Європейський досвід удосконалення адміністративно-територіального устрою та перспективи для України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДОСВІД УДОСКОНАЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНО- ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ ТА ПЕРСПЕКТИВИ ДЛЯ УКРАЇНИ

Л. ЗАСТАВЕЦЬКА, Т. ЗАСТАВЕЦЬКИЙ

Тернопільський національний педагогічний університет імені Володимира Гнатюка.

У статті розкриваються основні підходи до здійснення реформи децентралізації в країнах Європейського регіону, а також позитивний досвід реформування адміністративно -територіального устрою цих країн на низовому рівні. Вивчення основних повноважень, якими наділені одиниці АТУ в цих країнах, які відповідають рівню об'єднаних територіальних громад в Україні дає можливість запровадження позитивного зарубіжного досвіду для ефективного функціонування таких одиниць відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування.

Ключові слова: децентралізація, територіальна громада, самоврядування, органи місцевого самоврядування.

Abstract

Lesia Zastavetska, Taras Zastavetskyi. EUROPEAN EXPERIENCE OF IMPROVING THE ADMINISTRATIVE-TERRITORIAL STRUCTURE AND PROSPECTS FOR UKRAINE

The article reveals the main approaches to the implementation of decentralization reform in the countries of the European region, as well as the positive experience of reforming the administrative -territorial structure of these countries at the grassroots level. The study of the main powers of administrative-territorial system units in these countries, which correspond to the level of united territorial communities in Ukraine, provides an opportunity to introduce positive foreign experience for the effective functioning of such units in accordance with the European Charter of Local Self-Government.

Key words: decentralization, territorial community, self-government, local self-government bodies.

Постановка проблеми у загальному вигляді

Децентралізація є однією з найважливіших реформ, яка наразі здійснюється в Україні. Головною метою реформи є передача значної частини повноважень, ресурсів та відповідальності від органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування. Окремі механізми реалізації децентралізації досі лишаються дещо дискусійними, проте все очевиднішими стають позитивні наслідки децентралізації. Доходи об'єднаних територіальних громад (ОТГ) значно зросли, в них активізується економічне життя, активно розбудовується інфраструктура. Отримані в результаті децентралізації повноваження та ресурси надали органам місцевого самоврядування більше можливостей для розвитку територій, створення сучасної освітньої, медичної, транспортної, житлово-комунальної інфраструктури.

Реформа децентралізації, офіційним початком якої стало ухвалення у 2014 р. Кабінетом Міністрів України Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, передбачає створення нової системи адміністративного -територіального устрою (АТУ), до якої належать, які розташовані переважно в межах наявних областей. У свою чергу, регіони поділяються на нові райони, які формуються із ОТГ замість існуючих місцевих рад. Вивчення зарубіжного досвіду реформування АТУ та здійснення реформи децентралізації допоможе виявити позитивні тенденції, які варто було б врахувати органам місцевого самоврядування в нашій країні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Незважаючи на загальне позитивне сприйняття суспільством децентралізації як однієї з найбільш важливих соціально -економічних реформ, ціла низка проблем процесу децентралізації залишається малодослідженою. Це, насамперед, - пошук методик та показників, за допомогою яких можна об'єктивно оцінити ефективність діяльності територіальних громад як низових елементів перспективного адміністративно -територіального устрою країни.

Дослідженням різних аспектів децентралізації, реформування адміністративно-територіального устрою країни в останні роки займається значна кількість науковців, політологів, державознавців та управлінців.

Обґрунтування принципових засад процесу децентралізації висвітлені у публікаціях Ю.Ганущака, Б.Данилишина А.Ткачука та ін. Ризики та виклики у фінансовій сфері, які можуть з'явитись під час процесу децентралізації, добре розкриті у дослідженнях О.Пелехатої, І.Сторонянської, Л. Беновської.

Дослідженням проблем реформування адміністративно-територіального устрою займаються і представники суспільної географії. Прикладні аспекти децентралізації, зокрема особливості формування об'єднаних територіальних громад в Україні, в її окремих регіонах розкриті в роботах М. Барановського, А.Мельничука, П.Остапенка. Теоретичну основу географічного дослідження цієї тематики становлять передусім наукові публікації М.Барановського, М.Дністрянського, А.Доценка, О.Заставецької, Л.Заставецької, М. Пістуна, О.Шаблія, Л.Шевчук та ін.

Ці вчені розглядали адміністративно-територіальний устрій як складний суспільно-географічний феномен, що виник у результаті еволюції суспільства, ускладнення його взаємодії з природним середовищем, розвитком форм життєдіяльності, формуванням соціальних інституцій та зон їх впливу; дослідження проводилися в площині вивчення теоретичних основ, функціонування та реформування АТУ.

Зокрема, у публікаціях М. Дністрянського детально проаналізовано параметри сучасного адміністративного устрою України та наведено пропозиції його реформування. Зв'язок особливостей розселення та адміністративно-територіальних змін розкрито у працях А.Доценка. Суспільно - географічну оцінку сучасного АТУ України виконав О. Шаблій. Наукові пропозиції щодо доцільності тих чи інших змін АТУ, особливо на низовому рівні, містять праці Л. Заставецької [1]. Критичний аналіз параметрів новостворених громад областей Українського Полісся наведено в публікаціях М. Барановського.

Виклад основного дослідження

У кожній країні спосіб організації децентралізованої влади пов'язаний з її історією, політичною та управлінською культурою, економікою та соціальним досвідом. Це унеможливлює розробку та впровадження загальної (універсальної) моделі. Однак існує деяка схожість щодо підходів з вирішення низки проблем. В першу чергу, це стосується підвищеної адміністративної ролі регіонального рівня. У федеральних або високорегіоналізованих країнах територіальні суб'єкти федерації (регіонів, земель) досить довго вирішувалось питання внутрішнього устрою.

Однією з перших країн, яка в повоєнний час провела адміністративно-територіальну реформу на низовому рівні стала ФРН. У Німеччині, як і в Україні, територіальна громада є первинним суб'єктом місцевого самоврядування.

Слід відзначити, що для членів територіальних громад Німеччини характерним є високий рівень демократичності форм волевиявлення. Про це свідчать такі факти, як, наприклад: для підтримання місцевої ініціативи у Німеччині достатньо 1% мешканців громади, а в Україні - не менше 10 тис. членів громади; скликання зборів громади відбувається на вимогу 2,5% жителів громади, а в Україні - не менше 10%. Однією з основних особливостей громади є те, що вони повинні бути добре заселені і бути не надто дрібними в територіальному плані. Автономія німецьких громад ґрунтується на можливості здійснювати владу на визначеній території, займатися організацією громади, ухвалювати норми місцевого права, зокрема статути громад, ухвалювати місцеві бюджети та локальні податки, планувати власний розвиток господарства тощо [4].

Досвід укрупнення муніципальних одиниць має як позитивні, так і негативні наслідки. По- перше, не можна до всіх поселень застосовувати єдиний кількісний критерій (наприклад, наперед визначену кількість населення). По-друге, якщо бажання об'єднання муніципалітетів в нову адміністративну одиницю відбувалося згори, командно-адміністративним чином (як, наприклад, у Франції), то реформа, зазвичай, була невдалою і не давала очікуваних результатів. Успіх було досягнуто з-за умови добровільного об`єднання суб`єктів місцевої влади (навіть якщо ініціатива все ж таки належала державі), використання досвіду муніципальної кооперації, моніторингу громадської думки з метою виявлення вподобань та історико-культурних, господарських зв`язків населення.

У Франції була спроба здійснити примусову територіальну реформу, за якою передбачалося об'єднання комун (муніципалітетів), які були створені ще сотні років тому. Ця ідея французького уряду не була сприйнята населенням держави, і перетворилася у співробітництво територіальних громад.

Значна кількість держав ліквідовує дрібні і не завжди дієві територіальні утворення. Щодо Франції, то вона у даному питанні залишається досить консервативною. Нині у країні існує 36568 комун. Однак біля 80% серед них мають чисельність населення менше 1000 мешканців.

Вірогідно, що малі розміри території та незначна кількість населення не створюють умови для здійснення всіх повноважень, які на них покладаються [2].

Для вирішення завдання фінансового забезпечення та здійснення функцій органів самоврядування застосовується 2 підходи:

1) співробітництво між комунами для вирішення певних спільних проблем;

2) об'єднання декількох дрібних комун в одну більш потужну та фінансово спроможну для вирішення питань функціонування всіх служб місцевого самоврядування.

Для того, щоб визначити нові межі муніципальних новоутворень до уваги були взяті різноманітні критерії, але всі вони мали комплексний, кількісно-якісний принцип. Так, у Швеції муніципалітети, які здійснювали співпрацю між собою, об`єднувалися навколо міст, беручи до уваги рівень освоєння територій між населеними пунктами. У Данії для визначення муніципальних меж було здійснено спеціальне дослідження, результати якого виявили зони, які природно утворилися в різних сферах діяльності та спілкування. Внаслідок цього було виявлено понад 40 торгівельних зон, 123 центри тяжіння в кооперації ресурсів праці тощо. Бралися до уваги багато показників, серед них навіть такий, як доставка пошти та періодики додому. У результаті було створено карту взаємозв`язків та взаємозалежностей окремих територій. Також було проведено детальний аналіз "ефекту масштабу" з метою оптимізації надання населенню різних типів соціальних послуг. На основі опрацювання зібраної інформації було змінено законодавство, було подано пропозиції щодо створення округів, що було обговорено в муніципалітетах і затверджено центральною владою тільки після узгодження рішень з тими, кому належало об`єднатися.

На сьогодні в Україні можна спостерігати зворотній процес. З 480 існуючих районів створено 136 районів. Обґрунтування цієї кількості неоприлюднене, розрахунок опирався лише на польський досвід подібної реформи.

Слід сказати, що Польща має більше, ніж 300-річний досвід функціонування місцевого самоврядування. Незважаючи на позитивні результати децентралізації в Польщі, одним з негативних моментів було неврахування різниці між сільськими та міськими повітами, зокрема, різної кількості ресурсів, якими можуть розпоряджатися ці самоврядні одиниці. Для значної кількості слаборозвинутих регіонів Польщі децентралізація означала збільшення розриву відносно найбільш успішних польських регіонів та країни в цілому. Регіони, які опинилися без допомоги держави, після проведення адміністративної реформи почали розвиватися гірше.

Слід сказати, що на відміну від Польщі, де успішне впровадження реформи децентралізації значною мірою завдячувало наявності єдиного «штабу реформ» із представників парламенту, уряду, експертів та неурядових організацій, в Україні наявна значна кількість центрів управління реформами в центрі, які слабо координують свою діяльність та низький рівень забезпечення управління реформами на регіональному рівні.

Територіальне планування потребує об`єднання територій та пошуку оптимальних варіантів їх рівномірного поділу (табл. 1).

Таблиця 1 Кількість місцевих органів влади