Превентивная модель принятия политических решений

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Превентивная модель принятия политических решений

Ялманов Н.И.,

Ершов Ю.Г.

Цель. В статье разрабатывается превентивная модель принятия политических решений, а также показывается ее более высокая эффективность по сравнению с реактивной моделью, направленной на перераспределение.

Методы. Методологические рамки изучения процесса принятия политических решений строятся на новом подходе, согласно которому политические решения рассматриваются с позиции реализации властных возможностей в долгосрочной перспективе, что позволяет разработать превентивную модель принятия политических решений.

Результаты и научная новизна. Новизна и главный результат исследования заключаются в создании превентивной модели принятия политических решений, которая учитывает многогранность политических решений с точки зрения условий и времени их реализации, что позволяет повысить эффективность достижения политических целей в долгосрочной перспективе.

Ключевые слова: политические решения, политический процесс, превентивность, риск.

перспектива реализация модель политические цели

Эффективность функционирования политической системы общества правомерно оценивать по политическим решениям и действиям, направленным на их реализацию. Решения и действия в их неразрывной взаимосвязи и есть тот результат, который подтверждает или опровергает правомочность властного руководства политических элит.

Отправным пунктом в определении политической власти возьмем подход Дэвида Хелда, понимающего ее как борьбу «за организацию человеческих возможностей» [8, с. 146-147]. Другими словами, наряду с традиционными представлениями о власти как способности подчинять людей и распределять ресурсы, предлагается видеть в ней способность создавать новые ресурсы управления, руководства, влияния и т.п.

Позицию Хелда можно трансформировать в методологический постулат, согласно которому политические решения - главный инструмент реализации политической власти - предстают в виде открытия возможностей дальнейшего развития общества. Их цель как средств управления - создание условий для воспроизводства и распределения новых ресурсов, поиск источников и движущих сил поступательной социальной динамики. Например, при анализе резервов антикризисной политики отмечается, что важным ресурсом управления является потенциал роста социального капитала, «развитие института реальной конкуренции, способность структур власти совместно с обществом высвобождать и защищать предпринимательскую инициативу, поддерживать перспективные проекты…» [1, с. 121].

В самом общем виде выработка и принятие политических решений выступают как преобразование запросов обществав официальные нормы,распределяющие властные ресурсы и регулирующие взаимоотношения социальных субъектов . Принятие политических решений - сложный и комплексный процесс, измеряемый различными уровнями и масштабами.

Во-первых, любое политическое решение принимается в условиях большего или меньшего ресурсного дефицита - ограниченности информационных, финансовых, временных, человеческих и других ресурсов.

Разнообразные ограничения (технические и институциональные) задают спектр выбора путей и способов решения существующих проблем. Так, экономические ограничения могут зависеть от доступности производственных ресурсов, правовая система ограничивает субъектов, принимающих решения, формами и методами поведения, допустимыми законами. Собственно политические ограничения детерминированы возможностями консенсуса между значимыми интересами, идеологическими ценностями других субъектов политического процесса, участвующими (в разной мере) в процессе выработки, принятия и/или реализации политического решения.

Во-вторых, и на само принятие, и на результаты решений существенно влияют нестабильность и изменчивость внешней среды. Поэтому, фактические результаты решений и действий по их реализации, никогда не могут быть просчитаны и предвидены исчерпывающим образом. Наконец, политические решения и действия могут быть вынужденными, обусловленными необходимостью выбора из комплекса в целом неблагоприятных обстоятельств.

Все это определяет такие особенности политического решения как неопределенность и проблематичность, что, в свою очередь, заставляет вдумчиво искать оптимальные средства политических действий. Значение подобного требования многократно возрастает при решении важнейших социальных проблем и необходимости вовлечения в действие широкого круга акторов.

В зависимости от параметров среды и характера задач, решения могут приниматься по управленческим моделям действий как реактивного , так и превентивного характера. Для реактивного управления типична ситуация определенности факторов внешней и внутренней среды, позволяющая относительно легко предвидеть последствия властно-управленческих решений из всего спектра имеющихся вариантов. Реактивные решения содержат в себе ответ на вызовы и проблемы, относящиеся к текущему моменту, требующие сиюминутных действий по их преодолению. Исследование подобного рода управленческих действий преимущественно связано с разработкой и реализацией технологий принятия политических решений. В научной литературе в этом случае упорядочивают политические решения по таким технологическим характеристикам как разработка политико-управленческих сетей и инструментальных механизмов, определение повестки дня и поведенческих аспектов при принятии решений, изучение роли когнитивных методов и динамического цикла при их разработке и др. В этом русле стереотипна традиция рассматривать события и явления в их конкретно-историческом контексте, в их обусловленности прошлым [6, с. 1746]. Кажется, рациональность и соответствие научной методологии (принципам системности и историзма) такого подхода не вызывает сомнений. Но почему мы не столь требовательны к прогностическому анализу будущих событий и состояний? Ведь будущее, во-первых, всегда предстает как реализация одного из вариантов развития, содержащегося в настоящем. Во-вторых, что гораздо важнее, в политике именно будущее определяет содержание политических решений, придает политическому управлению и власти действительный, а не мнимый характер. Выражаясь синергетическим языком, через аттракторы политических программ, лозунгов и действий будущее «временит» настоящее.

Превентивная (прогностическая) модель принятия политических решений все еще остается аспектом научных исследований, не получившим должного внимания со стороны политологов. В том числе и потому, что в этом случае требуется не столько анализ разработки и применения прикладных технологий, сколько теоретическое осмысление целей политических решений и средств их достижения, исходящее из всего богатства методологического и понятийного аппарата политической и в целом общественной науки. Речь идет о целостных теориях общественного развития и политических программах, воплощающих в жизнь их концептуальные положения через политические решения разного масштаба. Масштабность преобразований - широта охвата общественных отношений и длительность изменений служит одним из оснований классификации политических решений по их значимости.

Во-первых, выделяют стратегические решения, затрагивающие долгосрочные цели и задачи развития общества в целом и его важнейших сфер. Прерогатива их принятия принадлежит высшему политическому руководству. Во-вторых, к компетенции среднего звена управления относятся тактические решения, содержанием которых являются вопросы деятельности их организаций или ведомств. Наконец, оперативные решения принимаются в низших звеньях управления по вопросам, составляющим рутину повседневного управленческого труда. Нетрудно заметить, что тактические и оперативные решения преимущественно относятся к модели реактивных решений, тогда как стратегические решения характерны для превентивной модели.

Превентивная модель управления предполагает прогнозирование, тем самым, определение рисков принятых решений. Под политическим риском мы понимаем не просто деятельность в условиях неопределенности, как это чаще всего отмечается в литературе. Политический риск, как и риск вообще, это, прежде всего вероятность нежелательных последствий принятия политических решений. Это вероятность издержек, соотнесенных с альтернативными вариантами решения, выявленных на стадии его инициирования, а также возникающих в процессе дальнейшего обсуждения и анализа проблем. В превентивной модели задача прогнозирования состоит в сужении спектра приемлемых альтернативных решений (путем отсева экономически неэффективных и/или политически неприемлемых) и упорядочении оставшихся в соответствии с выбранными техническими и нормативными критериями, что должно способствовать осуществлению выбора лицами, принимающими решение на следующем этапе.

Главное в превентивной модели политических решений - предупреждение неблагоприятных последствий или тех или иных угроз до того, как они возникнут. Одновременно превентивные действия создают более широкие властно-управленческие возможности, формируя желаемую социально-экономическую систему. Если реактивные решения, выступая ответом на произошедшие события, подчиняются навязанной логике событий, то они значительно сужают потенциал реализации собственного сценария субъектов власти. Ключевое же преимущество действий превентивного характера - возможность контроля событий в необходимом направлении, достижение собственных целей, не просто предвосхищение нежелательных эффектов до проявления их симптомов, но создание реальности по нужным контурам.

Но если превентивные политические решения - это создание новых возможностей, которые ориентированы на будущее, то неизбежно возникает вопрос о непредсказуемости будущего, порождающей неуверенность субъектов принятия решений. В свое время Фридрих фон Хайек отмечал, что события современности отличаются от прошлых событий тем, что мы не знаем их последствий. Текущая же история устремлена в неизвестность, и мы с трудом можем сказать, что нас ждет впереди [7, с. 31]. Неведение относительно будущих событий имеет универсальный характер, обусловливает сферу виртуальной реальности. Поэтому любое управленческое решение, прежде всего, в силу его значимости - политическое, должно рассматриваться в контексте принципиальной непредопределенности будущего.

Разумеется, опыт удачных или ошибочных решений прошлого, оценка их результатов и последствий с позиций сегодняшнего дня позволяют оптимизировать выбор из существующих альтернатив. Такого рода знание, безусловно, обладает непреходящим эвристическим значением - как знание о неиспользованных или упущенных возможностях. Но в реальных политических ситуациях точность и эффективность очень часто зависит от его своевременности; решения нужно принимать именно в данный момент, в новых условиях неопределенности. Достижение общего блага, предполагающее эффективное распределение ресурсов, высокую степень удовлетворения интересов и предпочтений населения, предполагает достаточно глубокое и точное знание, как условий реализации политических решений, так и их последствий.

Политическое решение плодотворно в случае политической поддержки, то есть, наличии общих интересов и ценностей тех социальных групп, которые влияли на выработку данного решения, и которые могут протестовать против альтернативных решений. Нас в данном случае не интересуют конкретные источники этой поддержки, точно так же как и решения, принимаемые деспотической властью, поскольку они имеют квази-политический характер. Акцент сделан на выражении в публичной (прямой или косвенной) политической поддержке властного решения общественно значимых ценностей (общественного блага).

Последствия принятых решений обладают системными свойствами, поскольку порождают новые требования, формируют обратную связь. Следуя за результатами, последствия растягиваются во времени, причем самым непредсказуемым образом. Эффективность превентивных политических решений определяется не столько фактическими результатами, сколько перспективами дальнейшего развития. Такой акцент обусловлен самой историей, неоднократно демонстрирующей ситуации сиюминутного положительного результата, сменяющиеся в долговременной перспективе негативными, а то и катастрофическими последствиями.

Политические решения отличаются по степени результативности и различным возможностям реализации властного потенциала. К их числу неправомерно относить спонтанные результаты позитивного порядка, полученные не в результате политического регулирования, распределения или контроля, а случайным образом. Их нельзя считать продуктом политических решений, поскольку политическое управление - не случайный, а целенаправленный процесс. Таким образом, политическому решению имманентно присуща возможность неблагоприятных последствий. Именно в этом случае мы говорим о риске, именно о риске политического решения.

Политический риск ограничивает потенциал превентивных решений, как минимум, с трех сторон. Во-первых, решения могут быть ошибочными в сугубо гносеологическом отношении, приводя к неверному выбору из спектра имеющихся альтернатив. Во-вторых, злоупотребления самой власти ради ее сохранения обуславливают принятие недальновидных, вплоть до губительных по последствиям, решений. В-третьих, суммарный итог предыдущих ошибочных решений вносит дисбаланс в развитие общества - нерешенность социальных проблем значительно сокращает возможности превентивного управления, обрекая на действия реактивного характера.

Фактор риска отсутствует или сводится к минимуму при достижении всеобщего блага, когда нет упущенных возможностей, а результат воплощает в себе полное достижение цели. В этом смысле результативна та политика, которая преследует цели повышения благосостояния как ныне существующих социальных групп и классов, так и учитывающая распределение ресурсов между поколениями. Соответственно, политический курс или действия институтов власти будут рискованными, если ведет к дискриминации отдельных групп населения или поколений. Подобную ситуацию можно наблюдать при осуществлении реактивного политического курса, направленного на перераспределение ресурсов в ущерб общему благу.

Современная интерпретация общего блага обычно связана с идеей оптимальности по Парето. В этом подходе ситуация при потреблении ресурсов социальными группами считается оптимальной, если отсутствует альтернатива, которая была бы предпочтительнее для одной из групп. Мы исходим из постулата, что в норме общество не может довольствоваться неоптимальной ситуацией, всегда стремится к более предпочтительному состоянию. Такая модель предполагает движение в сторону отсутствия рисков и негативных последствий в виде нестабильности и кризисов. Таким образом, предельным результатом процесса принятия политических решений является воспроизводство всеобщего блага, достижение которого возможно только политическими действиями превентивного характера, когда в политический курс закладываются интересы всех социальных групп.

Общее благо - это нормативный ориентир, конечная точка, к которой стремится политический процесс. Логика понимания нормативных требований подразумевает, что любое решение, в том числе политическое, стремится к снижению риска, а значит должно включать в себя притязания на рациональность. Но какую смысловую специфику приобретает значение рациональности в контексте превентивного управления, ориентированного на достижение общего блага?

Учитывая родовую сопряженность политического управления с риском можно заключить, что при принятии решений рациональным будет отказ от моментальных выгод для достижения долгосрочных результатов. «Разумные действия отличаются от неразумных тем, что предусматривают временные жертвы. Последние только кажутся жертвами, так как с избытком компенсируются благоприятными результатами, которые будут получены позже», - замечает Людвиг фон Мизес [4, с.17]. Аналогичным образом высказывался и Йозеф Шумпетер: «любая система, экономическая или иная, - в любой момент времени, полностью использующая с максимальной выгодой свои возможности, может, в конечном счете, стать хуже системы, средне функционирующей в любой заданный момент времени, потому, что неспособность последней может быть условием уровня или скорости долговременной эффективности» [9, с. 44]. Само собой возникает предположение о связи рациональности решения с эффективностью осуществления политических решений именно в долгосрочной перспективе. То есть, результаты превентивного политического управления находят свой оптимум реализации в будущем, при условии единства общего блага и расширения возможностей дальнейшего развития. Эффективность политического управления связана в большей мере не с моментальными реактивными решениями, а с разработкой долговременных, стратегических программ, широкомасштабных по сфере действия, гибких по средствам управления, связывающих воедино интересы максимального количества числа социальных групп. Ограниченные возможности политической системы аккумулировать и интегрировать существующее многообразие интересов вызывают рост социальной напряженности, кризисы, делая ее будущее проблематичным.

Избегание временных предпочтений краткосрочного плана является обоснованным при формировании превентивной политики, учитывающей положение и интересы нескольких поколений, что предполагает одинаково беспристрастное внимание ко всем периодам долгосрочного управленческого цикла. При принятии политического решения будущее положение дел с позиции данного момента может показаться менее важным для поколений, чьи интересы реализуются в текущее время. Однако для молодого поколения, чьи интересы связаны с более отдаленной перспективой, настоящие проблемы могут показаться менее важным относительно будущего положения дел. Таким образом, хотя решения должны приниматься в текущий момент времени, нельзя пренебрегать будущим, и, наоборот, в будущем пренебрегать сегодняшним днем. Ситуация симметрична, так как в исходном положении каждый период имеет одинаковое значение, и нет основания выстраивать иерархию между поколениями. На этом основании субъекты принятия политических решений способны достичь консенсуса, тогда как принцип временных предпочтений позволит участникам оценивать притязания друг друга с позиции собственной выгоды. Правда, сложно найти рациональные аргументы в пользу предпочтения меньшего современного блага большему благу в будущем только лишь в силу его практической достижимости. Принцип рациональности не должен быть подверженным влиянию временных предпочтений, также как и распределение человеческих поколений во времени не оправдывает различного к ним отношения.

По мнению Роберта Даля, «Политические решения требуют компромиссов и сбалансированности конечных целей. К примеру, экономическое равенство пагубно скажется на экономических стимулах, расходы на пенсионное обеспечение престарелых ударят по молодежи, затраты, призванные обеспечить потребности нынешнего поколения, могут ухудшить положение будущих поколений»[2, с. 71]. Иными словами, решение, которое может быть обоснованным с точки зрения удовлетворения интересов социальных групп в рамках одного поколения, в долгосрочной перспективе нанесет ущерб последующему поколению.

Принцип рациональности, заметим, равно как и принцип справедливости, требует равного отношения к разным поколениям общества. Принцип достижения общего блага должно быть определен таким образом, чтобы не нарушать баланс между поколениями, а значит не перекладывать негативные эффекты и последствия принятия сегодняшних решений на тех, кто будет жить через годы и десятилетия.

Достижение краткосрочной пользы для современных поколений может влечь рост рисков для следующих поколений. Неэффективная трата ресурсов, отсталость производственных технологий, подавление социально-политического потенциала населения сегодня, неизбежно приведет к негативным последствиям в будущем - дефициту всех видов ресурсов. Для обоснования политических решений мы должны сначала проверить, гармонизируют ли они потребности и интересы действующих и последующих поколений в контексте выявленных социально-исторических закономерностей.

Характер связи рациональности решения с хронологической протяженностью его действия выступает весомым аргументом в пользу превентивной направленности политических решений. Это означает, что при выработке превентивных решений необходимо выявление источников риска и их предотвращение до того, как они успеют сформироваться. Такой формат управленческих действий позволяет работать не только с актуальными, но и с потенциальными проблемами, что вносит в политическое управление необходимый элемент предсказуемости и позволяет контролировать риск таким образом, чтобы развивались именно те виды сопряженной с ним деятельности, которые максимально полезны для общества.

Вместе с тем можно поставить закономерно-парадоксальный вопрос: существует ли риск превентивной политики? Николо Макиавелли полагал, что «тем больше риск, чем больше само решение представляется необычным. Рискуют те люди, которые предлагают какое-либо новое предприятие, нуждающееся в участии большого количества людей, тяжело управляемое, требующее больших усилий, чтобы быть доведенным до конца» [3, с. 644]. Превентивное решение в своей основе несет элементы новизны, нетипичности, уникальности. Но есть принципиальная разница между риском преодоления неопределенностей и разрешения противоречий с непредсказуемым исходом и риском бездействия с целью избегания риска.

Поэтому проблема риска многократно обостряется в переходные периоды развития общества, приобретая практический характер конструирования будущего, радикально отличающегося от настоящего.

Примем во внимание доводы Ф. Кидленда и Э. Прескотта, которые доказали, что временнáя непоследовательность имеет место в тех случаях, когда политика, представляющаяся оптимальной в определенный период , уже не является таковой в более поздний период. Если органы власти не будут связаны жесткими обязательствами, которые заставляли бы их придерживаться предусмотренного плана, то они будут по собственному усмотрению проводить ту политическую линию, которая покажется им оптимальной на данный момент. Проблема в данном случае заключается в том, что если люди предвидят такого рода изменения в политике, то их поведение будет направлено на то, чтобы препятствовать властям в достижении изначально поставленных целей [10, с. 140].

Размышляя в подобном ключе, Кидленд и Прескотт разбирают конкретную ситуацию, суть которой заключается в следующем. В определенный период парламент принимает жесткие законы, направленные против загрязнения окружающей среды. В тот момент подобный шаг представляется оптимальным как для решения серьезных проблем, связанных с защитой окружающей среды, так и с точки зрения выражения пожеланий избирателей. Тем не менее, после принятия этих законов происходит резкое изменение экономического курса, в результате чего главной проблемой, как для политиков, так и для избирателей, становится уже не загрязнение окружающей среды, а безработица. Если в ближайшем будущем грядут выборы, парламент будет стремиться смягчить новое законодательство, или, что еще проще, правительство может принять решение о сужении сферы действия данных законов за счет урезания бюджетных средств на содержание штата инспекторов, проверяющих состояние окружающей среды. Однако, промышленные предприятия, на которых существуют вредные производства, предвидя такие политические перемены, сочтут, что вводимые меры по регулированию экологической ситуации не стоит принимать всерьез, и изначально поставленные цели не будут достигнуты. Ученые заключают, что политический курс утратит надежность, поскольку с очевидностью проявится фактор временнóй непоследовательности: намерения тех, кто принимает политические решения в более ранний период, отличаются от их же намерений в более поздний период [10, с. 158].

Достоинство превентивной модели заключается в способности устранять негативные факторы в ходе реализации политических решений. Как отмечает Адам Пшеворский, демократия, при которой люди верят, что выбор совершается случайно, была бы непригодна. Элемент чистой случайности действительно присутствует в демократической игре, но только экзогенно. Но на этом роль случая и заканчивается [5,с. 48]. В норме демократического общества социальные группы и поколения заинтересованы как в том, чтобы существующая форма социального и экономического неравенства способствовала достижению общего блага, так и в уменьшении роли природных и социальных случайностей в преуспевании или неудачах людей. Превентивная политика стремится устранить причины и факторы, создающие социально уязвимые группы людей, или социальные группы, получающие необоснованные преимущества. Превентивный политический курс информирует всех участников политического процесса о сопряжении различных альтернатив развития с ихсобственным положением и интересами, позволяет оценивать их содержание наоснове публично обозначенных целей.Таким образом, превентивная модель принятия политических решений рационально обосновывает состояние общества, исключающее случайное распределение преимуществ или тягот в жизни социальных групп.

Разумеется, и при реактивном управлении стараются учитывать ближайшие последствия принимаемых решений. Но чем более длителен срок реализации властно-управленческого решения, тем острее встает проблема неведения характера будущих событий и возможных направлений развития общества или его подсистем. Превентивное стратегическое управление - наиболее действенный способ предупреждения и устранения риска и его нежелательных последствий до того, как они начнут формироваться. Подобная модель управления подчиняет реактивную политику достижения краткосрочных эффектов, долгосрочному расчету и прогнозированию, находящему оптимальное сочетание интересов различных социальных групп, классов и поколений.

Литература

1.Гордеев С.С.. Зырянов С.Г.. Иванов О.П., Подопригора А.В. Риски и приоритеты управления регионом в условиях экономической депрессии и роста инфляции // Социум и власть. 2015. № 3. С. 116 - 123.

2.Даль Р. О демократии /Пер. с англ. А. С. Богдановского; под ред. О. А. Алякринского. М.: Аспект Пресс, 2000. 208 с.

3.Макиавелли Н. Размышление над первой декадой Тита Ливия. Минск: Харвест, 2004. 704 с.

4.Мизес Людвиг фон. Либерализм в классической традиции / Пер. с англ. А. В. Куряева. М.: Социум», Экономика, 2001. 239 с.

5.Пшеворский А. Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке / Под ред. В. А. Бажанова М.: РОССПЭН, 2000. 320 с.

6.Русакова О. Ф. Историческая политика России: современные вызовы и новые компетенции // Культура, личность, общество в современном мире: Методология, опыт эмпирического исследования ХШ Международная конференция памяти проф. Л. Н. Когана, 23-24 марта 2012 г. Екатеринбург, 2012. С. 1745-1751

7.Хайек, Ф. фон А. Дорога к рабству. М.: Новое издательство, 2005. 264 с.

8.Хелд. Д. Политика как научная дисциплина по Д. Хелду // Полис. 1991. № 5. С. 146-151.

9.Шумпетер Й. А. Капитализм, Социализм и Демократия: Пер. с англ. /Предисл. и общ. ред. В. С. Автономова. М.: Экономика, 1995. 540 с.

10.Kydland F., Prescott E. Rules rather than discretion: The inconsistency of optimal plans // Journal of Political Economy. 1977. № 85. P. 473-492

Размещено на Allbest.ru