Частные охранные и детективные предприятия

Справедливости ради следует отметить, что в указании МВД РФ от 26 января 1998 г. № 1/822 «О совершенствовании деятельности органов внутренних дел по привлечению охранно-сыскных структур к участию в охране общественного порядка и борьбе с преступностью» была отмечена возрастающая роль охранно-сыскных формировании в разрешении проблем, возникающих в сфере общественной безопасности, и предложена организационная форма взаимодействия с ними в виде Координационных Советов по взаимодействию с охранно-сыскными структурами. При подготовке этого указания был использован опыт работы ГУВД г. Москвы как региона, являющегося лидером в сфере охранно-сыскного бизнеса в силу того, что именно в данном регионе он наиболее развит. 17 ноября 1994 г. был издан приказ начальника ГУВД г. Москвы № 1100 «Об организации взаимодействия ГУВД г. Москвы с частными охранно-сыскными структурами». В соответствии с требованиями приказа начальникам служб и подразделений ГУВД г. Москвы было предложено назначить ответственных за организацию работы по взаимодействию с частными охранно-сыскными структурами и службами безопасности юридических лиц, ежеквартально рассматривать на оперативных совещаниях ход выполнения законодательства, регламентирующего частную детективную и охранную деятельность, и определить приоритетные направления такого взаимодействия. Впервые за всю историю развития российской частной охраны была утверждена типовая форма договора о координации совместных действий, предусматривающая обязанности обеих сторон. Частные охранные предприятия (ЧОП) должны были предоставлять необходимую информацию и аналитические материалы об обеспечении правопорядка, экономической безопасности и фактах готовящихся или совершенных преступлений, содействовать органам внутренних дел путем выделения транспорта, иной техники, а также осуществлять трудоустройство бывших сотрудников органов внутренних дел с учетом рекомендаций УВД (ОВД). Органы внутренних дел брали на себя обязательства по консультированию и даче рекомендаций частным охранным предприятиям по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств, содействию в розыске утраченного и похищенного имущества и привлечению ЧОП к участию в обеспечении общественного порядка в г. Москве.

Можно привести пример сотрудничества правоохранительных органов г. Москва с негосударственными частными предприятиями на основании распоряжения Правительства Москвы от 19 апреля 2004 г. № 735-РП «О разработке системы мер по упорядочению привлечения частных охранных предприятий к охране объектов городского хозяйства Москвы» Вестник Мэра и Правительства Москвы. -- 2004. -- № 29.. Взаимодействие негосударственных правоохранительных предприятий и органов внутренних дел протекает в двух основных формах -- информационного обмена и процедурного сотрудничества. Смешанная форма взаимодействия, включающая информационные и процедурные аспекты, также часто имеет место на практике. Взаимодействие, как правило, происходит на двух уровнях: на руководящем уровне идет обмен информацией, поддерживаются контакты руководителей частных детективных служб, охранных предприятий, служб безопасности, ассоциаций детективных и охранных организаций с руководителями подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности, органов внутренних дел, прокуратуры и федеральной службы безопасности. На рядовом уровне взаимодействия контактируют частные детективы, охранники и сотрудники подразделений Государственной инспекции безопасности дорожного движения, вневедомственной охраны, патрульно-постовой службы, участковыми инспекторами милиции и т. д.

Сложившаяся практика организации такого взаимодействия нашла отражение в регламентирующем практические вопросы взаимодействия приказе МВД России от 31 декабря 1999 г. № 1105 «О мерах по усилению контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью» Документ опубликован не был. Письмо Минюста РФ от 6 марта 2000 г. № 1536-ЭР // Бюллетень Минюста России. -- 2000. -- № 4. (обращает на себя внимание направленность приказа именно на усиление контрольных функций милиции), который регламентировал четыре формы организации взаимодействия: разработку и ежемесячное утверждение у руководителей планов мероприятий по взаимодействию с охранно-сыскными предприятиями в обеспечении общественного порядка; проведение ежеквартальных встреч с руководителями охранно-сыскных предприятий на обслуживаемой территории по обсуждению причин и условий, способствующих совершению правонарушений в деятельности этих предприятий, и определение совместных мероприятий по их устранению (правда, не ясно, почему из взаимодействия были исключены службы безопасности юридических лиц); организацию проведения ежемесячных занятий по правовым основам и тактике действий частных охранников на охраняемых ими объектах при совершении террористических акций, обнаружении взрывных устройств, совершении иных тяжких преступлений, а также при поступлении информации об их подготовке; ежеквартальное обобщение информации о взаимодействии с охранно-сыскными предприятиями в обеспечении общественного порядка, предупреждении и раскрытии преступлений, направление материалов по данной тематике в средства массовой информации. К сожалению, в силу отсутствия внимания к данной сфере, дополнительного объема функций, возложенных на сотрудников подразделений ЛРР, не подкрепленного оргштатными решениями, данный приказ в части организации взаимодействия не выполняется или выполняется формально. Наблюдается явный разрыв между необходимостью организации реального взаимодействия и низким уровнем принимаемых МВД России организационно-практических мер в данном направлении.

Взаимный обмен информацией может проводиться по договоренности, однако сведения, не составляющие коммерческую тайну, частные детективные и охранные организации обязаны предоставлять по первому требованию лицензионно-разрешительного подразделения органа внутренних дел. Перечень и объем сведений, необходимых органу внутренних дел, должен быть изложен в запросе, подписанном руководителем и зарегистрированном в журнале исходящей документации. На уровне личных контактов возможен и неофициальный обмен информацией, представляющей интерес для обеих сторон. По своей инициативе частные детективные и охранные структуры могут информировать подразделения правоохранительных органов о каких-нибудь обстоятельствах, ставших им известными в ходе работы. Возможность такого информирования, как правило, оговаривается заранее по телефону или при личной встрече.

Совместные действия частных детективов и охранников и сотрудников органов внутренних дел могут происходить как на договорной, так и бездоговорной основах, возмездно либо безвозмездно. Если возможность совместных действий не предусмотрена в договоре, то им, как правило, предшествует устная договоренность о помощи и поддержке в необходимых случаях. В деятельности рассматриваемых субъектов взаимодействия подобная практика может быть актуальной, когда маршруты патрулирования сотрудников патрульно-постовой службы проходят в непосредственной близости от объектов, которые находятся под охраной частных охранных структур, либо когда территории и помещения охраняются сотрудниками органов внутренних дел и негосударственными охранниками.

К числу смешанных форм взаимодействия можно отнести передачу частными охранными предприятиями материалов и задержанных лиц для их привлечения к административной или уголовной ответственности, а также при необходимости оказание помощи органу внутренних дел в обеспечении свидетельской базы и поиске доказательств совершенных противоправных деяний.

Думается, вполне справедливы доводы С.Ю. Журавлева о том, что планирование и подготовка взаимодействия между частными детективными и охранными структурами и государственными правоохранительными органами включает следующие этапы:

-- определение перечня задач, стоящих перед взаимодействующими сторонами, а также конкретных действий, которые необходимо выполняить в процессе совместного осуществления охраны;

-- определение значимости пунктов плана и последовательности его исполнения, определение тактики охраны, задержания и т. д.;

-- определение состава исполнителей и необходимого количества технических и специальных средств, огнестрельного оружия;

-- установление контрольных сроков начала и окончания мероприятия, а также промежуточных сроков, позволяющих контролировать процесс взаимодействия и гибко реагировать на ситуацию;

-- доведение пунктов плана до исполнителей и тщательный инструктаж работников частных детективных и охранных структур, а также сотрудников органов внутренних дел;

-- ознакомление с объектом и условиями охраны на месте, а также отработка вводных для проверки полноты уяснения стоящих перед охраной задач и определение возможной эффективности взаимодействия Журавлев С. Указ. соч. -- С. 20-26..

Таким образом, правильное распределение прав и обязанностей между частными детективами и охранниками и сотрудниками органов внутренних дел и иных правоохранительных структур посредством законодательного регулирования способно повысить эффективность их взаимодействия при решении общих задач в борьбе с преступностью. Положительному решению данной проблемы могла бы оказать содействие разработка отдельной главы с последующим ее внесением в Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», в которой стоит детально регламентировать вопросы координации и взаимодействия между частными детективными и охранными структурами и государственными правоохранительными органами. В этом смысле автор разделяет точку зрения А.Г. Шаваева, который считает, что глава, регламентирующая порядок и процедуру взаимодействия, по структуре и содержанию может состоять из двух частей: первой, определяющей порядок осуществления информационного взаимодействия, т. е. обмена информацией, предоставления одним органом другому сведений, необходимых для решения стоящих перед ними задач; второй, где следует изложить порядок осуществления взаимодействия (совместное составление и согласование планов работы, взаимное использование сил и средств каждого из участников взаимодействия) Шаваев А. Криминологическая безопасность негосударственных объектов экономики. -- М.: ИНФРА-М, 1995. -- С. 99-103..

Во всех этих случаях идеальным вариантом, безусловно, стало бы взаимодействие органов внутренних дел и негосударственных (частных) охранных структур. Их противостояние недопустимо (хотя нередко все же имеет место), так как создает им всем вполне определенные и зачастую весьма существенные трудности в работе, что в конечном итоге играет на руку преступникам и правонарушителям. Заметим, впрочем, что возникающее иногда противостояние обусловлено несколькими причинами:

-- незнанием, неправильным или недостаточным пониманием обществом и государственными правоохранительными органами целей и задач негосударственной (частной) охранной деятельности;

-- незнанием или неправильным пониманием работниками частных охранных структур целей и задач государственных правоохранительных органов.

Исследователи отмечают, что, несмотря на стихийный характер такого взаимодействия Шаваев А.Г. Борьба с преступными и иными противоправными посягательствами на безопасность негосударственных субъектов экономики (криминологические, уголовно-правовые и организационные проблемы). -- М., 1997. -- С. 27., его объективная необходимость не вызывает сомнений. Так, по мнению В.И. Козлова, объективными факторами, обусловливающими необходимость взаимодействия, являются: общность ряда задач, стоящих перед органами внутренних дел и охранно-сыскными структурами в сфере обеспечения правопорядка; различный объем полномочий предприятий, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность, и органов внутренних дел в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности; различие применяемых форм деятельности в сфере правопорядка; особенность назначения сил и средств, привлекаемых для решения стоящих задач; различие в методах их деятельности по обеспечению защиты прав и свобод личности и собственности; характер мероприятий, осуществляемых в целях обеспечения безопасности личности и собственности; взаимная зависимость конечных результатов от их совместной деятельности Козлов В.И. Административно-правовое регулирование частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -- М., 1999. -- С. 22..

Некоторые ученые предполагают различные формы такого взаимодействия. Так, П.В. Иванов считает, что такими формами могут быть следующие: совместное патрулирование по охране общественного порядка; привлечение к проведению общепрофилактических рейдов -- обмен информацией об оперативной обстановке и правонарушениях; привлечение в качестве внештатных сотрудников милиции; охрана общественного порядка при проведении массовых мероприятий Иванов П.В. Частная детективная и охранная деятельность (административно-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. -- СПб., 1998. -- С. 13..

Т.Г. Матвеев к числу таких форм относит предупреждение и пресечение преступлений, которые включают в себя совместную деятельность по выявлению условий, способствующих совершению преступлений и их устранение (нейтрализацию); выявление лиц, от которых, судя по их противоправному поведению, можно ожидать совершения преступления в отношении охраняемого объекта и принятие мер к их нейтрализации, обороне объекта при нападении; раскрытие преступлений -- проведение совместных поисковых мероприятий; преследование и задержание лиц, совершивших преступление; охрана места происшествия; обмен информацией; использование специальной техники и специальных средств; обеспечение общественного порядка: совместное патрулирование улиц, обеспечение общественного порядка при проведении массовых мероприятий (концертов, демонстраций, шествий, митингов и др.); подготовка кадров: подбор, обучение, проведение совместных тренировок и соревнований, семинаров, конференций и т. д.; более широкое обеспечение доступа к информационным системам органов внутренних дел по примеру, имеющему место в банковской сфере; совместные действия при возникновении чрезвычайных ситуаций (захват заложников, ЧП на предприятиях, экологические катастрофы, стихийные бедствия, эпидемии и т. д.); оказание содействия оперативным подразделениям органов внутренних дел в выявлении лжепредприятий, лжебанкротов и других неправомерно хозяйствующих субъектов, действующих под прикрытием отдельных фирм и предприятий; совместные действия по защите коммерческой тайны при выходе российских предпринимателей на зарубежных партнеров Матвеев Т.Г. Организация деятельности негосударственной правоохранительной системы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -- М., 1998. -- С. 19, 20..

Например, С.Л. Коршунов к таким формам относит совместный анализ криминогенной обстановки, совместное планирование, обмен информацией, проведение совместных мероприятий Коршунов С.Л. Взаимодействие служб криминальной милиции с негосударственными детективными и охранными службами в решении частных задач оперативно-розыскной деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -- М., 1994.; Т.Э. Зульфугарзаде -- взаимообмен информацией о состоянии работы по предупреждению преступлений; совместную разработку предложений о совершенствовании профилактической работы, об устранении недостатков, способствующих правонарушениям; совместные выступления по проблемам предупреждения преступности в средствах массовой информации, на заседаниях представителей законодательной, исполнительной, судебной власти всех уровней и органов местного самоуправления Зульфугарзаде Т.Э. Правовые и организационные основы деятельности частных детективных и охранных структур по предупреждению преступлений. -- М., 1998. -- С. 25..

В.И. Садчиков выделяет следующие формы такого взаимодействия: обмен информацией, представляющей взаимный интерес; разработка и реализация совместных мероприятий по охране общественного порядка и борьбе с преступностью; совместная разработка мероприятий по раскрытию отдельных преступлений; совместное обсуждение итогов работы по отдельным видам деятельности; обмен опытом, обучение и повышение квалификации; правовая пропаганда; контроль над деятельностью частных детективных и охранных предприятий Садчиков В.И. Указ. соч. -- С. 14..

Взаимный обмен информацией подчиняется такому требованию, как обязательность предоставления охранными структурами сведений, не составляющих коммерческую тайну предприятия, в государственные правоохранительные органы. Как правило, официальному предоставлению информации в государственные правоохранительные органы в виде ответа на запрос предшествует и в большинстве случаев заменяет официальную переписку вербальная передача сведений по телефону или в ходе личной встречи. На уровне личных контактов осуществляется неофициальный обмен информацией, представляющей интерес для обеих сторон. Преимущественно информация в органы внутренних дел представляется по инициативе самой охранной структуры в силу того, что ей необходимо разрешать те или иные проблемы, возникающие в процессе осуществления охранной деятельности, прежде всего при выполнении поручений клиента.

По мнению В.И. Козлова, основными препятствиями на пути установления взаимовыгодного делового сотрудничества между предприятиями, осуществляющими частную детективную и охранную деятельность, и органами внутренних дел являются: недостаточность нормативной правовой базы, устанавливающей порядок и механизм сотрудничества; закрытый характер системы органов внутренних дел, неприспособленность ее к взаимодействию с предприятиями, осуществляющими частную детективную и охранную деятельность, на взаимовыгодной возмездной основе; психологическая установка на отказ в сотрудничестве со стороны сотрудников органов внутренних дел; психологическая установка на отказ в сотрудничестве имеется и у представителей негосударственных (частных) охранно-сыскных структур Козлов В.И. Указ. соч. -- 23, 24..

Одним из существенных обстоятельств, препятствующих эффективному взаимодействию, является отсутствие правового акта, его регулирующего. Как справедливо отмечает Е.Н. Арестова, «весьма ограниченные возможности организации легального взаимодействия частных сыскных (охранных) предприятий, объединений, служб безопасности и органов внутренних дел, в свою очередь, все чаще приводят к возникновению ситуации, когда достигнутые в данной области договоренности носят неофициальный характер (56,5% опрошенных руководителей частных служб и 68% сотрудников органов внутренних дел). Это стимулирует появление некоторых негативных тенденций в развитии взаимоотношений между частными и государственными правоохранительными структурами. В частности, довольно широкое распространение получила практика, когда недобросовестные представители частных сыскных и охранных служб вступают в неделовые отношения с сотрудниками государственных правоохранительных органов, что, в свою очередь, ведет к коррумпированию личного состава ОВД» Арестова Е.Н. Взаимодействие органов внутренних дел с частными детективными и охранньми предприятиями, объединениями, службами безопасности // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел. -- М., 1996. -- С. 17, 18..

Проведенный анализ накопленного опыта позволяет сделать вывод, что причины низкой эффективности сотрудничества правоохранительных органов с негосударственными (частными) охранными структурами заключаются, в основном, в:

-- отсутствии разработанной и признанной концепции сотрудничества и, следовательно, нормативной правовой базы;

-- настороженном отношении административных органов власти к негосударственной (частной) охранной деятельности, связанной с недостаточной информированностью о реальном положении дел и настроений в данной среде и преувеличенным представлением об их существующей и потенциальной опасности;

-- недопониманием важности решения данного вопроса, предубежденность со стороны руководства правоохранительных органов и низкий уровень представительства с их стороны в существующих органах взаимодействия;

-- разобщенности негосударственных (частных) структур безопасности и отсутствии авторитетной общественной организации, объединяющей большинство предприятий, которая бы представляла их интересы в органах власти и управления.

Полагаем, необходимо провести комплекс мероприятий, результатом которых станет создание и организационное оформление системы взаимодействия и координации государственных правоохранительных органов и негосударственных (частных) охранных организаций, которая позволит эффективно использовать их потенциал в охране общественного порядка и борьбе с преступностью, повысить эффективность контроля над этой сферой деятельности и оборотом оружия в ней, поставить надежный заслон криминализации данной сферы.

Таким образом, можно сделать следующие выводы об организационно-правовых формах взаимодействия частных детективных и охранных структур с иными правоохранительными органами.

1. Анализ законодательства и практика работы ОВД позволяют выделить два основных аспекта деятельности по реализации прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц. Во-первых, это обеспечение условий для реализации субъективных прав граждан на занятие тем или иным видом деятельности; во-вторых, обеспечение контроля за безопасным для общества, государства и граждан осуществлением этого процесса.

2. Между частными детективными и охранными организациями и государственными правоохранительными органами как субъектами взаимодействия возможны два типа связи: правовая и функциональная.

Правовая связь существует постоянно по поводу и в связи с рассматриваемым в Законе РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» правом органов внутренних дел контролировать деятельность частных детективных и охранных структур. Помимо этого, правовая связь между частными детективными и охранными организациями и органами внутренних дел существует по поводу выдачи лицензий на право занятия частной детективной и охранной деятельностью и разрешения на получение во временное пользование огнестрельного и газового оружия. Дополнительные правовые связи могут возникнуть между органами внутренних дел и негосударственными частными детективными и охранными предприятиями на основании договора о совместной деятельности по охране общественного порядка. Функциональная связь возникает в связи с конкретными процедурами взаимодействия между частными детективными и охранными структурами и органами внутренних дел. Они могут выражаться во взаимных советах, рекомендациях и консультациях, а также в оказании обоюдно полезного технического и силового содействия.

3. Частные детективные и охранные структуры оказывают помощь оперативным подразделениям государственных правоохранительных органов путем:

-- предоставления информации, проведения совместных мероприятий, в том числе оказания помощи в расследовании конкретных уголовных дел;

-- безвозмездного выделения сил и средств для обеспечения общественного порядка на основании договора о сотрудничестве между предприятиями и отдельными подразделениями органов внутренних дел;

-- охраны правопорядка в определенных районах или объектах по договорам с органами исполнительной власти, в том числе на возмездной основе;

-- участия в профилактике правонарушений путем распространения правовых знаний среди населения через публикации в СМИ, выпуск и распространение специализированной литературы по приемам противодействия противоправным посягательствам;

-- участия в совершенствовании нормативной базы, регламентирующей охрану правопорядка и борьбу с преступностью, путем делегирования квалифицированных экспертов в органы законодательной и исполнительной власти;

-- оказания содействия в подборе, обучении и трудоустройстве кадров, как путем направления бывших сотрудников органов внутренних дел в охранно-сыскные структуры, так и в приеме на службу в органы внутренних дел положительно зарекомендовавших себя частных охранников.

2.2 Контроль и надзор за частной детективной и охранной деятельностью

1. Для обеспечения законности при осуществлении частной охранной и детективной деятельности законодатель предусмотрел контрольные и надзорные полномочия органов государственной власти РФ.

Так, согласно комментируемой статье контроль за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации осуществляют Министерство внутренних дел Российской Федерации, иные министерства и ведомства Российской Федерации и подчиненные им органы и подразделения в пределах, установленных настоящим Законом, другими законами и иными правовыми актами Российской Федерации.

Остановимся подробнее на контрольных полномочиях Министерства внутренних дел РФ. Эти полномочия регламентированы Инструкцией об организации работы по лицензированию и осуществлению органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории РФ (утверждена Приказом МВД РФ от 19.06.2006 г. N 447 "Об утверждении инструкции об организации работы по лицензированию и осуществлению органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории РФ). Раздел VIII Инструкции посвящен регулированию названных вопросов и носит название "Порядок осуществления контроля за негосударственной (частной) охранной и сыскной (детективной) деятельностью".

Контроль за частной охранной и детективной деятельностью, использованием лицензиатами оружия и специальных средств осуществляется органами внутренних дел в процессе выдачи соответствующих лицензий, удостоверений, ведения учетных дел, проведения плановых и внеплановых проверок субъекта охранной и детективной деятельности.

В подразделении лицензионно-разрешительной работы органа внутренних дел, предоставившего лицензию на осуществление частной охранной или детективной деятельности, ведется реестр лицензий. При переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, орган внутренних дел вносит соответствующие изменения в реестр лицензий.

В подразделении лицензионно-разрешительной работы органа внутренних дел, выдавшего лицензию на осуществление частной охранной или детективной деятельности, согласовавшего устав службы безопасности, на каждое юридическое лицо и индивидуального предпринимателя ведется учетное дело, в котором концентрируются документы, послужившие основанием для предоставления лицензии, согласования устава, а также информация об их деятельности, сведения о персонале, материалы плановых (внеплановых) проверок и иные сведения.

О начале и об окончании оказания услуг по охране имущества руководитель охранного предприятия (организации), службы безопасности юридического лица, уведомляет органы внутренних дел по месту нахождения учетного дела и по месту нахождения объекта охраны, а при его транспортировке - орган внутренних дел по месту нахождения учетного дела.

Ранее руководитель охранного предприятия (организации), службы безопасности юридического лица был обязан уведомлять органы внутренних дел о начале и об окончании оказания иных охранных и сыскных (детективных) услуг. Приведенная норма оспаривалась ООО ЧОП компанией "ГЕНЕРАЛ 2000". Как указывал заявитель, оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют действующему законодательству, изданы с превышением полномочий федерального органа исполнительной власти и нарушают права организации. В соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Законом РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" Правительство Российской Федерации Постановлением от 14 августа 2002 г. N 600 утвердило Положение о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности. Настоящее Положение определяет порядок лицензирования негосударственной (частной) охранной деятельности, осуществляемой юридическими лицами, учрежденными специально для оказания охранных услуг. В соответствии с пунктом 12 Положения о начале и об окончании оказания услуг по охране имущества лицензиат обязан в 5-дневный срок в письменной форме уведомить органы внутренних дел по месту нахождения учетного дела и по месту охраны имущества, а при его транспортировке - орган внутренних дел по месту нахождения учетного дела. Из содержания данной нормы следует, что обязанность по уведомлению в письменной форме органов внутренних дел у лицензиата возникает при оказании такого вида охранных услуг, как охрана имущества.

Между тем положения Инструкции требуют, чтобы руководитель охранного предприятия, службы безопасности юридического лица, индивидуальный предприниматель уведомляли органы внутренних дел о начале и об окончании оказания не только такого вида услуг, как охрана имущества (в том числе при его транспортировке), но и иных видов.

Таким образом, Верховный Суд РФ признал недействующим исследуемое положение Инструкции об организации работы по лицензированию и осуществлению органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации, утвержденной Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 19 июня 2006 г. N 447, в части, предусматривающей уведомление органов внутренних дел о начале и об окончании оказания охранных услуг, помимо оказания услуг по охране имущества (в том числе при его транспортировке)*(30).

В целях контроля за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий органами внутренних дел проводятся плановые и внеплановые проверки как по месту регистрации, так и непосредственно на объектах оказания охранных услуг. Плановые проверки проводятся в соответствии с ежеквартальными графиками, утвержденными руководителем подразделения лицензионно-разрешительной работы. Плановые и внеплановые проверки проводятся на основании распоряжения (приказа) органа внутренних дел, копия которого предъявляется лицензиату (службе безопасности) перед началом проверки одновременно со служебным удостоверением. В случае неисполнения этого правила лицензирующим органом частное охранное предприятие может обратиться в суд за защитой своих прав. Так, заявитель ООО "Н(ч)ОП "ФЛЕШ-2" обжаловал в суд действия сотрудников ОВД Ленинского района города Чебоксары Министерства внутренних дел Чувашской Республики, выразившихся в проведении проверки выполнения лицензионных требований и условий по осуществлению негосударственной (частной) охранной деятельности. Заявитель ссылался, в том числе, на то, что руководитель ООО "Н(ч)ОП "ФЛЕШ-2" не был извещен о начале проведения проверки*(31).

По результатам проводимых органами внутренних дел проверок деятельности лицензиатов, служб безопасности юридических лиц составляется акт в 2 экземплярах, один из которых вручается лицензиату, руководителю службы безопасности юридического лица.

В случае выявления нарушений в акте указывается, какие именно требования законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации нарушены, и устанавливаются сроки их устранения.

В случае выявления в результате проверки административного правонарушения должностным лицом органа внутренних дел составляется протокол в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, и даются предписания об устранении выявленных нарушений.

По результатам проверки должностное лицо органа внутренних дел производит запись в журнале учета мероприятий по контролю, хранящийся у лицензиата (службы безопасности).

При выявлении сотрудниками органов внутренних дел нарушений требований и условий, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими частную охранную или детективную деятельность, а также правил оборота оружия и специальных средств орган внутренних дел вправе вынести письменное предупреждение, а в случае выявления неоднократных (двух и более в течение года) или грубых нарушений орган внутренних дел, выдавший лицензию, вправе принять меры по приостановлению срока действия лицензии.

В случае неустранения в установленный срок нарушений лицензионных требований и условий соответствующий орган внутренних дел принимает меры по аннулированию лицензии в установленном порядке.

Несоблюдение правила о предупреждении охранного или сыскного предприятия влечет возникновение права у такого предприятия на обжалование действий лицензирующего органа в суд. Так, ООО "Страж" г. Киселевск, Кемеровская область, обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с иском к Киселевскому городскому отделу внутренних дел о признании недействительным заключение от 07.03.2000 года об аннулировании лицензии от 28.01.99 г. N 3 на осуществление охранной деятельности. Исковое требование основано на том, что решение об аннулировании лицензии противоречит Закону Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", так как оспариваемому решению не предшествовало письменное предупреждение об устранении нарушений названного Закона.

Как следует из материалов дела, заключением ответчика от 07.03.2000 года аннулирована лицензия истца от 28.01.99 г. N 3 на частную охранную деятельность в связи с ранее вынесенными предупреждениями об устранении нарушений, не исполненных истцом.

Согласно предупреждениям ответчика от 06.09.99 г., от 26.11.99 г. истец поставлен в известность о нарушении закона в виде осуществления работниками истца охранной деятельности без лицензии и об устранении нарушений в срок до 06.10.99 г. и до 26.11.99 г. Из объяснительных директора истца от 06.10.99 г. и от 26.11.99 г. следует, что нарушения закона им не устранены, принимаются меры по подготовке работников и документов на лицензирование охранной деятельности, осуществляемой работниками истца.

Поскольку истцом не устранены нарушения по предупреждениям ответчика заключение об аннулировании лицензии соответствует закону. Поэтому доводы истца о том, что судом не дана достаточная оценка доказательствам по делу и неправильно применены нормы материального права, необоснованные*(32).

Неоднократность нарушения означает, что оно совершается два и более раз. Понятие грубого нарушения, выявление которого влечет возникновение у лицензирующего органа права на приостановление действия лицензии, является оценочным. Суд должен в каждом случае должен рассматривать дело всесторонне и объективно, чтобы обоснованно прийти к выводу о признании нарушения грубым. Так, Общество с ограниченной ответственностью ЧОП "Агентство "Ермак" обратилось в суд с заявлением о признании незаконным решения 4 отдела УОЛРР ГУВД г. Москвы от 23 марта 2004 года, которым до 19.09.2004 приостановлено действие лицензии N 1867 на создание частного охранного предприятия ООО ЧОП "Агентство "Ермак". Как следует из обстоятельств дела, частное охранное агентство осуществляет свою деятельность на основании лицензии от 17.10.95 N 1867, срок действия которой продлен до 17.10.08.

19 марта 2004 года Управлением лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью ГУООП СОБ МВД РФ, была проведена проверка соблюдения законодательства, принятого в отношении обращения и пользования оружием. В ходе проверки выявлен ряд недостатков, в связи с чем агентству установлен до 19.04.04 срок для их устранения. 1 апреля 2004 года данные недостатки устранены. О чем сообщено лицензирующему органу.

23 марта 2004 года по результатам проверки принято решение в виде заключения о приостановлении действия лицензии. Суд, а вслед за ним и апелляционная инстанция, рассмотрел и все нарушения, послужившие основанием для приостановления действия лицензии, и обоснованно пришли к выводу, что указанные нарушения не свидетельствуют о том, что они совершались неоднократно и грубо.

Федеральный арбитражный суд Московского округа признал выводы судебных инстанций правильными*(33).

Должностное лицо органа внутренних дел в течение пяти рабочих дней со дня получения сведений о вступлении в законную силу решения суда о приостановлении действия лицензии, возобновлении или прекращении действия лицензии, а также со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии направляет копию документа, подтверждающего принятие соответствующего решения, с сопроводительным письмом в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области осуществления государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

К элементам правовой основы деятельности органов внутренних дел в области контроля за частной детективной и охранной деятельностью можно отнести и Инструкцию по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ (утверждена Приказом МВД РФ от 12 апреля 1999 г. N 288 "О мерах по реализации Постановления Правительства РФ от 21 июля 1998 г. N 814").

Названная Инструкция:

1) регулирует вопросы, связанные с оформлением, выдачей, продлением срока действия и аннулированием лицензий на торговлю, приобретение, коллекционирование или экспонирование гражданского и служебного оружия, основных частей огнестрельного оружия и патронов к нему, разрешений на хранение, хранение и использование, хранение и ношение оружия и патронов, разрешений на ввоз оружия и патронов в Российскую Федерацию и вывоз их из Российской Федерации, разрешений на перевозку или транспортирование оружия и патронов, а также разрешений на использование оружия на стрелковых объектах и уведомлений на продажу оружия или патронов;

2) разграничивает компетенцию должностных лиц органов внутренних дел по осуществлению контрольных функций в сфере оборота оружия и патронов;

3) определяет требования к юридическим лицам и гражданам при реализации законных прав, связанных с использованием оружия, а также систему мер по обеспечению безопасности при владении оружием;

4) устанавливает обязательные требования по ведению учета оружия и патронов.

Согласно названной Инструкции органы внутренних дел осуществляют контроль за:

1) оборотом оружия и патронов;

2) деятельностью юридических лиц, осуществляющих торговлю оружием и патронами;

3) передачей оружия и патронов;

4) приобретением оружия и патронов;

5) обеспечением сохранности и безопасности хранения оружия и патронов;

6) перевозкой и транспортированием оружия и патронов.

Приказами МВД РФ от 15 июля 2005 г. N 568 "О порядке проведения органами внутренних дел РФ периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств" и от 15 июля 2005 г. N 569 "О мерах по обеспечению периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств" установлен порядок проведения названных проверок, что также является элементом контроля за деятельностью частных охранных и детективных организаций.

В целях повышения эффективности контроля за частной детективной и охранной деятельностью, предупреждения и пресечения совершения персоналом частных охранных, детективных предприятий и служб безопасности юридических лиц противоправных действий был принят Приказ МВД РФ от 31 декабря 1999 г. N 1105 "О мерах по усилению контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью". Названным Приказом было утверждено Наставление по организации контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью. Наставление определяет основные направления, формы и методы работы подразделений органов внутренних дел по осуществлению контроля за частной детективной и охранной деятельностью.

Основными задачами органов внутренних дел по контролю за частной детективной и охранной деятельностью, согласно Наставлению, являются:

предупреждение правонарушений в сфере частной детективной и охранной деятельности;

контроль за порядком учета, хранения и использования служебного и гражданского оружия, специальных средств в охранно-сыскных предприятиях;

пресечение административных правонарушений и преступлений, принятие мер к работникам охранно-сыскных предприятий в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

выявление причин и условий, способствующих совершению работниками охранно-сыскных предприятий административных правонарушений и преступлений, особенно с использованием имеющегося у них служебного и гражданского оружия, принятие мер по их устранению;

привлечение частных охранников к сотрудничеству в качестве внештатных сотрудников милиции;

создание необходимых условий для взаимодействия с охранно-сыскными предприятиями в охране общественного порядка и борьбе с преступностью.

Сотрудники подразделений уголовного розыска органов внутренних дел по указанию руководства органа внутренних дел:

1) устанавливают достоверность сведений, необходимых для принятия решения о выдаче гражданам лицензий на частную детективную и охранную деятельность;

2) осуществляют оперативно-профилактические мероприятия:

по предупреждению и пресечению правонарушений в деятельности охранно-сыскных предприятий;

по выявлению фактов незаконного использования служебного и гражданского оружия охранными предприятиями и принимают меры по их пресечению и привлечению виновных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

при наличии информации о противоправной деятельности работников охранно-сыскных предприятий совместно с другими оперативными подразделениями осуществляют ее проверку;

информируют подразделения лицензионно-разрешительной работы соответствующего органа внутренних дел о противоправных действиях работников охранно-сыскных предприятий для принятия мер в соответствии с законодательством Российской Федерации;

осуществляют взаимодействие с подразделениями милиции общественной безопасности, налоговой полиции и другими правоохранительными органами по сбору оперативной информации о правонарушениях в сфере частной детективной и охранной деятельности;

проводят встречи с руководителями и работниками охранно-сыскных предприятий с целью получения информации о преступлениях, совершаемых в этой сфере;

выявляют и пресекают факты осуществления персоналом охранно-сыскных предприятий действий, отнесенных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации к исключительной компетенции органов внутренних дел.

Сотрудники подразделений по борьбе с экономическими преступлениями:

выявляют причины и условия, способствующие совершению экономических преступлений, связанных с деятельностью охранно-сыскных предприятий, и принимают меры по их устранению;

в необходимых случаях информируют подразделения лицензионно-разрешительной работы о выявленных экономических правонарушениях в деятельности охранно-сыскных предприятий для принятия мер в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Наставлением предусмотрены основные обязанности сотрудников милиции общественной безопасности органов внутренних дел по предупреждению противоправных действий в сфере частной детективной и охранной деятельности. Участковые инспекторы милиции:

ведут учет охранно-сыскных предприятий и охраняемых ими объектов, негосударственных образовательных учреждений по подготовке частных детективов и охранников, расположенных на обслуживаемой территории;

ежеквартально осуществляют проверку охранно-сыскных предприятий, а также охраняемых их персоналом объектов на предмет соблюдения порядка учета, хранения и использования служебного и гражданского оружия, соответствия их деятельности требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;

привлекают частных охранников к сотрудничеству в качестве внештатных сотрудников милиции;

выявляют учреждения и организации, а также физических лиц, оказывающих охранные и детективные услуги без лицензии;

по запросам соответствующих подразделений органов внутренних дел сообщают сведения, характеризующие по месту жительства лиц, оформляющих документы на получение лицензий на частную детективную или охранную деятельность;

выявляют среди работников охранно-сыскных предприятий лиц, допускающих нарушения законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов МВД России, регламентирующих их деятельность, и правила оборота оружия;

взаимодействуют с сотрудниками подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности по вопросам контроля за деятельностью охранно-сыскных предприятий, своевременно информируют их о выявленных нарушениях в этой сфере. Участвуют в совместных проверках этих предприятий, осуществляют контроль за устранением выявленных недостатков;

отчитываются ежеквартально перед руководством органа внутренних дел о состоянии правопорядка и соблюдении законности в охранно-сыскных предприятиях, на охраняемых ими объектах и вносят предложения по использованию их потенциала в обеспечении общественного порядка на административном участке по плану единой дислокации.

Сотрудники патрульно-постовой службы органов внутренних дел:

обязаны знать объекты, охраняемые персоналом охранно-сыскных предприятий в районе поста (маршрута), и контролировать их деятельность при несении патрульно-постовой службы, проведении мероприятий по обеспечению общественного порядка;

информируют руководителей органа внутренних дел о выявленных нарушениях в деятельности работников охранно-сыскных предприятий письменно.

Сотрудники подразделений Государственной инспекции безопасности дорожного движения органов внутренних дел:

1) в случаях выявления фактов сопровождения частными охранниками с оружием имущества собственников при транспортировке проверяют наличие удостоверения личности и разрешения на хранение и ношение служебного оружия, а также наличие командировочного удостоверения при нахождении за пределами субъекта Российской Федерации, на территории которого зарегистрировано охранное предприятие;

2) доставляют частных охранников в территориальный орган внутренних дел для разбирательства при отсутствии документов, подтверждающих законность ношения служебного оружия.

Сотрудники подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел:

обеспечивают на маршрутах патрулирования контроль за деятельностью работников охранно-сыскных предприятий по охране объектов в целях предотвращения имущественных преступлений;

осуществляют проверки технической укрепленности комнат хранения оружия в охранных предприятиях в установленном порядке. В случае выявления недостатков принимают меры в пределах своей компетенции по их устранению, о чем направляют сообщения в соответствующие подразделения лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел;

организовывают взаимодействие и поддерживают связь с работниками охранных предприятий при совместном несении службы на охраняемых объектах;

информируют руководителей охраняемых объектов, охранных предприятий и заинтересованные подразделения органов внутренних дел о нарушениях в деятельности частных охранников.

Сотрудники подразделений дознания милиции общественной безопасности органов внутренних дел направляют в случае установления при расследовании уголовных дел (подготовки материалов по протокольной форме) фактов нарушения законодательства Российской Федерации, регламентирующего частную детективную и охранную деятельность, информацию в подразделения лицензионно-разрешительной работы для устранения причин и условий, способствующих совершению правонарушений.

Сотрудники подразделений лицензионно-разрешительной работы по контролю за частной детективной и охранной деятельностью:

разрабатывают и ежемесячно утверждают у руководителей планы мероприятий по контролю за охранно-сыскными предприятиями, координации совместных действий с сотрудниками подразделений органов внутренних дел, работниками налоговых органов, взаимодействию с охранно-сыскными предприятиями в обеспечении общественного порядка;

ведут накопительные дела по обобщению поступающей информации о нарушениях работниками охранно-сыскных предприятий требований законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов МВД России и принятых мерах по их пресечению. На основании анализа правонарушений вырабатывают и докладывают руководству органа внутренних дел предложения по устранению причин и условий, способствующих их совершению;

формируют централизованный автоматизированный банк данных органов внутренних дел учета охранно-сыскных предприятий, негосударственных образовательных учреждений по подготовке частных охранников и детективов, выданных (аннулированных) лицензий, находящегося в их пользовании служебного и гражданского оружия, боеприпасов и специальных средств, а также охраняемых охранными предприятиями объектов. Обеспечивают круглосуточный доступ к таким информационным данным сотрудников других подразделений органов внутренних дел;

проводят ежеквартальные встречи с руководителями охранно-сыскных предприятий на обслуживаемой территории по обсуждению причин и условий, способствующих совершению правонарушений в деятельности этих предприятий, и определяют совместные мероприятия по их устранению;

организуют проведение ежемесячных занятий по правовым основам и тактике действий частных охранников на охраняемых ими объектах при совершении террористических акций, обнаружении взрывных устройств, совершении иных тяжких преступлений, а также при поступлении информации о их подготовке;

обобщают ежеквартально информацию о взаимодействии с охранно-сыскными предприятиями в обеспечении общественного порядка, предупреждении и раскрытии преступлений и докладывают ее руководству органов внутренних дел. Принимают меры по направлению материалов по данной тематике в средства массовой информации;

совместно с сотрудниками других подразделений органов внутренних дел, по утвержденным графикам, осуществляют проверку соответствия оказываемых охранных и детективных услуг видам, предусмотренным законодательством Российской Федерации;