або психічний примус, виконання наказу або розпорядження та діяння пов'язане з ризиком”.

Що до заходів правового захисту працівників ОВС при проходженні ними служби, то у підрозділі 3.4 „Правовий захист працівників органів внутрішніх справ при проходженні ними служби” до таких заходів віднесено: 1) право працівників на скарги та заяви, в тому числі право на оскарження дисциплінарних стягнень; 2) право працівника на судовий захист; 3) право на відновлення в посаді, спеціальному званні і на службі в ОВС; 4) право працівників на об'єднання в професійні спілки (асоціації) та участь в діяльності інших громадських формувань працівників; 5) відповідальність за порушення законодавства України про службу в ОВС; 6) контроль та нагляд за порядком проходження та дотриманням умов служби в ОВС.

Передбачена чинними нормативно-правовими актами система заходів щодо правового захисту працівників ОВС при проходженні ними служби потребує удосконалення, основними напрямками якого повинні бути приведення умов служби в органах внутрішніх справ у відповідність з вимогами Конституції України, законодавства про державну службу, трудового законодавства, створення балансу прав та обов'язків працівників та органу внутрішніх справ як суб'єктів державно-службових відносин. Явно недостатньою є існуюча правова база діяльності професійних спілок (асоціацій) працівників ОВС, що вважається однією з основних причин непоширеності цієї форми громадських об'єднань в системі МВС. Їх діяльність підлягає детальному нормативному урегулюванню на рівні законодавчого акту.

Відповідальність за порушення законодавства України про службу в органах внутрішніх справ повинна передбачатися законами України, однак, аналізуючи чинне законодавство, можна зробити висновок, що в ньому практично немає конкретних норм, які встановлюють таку відповідальність. Питання відповідальності посадових осіб ОВС за порушення законодавства про службу повинні бути детально урегульовані. Так, було б доцільно доповнити Закон України “Про міліцію” нормою такого змісту: “У разі недотримання гарантій правового та соціального захисту працівника міліції, передбачених Конституцією України та цим Законом, винні в цьому посадові особи несуть відповідальність, встановлену законодавством України”. Крім того, необхідно детально нормативно урегулювати питання притягнення до відповідальності посадових осіб ОВС за прийняті ними незаконні рішення щодо переміщення по службі, пониження в посаді та спеціальному званні, звільнення з органів внутрішніх справ, необґрунтовану затримку подання підлеглого до присвоєння чергового спеціального звання, неправильне визначення підстав звільнення з органів внутрішніх справ, тощо, урегулювавши одночасно не тільки питання поновлення порушених прав, а й відшкодування матеріальної та моральної шкоди, завданої працівникові.

Необхідно визначити реальну участь органів прокуратури у захисті службових прав і законних інтересів працівників ОВС, нормативно урегулювати предмет та порядок громадського контролю за дотриманням прав, свобод та законних інтересів працівників органів внутрішніх справ при проходженні ними служби (зокрема, з боку профспілкових та інших громадських організацій, що діють в органах внутрішніх справ), наклавши на них обмеження щодо невтручання в питаннях контролю у оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та адміністративну діяльність органів внутрішніх справ, щодо заборони організації та проведення страйків працівників ОВС та інших, встановлених чинним законодавством обмежень. Одночасно вважається доцільним законодавче закріплення судового контролю за порядком проходження та дотриманням умов служби в ОВС.

У підрозділі 3.5 „Адміністративно-правові та організаційні засади забезпечення безпечної життєдіяльності персоналу ОВС” підкреслюється, що незважаючи на активну правотворчість останніх років, орієнтовану на створення нормативної бази заходів, покликаних забезпечити безпечну професійну діяльність працівників правоохоронних структур, в тому числі й ОВС, чинне законодавство не містить терміна “безпечна діяльність працівників органів внутрішніх справ”, що є прогалиною у праві, яка значною мірою ускладнює науково-теоретичну розробку системи заходів, спрямованих на забезпечення безпеки такої діяльності. Виходячи з правових характеристик безпечної діяльності персоналу ОВС, можна сформулювати її поняття як гарантований Конституцією та забезпечуваний законами України та підзаконними правовими актами стан захищеності професійної та особистої життєдіяльності працівників органів внутрішніх справ від посягань на їх життя, здоров'я, честь, гідність, інші охоронювані законом права та свободи, можливість у відповідності з законом здійснювати професійні завдання, який дозволяє мінімізувати професійний ризик до соціально припустимого рівня.

Значним досягненням законодавства щодо посилення правового захисту працівників ОВС, яке усунуло прогалину щодо встановлення відповідальності за розголошення відомостей про заходи безпеки, стало прийняття новели, передбаченої статтею 185-11 КУпАП „Розголошення відомостей про заходи безпеки щодо особи, взятої під захист”. Але якщо в Кримінальному кодексі України відповідальність за розголошення відомостей про заходи безпеки щодо особи, взятої під захист, передбачається, якщо ці дії спричинили шкоду здоров'ю особи, взятої під захист, її смерть або інші тяжкі наслідки, то об'єктивна сторона адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 185-11 КУпАП сформульована дуже узагальнено, отже, незважаючи на формальний склад даного адміністративного правопорушення, диспозицію цієї норми треба конкретизувати.

Кодексом України про адміністративні правопорушення передбачена адміністративна відповідальність за правопорушення, що посягають на нормальну службову діяльність працівників міліції (ст.ст. 185, 185-7 КпАП). Але, по-перше, адміністративна відповідальність передбачається даними нормами за правопорушення, що посягають на нормальну службову діяльність тільки працівників міліції, хоча до охорони громадського порядку можуть залучатися й інші працівники ОВС; по-друге, адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені ст. 185-7 КУпАП, передбачається тільки тоді, коли вони скоюються у зв'язку з виконанням працівником міліції обов'язків по охороні громадського порядку. Вважаємо за доцільне замінити у ст. 185-7 КУпАП словосполучення „обов'язків по охороні громадського порядку” словосполученням „службових обов'язків”; по-третє, в адміністративному законодавстві повинна бути передбачена також і відповідальність за опір працівнику ОВС, не поєднаний з насильством; по-четверте, до заходів забезпечення безпеки працівників ОВС можна віднести заходи, спрямовані на охорону їх честі та гідності, але чинним законодавством України за діяння, що посягають на честь і гідність працівників ОВС, не передбачено ні адміністративної, ні кримінальної відповідальності. Потрібно ліквідувати цю прогалину і, з урахуванням декриміналізації даних діянь, встановити за їх вчинення щодо працівників правоохоронних органів адміністративну відповідальність.

Окремо чинниками забезпечення безпечної життєдіяльності персоналу ОВС є розвиток їх професіоналізму, формування професійної культури та етики. Основним, домінуючим чинником забезпечення безпечної життєдіяльності персоналу ОВС є професіоналізм персоналу (для розвинення якого необхідно на належному рівні організувати та проводити професійну підготовку особового складу; зорієнтувати весь навчальний процес в системі професійної підготовки не тільки на набуття теоретичних знань, а на формування практичних навиків та вмінь щодо забезпечення безпеки оперативно-службової діяльності, тактики дій у типових та екстремальних ситуаціях, формування високої фізичної, бойової та психологічної загартованості персоналу; узагальнювати та вивчати на заняттях характерні ситуації, пов'язані з незаконним застосуванням та необережним поводженням з табельною вогнепальною зброєю, загибеллю і пораненнями працівників внаслідок їх непрофесійних дій, що дозволить уникнути таких помилок у наступній діяльності правоохоронців; розробити та постійно удосконалювати з урахуванням практичного досвіду методичні рекомендації по фізичній, вогневій підготовці особового складу, тактиці дій працівників у типових і екстремальних умовах тощо); а також виховання у працівників високої професійної культури та етики; вивчення та створення системи профілактики причин та умов, що сприяють виникненню загрози для життя та здоров'я працівників ОВС, професійній деформації персоналу; з'ясування факторів віктимності та чинників небезпечності у службовій діяльності працівників, ознайомлення з ними працівників та визначення можливостей щодо їх мінімізації, компенсації та корекції їх впливу на розвиток особистості працівників ОВС.

Розділ 4 „Організаційно-правові засади управління соціальним захистом персоналу ОВС” присвячено характеристиці системи та напрямків соціального захисту персоналу ОВС, визначенню шляхів його поліпшення та удосконалення управління соціальною роботою в ОВС.

У підрозділі 4.1 „Система, напрямки, шляхи поліпшення соціального захисту персоналу органів внутрішніх справ” система соціального захисту персоналу ОВС України розглядається як система правових, організаційних, матеріальних та фінансових заходів щодо забезпечення нормальних умов проходження служби працівниками ОВС, забезпечення гідних умов існування працівників ОВС та членів їх родин, запобігання та захисту від несприятливих умов здійснення оперативно-службової діяльності.

Під час розгляду окремих напрямків в системі соціального захисту персоналу ОВС позначаються проблеми, існуючі у реалізації в органах внутрішніх справ економічних та соціальних прав працівників, встановлених Конституцією та законами України. У законодавчому плані соціально-економічний статус працівника ОВС окреслений достатньо широко і всебічно, номінально правові норми дозволяють персоналу ОВС на належному рівні реалізовувати свої соціально-економічні права, але реальна ситуація виглядає дещо інакше. І якщо відзначені в дослідженні підвищені вимоги до кандидатів та обмеження при вступі на державну службу до органів внутрішніх справ є цілком закономірними, обґрунтованими, зрозумілими та пояснюються необхідністю виконання на належному рівні покладених на ОВС державою завдань, турботою законодавця про працівників цих органів, забезпечення для них належних, здорових та, по можливості, безпечних умов праці, і тому не можуть вважатися обмеженнями в реалізації встановленого Конституцією України права на працю, то порушення інших соціально-економічних прав персоналу ОВС реально існують.

Із аналізу норм загального та спеціального законодавства, регламентуючого робочий час та час відпочинку персоналу ОВС, видно, що працівники ОВС у деяких питаннях опинилися у гіршому стані порівняно з іншими працівниками та службовцями. Так, Закон України “Про міліцію” встановлює 41-годинний робочий тиждень для працівників міліції, що не відповідає чинному законодавству, згідно з яким нормальна тривалість робочого часу працівників не може перевищувати 40 годин на тиждень, в практичній діяльності майже постійно порушується порядок залучення працівників ОВС до надурочних робіт та робіт у вихідні та святкові дні, нормативними актами, що регламентують проходження служби в органах внутрішніх справ не передбачено для працівників ОВС права на додаткову відпустку за ненормований робочий день, за роботу в шкідливих і важких умовах праці, за особливий характер праці, у гіршому стані порівняно з цивільними особами щодо тривалості відпусток перебувають атестовані особи професорсько-викладацького складу навчальних закладів МВС України. Отже, необхідно усунути прогалини та протиріччя у нормативному регулюванні часу роботи та відпочинку працівників ОВС.

Для реалізації права персоналу ОВС на достатній життєвий рівень для нього і його сім'ї необхідно вжити заходів щодо покращення та оптимізації оплати праці в органах внутрішніх справ, здійснювати відповідне положенням нормативно-правових актів речове та продовольче забезпечення особового складу. Для удосконалення системи соціального захисту в органах внутрішніх справ необхідно також усунути недоліки у законодавстві, що регламентує пенсійне забезпечення в ОВС, для чого: 1) усунути існуючі протиріччя між нормативними актами, які регулюють питання пенсійного забезпечення працівників ОВС та інших державних службовців; 2) опрацювати комплекс заходів щодо усунення диспропорції у розмірах пенсій шляхом трансформації додаткових видів грошового утримання в основні; 3) переглянути законодавство, що регламентує пенсійне забезпечення персоналу ОВС з метою приведення його у відповідність з процесами, що відбуваються завдяки реалізації пенсійної реформи в Україні; 4) зняти обмеження щодо визначення максимального розміру пенсій для працівників ОВС; 5) привести норми Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ у відповідність до законодавства, що регламентує пенсійне забезпечення персоналу ОВС.

Необхідно виключити із законодавства, що регламентує соціально-економічний статус працівників ОВС, усі недіючі норми, врахувавши це при встановленні необхідної компенсації для персоналу. Крім того, необхідно створити діючий механізм соціального забезпечення персоналу ОВС, передбачивши відповідальність за невиконання встановлених нормативно-правовими актами заходів реалізації економічних та соціальних прав працівників.

Для вирішення житлової проблеми працівників ОВС необхідно детально урегулювати питання житлового кредитування персоналу ОВС (починаючи з вирішення того, хто ж буде надавати такий кредит, умови, види цього кредитування, взаємні гарантії та відповідальність сторін у кредитних правовідносинах тощо) та реалізовувати підтриману МВС Комплексну програму забезпечення житлом для військовослужбовців, працівників та пенсіонерів правоохоронних відомств.

Незабезпеченість діяльності органів внутрішніх справ фінансами та ресурсами зашкоджує ефективності державної служби в ОВС, не дозволяє забезпечити належний рівень життєдіяльності персоналу. Фінансове та матеріально-технічне забезпечення органів внутрішніх справ повинно мати чітке правове регулювання та соціальну спрямованість. Тому необхідно вишукувати та впроваджувати нові форми фінансування ОВС (відповідні пропозиції надаються в дослідженні). Одночасно, щоб не допустити ущемлень конституційних прав громадян при наданні органами внутрішніх справ платних послуг фізичним та юридичним особам, вільного тлумачення в цьому питанні, що може потягнути за собою різні зловживання та злочини з боку працівників ОВС для більш інтенсивного залучення коштів від підприємницької діяльності, яка приносить прибутки, або для власного збагачення, необхідно розробити нормативний документ, де були б закріплені усі види діяльності органів внутрішніх справ: ті, що здійснюються безкоштовно, з відшкодуванням затрат та ті, що здійснюються на комерційній основі. При цьому в даному нормативному акті необхідно закріпити вимоги, яких треба дотримуватися при здійсненні органами внутрішніх справ підприємницької діяльності та іншої діяльності, яка приносить прибутки. Такими вимогами можуть стати наступні: 1) плата органами внутрішніх справ може стягуватися лише за виконання ними обов'язків, не передбачених відповідним законодавством (наприклад, Законом України „Про міліцію” й т.п.), або за більш швидке виконання обов'язків; 2) плата може стягуватися лише за вільним волевиявленням фізичної чи юридичної особи; 3) органи внутрішніх справ мають право відмовитися на свій розсуд від виконання термінових дій; 4) діяльність, яка приносить прибутки, не повинна здійснюватися шляхом скоєння владних дій, що обмежують законні права та інтереси третіх осіб; 5) крім того, у статутах (положеннях) підрозділів ОВС повинно бути передбачено право займатися підприємницькою та іншою діяльністю, яка приносить прибутки.

Крім того, дієвою гарантією дотримання та реалізації прав і свобод працівників ОВС України, в тому числі і забезпечення їх соціального захисту, повинно стати запровадження контрактної форми державно-службових відносин, де будуть конкретно окреслені двосторонні зобов'язання: працівник ОВС - МВС України.

У підрозділі 4.2 „Удосконалення управління соціальною роботою в ОВС” соціальна робота в органах внутрішніх справ визначається як діяльність щодо працівників, пенсіонерів органів внутрішніх справ та членів їх сімей, спрямована на створення та удосконалення комплексу організаційних, правових, інформаційних, морально-психологічних та інших умов служби з метою збереження фізичного, психічного стану працівника, а також підтримання матеріального рівня життя шляхом повної реалізації своїх прав, свобод та інтересів.

У підрозділі характеризуються об'єкти та суб'єкти, правова організація, мета та завдання, функції та принципи соціальної роботи в ОВС. Особливу увагу приділено визначенню напрямків удосконалення управління соціальною роботою в ОВС. Зокрема, запропоновано організувати соціальну роботу в органах внутрішніх справ на трьох рівнях: 1) на загальнодержавному рівні (на рівні МВС України); 2) на рівні головних управлінь та управлінь МВС України в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі та на транспорті; 3) на місцевому рівні (міськрайліноргани) та визначені конкретні організаційно-правові заходи щодо удосконалення соціальної роботи в ОВС на цих рівнях.

Для удосконалення управління соціальною роботою в ОВС України доцільно: розробити правову основу розмежування повноважень та відповідальності, сфер практичного впливу на здійснення соціальної роботи з працівниками органів внутрішніх справ між різними рівнями управління; формувати механізми взаємодії різних рівнів управління у соціальній сфері не тільки між собою, але й з різними суб'єктами захисту, установами соціальної роботи державного, приватного, громадського й т. ін. статусу; суттєво підвищити значення питань державної соціальної роботи в ОВС; розробити плани перспективного розвитку соціальної роботи у системі МВС, підготовки кадрів професійних соціальних працівників, координації їх діяльності; розробити нормативно-правову базу організації і діяльності громадських об'єднань в органах внутрішніх справ України, напрямки та механізми їх взаємодії з соціальними службами в ОВС, іншими державними і недержавними організаціями та об'єднаннями у сфері соціальної роботи з метою забезпечення реалізації законних прав, свобод та інтересів працівниками ОВС, іншими категоріями, на які поширюється дія інституту соціальної роботи в органах внутрішніх справ; розробити, затвердити та реалізувати Концепцію соціальної роботи в органах внутрішніх справ України (за основу може бути прийнятий запропонований в дисертації проект); створити Центр соціального захисту працівників органів внутрішніх справ при МВС України (з аналогічними службами та місцях), до функцій якого входила б розробка та прийняття конкретних програм щодо забезпечення соціального захисту (в т.ч. соціально незахищених категорій працівників ОВС та членів їх сімей).

Розділ 5 „Шляхи удосконалення управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ” присвячено аналізу процесу реформування ОВС України та його впливу на забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС, дослідженню процесу впровадження наукової організації праці в органах внутрішніх справ, вивченню зарубіжного досвіду забезпечення життєдіяльності персоналу поліції та можливостей його використання в ОВС України.

У підрозділі 5.1 „Реформування ОВС та його вплив на забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС” наголошується на тому, що якщо діяльність органів внутрішніх справ України не буде пристосованою до суспільно-політичних, економічних, інформаційно-культурних та інших світових та внутрішньодержавних умов свого функціонування, життєдіяльність персоналу ОВС стане неможливо забезпечити лише за рахунок внутрішньоорганізаційної управлінської діяльності. Одночасно, зміни, які відбулися у суспільно-політичному розвитку країни, кардинальна переорієнтація державної політики на забезпечення, перш за все прав, свобод та законних інтересів людини, формування в Україні ринкової економіки, входження нашої держави у Європейське співтовариство та інші трансформації системи суспільних відносин значно змінили умови діяльності органів внутрішніх справ, обумовили необхідність їх реформування, від напрямків та процесу реалізації якого залежить і рівень забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС.

Отже, пряма залежність між характером реформ і забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ дозволила визначати і проаналізувати в дисертації основні напрямки реформування ОВС України. Особливої уваги в підрозділі було приділено доведенню неможливості забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС без встановлення партнерських відносин працівників ОВС з населенням, визначенню принципів їх взаємодії та основних напрямків покращення взаємовідносин ОВС із громадськістю.

У підрозділі 5.2 „Впровадження наукової організації праці як напрямок удосконалення забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС” зазначається, що незважаючи на величезне значення НОП для забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС, покращення ефективності діяльності кожного працівника ОВС і органів внутрішніх справ в цілому, дієвість системи управління впровадженням НОП в ОВС має багато проблем, як то: на місцях рішення по впровадженню НОП належним чином не реалізуються, не в повному обсязі виконуються рішення, спрямовані на глибоку розробку питань НОП (це, перш за все, завдання науково-дослідних та навчальних закладів системи МВС).

Для удосконалення системи управління впровадженням наукової організації праці в ОВС доцільним буде здійснення наступних заходів: 1) Міністерство внутрішніх справ повинно мати галузеві плани по впровадженню наукової організації праці, по розробці та реалізації нормативних документів, спрямованих на комплексне удосконалення організації праці; 2) в Положенні про МВС України перелік основних завдань МВС доцільно доповнити пунктом, наступного змісту: МВС „... відповідно до загальноприйнятих напрямків і завдань НОП планує та здійснює роботу по впровадженню наукової організації праці в органах внутрішніх справ”. Це зобов'яже міністерство приймати та реалізовувати управлінські рішення по НОП в повному обсязі; 3) необхідно чітко відрегулювати систему планів та процеси планування НОП на всіх рівнях управління; 4) управлінські рішення в області НОП, які приймаються на рівні міськрайліноргану, повинні обов'язково охоплювати усі етапи роботи по її впровадженню: аналіз організації праці (з підготовкою до вивчення та отриманням відповідних даних); проектування НОП; впровадження НОП; 5) прийняття ефективних управлінських рішень по впровадженню НОП неможливо без належного нормативного забезпечення, отже необхідно прийняття відповідного нормативного акта (наприклад, „Про організацію роботи по впровадженню наукової організації праці в органах внутрішніх справ України”), в якому слід чітко визначити відповідно до специфіки діяльності ОВС цілі, завдання, принципи, основні напрямки наукової організації праці, порядок робіт по її вивченню, проектуванню, плануванню та впровадженню; 6) необхідно, щоб рішення, які приймаються у сфері наукової організації праці, мали загальнообов'язковий характер. Для цього деякі міжгалузеві рекомендації доцільно затверджувати на найбільш високому рівні управління, а ряд положень НОП (наприклад, рекомендації по організації робочих місць) слід довести навіть до рівня державних стандартів. В органах внутрішніх справ доцільне визнання галузевих стандартів по організації робочих місць основних категорій працівників; 7) необхідно створення дієвої системи контролю за прийняттям та організацією виконання управлінських рішень в області НОП; 8) наукова організація праці в органах внутрішніх справ потребує глибоких планових наукових досліджень, на основі яких повинно здійснюватися комплексне і одночасне, по всіх напрямках, впровадження рекомендацій НОП.

У підрозділі 5.3 „Зарубіжний досвід забезпечення життєдіяльності персоналу поліції та можливості його використання в ОВС України” аналізуються окремі напрямки забезпечення життєдіяльності персоналу правоохоронних органів інших країн. Робиться висновок, що для удосконалення управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС України корисним було б запозичення деякого зарубіжного досвіду організації правоохоронної діяльності та роботи з персоналом поліції, як то: впровадження поліцейської діяльності, ґрунтованої на партнерстві з населенням; широке використання в роботі науково-технічних засобів та впровадження НОП; використання методик наукового обґрунтування напрямків оптимізації поліцейської служби; конкурсний порядок формування кадрової бази поліції; дієва система роботи з персоналом поліції; висока правова і соціальна захищеність поліцейського; більший демократизм службових відносин; робота по створенню у населення привабливого іміджу працівника поліції; діяльність професійних об'єднань та асоціацій поліцейських тощо.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукової проблеми - визначення сутності забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ, характеристика засобів забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС, визначення сутності, особливостей, змісту управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС та шляхів удосконалення забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України. Основним завданням дослідження було вироблення на основі комплексного аналізу теоретичних засад, правового регулювання та практичної реалізації забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ концепції забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС України і визначення шляхів його удосконалення. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

Визначаючи методологічні засади управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС, зроблено висновок, що забезпечення життєдіяльності персоналу правоохоронних органів взагалі, і органів внутрішніх справ зокрема, є однією з найважливіших умов належного виконання правоохоронної функції держави, і що не тільки працівники ОВС в силу специфіки службової діяльності зобов'язані захищати права, свободи і законні інтереси людини і громадянина в Україні, але й держава одночасно повинна забезпечити дотримання прав, свобод і законних інтересів персоналу ОВС.

Оскільки управління забезпеченням життєдіяльності персоналом ОВС є системним явищем, включає ряд тісно взаємопов'язаних між собою елементів, охарактеризовано систему цього управління, яку утворюють об'єкти, суб'єкти та зміст управління, який виявляється у взаємозв'язках суб'єктів і об'єктів.

Характеризуючи забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС як об'єкт управління і організаційно-правового дослідження, вперше визначено поняття життєдіяльності персоналу ОВС як процес збалансованого існування, функціонування та самореалізації працівників органів внутрішніх справ в єдності їх життєвих особистих і службових потреб, інтересів та можливостей, а також розглянуто забезпечення життєдіяльності персоналу як елемент державно-службових відносин в органах внутрішніх справ; визначено складові забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС і обґрунтовано необхідність визначення та закріплення у законодавчому порядку спеціального принципу державної служби в ОВС - особливого державного захисту працівників органів внутрішніх справ. Причому державний захист тут розуміється широко - як діяльність держави щодо встановлення та застосування заходів правового, економічного, організаційного характеру, спрямованих на створення сприятливих умов для ефективного виконання державними службовцями своїх обов'язків та здійснення прав, відновлення порушених прав та усунення можливості їх порушення, забезпечення особистої безпеки, компенсацію обмежень, пов'язаних з проходженням служби, та підтримання належного рівня життя їх та членів їх сімей.

Сутність управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС, яке за своєю природою відноситься до соціального управління, вперше визначається з точки зору розуміння його як ланки державного управління. З урахуванням цього визначаються необхідність, суспільна обумовленість та цільова спрямованість управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС, в яких саме й проявляється його сутність, а також ознаки та особливості цього управління, засоби забезпечення життєдіяльності персоналу, відзначається зв'язок управління забезпеченням життєдіяльності персоналу з кадровою політикою, оскільки воно є частиною управління персоналом органів внутрішніх справ.

Нормативні засади управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС вперше проаналізовано в динаміці їх розвитку, з огляду на важливість останніх з точки зору забезпечення прав, свобод і законних інтересів працівників органів внутрішніх справ як громадян України, які перебувають на державній службі. Характеризуючи комплексність правового регулювання державно-службових відносин, дисертант наполягає на тому, що адміністративно-правовий компонент в механізмі цього правового регулювання є основним.

Вперше здійснено комплексну характеристику системи та правового статусу суб'єктів забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС. З урахуванням ознак, властивих будь-якому системному утворенню, таку систему визначено як сукупність органів і посадових осіб, які відповідно до законодавства є учасниками управлінських відносин, наділені управлінськими функціями у сфері забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України та здатні їх виконувати, і запропоновано класифікації цих суб'єктів за різними критеріями.

Аналізуючи зміст управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ, вперше визначено мету, завдання, охарактеризовано загальні, спеціальні та допоміжні (забезпечуючі) функції управління вказаним процесом. Встановлено, що в процесі цього управління використовуються загальні методи соціального управління (переконання та примус; прямий та непрямий вплив; адміністративні, економічні та соціально-психологічні методи управління; нагляд та контроль; регулювання, керівництво та управління; наукові методи управління) з урахуванням специфіки об'єкта управління, та спеціальні методи управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України. Визначено також, на яких принципах повинен ґрунтуватися цей процес управління.