Основи публічної політики

Размещено на http://www.allbest.ru/

ТЕМА 1. ОСНОВИ ПУБЛІЧНОЇ ПОЛІТИКИ

1.1 Наукові підходи до аналізу публічної політики

Публічна політика є одним із ключових понять сучасної політичної науки. На сьогоднішній день існує безліч різних інтерпретацій визначення «публічна політика» (public policy), однак єдиної думки щодо цієї категорії досі не вироблено. Дискусії ведуться як стосовно термінів public і policy, так і стосовно словосполучення public policy (громадська, державна, суспільно/державна політика).

Прихильність науковця до тієї чи іншої позиції часто визначається його схильністю збільшувати чи, навпаки, зменшувати вододіл між політикою та управлінням, визначати, чи є дихотомія між поняттями «політика» та «державне управління». Так, до 30-х рр. ХХ ст. вважалося, що політична наука відіграє важливу роль у визначенні інтелектуального простору державного управління. Тривалий час домінував інструментальний підхід, який визначав, що політичну науку та державне управління пов'язує політична система, зокрема процеси “входу” та “виходу” з неї. Й до сьогодні серед науковців є достатньо категоричні твердження, які зауважують, що державне управління є міждисциплінарним гібридом, у якому найбільше запозичень саме з політичної науки.

З початку 1970-х рр. з'являється концепція під назвою «публічного політичного підходу» до управління («public policy approach» to administration). Концепція розглядає, якою мірою кожна стадія в розробці і здійсненні політики впливає на її загальну форму. Природа процесу прийняття рішень починає визначати зміст державного управління. Можливо, саме цей період можна умовно вважати часом “народження” теорії публічної політики, яка пов'язала політику з державним управлінням та стала предметом для дослідження в межах відповідних наукових галузей. Тим більше, що більшість зарубіжних дослідників переконані в тому, що історично публічна політика виникла на хвилі дискусій підвищення ефективності державного управління і, головне, з розширенням можливостей участі громадянського суспільства в політичному процесі управлінських рішень. Політична складова процесу прийняття рішень - це взаємодія політичних акторів, внаслідок якої схвалюється те чи іншерішення. Управлінська - це технічне, інформаційно-аналітичне, інтелектуальне забезпечення процесу (див. рисунок).

Труднощі з визначенням понять і категорій пов'язані з багатьма обставинами. Для початку необхідно визначитися, чи існує різниця між категорією і поняттям? Н. Бєляєва, посилаючись на роботи О. Автономова, стверджує, що і категорія, і поняття є знаряддям пізнання, - але функції у них різні. Поняття фіксує найбільш істотні диференційні ознаки (як загальні, так і специфічні) об'єкта. Іншими словами, це опис певного змісту, в якому розкриваються не тільки зовнішні особливості об'єкта, а й внутрішні закономірності його існування. Категорія ж - на відміну від поняття - «націлена головним чином на організацію процесу пізнання, виділення одного з вузлових моментів цього процесу».

У першу чергу труднощі пов'язані з тим, що політична наука не є точною дисципліною, тому і її категорії, і поняття апріорі не можуть бути точними. Множинність пояснень категорії публічна політика має схожі характеристики в політичних дослідженнях, але при цьому абсолютно ідентичних визначень не існує.

Ще одна проблема в поясненні поняття публічна політика зумовлена тим, що розглянутий термін має іноземне походження, тому в перекладних версіях може існувати безліч його значень. Для повного розуміння сутності терміна «публічна політика» необхідно розібратися, яке смислове значення представляють окремі терміни «політика» і «публічне». В англійській мові для позначення поняття «політика» використовуються кілька термінів: «policy», «politics», «polity».

Термін «politics» позначає власне політику, політичну сферу, політичну діяльність. В американському перекладі це може також означати політичні 9 махінації. «Policy» - це політика, лінія поведінки, політичний курс. Уточнюючий термін «policy - making» - розробка, формулювання або проведення (визначеного) політичного курсу. І, нарешті, «polity» - державний устрій, образ або форма правління. Більшою мірою цей термін належить до політичного ладу, тобто до конкретної політичної системи. Усі ці терміни показують, що політика являє собою і сферу діяльності, і форму діяльності.

Переклад слова «public» означає суспільний, державний, народ, публіка, громадськість. Така множинність значень ще більшою мірою ускладнює уявлення про цю категорію. Усі словосполучення, що містять слово public, які можна зустріти в словнику, включають в пояснювальній частині таку складову, як суспільство (публіка).

Осмислення категорії «публічна політика» має відбуватися через призму інших категорій: «публіка», «публічна сфера», «публічне поле», «публічний простір», «громадськість». В результаті політична наука має множинні смислові інтерпретації категорії «публічна політика», які постійно, в силу тимчасових і політичних змін, коригуються йдоповнюються. Дискусійність терміна представляє одну з основних складностей, з якими стикаються вчені, намагаючись знайти відповідь на питання про значення цього поняття.

Термінологічна складність полягає ще й у тому, що публічну політику можна розглядати не тільки як цілісну категорію, визначаючи її характерні риси, саме слово public може бути ознакою іншого політичного актора (влади, держави, лідера, інституту тощо). Оскільки сам термін має безліч значень, відповідно, і похідні від нього категорії так само інтерпретуються по-різному. Серед взаємопов'язаних категорій можна назвати такі: «публічна політика», «публічна сфера», «публічне поле», «публічна влада», «публічне управління», «публічні інститути», «публічні лідери», «суспільні цінності» тощо.

Наступна важлива причина семантичних труднощів визначається тим, що, на думку французького соціолога М. Догана, поняття переходить з однієї дисципліни в інші. Запозичені поняття потребують адаптації до контексту нової дисципліни, оскільки представляють не тільки термін, але також певний постулат або ідею. У цьому випадку на формування категорії «публічна політика» вплинули різні науки: соціологія, філософія, менеджерійні науки, системологія, кібернетика, економіка та ін.

Наступною обставиною є те, що для глибокого розуміння суті вищезгаданої категорії необхідно враховувати тимчасові характеристики політичного середовища та зміни в науці. Перехід від традиційного суспільства до сучасного ознаменувався в суспільних науках переглядом усталених понять, появою нових парадигмальних підходів, зміною уявлень про буття. Пов'язано це із посиленням інформатизації суспільства, інтенсифікацією комунікації, соціальною диференціацією, ускладненням політичної системи та зміною ідентичного сприйняття.

Не можна також не враховувати етноцентричність позиції вчених, які займаються цією проблемою. Через призму своєї культури, ментальності, ціннісних орієнтацій і політичного середовища автори формулюють власні погляди на публічність і публічну політику. Так, західні вчені більшою мірою пов'язують цю категорію з ліберально-демократичним концептом і громадянським суспільством. Їх трактування публічності певним чином стандартизувало все наукове співтовариство на розуміння публічної політики як процесу співуправління, де суспільство усвідомлює свої інтереси та активно їх обговорює, бере участь у процесі управління державою.

На формування термінів впливає також і те, як власне, сам учений представляє в своєму дослідженні публічну політику. Вона може бути представлена і як система, і як політична мережа, і як курс розвитку держави, і як комунікація між владою і громадянським суспільством, і як стратегія розвитку, і як процес прийняття рішень, і як соціальна програма тощо. Безумовно, це не може не відбиватися на уточненні та коригуваннітерміна «публічна політика». Розмірковуючи над цією проблемою, необхідно розуміти дві головні тенденції в інтерпретації цієї категорії вченими. Перша тенденція пов'язана з філософсько-аксіологічними уявленнями про «публічне», друга відображає предметно-практичне розуміння публічної політики як діяльнісної та інституціональної категорії. Обидві ці тенденції нерозривно пов'язані і взаємодоповнюють одна одну. При цьому, за правильним зауваженням українського вченого О. Третяка, співвіднесення філософських фундаментальних положень з політичною практикою представляє проблему, оскільки необхідно подолати декілька ступенів абстрактності, вийти за межі філософських побудов, наповнити предметністю реального політичного життя

Розгляд публічної політики як процесу прийняття політичних рішень став традиційним для більшості вчених першої стратегії. Таке розуміння публічної політики в англо-саксонської політичній науці називається публічним управлінням (public administration), що реалізовується на основі демократичних принципів та процедур і пов'язане з діяльністю такого політичного інституту, як держава. Водночас вивчення публічної політики як діяльності держави для дослідників пов'язане з рядом труднощів. У першу чергу це зумовлено тим, що процес вироблення публічної політики «ховається» в певній мірі автономному від публічної сфери адміністративно-управлінському комплексі. Ці рішення здійснюються за допомогою різних заходів, тісно пов'язаних між собою, і охоплюють діяльність громадських організацій на різних рівнях управління (національному, регіональному й локальному). Роль держави в цьому процесі надзвичайно важлива і відповідальна, тому що саме вона повинна створювати реальні умови для можливості впливу громадян та інститутів громадянського суспільства на процес прийняття рішень за допомогою розширення відкритості та прозорості діяльності органів влади, підвищення стандартів якості державного управління, надання доступних і якісних державних послуг населенню.

Одне з найбільш поширених уявлень про сучасну суть публічної політики запропонували західні політологи А. Гайденгаймер, Г. Гекло, К. Адамс. За їхньою версією, вивчення публічної політики дає можливість побачити, як, чому і з якими результатами уряди здійснюють той чи інший курс дій або бездіяльності в державі. Політика, як зазначає американський вчений Г'юдж Гекло, не є самовизначальним феноменом. Немає унікального набору рішень, акторів і інститутів, які б виробляли політику і очікували розкриття та опису. Швидше, політика є інтелектуальним конструктом, аналітичною категорією, зміст якої має спочатку бути визначеним аналітиком. У цьому відношенні державна, ширше - публічна, політика постає, з одного боку, як відповідь на нагальні проблеми, які доводиться вирішувати державі та іншим публічним акторам, і яка важко піддається спочатку вбудовуванню у будь-яку теоретичну конструкцію. З іншого боку, пройшовши теоретичний аналіз, вона набуває характеру парадигмальної дії (у вигляді політичних курсів) для інших політиків у подібних ситуаціях. Прикладами таких політичних курсів є американський «Новий курс» Ф. Рузвельта, «Велике суспільство» Дж. Кеннеді, британський тетчеризм і ін. Найчастіше публічна політика визначається як частина політичного процесу будь-якої держави і являє собою складний і взаємозалежний механізм вироблення та здійснення політичного рішення, що задовольняє як очікування суспільства, так і еліти.

задовольняє як очікування суспільства, так і еліти.

З середини 90 рр. ХХ ст. в країнах на пострадянському просторі популярним стає інституціональний підхід, який розглядає публічну політику як систему інститутів публічної політики, що має властиву їй конфігурацію або архітектуру, тобто інституціональний дизайн у вигляді системи структурних елементів публічної сфери суспільства, розташованої на стику держави і громадянського суспільства. На думку російського політолога К. Г. Холодковського, публічна політика найчастіше співвідноситься з процесом прийняття та реалізації органами державної влади різного рівня, а також місцевого самоврядування рішень із певної соціально значущої проблеми або комплексу проблем, до якого залучені численні актори - політичні партії, ЗМІ, громадяни, організовані групи інтересів, неурядові громадські організації (НГО), правозахисні організації, професійні асоціації та профспілки, громадські консультативні ради, комітети та комісії та інші структури громадянського суспільства, які співпрацюють і конкурують між собою і з державними інститутами в прагненні вплинути на рішення та дії політиків.

Українські фахівці в галузі держуправління С. Телешун, С. Ситник та І. Рейтерович розглядають публічну політику (public policy) як політику органів державного управління, засновану на механізмах публічного узгодження інтересів зацікавлених сторін і спрямовану на досягнення суспільно значимих цілей та вирішення суспільно важливих завдань.

Процеси, що відбуваються в різних системах сучасного суспільства, поновому визначають формат публічної політики, а саме через конфліктологічну парадигму, яка може дати продуктивний результат в розумінні складності, амбівалентності, часто різноскерованості взаємодії бізнесу, держави і некомерційних організацій. Це, в свою чергу, дозволяє чітко зафіксувати якісні характеристики суб'єктів та особливості їх взаємовідносин у процесі формування публічної політики. Взаємодія громадянського суспільства та влади починається з діалогу. Суспільний діалог, стверджує соціолог Л. І. Ніковська, є природним середовищем формування принципів конфліктологічної парадигми, як і конфліктологічна парадигма є неодмінною умовою повноцінного існування публічного діалогу й підтримки динамічної рівноваги у взаємодії влади і громадянського суспільства.

Схема вироблення публічної політики, яка вибудовується, починаючи з ідентифікації проблеми, формування публічного та інституційного порядків денних, обрання тієї чи іншої моделі рішення, формулювання альтернатив рішень, обрання рішення, реалізація, контроль за виконанням, це відображення того, як політика впливає на державне управління.

Рис.1.1. Публічна політика як процес прийняття рішень

Цілком можна стверджувати, що публічна політика як цілісне явище, як процес, як механізм не може бути повноцінно розкритою в межах лише політичної науки чи державного управління. Концепції та теорії, які використовуються для розкриття природи публічної політики, її аналізу як процесу, належать до різних галузей знання. Сукупність методів, що дають можливість розкривати природу публічної політики, характеризувати її процеси, належать і до соціології (дослідження суспільства, публічної сфери, розподіл суспільних благ), і до психології (поведінка акторів), і до економічної науки (дослідження механізмів колективної дії, суспільного вибору) (Табл.1.1.).

Складне переплетіння політики та управління, яке й створило публічну політику, сьогодні знаходить своє відображення в сучасних концепціях врядування Governance, New Public Governance, Good Governance, у яких публічна політика виступає як ціль і водночас як результат державного управління. Термін “публічна політика” застосовується для означення державної політики країн Європейського Союзу, яка є результатом сумісної діяль ності національних та наднаціональних органів управління. Принципи здійснення державного управління, визначені Білою Книгою, базуються саме на засадах публічної політики, яка передбачає взаємодії державних, недержавних акторів та наднаціональних структур. Саме такий механізм формує публічні майданчики для прийняття політичних рішень, спрямованих на досягнення суспільно значимих цілей.

Публічну політику залежно від конкретного контексту можна розглядати і як явище, і як засіб, інструмент та механізм.

Пропонуємо тлумачення терміна “публічна політика”, яке, знову ж таки, на наш погляд, найбільш точно передає його зміст. Публічна політика (public policy) - політика органів державного управління, заснована на механізмах публічного узгодження інтересів заінтересованих сторін та спрямована на досягнення суспільно значимих цілей та вирішення суспільно важливих завдань.

Таблиця 1.1. Наукові галузі, теорії та концепції, що застосовуються в публічній політиці

Особливістю публічної політики є те, що як держава, так і громадянське суспільство вимушені апелювати до громадян, потребуючи схвалення та суспільної підтримки обраного варіанта рішень та дій. Адже політика реалізується як через суспільство, так і через державні інститути публічної влади. Саме тому, намагаючись досягти підтримки та ефекту мобілізації суспільства, держава, використовує сучасні методи формування громадської думки. Разом з тим публічна політика, регламентована демократичними процедурами, легітимізує громадську думку, створює 15 контрагента в особі громадськості, готового до діалогу. Саме у результаті такого діалогу відбувається легітимація влади. Цінність публічної політики полягає в тому, що вона є необхідною умовою існування сильної демократичної держави та одночасно головним атрибутом розвинутого громадянського суспільства.

1.2 Співвідношення понять державна політика та публічна політика

Щодо співвідношення поняття «публічна політика» з «державною політикою», то дати відповідь на це питання виявилося не так-то легко, навіть при наявності сьогодні достатньої кількості наукових розвідок, більшість із яких акцентують увагу на специфіці перекладу терміна з англійської мови на російську чи українську. Звідси і різні тлумачення та окреслення різного предмета дослідження.

В умовах демократії, коли рівень розвитку громадянського суспільства достатньо високий, державна влада поступається частиною своїх повноважень на користь органам самоуправління, і в цьому разі справді має сенс говорити про «публічну владу» як поєднання державної влади і громадського самоврядування. В такому контексті публічна політика є ширшим поняттям, оскільки вона охоплює не лише державну політику, а й політику, яку здійснюють (чи можуть здійснювати) недержавні організації, об'єднання державних і громадських органів або навіть приватні структури й агенції. На відміну від тоталітарного режиму, в демократичному суспільстві неурядовий сектор суспільного життя відіграє значну роль в ініціюванні, розробці та впровадженні політики в інтересах окремих груп населення, регіонів чи всієї нації в цілому, тобто, «публічності» (саме це і відображає наведене вище визначення терміна «політика» з університетського підручника). Тому вживання терміна «публічна політика» замість терміна «державна політика» є більш узагальнюючим.

Н.Ю. Данілов, О.Ю. Гуров, Н.Г. Жидков - російські автори, за редакцією яких вийшла збірка перекладів англомовних класичних та сучасних текстів з публічної політики, - зазначають, що термін «публічна політика» сам по собі є достатньо спірним. Складність перекладу полягає в пошуку поняття, яке б відображало суть концепції. Серед варіантів перекладу терміна зустрічаються різноманітні поняття «відкрита», «суспільна політика», «публічно-державна», навіть «соціальна».

В роботах західних дослідників інколи використовується поняття «mass politics» - термін, зміст якого є достатньо розмитим. Так, Рассел Ньюман у своїй роботі «Парадокс масової політики» задається питанням, хто і де насправді творить американську політику - політична еліта Вашингтона у прокурених приміщеннях та на полях для гольфу, чи громадська думка електорату. Складні процеси взаємодії громадськості та правлячої еліти, процеси формування громадської думки, вплив громадської думки на політичні процеси - все це автор називає «масова політика». Американський дослідник Еспен Мое пов'язує поняття «масова політика» з процесами формування публічного дискурсу та, відповідно, публічної сфери. Масова політика згідно з науковою позицією автора - це механізми та інструменти взаємодії формування публічної сфери.

У посткомуністичних країнах про розвинене громадянське суспільство поки що говорити не доводиться, і фактично публічна політика ототожнюється з політикою державною 1 . Але, незалежно від різниці в термінології, метою цієї політики має бути задоволення інтересів суспільства в цілому, окремих суспільних груп та індивідуумів, розв'язання нагальних і перспективних проблем, забезпечення розвитку складових суспільної діяльності (економіки, політики, соціальної сфери тощо) та нації в цілому. Закономірностями формування і здійснення публічної політики займається досить розвинена на Заході наука «Аналіз публічної політики» (Public Policy Analysis). Ha основі підходів цієї науки розглянемо загальні характеристики публічної (тобто державної) політики в Україні та спробуємо визначити, наскільки вона відповідає і теоретичним положенням, і практичним завданням побудови демократичного суспільства та ринкової економіки.

Щодо співвідношення понять державна політика та публічна політика, то:

По-перше, механізми формування - у публічній політиці - це завжди механізми, які забезпечують можливості представлення та узгодження позицій заінтересованих сторін у прийнятті політичного, політико-управлінського рішення. Наприклад, для американців державна політика («public policy») є «публічною», оскільки ці механізми вже закладені в так званій плюралістичній моделі формування державної політики. Чи є «державна політика» та «публічна політика» одним і тим самим поняттям? Відповідь на це запитання дає аналіз самого механізму прийняття рішень та програм (вироблення політики), зокрема таких параметрів, як:

? спосіб, у який актуалізується проблема і набуває статусу суспільно значимої;

? наскільки заінтересовані сторони мають можливість користуватися каналами доступу до прийняття рішень;

? чи є ці канали;

? чи існують зворотні зв'язки між суб'єктом і об'єктом прийняття рішень тощо.

Тобто «державна політика» і «публічна політика» можуть як ототожнюватися, так і становити різні поняття залежно від механізму їх вироблення.

По-друге, публічна політика спрямована на забезпечення суспільного інтересу (на відміну від таких варіантів, як «державний інтерес», «корпоративний інтерес», «приватний інтерес»). За певних політичних режимів держава може блокувати та «відмовлятися» від санкціонування певних суспільних інтересів і вони ніколи не набувають статусу публічного інтересу. Завдання публічної політики - створити механізми виявлення і забезпечення суспільного інтересу. Важливо також зазначити, що публічна політика завжди пов'язана з реалізацією владних повноважень з моменту формування проблеми політики з метою визначення характеру політичного рішення, аж до результатів оцінки його реалізації. Наприклад, розуміння того, що влада вдається до публічної політики лише у сферах охорони здоров'я, довкілля, у сферах науки та освіти тощо, де чітко виражений суспільно значущий контекст, є не правильним, оскільки, по суті, відбувається заміна поняття соціогуманітарної політики на публічну. Публічна політика означає легітимний спосіб формування та публічне схвалення політики.

Тобто та ж сама соціогуманітарна політика може реалізовуватися без використання демократичних процедур, а головне, не відповідати суспільним інтересам.

По-третє, «державна політика», «державне управління» нині піддаються суттєвим трансформаціям під впливом нових структур суспільних взаємодій (мереж), глобалізації (глобальне управління), інформаційних технологій (електронне врядування). Публічна сфера набуває значимості як платформа взаємодій та вироблення суспільних інтересів, формулювання суспільних цілей та завдань. Державна політика перестає бути державною як такою і набуває ознак публічності в тому розумінні, що держава визнається актором, що діє та вибудовує свою політику і здійснює управління в публічній сфері. Тут акцентуємо увагу на тому, що «публічність» у контексті розгляду поняття «публічна політика» - це не просто «політика, винесена на публіку, на публічне обговорення». «Публічність» передбачає здійснення різних видів діяльності для досягнення суспільних цілей. Відповідно публічність інтересу означає, що його суб'єктом (носієм) є суспільство як органічне ціле. Найбільшою мірою спільності володіють інтереси всього суспільства (суспільні інтереси). Вони відображають базові потреби людей і в багатьох обумовлюються необхідністю соціального розвитку.

Отже, публічність політики має місце тоді, коли вона спрямована на досягнення суспільних цілей та забезпечення суспільних інтересів.

Відповідно до ще однієї точки зору, стосовно категоричного розведення теоретичних конструктів: державна (урядова) політика (Governmental Policy) і публічна політика (Public Policy), виходячи із їхніх сутнісних характеристик.( табл.1.2)

Також науковці виділяють наступні особливості публічної полутики в посткомуністичних країнах:

1. Публічність політики: На відміну од державної (урядової) політики, що виражає спрямованість політичного керівництва державою, публічна політика виражає інтереси нації або її окремих секторів чи регіонів, а отже, для її успіху особливо необхідна добровільна підтримка всіх дійових осіб цієї політики. Реалізація політики -- процес багатовимірний, спрямований як по вертикалі (згори вниз і знизу вгору), так і по горизонталі (між різними дійовими особами, секторами суспільства й економіки). Порівняймо дві схеми здійснення публічної політики -- теоретичну і фактично існуючу в посткомуністичних державах.( СЛАЙД- Схеми здійснення публічної політики)

Відсутність горизонтальної складової публічної політики в посткомуністичних країнах суттєво знижує її ефективність і водночас збільшує ризик невдачі, оскільки природна публічна підтримка реалізації політики та партнерство з дійовими особами поза управлінською вертикаллю замінені на двостороннє спілкування між окремими (переважно державними) агенціями та органами прийняття рішень. Одночасно це призводить до обмеження наявних ресурсів та інструментів здійснення політики лише тими, що є в розпорядженні урядових органів. І, нарешті, це знижує можливість об'єктивної оцінки результатів здійснення політики і підвищує ризик хибності в послідовності виконавчих дій та розподілі ресурсів, а також закладає помилки в реалізації наступних планів і політик, побудованих на основі даної політики.

2. Прозорість політики: Обмеження участі інших дійових осіб у публічній політиці спілкуванням з органами прийняття рішень призводить до фільтрації інформації' по всіх лініях зв'язку: зумисна фільтрація можлива у випадках прагнення органів прийняття рішень подати свою діяльність у вигідному для себе світлі, а ненавмисна може бути пов'язана з відсутністю в інших дійових осіб чіткого бачення всієї' політики і небажанням витрачати час та ресурси на збір повної' інформації.

3. Безперервність політики: Будь-яка публічна політика має початок, але не має кінця. Інакше кажучи, публічна політика, спрямована на розв'язання певних проблем, є ланкою загального стратегічного плану розвитку нації' в цілому чи окремих її складових, а тому внаслідок реалізації окремої' публічної' політики обов'язково формулюється наступна публічна політика, що природно випливає з неї як продовження чи коригування досягнутих результатів. Цей діалектичний процес здійснюється в рамках певної системи, що створюється для реалізації публічної політики, розвивається і трансформується разом з нею. Наявність горизонтальної' складової' додає «ступенів свободи» для трансформування цієї' системи, а брак її робить систему жорсткою. Внаслідок цього зміна політичного керівництва держави часто призводить до деформації' чи навіть ламання попередньої' системи здійснення публічної' політики, а відповідно, і до призупинення або викривлення самої публічної' політики. Відповідно порушуються зв'язки між дійовими особами, залучені ресурси виявляються зведеними нанівець, і постає необхідність докладання значних зусиль щодо формулювання й реалізації' нової публічної' політики, спрямованої не лише на розв'язання проблеми, а й на подолання наслідків попередньої публічної політики.

4. Залучення та використання ресурсів для реалізації публічної політики: Горизонтальна складова публічної політики автоматично передбачає залучення ресурсів усіх дійових осіб, зацікавлених у результатах політики (інакше вони не стали б дійовими особами -- ще один аспект публічної політики). Отже, брак горизонтальної складової вимагає від органів прийняття рішень щодо самостійних пошуків і розміщення всіх необхідних ресурсів і змушує їх обмежуватись лише доступними для державних органів управління ресурсами або зважуватись на різнуконфіскацію цих ресурсів, втрачаючи при цьому партнерів реалізації політики в особі власників конфіскованих ресурсів.

Можна навести багато прикладів реалізації державної політики замість публічної саме внаслідок обмеження системи здійснення політики лише її вертикальною складовою. Такими прикладами є політика приватизації державної власності в Росії, Україні та деяких інших колишніх республіках CPCP, нещодавно анонсована нова соціальна політика українського уряду, що стосується всієї нації, але обмежується в реалізації лише державною складовою, тобто, вертикальним виміром. Політика реформування системи освіти в Україні зазнавала кількох суттєвих корекцій, за яких значні попередні зусилля виявлялися марними, а отже, залучені для цієї політики ресурси виявились марними.

Як висновок можемо сказати, що аналіз публічної політики ускладнюється наявністю різних наукових шкіл, відповідно, методів наукового дослідження та інтерпретацій змісту. Є необхідність розробки власних методологічних підходів у вивченні публічної політики як явища і як механізму. При тому всьому, що й ми намагалися сформулювати чітке визначення, все ж таки маємо визнати, що зміст поняття «публічна політика» може варіюватися залежно від конкретного контексту.

Коулбетч та інші зарубіжні вчені зазначають, що публічна політика повинна мати принаймні три такі загальні характеристики( СЛАЙД)

1. Вона має бути когерентною, тобто всі складові заходи в рамках однієї політики повинні узгоджуватись між собою, утворюючи одне організаційне ціле, одну систему, розвиток якої й визначає публічна політика. При цьому різні «дійові особи» взаємодіють між собою в процесі реалізації публічної політики, здійснюючи заходи, спрямовані на досягнення мети політики, у відповідності зі своїми власними прагненнями й інтересами.

2. Публічна політика повинна мати чітку ієрархію, за якою здійснюється весь процес її реалізації зверху донизу. Адміністративні органи, що приймають рішення, передають їх «вниз» для виконання за встановленою ієрархією повноважень. Крім органів прямого адміністрування політики, до цієї ієрархії мають входити з відповідними повноваженнями і виконавські, експертні та контрольні органи. В ідеалі дії управління різних рівнів повинні бути скоординованими й мати чіткий зворотний зв'язок.

3. Публічна політика повинна мати повноцінний інструментарій: систему засобів для передачі рішень, відслідковування їх виконання, коригування планів та заходів, залучення необхідних матеріальних і людських ресурсів, оцінки реалізації політики

Відповідно атрибутами публічної політики є: Адміністративні повноваження -- леґітимність прийняття рішень і їх виконання за ієрархією, яка забезпечується суспільно визнаними органами управління, тобто органами державної влади і громадського самоуправління;

Компетенція у тій сфері, якої стосується публічна політика -- освіті, соціальному забезпеченні, екології тощо;

Впорядкованість та наступність -- наявність системи розробки та прийняття рішень, відслідковування результатів, оцінки та коригування дій. Брак чи недосконалість будь-якого з цих атрибутів суттєво утруднить або навіть зробить неможливою розробку й реалізацію політики. Недостатність повноважень адміністративної структури знизить виконавчу силу прийнятих рішень, а їх надмірність обмежить варіативність дій і послабить зворотний зв'язок, що може зашкодити коректній оцінці реалізації політики. Недостатня компетенція у відповідній галузі чи галузях може завдати шкоди не лише розв'язанню проблем, на які спрямована політика, а й іншим галузям суспільного життя, що мають безпосередній стосунок до політики, яка реалізується, але не враховані в ній належним чином. Невпорядкованість вноситиме певний хаос у програму виконання політики, шкодитиме ефективному залученню й використанню ресурсів, що вимагатиме додаткових зусиль по управлінню реалізацією політики.

Потреба подальшого вивчення публічної політики зумовлена особливістю сучасних політичних процесів, які характеризуються значним зростання вимог, які суспільство пред'являє до політичної системи. У ситуації, коли органи державної влади не здатні реагувати на існуючі запити, держава все частіше починає перекладати деякі функції на інших недержавних акторів. І ця тенденція, яка відображає, що недержавні актори все активніше включаються в процеси вироблення політики, спрямованої на забезпечення суспільних інтересів і завдань, стає дедалі відчутною. Отож, у реальності перед нами дійсно постає дилема вибору перспектив - державна чи публічна політика.

Таким чином, починаючи з 90 рр. ХХ ст., вчені адаптують понятійний сенс публічної політики на підставі того досвіду державних і культурноціннісних змін, який є в їх національних контекстах. Головна проблема, в цьому випадку, полягає в тому, що вищевказані категорії не завжди відповідають своєму змісту, особливо в умовах перехідних систем. Для формування уявлення про сутність публічної політики у схильних до трансформації державах потрібно застосовувати такі пояснення цих категорій, які б враховували відсутність повноцінного громадянського суспільства і комунікації між усіма акторами політичного процесу. Виходом зі сформованої ситуації може бути уточнення категорій відповідно до політичної реальності. Так, наприклад, у науковий обіг можуть бути введені такі терміни, як: «часткова публічна політика», «недостатня публічна політика» або «імітаційна публічна політика». Однак поки сучасні вчені частіше використовують найбільш абстрактні визначення з конкретизацією критеріїв в окремих дослідженнях. Розробка концепту публічної політики з урахуванням практики перехідних систем становитьсерйозний науковий інтерес, оскільки, з огляду на національний досвід схильних до трансформації і часто конфліктних систем, можна адаптувати цю категорію до неліберальних держав або представити новий варіант концепту.

Множинність різнопланових пояснень суті публічної політики аж ніяк не вирішила на сьогоднішній день проблему загально-універсального визначення цієї категорії. Навпаки, ми спостерігаємо спроби різних національних шкіл усього політологічного співтовариства в прагненні просунутися в теоретичному й емпіричному розумінні цього питання, тим самим поглибивши уявлення про цей концепт. Про це свідчать міжнародні наукові заходи останніх років, де публічній політиці приділялася пильна увага: 22 і 23 Світові конгреси політичної науки (Мадрид, Іспанія, липень 2012, Монреаль, Канада, 19-24 липня, 2014 року); Міжнародна конференція Мережі в глобальному світі (Санкт-Петербург, липень 2012 International Scientific Conference Networks in the Global World: Structural Transformations in Europe, the US and Russia), Мережі в глобальному світі (Санкт-Петербург, червень 2014 року); Перша, Друга, Третя Міжнародні конференції з публічної політики (Гренобль, Франція, червень 2013, Мілан, Італія, 2015, Гонконг 2016 International Conference on Public Policy).

Таким чином, аналіз існуючих підходів і проблем, які визначили сучасний концепт публічної політики, довів, що кожне із соціальногуманітарних досліджень спрямовує зусилля на виокремлення головних рис публічності - таких, як конструкт соціальної реальності, і багато дослідників намагаються окреслити власну феноменологію публічної сфери, нерідко протиставляючи її вже існуючим аспектам.

Отже, політичній науці ще передує складна робота щодо уточнення концепту публічної політики в умовах сучасної трансформації політичних систем, під впливом глобальних і внутрішньополітичних чинників. Особливий теоретичний і емпіричний інтерес представляють перехідні держави в силу специфічності поєднання нинішніх політичних практик і минулого досвіду державного управління.

У результаті ретроспективного аналізу підходів, що операціоналізують публічну політику, було представлено авторське бачення цього феномену. Під публічною політикою ми розуміємо доцільну взаємодію публічних акторів (інституціоналізованих та неінституціоналізованих, формальних і неформальних), які за допомогою власних ресурсів, функціональних механізмів, культурно-ціннісних і правових норм, мають можливість виявляти, реалізовувати, аналізувати та контролювати загальнозначущі соціальнополітичні проблеми. публічний політика категоріальний

Отже, концепт публічна політика перманентно трансформується в силу мінливої політичної реальності, що ставить представників різних наукових шкіл перед проблемою постійного пошуку нових пояснень його змісту. Через об'єктивні причини методологія політичної науки виявилася

неспроможною самостійно дати відповідь на питання: що є публічна політика? Ця можливість з'являється лише за умови участі таких наук, як економіка, соціологія, менеджерійні науки, держуправління, системологія тощо.

1.3 Аналіз державної політики в Україні. Понятійно-категоріальний апарат аналізу публічної політики

На підставі опрацьованої наукової літератури можна сформулювати такі основні підходи до тлумачення змісту поняття “публічна політика”: ( слайд)

? публічна політика - як транспарентний процес прийняття політичних, політико-управлінських рішень, де ступінь публічності визначається наявністю каналів доступу заінтересованих груп до цього процесу;

? публічна політика - як цілеспрямований вплив, який здійснюють структури публічної влади. Таке значення публічної політики найчастіше вживається в контексті реалізації публічного управління;

? публічна політика - як програма, що містить стратегії розвитку держави. Вживається тоді, коли йдеться про галузеву політику (у сфері охорони здоров'я, освіти, промислова політика тощо);

? публічна політика - як визначений курс дії публічної влади. Таке значення може мати місце в контексті реалізації певної ідеології правлячого класу;

? публічна політика, сутністю якої є публічна діяльність. Остання розуміється як репрезентована у публічній сфері активність політичних та неполітичних акторів, які через взаємодію прагнуть реалізовувати власний інтерес. Діяльність держави проявляється у сфері задоволення соціальних запитів, відповідно публічна діяльність здійснюється з метою оптимізації та раціоналізації управлінських рішень;

? публічна політика - як механізм підтримки публічного порядку;

? публічна політика - форма політичного процесу, який реалізується у публічному просторі, підтримується інформаційно-комунікаційними та іншими видами ресурсів, представлений цілісним комплексом вертикальних і горизонтальних взаємодій його учасників.

На основі щойно наведених коротких характеристик підходів до дослідження публічної політики аналіз цієї політики може здійснюватися на основі взаємодії п'яти елементів між собою. Такими елементами є: уявлення, актори, процеси, інститути та результати. (слайд)

Актори можуть бути індивідуальними і колективними, вони володіють певними ресурсами, деякою автономією, діють на основі певних стратегій. Вони здатні здійснювати вибір на основі врахування своїх матеріальних та / або символічних інтересів.

Уявлення є когнітивної та нормативної рамками, які надають сенс діям, які їх обумовлюють і відображають.

Інститути - це норми, правила, рутини, процедури, які визначають взаємодії.

Процеси є формами взаємодії та їх перетворення в часі, вони враховують різну діяльність по мобілізації індивідуальних і колективних акторів.

Результати - це ефект публічної політики і публічних дій.

Різний характер дій учасників публічної комунікаційної взаємодії, їх різне функціональне навантаження зумовлюють необхідність використовувати такі терміни для позначення учасників публічної політики:

? суб'єкт державної політики - розглядається у діалектичній єдності з об'єктом державної політики - суспільством у цілому чи окремо суспільними групами, класифікованими за соціально-демографічними, професійнокваліфікаційними, етнічними параметрами тощо. Суб'єкт державної політики у комунікаційній взаємодії може виступати як суб'єкт публічної політики. Публічна політика включає не лише вертикальні виміри взаємодій, а й горизонтальні, тому характеризується не лише суб'єкт-об'єктними, а й суб'єктсуб'єктними відносинами;

? суб'єкт публічної політики є ті, хто може публічно артикулювати власні інтереси. Так, діяльність громадських організацій як суб'єктів публічної політики проявляється в артикуляції й агрегації інтересів соціальних груп; в орієнтуванні органів влади на вирішення суспільно-значимих проблем; у формуванні громадської думки з актуальних питань, у посередництві між громадянами і владою;

агент публічної політики. Їх особливістю є досить високі реакція і ступінь пристосування до існуючих умов. Важливою характеристикою агента науковець вважає те, що він завжди намагається діяти в межах правил встановленого політичного поля і це досягається завдяки тому, що діє він публічно, прозоро, відкрито для громадськості, що, у свою чергу, примушує його дотримуватися й моральних правил та норм;

? актор публічної політики. Термін «актор» означає того, хто діє як індивідуальний чи колективний суб'єкт публічної політики та головне - у процесі прийняття рішень розглядається як його учасник. При розгляді різних політичних практик постає ряд питань, що стосуються визначення та обмеження поняття «актор». Одним з критеріїв актора публічної політики є те, що він повинен діяти стратегічно. Для того, щоб суб'єкт розглядався як актор у контексті публічної політики, потрібно, щоб його дії мали відчутний вплив на поточний політичний процес.

Варто також додати, що самі агенти публічної політики виконують різнопланові ролі. Якщо П.Бурдьє аналізував персоніфікованого агента, то американські науковці Г.Алмонд і Г.Пауелл представили класифікацію групової ідентифікації (табл. 1.3):

Таблиця 1.3. Групові агенти, класифіковані за принципом групової ідентифікації суб'єктів політики Г. Алмонда і Г. Пауелла

Процеси ускладнення структури практики публічної політики, соціальноекономічні трансформації, розвиток та впровадження новітніх технологій, зумовили появу і нових агентів. Варто зазначити, що їх політико-правовий статус українським законодавством не визначений. Проте Європейська комісія визначає, що громадянське суспільство представлене(слайд)

??учасниками ринку праці, які є соціальними партнерами (профспілки, федерації роботодавців);

??організаціями, що репрезентують соціальних та економічних гравців у широкому сенсі (організації споживачів);

??громадськими організаціями (неурядові організації);

??організаціями на рівні громади, через які громадяни можуть брати участь у житті територіальної громади.

Певні колізії породжує вітчизняне законодавство стосовно трактування понять «неурядові» та «недержавні» організації. У міжнародній правовій практиці закріплено вживання терміна «неурядові організації», оскільки звичайна логіка заперечує можливість створення організацій парламентом чи судовою гілкою влади. У вітчизняних нормативно-правових документах, навпаки, практикується вживання терміна «недержавний» відносно різного типу утворень, у той час як термін «неурядовий» вживається виключно у контексті міжнародних чи іноземних організацій.

Особлива роль у публічній політиці відводиться експертам. Так, з одного боку, вони можуть відігравати провідну роль у формуванні об'єктивної інформації у вигляді наукових рекомендацій для покращення якості рішення. З другого боку, вони можуть виконувати замовлення щодо легітимації уже прийнятого рішення, підкріплюючи його результатами наукової експертизи. Відповідно у першому випадку експерти відіграють роль самостійних агентів процесу публічної політики, у другому ж - роль агентів-резидентів. Також можна назвати ряд ситуацій, за яких експертні групи, комісії, не включені в політичний процес, існують формально та є лише засобом легітимації навіть не владного рішення, а самого владного інституту. Колізії, які створюються навколо даного агента, є предметом наукових дискусій. Деякі науковці (Л. Сморгунов) для більшої ясності вводять різні способи класифікації експертиз:

??за замовниками (відомча, урядова, парламентська, експертизи, замовлені спонсорами та інвесторами, тощо);

??за професійним полем (правова, лінгвістична тощо);

??за ступенем публічності.

Важливим агентом, а найчастіше агентом-резидентом, є також ЗМІ,роль і позиція яких у процесі публічної політики може варіювати відспоглядальної до активної. ЗМІ можуть активно впливати на уявленнявлади та суспільства щодо загальнозначимих суспільних і державних проблем та на їх вирішення (роль активного аналітика). Водночас їх роль може бути і мінімальною (роль пасивного спостерігача). Якщо розглядати ЗМІ як інструмент публічної політики, то звісно, основне їх призначення -бути джерелом до певної міри об'єктивної інформації та, згідно з кібернетичною моделлю - масовим посередником між людьми,інституційними структурами громадянського суспільства та державною владою. Але, крім цього, ЗМІ володіють правом вибору альтернатив для влади та суспільства, актуалізуючи одні проблеми і не допускаючи інші. Варто зазначити, що якщо донедавна ЗМІ вважалися одним з найвпливовіших суб'єктів політичних процесів, то на сьогодні вони найчастіше репрезентують позицію інших суб'єктів. Однак, оскільки ми розглядаємо ЗМІ не як інструмент для вираження громадської думки, а як учасника публічного політичного процесу (комунікації діалогового типу), то, на наш погляд, на їхню позицію у публічній політиці впливає не стільки наявність факту їхньої свободи та незалежності, скільки їх кількість та представлення альтернативних джерел інформації. Із загальної теорії інформації відомо, що за умов використання альтернативних, незалежних один від одного джерел інформації, може бути отримана достатньою мірою альтернативна інформація. Отже, для публічної політики важливим є конкурентне середовище різних джерел інформації. Зазначені агенти є основними агентами публічної політики, які максимально репрезентують спектр взаємовідносин між державою, суспільством, громадянським суспільством. Проте варто зазначити, що у практиці аналізу публічної політики найчастіше використовується поняття «актор». Термін «актор» означає того, хто діє як індивідуальний чи колективний суб'єкт публічної політики та головне - у процесі прийняття рішень розглядається як його учасник. При розгляді різних політичних практик постає ряд питань, що стосуютьсявизначення та обмеження поняття «актор». Одним з критеріїв актора публічної політики є те, що він повинен діяти стратегічно. Для того, щоб суб'єкт розглядався як актор у контексті публічної політики, потрібно, щоб його дії мали відчутний вплив на поточний політичний процес. Актор як суб'єкт публічної політики повинен: брати участь у політичному процесі; впливати на результат своєю участю. Прийняття рішень у різних сферах публічної політики є результатом втручання у політичний процес різних акторів. Проблемою процесу публічної політики є те, що не завжди наперед заданими є правила і процедури участі акторів. Тому важливою є наявність стратегічних цілей у актора, які можуть бути задоволені лише шляхом публічної взаємодії. Стратегічні цілі є завжди в індивідуального актора, завдання же колективного актора - їх сформулювати. Крім таких відомих форм колективного актора, як політичні партії та громадсько-політичні об'єднання, існують ще й такі форми громадських об'єднань.

У різних сферах публічної політики та на різних її рівнях діють відповідно різні актори. На сьогодні у теорії публічної політики існують методи щодо виявлення колективних акторів (за критеріями: наявності системи колективного прийняття рішення; спільних інтересів; механізмів інтеграції тощо), але відсутні методики визначення впливів акторів публічної політики на прийняття рішень. Становище чи ранг акторів, які вони займають у конкретних ситуаціях публічної політики, можуть визначатися виходячи з того, якими вони ресурсами володіють чи які на них покладені зобов'язання. Але їхня роль, як зазначає науковець, не обмежується набором дій, пов'язаних із займаним становищем, її зміст полягає у тому, щоб зробити це положення публічним. В Україні запити на публічну політику були зумовлені тим, що численні групи інтересів отримали реальну можливість брати участь у формуванні політичного порядку денного, впливати на процес розроблення й втілення політичних рішень та спільно з всіма учасниками політичного процесу, вибудовувати складну мережу взаємозв'язків.

Реформування суспільного життя України,становлення демократичної, соціальної, правової держави, багатопартійності та інших демократичних інститутів в процесі трансформації українського суспільства зумовили посилену увагу українського суспільства як в цілому,так і з боку науковців до аналізу державної політики. Аналіз державної політики є невід'ємним складником суспільного процесу. Саме цим продиктована необхідність докладного аналізу державної політики, особливо в умовах того перехідного стану, в якому зараз знаходиться Україна Зазначимо, що в останні роки зросло значення аналізу політики як для фахівців з державного управління, так і для споживачів послуг влади у зв'язку з домінуючою орієнтацією суспільства на встановлення ліберальнодемократичних інституцій. В контексті всебічного аналізу державної політики, зазначимо, що перш за все вона репрезентується як прикладна дисципліна із застосуванням методик ситуативно-аргументованих відповідей на суспільні запити і обговорення, творчий розвиток, критичний підхід і комунікативність інформації. Аналіз державної політики - це професійна робота, послідовний систематичний аналітичний процес. Навички аналізу неможливо адекватно передати тільки через знання і теоретичне навчання. Найбільш ефективними є тренінги та імітація на основі методологічної бази. Адже реальний аналіз - це не лише збирання й оцінювання інформації щодо вибору напряму політики, тобто стереотипна раціональна майстерність, аґрунтовне, чітке, критичне і переконливе кваліфіковане інтелектуальне міркування (осмислення-усвідомлення), що є визначально важливішим за фундаментально цінну логіку і фактичні дані. Узагальнюючи, можна сказати, що аналітик політики переважно здійснює аналіз як „професійне вгадування”. Адже реальний аналіз - це не лише збирання й оцінювання інформації щодо вибору напряму політики, тобто стереотипна раціональна майстерність, а ґрунтовне, чітке, критичне і переконливе кваліфіковане інтелектуальне міркування (осмислення-усвідомлення), що є визначально важливішим за фундаментально цінну логіку і фактичні дані. Узагальнюючи, можна сказати, що аналітик політики переважно здійснює аналіз як „професійне вгадування”.