Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

фрейминг политический равновесие решение

Введение

Методы исследования

Глава 1. Теории policymaking и теория политического фрейминга. Обзор литературы

Глава 2. Принятие решений в ЕС: пример регулирования биотехнологий

Глава 3. Роль фрейминга в процессе policymaking

Заключение

Список литературы

Приложение

Введение

Почему органы власти принимают те или иные решения? Какие переменные оказывают влияние на процесс принятия решений? Каким образом протекает данный процесс? Эти вопросы относятся к большому разделу политической науки - изучению публичной политики. Именно изучение публичной политики лежит в центре внимания нашего исследования, в ходе которого мы попытаемся ответить на данные вопросы.

Публичная политика принимает различные формы внутри разных политических образований, однако, основная ее характеристика состоит в том, что ее результаты на «выходе» являются итогом взаимодействия различных политических сил. Основная функция публичной политики, между тем, состоит в том, чтобы выносить социальные проблемы в публичное пространство для их последующего решения, поэтому публичная политика служит механизмом стабилизации и развития общества. Процесс, во время которого социальные проблемы становятся публичными, обсуждаются и принимаются в виде нормативно-правовых актов в особом порядке, называется выработкой политического курса (policymaking).

В развитых западных демократиях публичная политика институционализирована, и ее отличает относительное постоянство «правил игры», которые воспроизводятся при каждой итерации процесса policymaking. Несмотря на это, даже в условиях высокоинституционализированной среды, процесс policymaking непостоянен в том смысле, что приводит к непредсказуемым результатам. В результате исследований американской политики ученые обнаружили, что относительно долгие периоды медленных, инкрементальных изменений чередуются резкими сменами политического курса (Kingdon 1995; Baumgartner and Jones 1991, 1993; Dodd 1994). Пытаясь понять, что вызывает такое положение дел, исследователи задаются вопросом о факторах, влияющих на процесс policymaking.

Традиционно считается, что на процесс policymaking в большей степени оказывают влияние экзогенные факторы (Daviter, 2012, p.1). Однако развитие социальных наук и их взаимодействие между собой, как и растущая междисциплинарность исследований публичной политики привели к обновлению восприятия значимых переменных и созданию большого количества теорий процесса policymaking. В настоящее время активно развивается подход, зародившийся в начале 80-х годов, который учитывает влияние внутренней логики процесса policymaking на принимаемые решения. Данная теория, разработанная исследователями Ф.Р. Баумгартнером и Б.Д. Джонсом, называется “Punctuated-Equilibrium theory” (PET) или «теория прерывистого равновесия», и направлена на объяснение резких изменений в политическом курсе (Baumgartner and Jones 1993). В основе этой теории лежит идея эволюционной биологии о том, что большую часть времени биологические виды почти не изменяются, оставаясь в состоянии так называемого «стазиса», в то время как эволюционные изменения обычно протекают быстро (относительно периода стазиса). PET в социальных науках использует эту идею и утверждает, что процесс policymaking большую часть времени протекает плавно ввиду закрепившегося влияния интересов, особой институциональной структуры и ограниченной рациональности акторов, неспособных в конкретный момент времени оценить всю полноту и сложность политического вопроса (Baumgartner and Jones 1993).

Ключевая роль в изменении в процессе policymaking, согласно PET, отводится информации - восприятию политическими акторами политического вопроса, который рассматривается в процессе принятия решений. В современной политике подавляющее число публичных вопросов, которые рассматриваются в процессе policymaking, имеют сложную природу. Так, проблемы регулирования свободы слова, экономики, климата, энергетики, вооруженных сил, позитивной дискриминации и многие другие имеют множество измерений, используя которые можно полностью изменить восприятие людьми данных проблем и принятое по ним решение. Например, при проведении опроса общественного мнения по вопросу предоставления радикальным партиям права участия на выборах можно получить разные результаты, если поставить вопросы различным образом: в первом случае, добавив в вопрос «принимая во внимание значение права на свободу слова», во втором «учитывая угрозу неонацизма» (Sniderman & Theriault 2004).

Явление, обозначающее процесс, во время которого люди разрабатывают особую концептуализацию некоторой проблемы или изменяют способ мышления о ней, называется фреймингом (framing). Политический фрейминг (policy framing) - это акцентирование внимание лиц, принимающих решение на отдельной стороне политической проблемы с целью управления повесткой дня и принятия наиболее выгодного решения. Иными словами, можно манипулировать результатами голосования в зависимости от постановки политического вопроса, принимая во внимание фактор ограниченной рациональности.

Данное исследование, продолжая тематику курсовых работ 2012 и 2013 годов, концентрирует свое внимание на публичной политике в ЕС. Если говорить более конкретно - на факторах, оказывающих влияние на процесс принятия решений. В этой выпускной квалификационной работы мы рассматриваем роль политического фрейминга в принятии решений, подробно анализируя случай регулирования индустрии биотехнологий в ЕС в 1980-х - начале 2000-х годов. Этот кейс привлек наше внимание тем, что является замечательной иллюстрацией процессов используемого нами теоретического подхода. На протяжении двадцати лет внутри Европейской Комиссии происходило политическое противостояние, сопровождавшееся сильными сдвигами в политическом курсе. Общеевропейский политический курс в сфере регулирования биотехнологий сменялся несколько раз, выражая позиции сторонников двух точек зрения на проблему: экономическую и экологическую. Раскрывая историю развития конфликта, мы покажем, как сторонники защиты окружающей среды трансформировали свои аргументы в экономические и добились принятия выгодного им законодательства. Использование теории PET, в свою очередь, дает нам основание для обоснования роли фрейминга в процессе принятия решений.

Данный кейс хорошо рассмотрен в западной политической науке, что позволяет оперировать достаточным количеством данных для анализа. Кроме того, сектор биотехнологий в настоящее время переживает настоящий расцвет в развитых странах Market Line Industry Profile. Global Biotechnology. July 2013., и его развитие входит в приоритеты современного государства. Изучение выработки политического курса в сфере биотехнологий поможет выделить интересы, соперничающие в данной сфере.

Кроме того, можно выделить также несколько других ключевых моментов, которые определяют актуальность исследования. Во-первых, исследование направлено на изучение публичной политики, которая, как было указано выше, является сферой взаимодействия общества и власти. Мы считаем, что исследования в данной области полезны не только в теоретическом плане, развивая научное знание, но и могут помочь регулировать публичную политику, принося знание о ходе процесса принятия решений. Во-вторых, процесс принятия решений в западной политической науке долгое время считался рациональным, что накладывает определенный отпечаток и на российскую науку. Исследование в рамках иных теоретических подходов развивает научное знание, дает возможность взглянуть на явления под иным углом и приближает нас к более объективному пониманию явления. Именно поэтому нами была выбрана теория прерывистого равновесия, как интересный пример взаимодействия естественных и социальных наук. В-третьих, актуальность исследования определяется сложностью факторов, которые влияют на процесс принятия решений. Эта сложность стимулировала развитие множества теоретических подходов к policymaking. Наконец, как было описано выше, в центре внимания исследования находится кейс регулирования индустрии биотехнологий, изучение которого интересно и перспективно.

Исследовательский вопрос: какую роль политический фрейминг играет в процессе принятия решений в Европейском Союзе? Как можно заметить, ключевым словом исследовательского вопроса является слово «как», т.е. наше исследование несет в своей основе дескриптивный характер, пытаясь описать роль фрейминга в процессе принятия решений. Мы используем теорию PET, чтобы взглянуть на проблему policymaking в ЕС с иного ракурса. Проблема исследования: радикальные сдвиги в принятии решений и непостоянство политического курса в условиях высоко институционализированной среды ЕС. Объект исследования: процесс выработки политического курса в ЕС. Обозначив объект, выделим предмет исследования: политический фрейминг во время регулирования биотехнологий в Европейской Комиссии в 1980-х - начале 2000-х.

Цель исследования: оценка роли политического фрейминга в Европейской Комиссии во время выработки политического курса по регулированию биотехнологий в ЕС. Чтобы достичь данной цели, мы ставим перед собой следующие задачи:

1. Изучить существующую литературу по предметам policymaking и политического фрейминга;

2. Описать теорию прерывистого равновесия (PET)

3. Проанализировать особенности принятия решений в ЕС и роль Комиссии;

4. Рассмотреть кейс регулирования биотехнологий в ЕС;

5. Выделить фреймы конкурирующих интересов;

6. Сформулировать возможные факторы влияния на policymaking в ЕС;

7. Построить схему процесса проведения политического курса;

8. Обозначить роль политического фрейминга в процессе принятия решений.

Проверяемая данным исследованием гипотеза обозначена так: именно политический фрейминг вызвал сильные и резкие сдвиги в процессе выработки политического курса регулирования биотехнологий в ЕС.

Методы исследования

Говоря о стратегии сравнительного исследования, данная работа представляет собой исследование case-study, т.е. мы концентрируемся на изучении уникального случая, коим является Европейский Союз. Главное преимущество данного метода, как утверждает А. Лейпхарт, заключается в том, что наш кейс может быть подробно изучен, и взаимодействия между факторами могут быть выявлены, несмотря на ограниченные ресурсы исследователя. Lijphart, 1971, p. 691 Вместе с тем, продолжает он, case-study не может быть генерализировано на всю совокупность объектов, что, однако, не исключает ценность данного метода исследования как способа косвенно внести вклад в развитие теорий в политических науках. Ibid.

Действительно, еще раз отметим, что в нашем исследовании ЕС - это уникальный феномен, что, как мы считаем, ставит под сомнение возможность множественного сравнения, в котором Союз является одним из сравниваемых объектов. Из богатого массива эмпирических данных, доступных для анализа процесса policymaking, мы выбрали кейс регулирования биотехнологий в 1980-х - 2000-х годах. Причины данного выбора достаточно подробно описаны выше.

Анализ фреймов

Элементы анализа фреймов используются для выделения фреймов соперничающих генеральных директоратов Комиссии с целью обозначения роли фрейминга в процессе принятия решений в ЕС. Выделив фреймы политических акторов, мы сопоставим их периодами радикальных изменений в политическом курсе, выраженных принятием соответствующих директив (1997 и 2001 гг.).

Будут проанализированы отобранные коммюнике Комиссии, которые являлись способом выражения определения политической проблемы (т.е. фреймов) генеральными директоратами с целью донесения своих позиций до иных органов, принимающих решения (Парламента и Совета). Формальная процедура фрейм-анализа описана в первой главе после описания общей теории фрейминга.

Эмпирические данные

Так как в данном исследовании мы заинтересованы в иллюстрации роли политического фрейминга в процессе policymaking, мы фиксируем наше внимание на определенном моменте времени, когда проявилось данное явление. Этот временной промежуток охватывает события, ознаменовавшие собой огда интересы, лоббирующие дерегуляцию биотехнологий, проиграли (официально это оформилось с принятием директивы 2001/18 в 2001 году). Этот момент являлся Соответственно, мы будем рассматривать факторы, которые могли повлиять на принятие решения.

· База данных Саймона Хигса о голосовании в Европейском Парламенте. Парламент на тот момент уже был значимый силой, значит, общеевропейские партийные группы могли играть значимую роль. Будут информативно обозначены партийные позиции по вопросу (на основе данных о голосованиях по значимым законопроектам).

· Данные о соперничающих генеральных директоратах (DGs);

· Данные о комиссарах, лоббирующих регулирование или дерегуляцию.

· Комитет Европейского Парламента по защите окружающей среды.

· Коммюнике Комиссии, которые служили способом формального выражения позиций директоратов;

· Две «белые книги», используемые для формального выявления фреймов (EC 1993 и EC 2000)

· Опросы общественного мнения

· Данные о лоббирующих организациях и рынке биотехнологий

Структура работы

Работа состоит из следующих частей. В первой главе мы рассматриваем понятие публичной политики и теории policymaking, уделяя особое внимание используемой в данной работе теории PET; кроме того, мы рассматриваем теорию политического фрейминга и метод формального фрейм-анализа. Во второй главе мы рассматриваем особенности принятия решений в Европейском Союзе и раскрываем кейс регулирования биотехнологий, показывая политическую борьбу между соперничающими интересами. Наконец, в третьей главе мы описываем результаты формального анализа фреймов отобранных коммюнике Комиссии, и анализируем роль фрейминга с позиций теории PET, пытаясь одновременно отделить иные факторы влияния на процесс policymaking. В заключении мы обобщаем результаты всей проделанной работы, делая выводы о роли политического фрейминга в процессе policymaking в ЕС и возможных приложениях теории.

Глава 1. Теории policymaking и теория политического фрейминга. Обзор литературы

В этой главе мы рассмотрим теории, объясняющие процесс policymaking и политический фрейминг, а также сделаем обзор основных исследований по данной тематике. Помимо этого, в разделе о фрейминге мы описываем процедуру формального анализа, чтобы в третьей главе выделить фреймы, используемые противоборствующими сторонами.

Концепция публичной политики и policymaking

Дай определяет изучение публичной политики как изучение того, «что делают правительства, почему они это делают и к чему это приводит» (Dye, 1976). Хайденхаймер - как исследование того, «как, почему и с какими последствиями правительства преследуют определенный курс действий» (Heidenheimer, 1990). Действительно, принятие решений, чье изучение лежит в центре нашего исследования, связано с широкой концепцией публичной политики, и имеет смысл рассмотреть данный концепт.

В различных научных традициях понятие имеет разные значения.

В российской политологии определению публичной политики посвящены целые исследования, так как у нас это понятие включает в себя множество смыслов. Так, Н.Ю. Беляева рассматривает данный термин в работе “«Публичная политика» как термин, понятие и научная категория”. Как понятие, согласно ее анализу, «публичная политика» может обозначать государственную, общественную политику, процедуру принятия решений, политический курс в конкретной сфере. Беляева Н.Ю. «Публичная политика» как термин, понятие и научная категория. URL: http://www.civisbook.ru/files/File/Belyaeva_publ_pol_kak_termin.pdf Как категория «публичная политика» «позволяет раскрыть новое системное качество политики как современной социальной реальности, связать ее с другими системными категориями - «демократия», «участие», «гражданское общество», «правовое государство». Там же

Ю.А. Нисневич рассматривает публичную политику в более «прикладном» смысле, как процесс: «это процесс постоянного публичного диалога между обществом и властью для выявления и дискуссионного обсуждения наиболее важных для общества на данном историко-временном интервале социальных, экономических и политических проблем и определения возможных и допустимых методов решения этих проблем совместными усилиями власти и общества». Нисневич Ю.А. Аудит политической системы посткоммунистической России. М.: Материк, 2007 - С. 65 Данное определение позволяет рассматривать публичную политику как сферу взаимодействия общества и власти.

В западной традиции понятие имеет значительную историю. Публичная политика тесно связана с понятием «публика», которое восходит к Древней Греции. Публика - изначально узкая когорта граждан, в которую включена только часть жителей полиса (женщины, рабы и чужестранцы исключены из публики). Если схематично представлять историю античного полиса, то именно в среде публики и решались все важные вопросы политии.

Не вдаваясь в историю Средневековья и Нового времени отметим, что развитие технологий и демократизация привело к расширению публики, так как большее количество людей могло быть осведомлено о том, что происходит в политической сфере государства посредством газет, радио, телевидения - расширения публичного пространства. Развитие статистики и социальных наук позволило создать инструменты для анализа общественного мнения и его учета при проведении политического курса на Западе, чего требовала популярная демократия. Таким образом, «публичная сфера», о которой сегодня мы можем слышать - феномен современного буржуазного общества Изучение публичной политики как научной дисциплины с целью изучения взаимоотношений общества и власти оформляется в Западной Европе и Северной Америке после Второй Мировой войны. http://www.ramp.ase.ro/en/_data/files/articole/7_08.pdf

Однако при дальнейшем развитии технологий (в частности, благодаря появлению интернета), при переходе к современности происходят два противоположных явления. С одной стороны, случается еще одно колоссальное расширение публики - увеличивается число и качество средств коммуникации, она становится дешевле и проще. Каждая группа, обладающая интересом, претендует на звание ньюсмейкера в своей области. С другой, при обилии источников информации, существующих в одном медиуме - сети интернет - их становится проще контролировать государству. Более того, сегодня большинство не в состоянии проверять позицию, транслируемую СМИ из-за колоссальных трансакционных издержек ввиду обилия информации. Это приводит к тому, что общественным мнением становится легче манипулировать, тасуя факты и включая в новостные выпуски постановочные кадры. К примеру, ньюсмейкеры могут удачно использовать режиссуру для создания представления о «многочисленных беженцах» из той или иной страны.«Российский канал поймали на лжи: украинских "беженцев" показали на польской границе» // TCH. URL: http://ru.tsn.ua/politika/rossiyskiy-kanal-poymali-na-lzhi-ukrainskih-bezhencev-pokazali-na-polskoy-granice-352416.html

Но что делает публичную политику интересным объектом исследований? Во-первых, сложность процедурных моментов в современных политических образованиях усложняет анализ влиятельных факторов, что делает публичную политику актуальной темой. Во-вторых, изучение публичной политики дает ключ к преодолению барьера между теорией и практикой, создавая научно обоснованные инструменты для выработки решений социальных проблем.

Данная работа придерживается классического определения, лежащего в западной традиции, который согласуется с одним из отечественных подходов. Мы подходим к публичной политике как к процессу принятия решений, согласующихся с интересами и потребностями общества. В данной связи возникает понятие процесса выработки политического курса (policymaking). Обратимся теперь к подходам и моделям процесса.

Теории и модели процесса выработки политического курса (policymaking)

Исследователи нуждаются в использовании теорий, моделей и подходов. Теории расставляют приоритеты среди набора переменных, признанных важными в подходе, устанавливают связи между ними и делают гипотезы о возможных исходах. Модели позволяют исследователям и аналитикам тестировать гипотезы теорий с помощью результатов, полученных в условиях ограничения числа переменных и параметров процесса. Иными словами, модель позволяет тестировать, воспроизводить и развивать постулаты теории (Sabatier 2006, p. 294). По мнению Сабатье, хорошие модели и теории должны брать свое начало в теоретическом подходе: “explanations of the policymaking process rest in theories and models, which should be, but typically are not, grounded in a framework” (Sabatier 2006, p. 293).

Существует различные подходы, которые позволяют рассматривать процесс policymaking. В зависимости от подхода, в фокусе оказывается та или иная сторона процесса, но общая характеристика состоит в том, что данный процесс отличается столкновением различных интересов. Проблема policymaking является достаточно сложной, что вызвало существование различных классификаций подходов и моделей. Так, в книге “Public Policy Analysis: New Developments” выделяются пять моделей, с помощью которых можно рассматривать policymaking:

· Рациональный (Rational Decisionmaking Process). Согласно этой модели, policymaking - это интеллектуальная деятельность, в которой ключевые акторы рассматривают альтернативы рационально, используя объективное знание. (Simon, 1957a)

· Политическая игра (Political Game). Вместо того, чтобы рассматривать политический процесс как абсолютно рациональный, модель оценивает его как «политическую игру» между наиболее важными стейкхолдерами (носителями интересов). Иными словами, policymaking рассматривается как процесс торга между разными группами интересов (Lindblom 1965).

· Дискурс (Discourse). Модель policymaking как дискурса считает, что изучение самой по себе «игры власти» (“power play”) недостаточно для объяснения процесса и изменения. Модель дискурса, вместо этого, признает важность дискурсивных практик и фокусируется на качестве аргументов, используемых стейкхолдерами в процессе политической борьбы (Fischer and Forrester, 1993). Теория политического фрейминга, которая является стержневой в нашей работе, соотносится с этой моделью, уделяя особое внимание фреймингу и восприятию аргументов акторами (подробней об этом ниже).

· Институционализированный (Institutional Process). Эта модель опирается на теорию нового институционализма и рассматривает политический процесс, как основанный на институтах, нормах, рутинах, культурах и т.п. Посредством повторяющихся и рутинных взаимодействий, акторы вырабатывают особые процедуры, общий язык, с помощью чего им становится легче оперировать с новыми политическими проблемами. Роль институтов - в снижении трансакционных издержек, риска оппортунистического поведения, большей стабильности (Williamson 1979, Olson 1965).

· «Мусорный бак» (“Garbage can”). Данная модель воспринимает процесс policymaking как существующий в условиях нестабильности, поэтому его исходы также нестабильны (Cohen et al 1972). Согласно данной модели, в процессе проведения публичной политики у акторов есть некий набор решений в «мусорном баке» (фигурально выражаясь), которые они могут использовать в определенный момент времени, если будет такая необходимость. Policymaking не рассматривается как линейный рациональный процесс, скорее как производное случайного взаимодействия во времени потока политических проблем, решений и политических факторов (Kingdon 1995).

Каждая из этих моделей опирается на определенный теоретический подход. Теоретические подходы к policymaking:

“Stages heuristic” (“textbook approach” (Nakamura 1987))

Авторы подхода: Lasswell (1956), Jones (1970), Anderson (1975), Brewer and deLeon (1983).

Политический процесс разделен на серию этапов: обычно это постановка политической повестки дня (agenda setting), формулирование и легитимация политики (policy formulation and legitimation), проведение (implementation) и оценка (evaluation). Так, Гарольд Лассуэл в своей работе 1956 г. “The Decision Process” выделяет следующие этапы процесса выработки политического курса:

1) Установление повестки (agenda setting);

2) Формулирование политики (policy formulation);

3) Принятие политики (policy adoption);

4) Проведение политики (implementation);

5) Оценка эффективности (evaluation).

Множество исследований в рамках данного подхода. Исследования отдельных стадий: постановки политической повестки дня (Cobb, Ross, and Ross 1976, Kingdon 1984, Nelson 1984).

Данный подход процветал в 70-х и в начале 80-х. Критика в конце 80-х (Nakamura 1987; Sabatier 1991; Sabatier and Jenkins-Smith 1993):

1) Причинно-следственные связи, на которые указывает данная теория, находятся под вопросом, так как подход не выделяет факторы, влияющие на процесс policymaking на протяжении всех этапов и внутри каждого. Есть множество исследований, которые концентрируются на отдельных стадиях policymaking, но они зачастую с трудом сопоставимы.

2) Представленный выше порядок этапов очень часто описательно не соответствует действительности. Например, как указывает Накамура, оценка существующих политических программ оказывает влияние на постановку повестки дня, а формулирование / легитимация происходят во время исполнения (Nakamura 1987).

3) Значительный перекос внимания в сторону принятия законодательства (“legalistic top-down bias” Sabatier 2006, p.7), что преуменьшает роль взаимодействия проведения и оценки.

4) Предпосылка о существовании единого политического цикла слишком упрощает действительность, в которой происходит множество политических циклов на разных уровнях политической системы, и они взаимодействуют между собой.

Сабатье (Sabatier) утверждает, что данный подход к политическому процессу устарел, и не в состоянии отвечать современным стандартам науки. Ibid. Вместе с тем, не следует отказываться от богатого материала данного подхода. Возможно, более современные исследования критикуют четкое разделение этапов policymaking, но это не факта отменяет существования данных этапов. Поэтому в данном исследовании мы активно оперируем понятием agenda-setting, придавая значение данному элементу процесса policymaking, в то же время, не забывая о взаимосвязи всех этапов процесса.

Выделяют пять современных теоретических подходов (добавить короткое описание):

· Рациональный институционализм (Institutional Rational Choice).

· Теория множественных потоков (Multiple-Streams)

· Теория прерывистого равновесия (Punctuated-Equilibrium Theory)

· Теория коалиций взаимозависимости (Advocacy Coalition Framework)

· Теория политической диффузии (Policy diffusion)

Теория прерывистого равновесия (Punctuated-Equilibrium Theory)

В данном теоретическом подходе процесс policymaking рассматривается как инкрементальный процесс, в котором серьезные изменения политического курса происходят очень редко, но в короткие промежутки времени. Подход был разработан Баумгартнером и Джонсом (Baumgartner and Jones 1993), и его главная идея была основана на теории эволюционной биологии Элдриджа и С.Д. Гулда. Идея состояла в том, что большую часть времени виды почти не изменяются, оставаясь в состоянии так называемого «стазиса», а эволюционные изменения обычно протекают быстро (относительно периода данного состояния). PET в политической науке использует эту идею и утверждает, что процесс policymaking большую часть времени протекает плавно, но иногда происходят значительные сдвиги. Соответственно, PET пытается найти ответ на такой исследовательский вопрос: почему политическая система, характеризующаяся одним и тем же набором институтов и идентичной организационной структурой, в одни моменты времени изменяется очень медленно, а в некоторых случаях подвержена радикальным сдвигам. (Sabatier 2006, p.156). В этой связи, возникает еще один вопрос: что вызывает данные сдвиги на фоне длительных инкрементальных изменений?

В фокусе внимания данного теоретического подхода лежат политические институты и ограниченная рациональность при принятии решений. Поэтому инкрементальность процесса объясняется влиянием закрепившихся посредством рутин интересов, особой институциональной структуры и ограниченной рациональности акторов, неспособных в конкретный момент времени оценить всю полноту и сложность политического вопроса (Baumgartner and Jones 1993).

Если периоды стабильности (или «стазиса») объясняются такими привычными для политической науке категориями как институты, то как данная теория раскрывает причины изменений? В данной связи очень важно понятие ограниченной рациональности и роль информации в процессе policymaking. Джонс утверждает, что изменения в принятии решений появляются не из-за случайных изменений в предпочтениях или присущей людям от рождения иррациональности, они возникают из-за смещения внимания (Jones 1994). Данный подход использует наработки психологических исследований: согласно работе Г. Саймона, человеческие чувства могут воспринимать информацию параллельно друг другу, но внимание человека может быть сосредоточено только на одной-двух вещах в конкретный момент времени (Simon 1977, 1983). Реальность может быть сложной, изменчивой и многоликой, но невозможно примирить в единой картине мира соперничающие концепции и точки зрения: человеческому мозгу требуется зафиксировать внимание на одной. Смена объекта внимания, в свою очередь, может привести к смене набора предпочтений. Иными словами, изменения в предпочтениях не случайны, а являются результатом смещения внимания.

Организации также могут рассматриваться с точки зрения данной теории, т.к. по своей архитектуре они схожи с человеческим мышлением, будучи созданными в результате его работы (Jones 2001). Поэтому данные рассуждения могут быть также применимы к политическим организациям для объяснения процесса policymaking. Джонс так пишет о значении информации в политике: “Information is viewed as inherently ambiguous, so that there is a very important role for leadership and policy entrepreneurship in the framing of issues. . . . The manipulation of information plays a key role in forcing governmental attention to problems.” (Jones 1994, p. 23).

Теория уделяет наибольшее внимание двум взаимосвязанным элементам политического процесса: определению политических вопросов (issue definition) и постановке повестки дня (agenda-setting). По мнению авторов теории, именно определение политических вопросов и постановка их на повестку дня играют ключевую роль в пересмотре политического курса. “Punctuated dynamics may be a direct consequence of disproportionate information processing, in which people and organizations they inhabit struggle to prioritize informational signals from the environment within a particular institutional frame or structure” (Jones and Baumgartner 2005). Иными словами, подход утверждает, что наблюдаемый в политических системах процесс резких изменений при принятии решений может быть результатом неспособности системы расставлять приоритеты различных измерений одной и той же проблемы. Из-за этого, появление на повестке дня нового измерения может изменить структуру предпочтений лиц, принимающих решение: “When a policy shifts to the macropolitical institutions for serial processing, it generally does so in an environment of changing issue definitions and heightened attentiveness by the media and broader publics” (Jones 1994, p. 185).

В связи с этим связан вопрос о том, каким образом внутри институтов принятия решений распределены политические вопросы. Теория связывает распределение информации внутри институтов с так называемым «параллельным процессингом политических вопросов». Данное понятие означает ситуацию, когда внутри одного органа, принимающего решение (например, парламента) разные бюрократические организации, такие как комитеты, рассматривают один и тот же вопрос, но с разных позиций. Эти позиции будут определяться спецификой работы данных органов и их историей. Поэтому из-за существования явления ограниченной рациональности, орган, принимающий решения будет вынужден рассматривать политическую проблему только с одной стороны (Sabatier, p. 157). Рефрейминг проблемы одним из соперников может изменить предпочтения органа, принимающего решение, не изменяя при этом приоритетов в позиционировании данной проблемы, в результате чего и произойдет резкое изменение политического курса.

Приведем пару работ, в которых использовался данный теоретический подход, можно выделить следующие: Шейнгейт использовал PET для анализа процесса проведения сельскохозяйственной политики в Европейском Союзе (Sheingate 2000). Подход использовался для объяснения долгосрочных изменений в бюджетах федерального правительства США (Jones, Baumgartner and True 1998). Кроме того, теория привлекла внимание исследователей исторического институционализма.

Теория фрейминга

Говоря о политическом фрейминге, необходимо обозначить понятие фрейма - концепта, широко используемого в социальных науках. В широком смысле, фреймы - это смысловые рамки, которые помогают индивидам воспринимать явления. Понятие фрейма относят к работе Ирвинга Гофмана “Frame Analysis: An essay in the organization of experience”. Согласно И. Гофману, фрейм - это своего рода перспектива восприятия, которая помогает актору создать формальное определение ситуации. Goffman E. Frame analysis: An essay in the organization of experience, p. 10 Иначе говоря, фреймы - это когнитивные структуры, которые люди используют для объяснения ситуаций и своего участия в них. Как утверждает Г.С. Батыгин в своей работе «Континуум фреймов: социологическая теория И. Гофмана», «лексические эквиваленты фрейма - рамка, схема, план, шаблон, сценарий, гештальт, прототип, парадигма». Батыгин Г.С. Континуум фреймов: социологическая теория И.Гофмана. - С. 42

Фрейминг (framing) - это процесс, во время которого люди разрабатывают особую концептуализацию некоторой проблемы, или изменяют способ мышления о ней (Chong and Druckman, 2007, p. 113). Основной постулат теории фрейминга заключается в том, что проблема или вопрос может рассматриваться с большого количества разных углов / позиций и это может серьезно влиять на предпочтения людей и их ценности.

Пионерами использования концепции фрейминга в позитивистских исследованиях были когнитивные психологи Амос Тверски и Даниэль Канеман (Tversky and Kahneman, 1981), которые изучали фрейминг решений и психологию выбора. Суть их исследования “The Framing of Decisions and the Psychology of Choice” состоит в том, что психологические принципы, которые управляют восприятием проблемных вопросов личности, могут продуцировать предсказуемые изменения в предпочтениях при своем изменении (Tversky and Kahneman, 1981, p.453). Иными словами, предпочтения индивида предсказуемо изменяются в зависимости от осмысления личностью проблем, изменения фрейма через который данная проблема отражается в сознании. “Problem representation (framing) makes a difference in what people perceive to be losses or gains” (Kahneman and Tversky 1979; Levy 1997; Quattrone and Tversky 1988). Это ставит вопрос о возможности рационального выбора в принципе, т.к. предпочтения людей непостоянны. Данный тезис является ключевым в теории ограниченной рациональности. Следует отметить, что использование концепции фрейминга оказывает существенное влияние на использование теории рационального выбора, выступающей широко признанной методологической перспективой в различных социальных науках для анализа принятия решений, в том числе и политической. Именно здесь теория фрейминга пересекается с описанной выше PET.

В социологии понятие фрейминга как процесс конструирования фреймов используется по большей части для исследования социальных движений: как акторы определяют внешние события с целью мобилизации социального действия: “Frames influence opinions by stressing specific values, facts, and other considerations, endowing them with greater apparent relevance to the issue than they might appear to have under an alternative frame” (Nelson et al., 1997, p. 569).

В изучении публичной политики, что является фокусом нашего исследования, концепция фрейминга используется, чтобы изучать попытки акторов, принимающих решения, сформулировать позицию или программу действий в тех областях, где есть неопределенность и (или) где имеет место конфликт по мотивам интерпретации вопроса или действия. В социологических и политологических исследованиях основной акцент сделан на то, как акторы активно и сознательно формируют фреймы и пытаются их защищать.

Понятие политического фрейминга позволяет посмотреть на выработку политического курса под иным углом. Традиционно, исследования в политических науках рассматривали политические решения как производные от экзогенных факторов, т.е. отличных от влияния рассматриваемых вопросов per se (Daviter, 2012, p.1). Вместе с тем, при таком взгляде на принятие решений, теряется большое количество информации, которая может пролить свет на вопрос, почему процесс выработки политического курса развивается в том или ином направлении. Фрейминг политических вопросов оказывает влияние на то, как политические интересы и идеи транслируются в институциональную плоскость, на их публичное выражение (Ibid.). Это, в свою очередь, может оказывать влияние на установление политической повестки дня, конфликт между соперничающими институтами, внутри которых принимается решение, оказывать влияние на общественное мнение, и, самое главное, на результат всего процесса.

Концепт фрейминга привлек значительное внимание исследователей публичной политики также потому, что он включает в себя конструктивистское понимание того, как акторы определяют значение своего восприятия действительности. Энциклопедия полит науки, P. 1924 Вместе с тем, он не так далек от позитивистской методологии, как большинство конструктивистских исследований.

Использование теории политического фрейминга позволяет объяснить проведение политического курса в таких сферах, где нельзя однозначно оценить последствия политики не только количественно, но и качественно. В первую очередь, это относится к противоречивым сферам политики, имеющим множество измерений: использование в исследованиях концепции фрейминга позволяет определить мотивацию акторов в условиях неопределенности интересов. К таким сферам относятся защита окружающей среды, права беженцев и женщин, экономическая политика (отчасти), международная политика, бедность и образование, и т.п. Энциклопедия полит науки, P. 1924 Во время данного процесса акторы придают смысловое значение проблемному полю. Например, регулирование индустрии биотехнологий в ЕС - это политическая проблема, а ее измерения - экономическое, защита окружающей среды, защита потребителя - это фреймы, которые заставляют рассматривать проблему под определенным углом.

Первые политологические работы, относящиеся к теории фрейминга, можно обнаружить в 1980-х и начале 1990-х, когда Мартин Рейн (Martin Rein) и Дональд Шон (Donald Schцn) использовали концепцию фрейминга для объяснения публичной политики (Rein & Schцn, 1993). По их мнению, рационалистические теоретические подходы были не в состоянии полностью понять суть процесса принятия решений. Главной загадкой для этих исследователей оставались противоречия, которые невозможно было объяснить с помощью традиционных теорий.

Таким противоречием была невозможность достичь консенсуса в сложных политических вопросах (см. выше), когда результат сложно объективно измерить. В результате, исследователи использовали концепцию фрейминга для объяснения данного явления: акторы, придерживающиеся противоположных взглядов по одной и той же проблеме, используют ее различные элементы для конструирования собственной «реальности». Данный процесс называется фреймингом, а восприятие реальности - фреймами. Так как различные фреймы ставят в центр дискуссии разные элементы политической проблемы, то невозможно опровергнуть позицию соперника: отсутствует объективная реальность, т.к. все конкурирующие точки зрения субъективны по определению. Однако некоторые пути решения политической проблемы блокируются, что влияет на политический процесс: “By the frame imposed on circumstances, a problem definition highlights some aspects of the situation, throwing other aspects into shadow. It pushes forward some potential solutions, neglecting others (Gamson and Modigliani, 1987)”.

Чем больше «размерность» политической проблемы, тем больше вероятность, что сдвиги в политическом курсе будут более значительными. Группа интересов может получить контроль над принятием решений, если ей удается сместить обсуждение проблемы в другие институты и изменить фрейм, делая акцент на ином ее измерении. Дэвитер считает, что возможность изменить институты возникает в тот момент, когда политический вопрос вынесен на повестку дня на самом высоком уровне. В такой ситуации мы можем наблюдать эффекты вышеописанного параллельного процессинга решений: институтам, оформившим проблему разными фреймами сложно договориться между собой, т.к. их спор не может привести к консенсусу. В результате, побеждает та сторона, которая сумеет в подходящий момент использовать организационные возможности для рефрейминга проблемы в свою пользу. Примером данной стратегии может служить использование вновь возникших вопросов в рамках решения политической проблемы с попыткой представить проблему в новом свете. Новый фрейм будет использован с целью отвлечения внимания органов, принимающих решения от старого измерения проблемы, но при этом в рамках нового фрейма старые решения проблемы приобретают новые преимущества. Таким образом, сторона конфликта может проводить выгодные ей решения за счет рефрейминга политического вопроса.

С точки зрения теории фрейминга, важными переменными, объясняющими политический процесс, будут контуры политической проблемы и институты, которые определяют ее, что полностью соответствует концепции PET.

В целом, политические исследователи признают, что политический фрейминг является неочевидной, однако, неотъемлемой частью процесса выработки политического курса (Daviter, 2012, p.1).

Фрейминг и постановка политической повестки дня

Существуют различные позиции исследователей по вопросу разграничения установления повестки дня и политического фрейминга, которые с первого взгляда выглядят сходными явлениями. Так, Кобб и Росс, придерживаясь широкого понимания политической повестки, считают, что конфликты по поводу установления повестки дня (agenda conflicts) включают в себя не только выбор вопросов, по которым правительство должно принимать решения, но также и интерпретацию политических проблем (Cobb and Ross, 1977). Такого же мнения придерживается Берклэнд в своей статье “Focusing Events, Mobilization, and Agenda Setting”, говоря об установлении политической повестки дня как о результате действия общественных сил посредством доступных социальных и политических институтов для определения значения проблем и возможных способов их решения (Birkland, 1998).

В противоположность данной концепции, множество ученых четко разделяют данные понятия. Так, Джанет Вайс считает, что определение политических проблем хоть и относится к установлению политической повестки, но существенно отличается от нее (Weiss, 1989, p. 118). По ее мнению, определение проблем имеет отношение к организации набора фактов, убеждений и представлений, к восприятию людьми проблем, в то время как установление повестки дня - процесс вынесения проблем в публичное поле (Ibid.). Так же, Баумгартнер и Джонс считают, что фрейминг уже включает в себя начало политического решения проблемы, в то время как установление повестки еще не включает в себя никакого особенного подхода к проблеме (Baumgartner and Jones, 1993).

В данном вопросе, мы придерживаемся позиций, отделяющих установление политической повестки дня от фрейминга, т.к. логичной выглядит точка зрения о том, что agenda-setting - это, скорее, стадия, на которой происходит трансляция социальных условий, проблемных ситуаций в публичное пространство, т.е. их выявление политическими силами и обозначение. Все вопросы, которые до определенного момента являлись проявлениями частной жизни, становятся «публичными проблемами», находящимися в фокусе политического конфликта и освещения медиа (Garraud, 2004).

Контроль над повесткой дня - это формальный контроль, когда акторы определяют, какие вопросы из частной сферы могут пройти на дальнейшее публичное рассмотрение, а какие нет. Иными словами, фрейминг - это интерпретация проблемы, а agenda-setting - постановка проблемы на повестку дня. Баумгартнер отмечает, как У. Райкер различает два понятия: “William Riker (1986, 1988, 1993, 1996) showed the importance of two related issues: the ability of strategically minded politicians to alter the terms of debate by skillfully manipulating issue definitions, and the power of formal agenda control” (Baumgartner, 2001, p.289). В развитых демократических политических образованиях, как правило, вопросы, которые проходят на повестку дня, определяются институтами, такими как парламентские комитеты (см. Strom, 2004). Таким образом, установление повестки дня в каком-то смысле формально легализует существующие социальные проблемы, в то время как фрейминг определяет их смысл и решающие их судьбу институты.

Исходя из определенной выше концепции фрейминга, можно сделать вывод, что фрейминг сам по себе не является одним из этапов политического процесса, а происходит параллельно им (точнее, этапу постановки повестки дня), являясь проявлением влияния психологического восприятия концептов и социально-экономических проблем.

Постановка политической повестки дня

На Западе agenda-setting используется различными интересами, которые борются между собой, для принятия наиболее выгодных для них политических решений. Действительно, было бы исключительно наивным предполагать, что политическая конкуренция протекает исключительно в интересах граждан per se. Однако даже при таком положении дел мы можем наблюдать позитивные внешние эффекты. Дело в том, что жесткая конкуренция требует от участников политического процесса искать поддержки у населения, для чего необходимо тщательно анализировать запросы общества и вносить их на повестку дня (в соответствие с идеологической программой, если речь идет о партиях). В результате этого, происходит трансляция частных вопросов в публичные, которые становятся неотъемлемой частью публичного пространства и дискурса, что влечет за собой меры по решению этих проблем. Развитые западные демократии устроены так, что данный процесс посредством множества итераций помогает политической системе поддерживать себя.

Проблема связи интересов и идей

В связи с обозначенными выше концептуальными понятиями, встает вопрос о разграничении интересов и идей. Так, разные модели процесса проведения политики ставя во главу угла разные факторы влияния (интересы, идеи, институты), склонны по-разному оценивать влияние идей. В теории рационального выбора идеи считаются выражением интересов акторов, а в конструктивизме интересы - результатом конструирования реальности.

В нашем исследовании данная проблема также четко обозначена: мы пытаемся обозначить эффект влияния политического фрейминга на процесс выработки политического курса, и отделить его от иных факторов. Проблема решается использованием системной диаграммы процесса, в котором показаны только факторы, выделенные с помощью теории рационального выбора. В таком случае, если эффекта от выделенных факторов не будет обнаружено, мы сможем говорить об эффекте фрейминга.

Фрейм-анализ

Следует отметить, что анализ фреймов используется в основном в исследованиях, изучающих взаимоотношения общества и власти, рассматривающих постановку политической повестки дня в медиапространстве. Это неудивительно, т.к. фрейм-анализ - хороший метод для исследования влияния фрейминга на общественное мнение.

Вместе с тем, фрейм-анализ широко используется и для исследований процесса принятия решений. “In recent years a discursive approach to policy analysis has achieved significant following among scholars of policy studies (Bacchi 1999, Ferree et al. 2003, Fischer et al. 1993, Fischer 2003, Hajer and Wagenaar 2003, Lombardo et al. 2009, Verloo 2007). A key methodological tool used by such approaches is policy frame analysis, the study of how “public policies rest on frames that supply them with underlying structures of beliefs perceptions, and appreciation” (Fisher 2003: 144)” Dambos, T. Critical Frame Analysis: A Comparative Methodology for the “Quality in Gender+ Equality Policies” (QUING) project. Working Paper, 2012. URL: https://cps.ceu.hu/sites/default/files/publications/cps-working-paper-critical-frame-analysis-quing-2012.pdf.

В литературе выделено несколько процедур проведения фрейм-анализа. Так, на основе компиляции разных исследований, можно предложить следующую процедуру:

1) Определение проблемы или события (Entman 2004, pp. 23-24). Фрейм может быть определен только относительно к особой проблеме, событию или политическому актору. Примерами могут служить реформа социального обеспечения или иммиграционная реформа. Вместе с тем, одни и те же проблемы могут в разное время порождать различные фреймы.