Так, М. и С. зарегистрировали брак. Оба супруга работали, получая примерно равную заработную плату, но жена также занималась домашним хозяйством. Чтобы защитить свои интересы, она настояла на заключении брачного договора, в соответствии с которым приобретенная в браке недвижимость и другое имущество стоимостью свыше 70 000 рублей является совместной собственностью супругов, расходы по ведению домашнего хозяйства несет муж из своей заработной платы, а заработная плата жены является ее собственностью. Кроме того, в договоре была закреплена обязанность мужа подарить жене автомобиль в случае рождения ребенка до достижения ею 27 лет.

Однако свобода брачного договора не безгранична. В соответствии с п. 3 ст. 42 СК он имеет ряд ограничений (например, брачный договор не должен содержать положения, которые ущемляют право одной из сторон на труд, выбор профессии и т.п.).

В соответствии с п. 3 ст. 43 СК со времени прекращения брака прекращается и действие брачного договора, кроме отдельных обязательств, которые были особо оговорены брачным договором на случай прекращения брака (по взаимному содержанию, по разделу имущества и прочее). В случае признания брака недействительным автоматически признается недействительным брачный договор с момента его заключения.

Кроме вещей и имущественных прав имущество супругов включает и обязательства супругов перед третьими лицами. Такие обязательства могут возникнуть из договоров (гражданско-правовых, трудовых), в результате причинения вреда, вследствие неосновательного обогащения или совершения преступления и по другим основаниям. Обязательства супругов могут быть личными и общими.

Для определения должника по обязательству необходимо выяснить время возникновения обязательства, его цель и назначение полученных по обязательству средств. Так, взыскание по личным обязательствам одного из супругов обращается лишь на имущество этого супруга (ст. 45 СК).

Следует отметить также, что порядок обращения взыскания супругов по их личным и общим обязательствам по решению суда установлен гл. 4 Федерального закона от 21.07.1997 № 119-ФЗ (ред. от 22 августа 2004) «Об исполнительном производстве» СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591. и Федеральным законом от 21.07.1997 г. № 118-ФЗ (ред. от 22 августа 2004 г.) «О судебных приставах» СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590..

Как говорилось выше, вторую группу имущественных отношений супругов составляют алиментные правоотношения.

Обязанность супругов материально поддерживать друг друга возлагается только на лиц, состоящих в зарегистрированном браке. На лиц, состоящих в фактических брачных отношениях, она не распространяется. Лица, не являющиеся супругами и состоящие в фактических брачных отношениях, то есть в течение длительного времени ведущие общее хозяйство и проживающие совместно как супруги, но без регистрации брака, могут заключить соглашение о предоставлении содержания, на которое нормы СК, регулирующие соглашения об уплате алиментов, будут распространяться в порядке аналогии закона.

Супруги имеют право заключить соглашение о предоставлении содержания. К заключению соглашений супругов об уплате алиментов применяются нормы гл. 16 СК РФ. Соглашением определяются порядок, условия и размер содержания, предоставляемого одним из супругов другому. Положение об уплате супругу алиментов может быть включено также в брачный договор.

Может быть предусмотрено соглашение и предоставление содержания одному из супругов независимо от того, является ли супруг-получатель алиментов нетрудоспособным и нуждающимся. Молодые супруги, в частности, могут предусмотреть в соглашении право на алименты трудоспособного супруга, осуществляющего по общему согласию супругов ведение домашнего хозяйства.

Например, супруги Ш. решили, что после регистрации брака жена оставит работу и будет заниматься ведением домашнего хозяйства. Чтобы защитить свои интересы, жена настояла на заключении соглашения об уплате алиментов в ее пользу, в соответствии с которым муж был обязан ежемесячно выплачивать ей определенную сумму. Более того, такая обязанность сохранялась у мужа и после расторжения брака до того времени, пока бывшая жена не найдет работу или не заключит новый брак.

В случае отсутствия соглашения супруг вправе предъявить иск о взыскании алиментов в судебном порядке при наличии предусмотренных законом условий.

Один из молодых супругов обязан предоставлять содержание другому супругу только в случае, если он сам обладает необходимыми средствами для уплаты алиментов. Уплата алиментов своему супругу возлагается на другого супруга независимо от его трудоспособности и дееспособности. Возможно привлечение к уплате алиментов и несовершеннолетнего супруга, который вступил в брак в результате снижения ему брачного возраста.

На принудительное взыскание алиментов имеет право нетрудоспособный нуждающийся супруг. Вправе требовать алименты от своего супруга также жена в период беременности и в течение трех лет со дня рождения общего ребенка. Требовать алименты от другого супруга может также супруг, осуществляющий уход за общим ребенком-инвалидом до 18 лет или инвалидом с детства I группы.

Нуждающийся супруг должен получить поддержку и после расторжения брака. Согласно СК РФ бывший супруг вправе при определенных обстоятельствах требовать взыскания алиментов в судебном порядке с другого бывшего супруга. Ограничение права бывшего супруга требовать предоставления содержания после расторжения брака связано с тем, что супруги после развода становятся посторонними друг другу лицами и семейные связи между ними прекращаются.

Такое право на взыскание алиментов в судебном порядке признается за бывшей женой в период беременности и в течение трех лет с момента рождения общего ребенка. Бывшая жена сохраняет право на алименты только в том случае, если беременность возникла до момента расторжения брака. Женщина, состоящая в фактическом браке, не имеет такого права.

Особо оговаривается право на алименты того из супругов, который осуществляет уход за общим ребенком-инвалидом до 18 лет или инвалидом с детства I группы, оно сохраняется только в случае, если ребенок был рожден до расторжения брака или в течение 300 дней с момента расторжения брака. Нетрудоспособность ребенка может возникнуть как до расторжения брака, так и после его расторжения.

Нетрудоспособный нуждающийся супруг по общему правилу имеет право на получение содержания от бывшего супруга, только если его нетрудоспособность возникла в течение одного года после расторжения брака.

Нетрудоспособность в результате злоупотребления спиртными напитками или наркотическими веществами или в результате совершения одним из супругов умышленного преступления может послужить основанием для лишения его права на алименты или для ограничения этого права, потому что эти действия в одном случае противоречат нормам морали, а в другом - одновременно нормам права и морали. Неблагоприятные последствия таких действий должен нести только совершивший их супруг.

Вместе с тем в определенных случаях суд может отказать в удовлетворении иска о взыскании алиментов с бывшего супруга, в частности, если срок пребывания супругов в браке был непродолжительным.

Срок продолжительности брака не определен законом. Решение данного вопроса осуществляется судом в зависимости от обстоятельств конкретного дела. Безусловно, может быть признан непродолжительным брак, просуществовавший менее одного года. В этом случае чаще всего имеются основания для отказа во взыскании алиментов.

Например, М. и С. познакомились во время обучения в вузе, на первом курсе зарегистрировали брак. Через 8 месяцев совместной жизни они развелись, а через два месяца после развода С. попал в аварию, ему была установлена инвалидность II группы. Поскольку для лечения С. требовались дорогостоящие лекарства, своих собственных средств для поддержания достойного уровня жизни у С. не хватало, он обратился в суд с иском о взыскании со своей бывшей жены М. алиментов в его пользу. Однако суд в удовлетворении иска С. отказал, поскольку их брак был непродолжительным.

Прекращение алиментной обязанности в случае непродолжительности брака связано с тем, что основанием алиментной обязанности бывших супругов является та семейная связь, которая создалась между ними в течение брака. В случае же непродолжительного брака эта связь практически не успела возникнуть, и, следовательно, оснований для возложения на одного из супругов обязанности содержать другого супруга в течение неограниченного времени нет.

Поскольку правоотношения между молодыми супругами возникают со дня государственной регистрации брака, то прекращаются они со дня прекращения брака. Прекращение брака (ст. 16 СК РФ) наступает вследствие таких юридических фактов, как:

1) смерть одного из супругов;

2) объявление судом одного из супругов умершим;

3) расторжения брака (развод).

В случае смерти супруга прекращение брака наступает со дня смерти супруга, специальной регистрации прекращения брака в органах ЗАГС не требуется. Документом, подтверждающим прекращение брака, является свидетельство о смерти супруга, выданное органом ЗАГС.

Днем смерти гражданина, объявленного судом умершим, считается день вступления в законную силу решения суда об объявлении его умершим. Если же гражданин пропал без вести при обстоятельствах, угрожавших его жизни, то суд может признать его умершим со дня предполагаемой гибели. Объявление гражданина умершим влечет такие же правовые последствия, как и физическая смерть супруга - брак считается прекращенным и доказательством этого является наличие вступившего в законную силу решения суда об объявлении гражданина умершим.

При жизни супругов брак может быть прекращен путем расторжения (развода) в органах ЗАГС или в суде. При разводе супружеские отношения прекращаются на будущее время (за некоторыми исключениями), что прекращает и существовавшие между супругами отношения (кроме взаимного алиментирования, отношений, возникающих в связи с договорным режимом имущества).

Брак может расторгаться по заявлению одного или обоих супругов в судебном порядке или в органах ЗАГС, за некоторым изъятием. Так, ст. 17 СК содержит норму о недопустимости предъявлении мужем требования о расторжении брака в органах ЗАГС или суде без согласия жены во время ее беременности и до достижения ребенком одного года. Эта норма направлена на ограждение женщины от ненужных волнений и переживаний в период беременности и в течение года после рождения ребенка, когда женщина наиболее уязвима, а следовательно, данная норма направлена на охрану материнства и детства. В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. № 15 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел о расторжении брака» См.: Российская юстиция. 1999. № 2. это ограничение прав мужчины относится и к тем случаям, когда ребенок родился мертвым или не дожил до года. Более того, даже если муж не является фактическим отцом ребенка, в течение указанного периода он также не вправе требовать развода.

Порядок расторжения брака установлен ст. 18 СК. Основной порядок расторжения брака - это развод в органах ЗАГС. Процедура подробно регламентируется законом «Об актах гражданского состояния». Органы ЗАГС не выясняют причин развода, не выясняют, возможно ли сохранение семьи, соответственно, не принимают меры к примирению супругов.

Расторжение брака в органах ЗАГС возможно при взаимном согласии супругов и отсутствии несовершеннолетних детей. Кроме того, брак может быть расторгнут в органах ЗАГС по заявлению одного супруга, если другой признан судом безвестно отсутствующим, недееспособным или осужден за совершение преступления к лишению свободы на срок свыше трех лет.

Государственная регистрация расторжения брака заключается в составлении органом ЗАГС записи акта о расторжении брака и выдаче свидетельства о расторжении брака каждому из лиц, расторгнувших брак (ст. ст. 37, 38 Закона об актах гражданского состояния).

Споры о разделе общего имущества супругов, выплате средств на содержание нуждающегося нетрудоспособного супруга, а также споры о детях, возникающие между супругами, один из которых признан судом недееспособным или осужден за совершение преступления к лишению свободы на срок свыше трех лет, рассматриваются в судебном порядке независимо от расторжения брака в органах ЗАГС.

Основания расторжения брака в судебном порядке определены в ст. 21 СК:

а) наличие у супругов общих несовершеннолетних детей (кроме случаев, когда один из супругов признан судом безвестно отсутствующим, недееспособным или осужден за совершение преступления к лишению свободы на срок свыше трех лет);

б) отсутствие согласия одного из супругов на расторжение брака;

в) уклонение одного из супругов от расторжения брака в органе ЗАГС, несмотря на отсутствие у него возражений.

Рассмотрение дел о расторжении брака осуществляется судом в порядке искового производства (ст. ст. 22, 23 ГПК РФ). Если между супругами отсутствует спор о детях, дела о расторжении брака рассматриваются мировым судьей в качестве суда первой инстанции (п. 2 ч. 1 ст. 23 ГПК).

Итак, моментом прекращения брака при его расторжении в органах ЗАГС является день государственной регистрации расторжения брака в книге регистрации актов гражданского состояния, а при расторжении брака в суде - день вступления решения суда в законную силу.

Установление момента прекращения брака при его расторжении имеет важное правовое значение, так как именно с этого времени между супругами прекращаются на будущее время (за исключением случаев, предусмотренных законом) все личные и имущественные правоотношения, возникшие со дня государственной регистрации заключения брака в органе ЗАГС и существовавшие между супругами во время брака. При этом одни правоотношения прекращаются сразу после развода, другие могут быть сохранены по желанию супруга (например, сохранение брачной фамилии - ст. 32 СК).

С расторжением брака супругами утрачиваются и другие права, предусмотренные иными отраслями права: право на получение наследства по закону после смерти бывшего супруга; право на пенсионное обеспечение в связи с потерей супруга по установленным законом основаниям и др.

Особой разновидностью прекращения брака является признание брака недействительным в судебном порядке. Признание брака недействительным требует наличия целого ряда правовых и фактических условий, которые содержатся в ст. 27 СК:

· нарушение установленных законом условий заключения брака (ст. 12 - 13 СК РФ). Брак может быть признан недействительным, если был заключен:

o при отсутствии взаимного добровольного согласия на заключение брака;

o без разрешения органов местного самоуправления лицом (лицами), не достигшим брачного возраста;

· наличие при заключении брака обстоятельств, препятствующих его заключению (ст. 14 СК).

Брак может быть признан недействительным, если был заключен:

· лицом (лицами), уже состоящим в другом нерасторгнутом, зарегистрированном браке;

· между близкими родственниками;

· между лицами, находящимися в отношениях усыновителя и усыновленного;

· лицом (лицами), признанным судом недееспособным вследствие психического расстройства.

Кроме того, брак может быть признан недействительным, если один из вступающих в брак скрыл от другого наличие у себя венерического заболевания или ВИЧ-инфекции (ст. 15 СК). Еще одним основанием является фиктивность брака, то есть его заключение без намерения создать семью, например, только для получения регистрации по месту жительства супруга.

Недействителен брак, заключенный с несовершеннолетним лицом (то есть не достигшим 18 лет), которому в порядке, установленном ст. 13 СК, не было дано разрешение на брак до достижения брачного возраста. Брак может быть признан недействительным лишь в тех случаях, когда этого требуют интересы несовершеннолетнего супруга, а также при наличии его согласия на признание его брака недействительным.

Недействительным брак признается не со дня вынесения судом решения об этом, а со дня его заключения. Решение суда имеет, таким образом, обратную силу и лишает такой брак правового значения со дня его государственной регистрации в органах ЗАГС. Это означает, что никаких прав и обязанностей супругов между лицами, вступившими в такой брак, не возникает.

Круг лиц, имеющих право требовать признания брака недействительным, определен в ст. 28 СК. Так, если брак заключен с лицом, не достигшим брачного возраста, при отсутствии разрешения на заключение брака до достижения этим лицом брачного возраста, то правом требования обладают: несовершеннолетний супруг, его родители (лица, их заменяющие), орган опеки и попечительства или прокурор. После достижения несовершеннолетним супругом возраста восемнадцати лет требовать признания брака недействительным вправе только этот супруг.

При этом суд, в исключение из общего правила, установленного СК, может отказать в признании брака недействительным и при наличии на момент рассмотрения дела обстоятельства, препятствующего его заключению (несовершеннолетие супруга). Придание правовой силы данному браку поставлено в зависимость от интересов супруга, вступившего в брак до достижения брачного возраста (беременность, рождение ребенка или другой интерес несовершеннолетнего супруга в сохранении брака). Необходимо также выявление судом согласия самого несовершеннолетнего супруга на признание его брака недействительным. При отсутствии его согласия суд может отказать в иске о признании брака недействительным независимо от того, кем такое требование было предъявлено (родителями, опекуном (попечителем), приемными родителями, прокурором или органом опеки и попечительства).

Так, гражданка Д. обратилась в суд с иском о признании недействительным брака ее 17-летней дочери А. и 20-летнего Б. В иске заявительница указала, что брак не должен был быть зарегистрирован, поскольку на момент регистрации ее дочь не достигла брачного возраста (ей было 16 лет), а разрешение органа местного самоуправления получено не было. Однако в суде А. пояснила, что она не согласна с иском, кроме того, выяснилось, что А. беременна. В связи с этим в удовлетворении иска гражданки Д. судом было отказано.

Признание брака недействительным влечет определенные правовые последствия, указанные в ст. 30 СК. Главный принцип этой нормы - восстановить существовавшее до вступления в брак положение, кроме случаев недобросовестного поведения одного из супругов. То есть решение суда о недействительности брака влечет за собой аннулирование прав и обязанностей молодых супругов, возникших с момента государственной регистрации заключения брака и существовавших до признания его недействительным, за исключением случаев, предусмотренных п. 4 и 5 ст. 30 СК. При этом права и обязанности супругов аннулируются со дня регистрации брака.

Признание брака недействительным влечет аннулирование всего комплекса прав и обязанностей супругов, как личного, так и имущественного характера. В частности, право на ношение фамилии, принятой при регистрации брака, право на получение алиментов, наследственные, пенсионные права и т.д. К примеру, отношения по поводу имущества, совместно приобретенного до признания брака недействительным, регулируются не семейным, а гражданским законодательством как имущественные отношения между двумя гражданами. Брачный договор, если он был заключен до признания брака недействительным, признается недействительным со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Однако п. 4 ст. 30 СК содержит исключения из общего правила о том, что недействительный брак не порождает никаких правовых последствий для лиц, в него вступивших. Они касаются только добросовестного супруга. Добросовестным супругом признается супруг, чьи права были нарушены заключением такого «брака»: супруг, не знавший о наличии препятствий к заключению брака, «потерпевший» супруг и т.д.

Суд устанавливает добросовестность супруга и вправе взыскать с другого (виновного) супруга средства на содержание добросовестного супруга. Это возможно в случаях, если добросовестный супруг нетрудоспособен и нуждается или осуществляет уход за общим ребенком-инвалидом а также если добросовестным супругом является беременная жена или жена, находящаяся в отпуске по уходу за ребенком до трех лет.

2. Целевые программы как инструмент формирования и реализации региональной социальной политики

2.1 Программно-целевой подход в социальной политике

При разработке и реализации целевых программ возникает необходимость сбалансированного учета интересов государства, отдельного региона, муниципального образования. Эти интересы суть интересы населения, проживающего на определенной территории. Однако нельзя не признать, что интересы различных слоев населения, социальных групп могут не только не совпадать, но и вступать в противоречия. Именно обнаружение таких противоречий и создание инновационных механизмов их разрешения делают целевую программу эффективным средством решения социальных проблем. Развитие процессов бюджетного федерализма, перераспределения властных полномочий между центром и регионами приводит к тому, что все более важную роль в финансировании социальных программ играют бюджеты субъектов Российской Федерации. Они в настоящее время финансируют все, что относится к жизнеобеспечению населения на территории. Территориальные бюджеты имеют гораздо большую социальную направленность, чем федеральный бюджет. Социальные программы, реализуемые на региональном и особенно муниципальном уровне, наиболее точно отвечают потребностям населения.

На современном этапе необходимо, кроме решения вопросов эффективного распределения и использования бюджетных ресурсов, создавать механизмы привлечения средств из внебюджетных источников. Необходимо задуматься о роли негосударственных некоммерческих организаций (НКО) в решении социальных проблем. Например, на территории Красноярского края реально действует несколько сотен общественных организаций. Именно НКО первые стали практиковать привлечение финансирования из внебюджетных источников на реализацию социальных программ. Численность НКО в Красноярском крае растет быстрыми темпами. В ноябре 1996 года Управлением Министерства юстиции РФ по Красноярскому краю было зарегистрировано 892 общественных объединения. К январю 2002 года в крае было 1979 общественных объединений. На 1-е января 2003 года уже зарегистрировано 2225 общественных объединений Городнова И.Г. Пояснительная записка к законопроекту Красноярского края «О взаимодействии органов государственной власти Красноярского края с негосударственными некоммерческими объединениями» // Сборник материалов VI ярмарки общественных объединений г. Красноярска и Красноярского края. 2004. С. 64.. Большинство из этих организаций занимается социально значимой деятельностью. Выборочное обследование организаций показало, что в 2002 году только 4 НКО («Агентство общественных инициатив», «Альянс», Ассоциация деловых женщин Норильского промрайона и «Мемориал») привлекли в Красноярский край грантов на сумму 5 388 635 рублей.

На эти средства НКО поддержали немало общественных инициатив. Так, например, «Агентство общественных инициатив» ежегодно проводит ярмарку-презентацию некоммерческих организаций, акцию «Весенняя неделя добра» и благотворительный сезон. В ходе этих крупных акций тысячи волонтеров и спонсоров привлекаются к поддержке незащищенных слоев населения и решению проблем местного сообщества. Назначение подобных акций состоит еще и в том, что происходит мобилизация населения, возрастает его социальная активность.

Эффективность сотрудничества региональных и муниципальных органов власти и НКО, с участием деловых кругов и населения, определяется возможностью использования дополнительных ресурсов для развития социальной сферы регионов и городов и, прежде всего, кооперации усилий всех сторон, потенциально заинтересованных в социально-экономическом развитии территорий: администрации, организаций третьего сектора, населения города и бизнеса.

Множественность субъектов, реализующих своей деятельностью социальную политику государства (к которым относятся органы законодательной и исполнительной власти, фонды и учреждения социальной сферы, бизнес-структуры и некоммерческие организации), также является причиной, по которой именно целевые программы имеют преимущества перед другими механизмами управления. Целевые программы позволяют обеспечить координацию деятельности широкого круга участников деятельности по решению социальных проблем.

Кроме того, регулирование этой деятельности при помощи целевых программ дает возможность гибко реагировать на изменения, происходящие в социуме. Разработчики целевых программ рассчитывают их на определенный срок (обычно 3-5 лет), что позволяет обеспечивать их этапность и преемственность. При разработке программы на следующий временной период имеется возможность оценки деятельности на предыдущем этапе с точки зрения эффективности использованных средств и их корректировки.

Однако, по мнению многих исследователей, в настоящее время в России далеко не в полной мере используется потенциал, заложенный в программно-целевом подходе, по причинам, связанным как с процедурами разработки программ, так и с трудностями, возникающими на этапе их реализации Тоскунина В.Э. Программно-целевой подход к управлению социально-экономическими процессами в регионе // Регион. Экономика и социология. 2004. № 2. С. 23-30; Чиганова С.Д. Целевые программы как инструмент реализации социальной политики: Учеб.пособие Красноярск: ИЦ КрасГУ, 2002. С. 29-34..

Например, практика разработки целевых программ не предполагает вариантов выполнения программы в случае изменения условий ее финансирования. Из-за этого не удается соблюдать сроки проведения программных мероприятий. «…Планирование сроков работ без надежного обеспечения плана ресурсами является бесполезным, так как «реализация проекта» - это в первую очередь и есть использование ресурсов» Мир управления проектами / Под ред. Х. Решке, Х. Шелле. М.: Аланс, 1994. С. 98.. Например, задержка с принятием бюджета приводит к тому, что средства на проведение мероприятий по целевым программам в наступившем году ведомства получают в марте. Этой причиной руководители ведомств оправдывают свои неудачи в осуществлении программы. Однако хорошо известно, что «…в случае неудачи проекта или возникновения непредвиденных проблем в ходе реализации, недостаточность ресурсов (чаще трудовых) объявляется главной причиной» Там же. . Эффективность же управленца оценивается по его умению решить задачу в условиях недостаточности ресурсов за счет оригинальных, новаторских управленческих решений.

Разработчиками целевой программы в соответствии с законом могут быть организации и научные коллективы, уполномоченные заказчиком для подготовки варианта решения проблемы и разработки проекта целевой программы.

Чаще всего разработчиками проектов краевых целевых программ становятся те ведомства, в компетенцию которых входят проблемы, которые предполагается решить средствами целевой программы. В этом случае программу разрабатывают работники данных ведомств. На практике ведомства-разработчики привлекают к созданию целевых программ иногда на договорной основе физических лиц - специалистов в той или иной области науки и практики.

Создание целевой программы работниками ведомства, определенного как разработчик, имеет свои положительные стороны. Конкретные лица, занимающиеся разработкой проекта программы, обычно являются специалистами в своей области, достаточно хорошо представляют глубину имеющихся проблем. Они заинтересованы в том, чтобы программа как можно более точно отражала сами проблемы, а также определяла задачи, направленные на решение проблем.

В то же время нельзя не видеть и отрицательные моменты, возникающие при разработке проектов целевых программ сотрудниками ведомств-разработчиков. Во-первых, эти люди не владеют специальными методами, позволяющими сделать творческий процесс создания программы максимально эффективным, объединить знания, опыт многих людей, заинтересованных в решении проблемы. Во-вторых, глубокое вхождение в проблему зачастую обусловливает неспособность «посмотреть на нее со стороны», увидеть новые, неординарные подходы к ее решению. В-третьих, работа по созданию проекта целевой программы зачастую становится дополнительным заданием для сотрудников, выполняющих свои обычные обязанности. Это мешает сосредоточиться на процессе проектирования, к тому же такая ситуация чревата серьезными перегрузками для работников. В-четвертых, если целевая программа имеет ведомственный характер, то по существу разработчик становится в случае принятия программы и ее исполнителем. Следовательно, при разработке программы он ставит задачи сам перед собой. Эта ситуация провоцирует стремление отказаться от постановки сложных, трудоемких или «неудобных» задач, связанных, например, с изменением кадровой политики в ведомстве и подчиненных структурах. Наконец, в-пятых, ведомственный подход оказывается неприемлемым при разработке целевых программ, требующих комплексного решения сложной проблемы с координацией усилий многих ведомств.

Представляется, что для создания современной целевой программы оптимальным управленческим решением будет создание специальной группы разработчиков - творческого коллектива, который объединяет специалистов-методологов, выполняющих организаторские функции (так называемых модераторов), то есть управляющих самим процессом проектирования, а также специалистов - теоретиков и практиков, хорошо знакомых с разными сторонами проблемы. В некоторых случаях в творческую группу целесообразно включить и людей-носителей проблемы, это обеспечит возможность для разработчиков увидеть проблему как бы «изнутри». Особенно важно это для разработки социальных целевых программ.

Наиболее сложной проблемой, возникающей при реализации целевых программ, является проблема координации деятельности ее исполнителей. При этом в самой целевой программе иногда специально предусмотрены координационные меры.

Реализация целевой программы предполагает развертывание деятельности различных ведомств, организаций, учреждений по решению поставленной в целевой программе проблемы на основе разработанных исполнителями программы планов мероприятий. Если в программе определены мероприятия, намеченные для формирования будущей социальной системы, то в планах описаны способы реализации этих мероприятий, то есть конкретные средства и формы деятельности.

Разработка планов осуществляется ведомствами, при этом мероприятия, обеспечивающие реализацию целевой программы, «вписываются» в обычную работу этих ведомств и подведомственных им структур. Очевидно, что чем более инновационными являются предлагаемые программой меры по решению проблемы, тем сложнее выстраивается процесс их внедрения в жизнь. Ранее уже отмечалось, что особенностью объекта социального проектирования выступает такое его свойство, как сопротивляемость по отношению к предполагаемым изменениям. Социальные отношения, существующие в обществе связи сложны и нередко противоречивы, поскольку социальные объекты одновременно подчиняются общим и индивидуальным нормам, в них есть собственные внутренние противоречия, которые определяют собственные траектории развития.

Все сказанное помогает понять, почему легко и успешно в рамках любой социальной программы выполняются мероприятия, предполагающие закупку оборудования и материалов. Как правило, при своевременном выделении бюджетных средств нет проблем и с мероприятиями, связанными с ремонтом и переоснащением объектов социальной сферы. А вот мероприятия из группы организационно-управленческих выполняются не всегда. Например, предусмотренные в целевой программе Красноярского края «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2000-2002 гг. » мероприятия были реализованы не в полной мере. При этом, несмотря на сокращение бюджетного финансирования в 2002 году, предусмотренные программой «закупочные» мероприятия были выполнены всеми ведомствами. Что же касается организационных мероприятий, то выполненными оказались прежде всего те, которые проводились в привычных, традиционных формах (организация и проведение ярмарок вакансий рабочих мест, организация и проведение оздоровительно-трудовых лагерей для подростков). В то же время были не выполнены очень важные мероприятия: не создан отряд волонтеров, не созданы научно-методический совет по проблеме профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и краевая служба психолого-педагогического, медико-социального сопровождения ребенка в системе образования края, не удалось также открыть и наладить работу социальных кафе-клубов для детей и подростков на базе учреждений образования. Причина очевидна - эти мероприятия требуют новаторского, творческого подхода, организаторских способностей, по большому счету - личной заинтересованности в результате. Этого-то зачастую не хватает исполнителям программных мероприятий.

При предоставлении ведомствами промежуточных годовых отчетов по реализации мероприятий целевой программы для избежания формального подхода (отчетов типа «улучшили», «расширили» и «усовершенствовали») желательно заранее задать форму отчета - в точном соответствии с перечнем мероприятий целевой программы.

В нормативных документах некоторых субъектов Федерации предусмотрены формы отчета о выполнении целевых программ. Например, в Красноярском крае в макет целевой программы включены Информация об исполнении программы и Отчет об исполнении программы. Первая из этих форм предполагает отчет не только в денежном выражении о размерах израсходованных средств. Результат от реализованных программных мероприятий (в натуральном выражении) должен быть отражен в соответствии с мероприятиями программы. Такой подход представляется совершенно правильным. Отчитываться ведомства должны не только суммами потраченных средств, но и точным указанием на цели их расходования. Информация об исполнении программы представляется ежемесячно, что позволяет обеспечить эффективный контроль не только за расходованием средств, но и за содержательной деятельностью по исполнению мероприятий программы.

В заключение отметим, что при реализации целевых программ социальной направленности возникающие проблемы с недостаточностью средств никогда не бывают принципиальными. При ухудшении ситуации финансирования управленческая задача состоит в определении приоритетных направлений деятельности и, соответственно, тех мероприятий, которые должны быть осуществлены во что бы то ни стало. Еще одна управленческая задача - поиск новых, менее затратных способов достижения поставленных целей. И, наконец, в современных условиях реальным выходом для эффективного управленца является поиск альтернативных источников финансирования. Следует помнить, что целевая программа - не только основание получения бюджетных средств, но и руководство к действию, путь к решению социальной проблемы.

2.2 Нормативно-правовая основа разработки и реализации целевых программ

Правовой основой деятельности по разработке и реализации целевых программ являются соответствующие федеральные и региональные нормативные акты. Этими же актами определяются структура и содержание целевых программ.

Обратимся, прежде всего, к анализу федеральных нормативных актов, образующих правовую основу разработки и принятия целевых программ.

Государственной Думой Российской Федерации 23 июня 1995 году был принят Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Этот документ стал нормативной основой правового регулирования отношений в сфере прогнозирования, проектирования и планирования деятельности министерств, ведомств и иных организаций, осуществляющих прежде всего экономическую и социальную политику в Российской Федерации и ее субъектах.

Согласно этому закону Правительство Российской Федерации обеспечивает разработку государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную (десять лет), среднесрочную (от трех до пяти лет с ежегодной корректировкой) и краткосрочную (на один год) перспективы. Прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Следует подчеркнуть, что прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов.

С 1995 года в федеральном бюджете стали устанавливаться расходы по каждой федеральной целевой программе, а с 1996 года перечень программ был выделен в отдельный документ и утвержден в статусе федерального закона.

Постановлением Правительства РФ №778 от 1 июля 1996 году был принят нормативный акт «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация». Этот документ на протяжении только первых трех лет шесть раз пересматривался, поскольку в процессе его применения обнаруживалась необходимость внесения дополнений и изменений, усовершенствования исходя из практики решения тех или иных управленческих задач. Все это свидетельствует, во-первых, о сложности тех задач, правовым инструментом решения которых стал рассматриваемый нормативный акт, а во-вторых, о его актуальности и важности для практики управления. Однако указанный нормативный акт не регламентировал должным образом формы и методы исполнения уже принятых целевых федеральных программ. Предполагалось, что их определяет государственный заказчик. Текущее же управление осуществляет формируемая заказчиком дирекция целевой программы.

Согласно этому документу федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

Конкретные целевые программы принимают и утверждают компетентные органы в рамках соответствующей процедуры, в результате чего целевая программа приобретает статус закона. Закон о целевой программе регулирует как деятельность по ее реализации через осуществление указанных в программе конкретных мероприятий, так и - что особенно актуально в настоящее время - целевой характер расходования выделенных на основании этого закона бюджетных средств. Таким образом, принятая целевая программа обеспечивает и возможность эффективного контроля за деятельностью ее исполнителей.

В то же время обнаружилось, что большое количество принятых федеральных целевых программ создало весьма значительную нагрузку на бюджет, при том, что принятие некоторых программ было результатом лоббирования иногда ведомственных интересов, иногда - интересов одной отдельно взятой территории. В результате возникла необходимость секвестирования расходов по отдельным программам или отдельным мероприятиям программ, из-за чего программы утрачивали свое главное предназначение - быть единым инструментом решения конкретной проблемы. Вместо решения проблемы удавалось иногда в лучшем случае реализовать часть из поставленных задач.

По этой причине Правительством РФ 28 августа 1997 года было принято специальное постановление «О совершенствовании работы с федеральными целевыми программами». Однако из-за бюджетного дефицита в период 1998-2001 годов радикального улучшения ситуации не произошло, доля средств на финансирование федеральных целевых программ в расходной части бюджета сокращалась. Федеральные целевые программы стали, по сути, способом бюджетного финансирования многочисленных и часто разрозненных проектов.