Размещено на http://www.allbest.ru/

Українська академія державного управління

При президентові України

Автореферат

Державне управління аграрним природокористуванням України в умовах ринкової трансформації

Мордвінов Олександр Григорович

Київ - 2001

Загальна характеристика роботи

Характер і масштаб державного втручання в процеси аграрного природокористування в основних типах соціально-економічних систем - централізовано-плановій та ринковій відмінні, тому перехід від однієї моделі управління до іншої пов'язаний зі значною трансформацією управлінських структур та механізмів. Потрібна велика теоретична робота щодо обгрунтування таких перетворень.

Але не тільки труднощі переходу до нової (адекватної ринковим відносинам) моделі управління аграрним природокористуванням зумовлюють необхідність осмислення цього процесу в науково-теоретичному аспекті. Важливим його роблять і ті складні проблеми аграрного природокористування, загострення яких відбулося в перехідний період. Надмірна експлуатація аграрного природно-ресурсного потенціалу, грунтовиснажливий і природоруйнівний агровиробничий процес, який до того ж здійснюється за звуженим типом, негативно вплинули на родючість грунтів, сприяли зростанню їх засоленості, закисленості, еродованості, розвитку інших ознак деградації. Це вказує на низьку ефективність системи держрегулювання сільськогосподарського природокористування, що формується, спонукає до наукових пошуків її оптимізації.

Плідно розробляють теорію ринкової трансформації економіки та її державного регулювання Ю.С.Архангельський, Ю.М.Бажал, В.Ф.Бесєдін, В.Г.Бодров, В.М.Геєць, М.М.Гуревичев, С.Д.Дзюбик, М.І.Долішній, А.Д.Мельник, Г.С.Одінцова, Н.О.Парфенцева, В.М.Рижих, І.В.Розпутенко, А.Г.Савченко, А.С.Філіпенко, А.О.Чугаєв, А.А.Чухно, інші вчені. Проте чимало проблем ще не знайшли свого теоретичного обгрунтування. Однією з них є розробка теоретико-методологічних засад розбудови державного управління аграрним природокористуванням в умовах формування ринкових відносин.

Розвиток сільського господарства в умовах формування ринкових відносин, зміни форм власності і господарювання потребує нових підходів до природокористування, особливо до обгрунтування економічного механізму його регулювання. Основою такого механізму повинна стати відтворювальна та природозахисна функція, що дає змогу через збереження, раціональне використання природно-ресурсного потенціалу не тільки підвищити економічну ефективність аграрного виробництва, а й знизити порушення та забруднення шкідливими речовинами агроландшафтів, покращити в цілому екологічну ситуацію в сільській місцевості.

Питання природокористування, в тому числі і в процесі сільськогосподарського виробництва, знайшли своє відображення в спеціальній літературі. Особливий інтерес в плані розвитку теорії і практики вдосконалення природокористування представляють роботи О.Ф.Балацького, І.К.Бистрякова, П.П.Борщевського, З.Ф.Бриндзі, П.Ф.Веденічева, О.О.Веклич, В.Г.В'юна, Д.І.Гнатковича, Б.М.Данилишина, С.І.Дорогунцова, Я.Я.Дяченка, Р.А.Івануха, М.В.Калінчика, Я.В.Коваля, П.П.Маракуліна, Л.Г.Мельника, В.С.Міщенка, В.В.Немченка, Я.Б.Олійника, Д.К.Прейгера, П.П.Руснака, В.Г.Сахаєва, В.М.Трегобчука, С.К.Харичкова, М.А.Хвесика, І.Д.Якушика та ін.

Віддаючи належне вченим і фахівцям, які плідно розробляли різні аспекти теорії, методології, організації аграрного природокористування, слід зазначити недостатність наукового опрацювання сучасних проблем взаємодії сільськогосподарського виробництва і природного середовища, особливо з позицій комплексного підходу до вказаної проблематики. Проблема становлення і подальшої розбудови системи державного управління аграрним природокористуванням в умовах формування ринкових відносин взагалі спеціально не досліджувалась.

Важливість наукового пошуку у сфері управління аграрним природокористуванням зростає й у світлі Послання Президента України Л.Д.Кучми до Верховної Ради України “Україна: поступ у XXI століття. Стратегія економічної та соціальної політики на 2000-2004 роки”, в якому екологічним проблемам соціально-економічного розвитку нашої держави надається значна увага. Зокрема, шостий розділ цього документа майже повністю стосується визначення першочергових завдань формування збалансованої системи природокористування та екологізованого виробництва.

Тема дисертації затверджена Вченою радою Української Академії державного управління при Президентові України 26 березня 1998 року, протокол №28/3.

Актуальність теми. Взаємозв'язок між соціально-економічним розвитком та екологічними процесами, проблема використання й охорони природно-ресурсного потенціалу суспільного відтворення, питання управління природокористуванням ніколи не залишалися поза увагою вчених, зокрема економістів та економіко-географів. Вагомий внесок в їх розвиток зроблено працями минулих років. Дослідженню екологічних аспектів розвитку і розміщення продуктивних сил, з'ясуванню сутності і структури природокористування та його ролі в суспільному відтворенні присвячено праці В.А.Анучина, І.Я.Блєхцина, С.Д.Валентея, С.А.Генсирука, Ю.А.Маніна, О.М.Маринича, В.А.Мінєєва, Ю.П.Михайлова, П.Г.Олдака, В.С.Преображенського, Г.А.Приваловської, М.Ф.Реймерса, Т.Г.Рунової, Ю.Ю.Туниці, М.П.Федоренка. Розробка господарського механізму природокористування репрезентована працями Б.В.Буркинського, К.Г.Гофмана, Ю.П.Лебединського, М.Я.Лемешева, М.Т.Мелєшкіна, А.А.Мінца, М.Я.Петракова, А.М.Стельмащука, М.Г.Фейтельмана, Т.С.Хачатурова та ін. Досить глибоко проблеми природокористування й управління ним опрацьовані і в економічній літературі розвинутих країн. В працях відомих зарубіжних вчених А.Ніза, Д.Пальмізано, Д.Робертса, Ф.Сміта, Д.Хенза розкриваються різноманітні еколого-економічні проблеми суспільного розвитку, обгрунтовується поширення механізмів ринкової регуляції у сферу природокористування та охорони навколишнього середовища.

Слід зазначити, що всі ці питання викладаються (викладалися) в умовах сталої економічної теорії і стабільного економічного розвитку. Що ж стосується висвітлення проблем агроекологічного регулювання в перехідний до ринку період, то їх дослідження перебуває в ембріональному стані.

Більшого поширення набули дослідження окремих функцій і завдань держави в управлінні аграрним природокористуванням. Центральне місце відводиться проблемам реформування земельних відносин, реорганізації форм господарювання на селі, розвитку нових виробничих структур. Вивченню цих проблем присвятили свої наукові дослідження українські вчені: Ю.О.Бугуцький, П.І.Гайдуцький, Д.С.Добряк, Д.Ф.Крисанов, І.І.Лукінов, М.Й.Малік, Л.Ю.Мельник, В.Я.Месель-Веселяк, Л.Я.Новаковський, О.М.Оніщенко, П.Т.Саблук, А.М.Третяк, М.М.Федоров, В.В.Юрчишин, а також їх зарубіжні колеги: А.Голуб, Ф.Ізермайєр, Є.Струкова, С.Сяогуан, К.Шмідт, Д.Шпаар та ін.

В основу даної дисертаційної роботи покладений комплексний підхід до розв'язання проблем управління сільськогосподарським природокористуванням. Її особливістю є дослідження управління аграрним природокористуванням як системи, структурними компонентами найвищого рангу в якій є суб'єкт управління (державні органи), технологія управління (механізми регулювання), об'єкт управління (процес природокористування в аграрній сфері). Доцільність такого підходу полягає в тому, що він дає змогу з достатнім ступенем повноти визначити роль і місце елементів державного управління аграрним природокористуванням в системах різної економічної природи, трансформаційні зміни в українській практиці агроекологічного регулювання і обгрунтувати основні напрями подальшого її розвитку в контексті формування ринкових відносин та з метою оптимізації аграрного природокористування і покращання екологічної ситуації в сільській місцевості.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконувалась у відповідності з тематикою досліджень Української Академії державного управління при Президентові України, зокрема в рамках комплексного наукового проекту “Державне управління та місцеве самоврядування” (номер державної реєстрації 0200U004103), а також науково-дослідними темами кафедри географії Ніжинського державного педагогічного університету ім. Миколи Гоголя “Еколого-економічне районування України” (номер державної реєстрації 0194U001566) та “Природокористування в народногосподарському комплексі України: теорія, методологія, практика” (номер державної реєстрації 0196U001345), в розробці яких дисертант брав участь як науковий співробітник.

Мета дослідження полягає в розробці теоретико-методологічних засад розбудови державного управління аграрним природокористуванням і обгрунтуванні напрямів подальшого розвитку вітчизняної практики агроекологічного регулювання в умовах формування ринкових відносин.

Досягнення поставленої мети в дисертаційній роботі вирішувалось через розв'язання таких наукових задач:

розкриття змісту цілей, завдань і функцій державного управління природокористуванням в аграрній сфері перехідної економіки;

узагальнення досвіду регулювання аграрного природокористування у промислово розвинутих країнах і визначення можливостей його застосування для країн з перехідною економікою;

обгрунтування концептуальних положень і принципів розбудови в процесі становлення ринкового господарства нової моделі механізму державного регулювання аграрного природокористування;

дослідження компетенції вітчизняних органів державного управління в галузі регулювання аграрного природокористування та механізмів державного впливу на процеси використання, охорони й відтворення природних ресурсів в аграрній сфері;

визначення змісту, структури, проблем і особливостей природокористування в аграрній сфері України та обгрунтування напрямів його вдосконалення, а також форм і методів екологізації сільськогосподарського виробництва;

аналіз процесу реформування земельних відносин та форм господарювання в аграрній сфері національної економіки як однієї з центральних функцій держави в перехідний до ринку період;

визначення трансформаційних змін в українській практиці агроекологічного регулювання і розробка перспективної структури механізму державного управління аграрним природокористуванням;

обгрунтування практичних пропозицій щодо створення в Україні ефективної системи засобів, інструментів та механізмів агроекологічного регулювання. аграрне природокористування екологія реформа

Об'єктом дисертаційного дослідження є агроекологічне регулювання в сучасній практиці державного управління.

Предмет дослідження - державне управління аграрним природокористуванням України в умовах ринкової трансформації.

Методи дослідження. У процесі дослідження використовувались загальнонаукові та спеціальні методи, основними з яких є: абстрактно-логічний, дедуктивний, індуктивний, економіко-математичний, історичний, методи аналізу ієрархій, моделювання і прогнозування, методи системно-структурного, функціонального аналізу, економіко-статистичні (групувань, порівняння показників).

Абстрактно-логічний метод використано для розробки і побудови загальної схеми державного управління аграрним природокористуванням, схем структури суб'єктної підсистеми та класифікації методів державного управління аграрним природокористуванням, структурно-логічної схеми технологічної підсистеми державного регулювання діяльності суб'єкта аграрного природокористування. Декомпозицію мети управління аграрним природокористуванням, тобто розкладання її на сукупність підцілей та конкретних управлінських завдань, виконано за допомогою дедуктивного методу. Індуктивна логіка застосовувалась при об'єднанні цілей, засобів та інструментів державного управління аграрним природокористуванням у групи за ознаками спорідненості. Оцінка рівнів залучення природних ресурсів до сільськогосподарського обігу, досягнення зіставності сільськогосподарських угідь різної родючості і визначення на цій основі інтенсивності аграрного землекористування, графічний аналіз можливостей застосування земельного податку як засобу стимулювання раціонального використання та охорони земельних ресурсів проводились із застосуванням економіко-математичного методу. В історичному аспекті розглянуто функціонування особистого підсобного господарства в нашій країні, зародження та особливості еволюції деяких нових механізмів агроекологічного регулювання. Метод аналізу ієрархій застосовано для ранжування цілей і завдань державного управління аграрним природокористуванням, тобто розміщення їх у певній підпорядкованості (субординації), при дослідженні будови механізмів агроекологічного регулювання. Дослідження організації і технології управління аграрним природокористуванням, процесу природокористування та реформування земельних відносин в аграрній сфері України проведено методом системно-структурного аналізу. Функціональний аналіз використано для визначення компетенції вітчизняних органів державного управління і функцій держави в галузі управління аграрним природокористуванням. Економіко-статистичні методи застосовані при групуванні фермерських господарств України за розміром наданих земельних наділів, площею сільгоспугідь, наявністю поголів'я худоби, а також в ході статичних та динамічних порівнянь розмірів землекористувань, тенденцій агровиробничої діяльності, інтенсивності землекористування в різних категорій сільськогосподарських природокористувачів, гостроти екологічних проблем в аграрній сфері та охорони й відтворення природних сільськогосподарських ресурсів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в розв'язанні важливої наукової проблеми теорії державного управління - розробці теоретико-методологічних засад становлення й подальшої розбудови в умовах ринкової трансформації системи державного управління аграрним природокористуванням.

У контексті розв'язання цієї проблеми були досягнуті конкретні результати, серед яких найбільш важливими є:

здійснено систематизацію цілей і завдань державного управління аграрним природокористуванням в умовах формування ринкових відносин;

дістало подальший розвиток обгрунтування функцій держави в галузі управління аграрним природокористуванням, концептуальних положень та принципів формування управлінських механізмів ринкового типу;

розроблено класифікаційні системи регуляторів (засобів, інструментів) в галузі управління аграрним природокористуванням і методів їх практичної реалізації; визначено можливості окремих регуляторів і механізмів їх застосування для вдосконалення сільськогосподарського природокористування та управління ним;

вперше розкрито сучасний зміст і розроблено перспективну структуру вітчизняного механізму державного впливу на процеси аграрного природокористування; запропоновано розглядати державне управління аграрним природокористуванням як систему, в якій структурними компонентами найвищого рангу є три підсистеми: суб'єкт управління (державні органи), технологія управління (механізми регулювання), об'єкт управління (природокористування в аграрній сфері);

поглиблено наукові знання з проблем природокористування внаслідок уточнення змісту й структури аграрного природокористування, обгрунтування напрямів і методичних підходів щодо його еколого-економічної оцінки, визначення особливостей і проблем в сучасній українській практиці та шляхів їх подолання;

дістала подальший розвиток теорія земельних відносин; як важливі завдання державного управління в умовах ринкових перетворень розглянуто перерозподіл земель між формами господарювання, реформування відносин земельної власності, формування та регулювання ринкових механізмів розподілу та перерозподілу земель;

вперше проведено комплексний аналіз трансформаційних змін в українській практиці агроекологічного регулювання в контексті формування ринкових відносин і доведена екологічна та економічна доцільність подальшого її розвитку з метою стимулювання суб'єктів сільськогосподарської діяльності до раціонального використання й охорони природних ресурсів;

розроблено методичні підходи та практичні пропозиції щодо модернізації адміністративних та економічних механізмів агроекологічного регулювання, які вже залучені у вітчизняну практику державного управління сільськогосподарським природокористуванням, та обгрунтована необхідність доповнення їх новими регуляторами, управлінськими методами та механізмами.

Практичне значення одержаних результатів визначається тим, що розроблені в дисертації теоретичні положення доведені до рівня конкретних пропозицій і мають форму, придатну для запровадження в практику управління. Практичну цінність мають науково-обгрунтовані методичні підходи та рекомендації щодо вдосконалення вітчизняної системи державних регуляторів аграрного природокористування і механізмів їх практичного застосування на сучасному етапі, а також пропозиції стосовно шляхів вирішення еколого-економічних проблем аграрної сфери, екологізації її розвитку.

Основні наукові розробки можуть бути використані інститутами державної влади при вдосконаленні організаційної структури управління аграрним природокористуванням, розробці і формуванні нормативно-правової бази переходу до нової моделі агроекологічного регулювання й екологоврівноваженого економічного розвитку. Результати дисертаційного дослідження також можуть бути задіяні при обгрунтуванні і розробці природоохоронних програм різного ієрархічного рівня, науковими установами при подальшому дослідженні проблем аграрного природокористування й управління ним, в навчальному процесі.

Частину одержаних в дисертації наукових результатів вже використано Міністерством економіки України при підготовці проекту Державної програми соціального і економічного розвитку України на 2001 рік (довідка №37-34/1389 від 15.12.2000 р.); Міністерством аграрної політики України при розробці проекту Програми “Зерно України-2001-2004” (довідка №37-13-1-15/202 від 16.01.2001 р.); Міністерством фінансів України при доопрацюванні Податкового кодексу України (довідка №050-019 від 15.01.2001 р.). Результати дисертаційного дослідження також впроваджені в навчальний процес, зокрема в Київському гуманітарному інституті (довідка №499 від 14.01.2000 р.) та Ніжинському державному педагогічному університеті ім. Миколи Гоголя (довідка № 01/79 від 23.01.2001 р.).

Особистий внесок здобувача. Особистим внеском здобувача в наукові праці, що опубліковані у співавторстві і використані в дисертації, є обгрунтування структури державного управління аграрним природокористуванням, розробка схем класифікації засобів, інструментів та методів агроекологічного регулювання.

Апробація результатів дисертації. Основні положення і результати дисертації доповідались на багатьох українських та міжнародних наукових і науково-практичних конференціях, зокрема: “Реформування державної служби в Україні: стан, проблеми та перспективи” (Київ, травень 1998 р.); “Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні” (Київ, травень 1999 р.); “Регіональні проблеми розвитку агропромислового комплексу України: стан і перспективи вирішення” (Київ, березень 2000 р.); “Україна на порозі XXI століття: економіка, державність” (Вінниця, березень 2000 р.); “Власнісний статус і проблеми забезпечення раціонального використання земель” (Київ, травень 2000 р.); “Державна регіональна політика та місцеве самоврядування” (Київ, травень 2000 р.); “Сучасні проблеми розвитку економіки агропромислового комплексу: соціально-економічні та правові аспекти” (Запоріжжя, листопад 2000 р.), а також на науковому семінарі “Сучасна економічна теорія та економічна політика” (див. журнал “Економіка України”. - 2000. - №10. - С. 94-95), який проводився під егідою Міжнародного фонду “Відродження” в Українській Академії державного управління при Президентові України (Київ, червень 2000 р.), та міжнародному науковому конгресі “Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, лютий 2001 р.).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 45 наукових праць, загальним обсягом 52,4 др. арк., у тому числі 2 монографії (31,2 др. арк.), 36 статей у наукових журналах і збірниках наукових праць, 7 матеріалів і тез конференцій. Загалом за проблемами досліджень опубліковано 69 наукових праць.

Структура дисертаційної роботи. Дисертація складається з переліку умовних скорочень, вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаних літературних джерел, додатків і має таку структуру:

Перелік умовних скорочень

Вступ

Розділ 1. Теоретико-методологічні засади формування системи державного управління аграрним природокристуванням в умовах ринкової трансформації

1.1. Цілі та функції управління природокористуванням в аграрній сфері

1.2. Принципи розбудови механізму управління природокористуванням в аграрній сфері перехідної економіки

1.3. Структура управління аграрним природокористуванням

1.4. Науково-методичні основи дослідження державного управління аграрним природокористуванням

Висновки до розділу 1

Розділ 2. Аграрне природокористування як об'єкт управління

2.1. Залучення природних ресурсів до сільськогосподарського використання

2.2. Інтенсивність аграрного землекористування

2.3. Екологічні проблеми аграрної сфери

2.4. Охорона та відтворення природних сільськогосподарських ресурсів

Висновки до розділу 2

Розділ 3. Реформування земельних відносин і форм господарювання в аграрній сфері

3.1. Структура земельної реформи

3.2. Реорганізація сільськогосподарських підприємств

3.3. Формування фермерського сектора

3.4. Розвиток натурально-товарного укладу

Висновки до розділу 3

Розділ 4. Адміністративно-правове регулювання сільськогосподарського природокористування

4.1. Адміністративні засоби і методи управління

4.2. Штрафні санкції за адміністративні правопорушення

4.3. Механізм договірних відносин

Висновки до розділу 4

Розділ 5. Економічні механізми регулювання аграрного природокористування

5.1. Компенсаційні виплати за вилучення земель із сільськогосподарського обігу

5.2. Справляння плати за використання природних ресурсів

5.2.1. Плата за забір води з гідрологічних об'єктів

5.2.2. Платежі за користування землею

5.3. Економічне стимулювання раціонального природокористування

Висновки до розділу 5

Висновки

Список використаних джерел

Додатки

Обсяг дисертаційної роботи. Дисертація викладена на 411 сторінках комп'ютерного тексту, містить 19 ілюстрацій, 36 таблиць, 8 додатків, що займають 42 сторінки, список використаних літературних джерел з 213 найменувань на 20 сторінках.

Основний зміст дисертації

Перший розділ присвячено розкриттю змісту мети та функцій державного управління аграрним природокористуванням в умовах формування ринкових відносин, обгрунтуванню концептуальних положень та принципів розбудови управлінських механізмів ринкового типу, визначенню структури управління аграрним природокористуванням, розробці науково-методичних основ дослідження державного управління аграрним природокористуванням.

Мета управління аграрним природокористуванням полягає в організації і підтриманні раціонального використання, відтворення природних ресурсів та охорони природи в процесі сільськогосподарського виробництва. Її виконання забезпечує екологічно врівноважений розвиток аграрної галузі на високоінтенсивній основі. Для досягнення мети потрібно реалізувати кілька більш конкретних цілей (завдань), які на кожному історичному етапі залежать від багатьох обставин, передусім, від типу соціально-економічної системи, ступеня загального розвитку економіки, структури сільськогосподарського виробництва та її бажаних змін в майбутньому, агроекологічної ситуації.

Реалізація цілей і управлінських завдань забезпечується шляхом виконання державою властивих їй функцій управління. Останні, в період переходу до ринкових відносин, істотно змінюються та ускладнюються. Причому, частина функцій державного управління аграрним природокористуванням переходить від попереднього типу соціально-економічної системи майже без змін, інші - із суттєвими змінами; з'являються також нові функції, які не були притаманні органам державного управління в планово-директивній економіці.

До основних функцій управління аграрним природокористуванням, які повинна виконувати (виконує) держава в перехідній економіці належать: 1) вивчення природних сільськогосподарських ресурсів; 2) облік сільськогосподарських земель в системі ведення земельного кадастру; 3) аналіз використання, відтворення природних ресурсів та охорони природи в аграрній сфері; 4) землевпорядкування; 5) контроль за дотриманням діючих норм і правил використання земельних і водних ресурсів та охорони природи в сільському господарстві; 6) регулювання спеціального водокористування в сільському господарстві; 7) розподіл та перерозподіл земель; 8) збір доходів від земле- та водокористування; 9) агроекологічний моніторинг.

Зважаючи на цільову і функціональну орієнтацію державного управління аграрним природокористуванням, враховуючи особливості сучасного етапу розвитку аграрної сфери та її взаємодії з довкіллям, основоположними принципами формування механізму регулювання сільськогосподарського природокористування в перехідний до ринку період повинно бути: 1) поступовість та етапність при переході до нового механізму державного регулювання аграрного природокористування; 2) поєднання провідної ролі економічних механізмів регулювання з допоміжною роллю засобів адміністративного впливу; 3) адекватність механізму державного регулювання сільськогосподарського природокористування реальному стану соціально-економічного розвитку і агроекологічній ситуації; 4) поєднання національно-державного підходу та інтернаціонального досвіду переходу до нового механізму державного регулювання аграрного природокористування; 5) децентралізація управлінської діяльності в галузі використання природних ресурсів сільськогосподарського призначення та охорони природи в сільській місцевості; 6) завчасне попередження можливого виникнення екологічних проблем аграрного виробництва; 7) посилення участі держави у фінансуванні природоохоронних заходів; 8) розширення поінформованості суспільства про негативний вплив суб'єктів сільськогосподарської діяльності на довкілля та посилення ролі громадської думки в екологізації аграрного виробництва.

У найбільш загальному вигляді, державне управління аграрним природокористуванням слід розглядати як особливий тип відносин між державними органами і суб'єктами сільськогосподарської діяльності з приводу використання, відтворення ними природних ресурсів та охорони природи. Для нього, як і для інших видів управління, властива системна організація.

Елементами структури системи державного управління аграрним природокористуванням є три підсистеми: суб'єктна (державні органи), технологічна (механізми управління) і об'єктна (природокористування в аграрній сфері). Кожна з підсистем має свій зміст і свою внутрішню структуру і відносно системи державного управління аграрним природокористуванням може розглядатись як система меншого ієрархічного рангу.

Суб'єктну підсистему складає сукупність державних органів, уповноважених регулювати природокористування в аграрній сфері. За характером і обсягом функціональних повноважень вони поділені на дві великі групи - органи загальної і спеціальної компетенції.

Для виконання своїх функцій і завдань держава використовує різноманітні засоби та інструменти (регулятори), які на практиці реалізуються через методи управління. Управління суб'єктом аграрного природокористування здійснюється з використанням правових, адміністративних, організаційно-економічних, економічних та соціально-психологічних методів.

Методи правового регулювання базуються на законодавчо-правових та нормативно-правових інструментах. Розробка і прийняття (видання) законодавчих актів і нормативних документів створює загальні правові норми для здійснення процесу природокористування в аграрній сфері та юридичні критерії відповідальності природокористувачів за їх порушення.

Способи практичної реалізації адміністративних засобів системи державного регулювання аграрного природокористування утворюють групу адміністративних методів управління. Вони грунтуються на владі, дисципліні, відповідальності та можливості застосування адміністративних актів і процедур, які мають обов'язкову силу.

Організаційно-економічні методи передбачають організацію діяльності сільськогосподарських природокористувачів шляхом створення державою системи умов, виконання яких робить таку діяльність економічно вигідною. До таких методів управління належить участь сільськогосподарських товаровиробників у виконанні замовлення та контрактів на виробництво і продаж продукції, в реалізації індикативних планів, схем та проектів охорони природи, державних програм захисту грунтів та водних джерел тощо.

Економічні методи регулювання діяльності сільськогосподарських природокористувачів - це способи впливу держави на них через застосування економічних засобів (земельний податок, плата за спеціальне використання водних ресурсів, орендна плата за користування земельними ділянками та водними об'єктами; державні інвестиції, закупівлі, субсидії, дотації, кредити, позички тощо). В ринковій економіці це одна з найбільш чисельних груп методів, значення яких в реалізації агроекологічної політики посилюється.

Група соціально-психологічних методів регулювання сільськогосподарського природокористування і реалізації агроекологічної політики базується на максимально відкритому доступі громадськості до інформації про стан навколишнього середовища та екологічні аспекти діяльності суб'єктів господарювання. До цих методів належать: громадська думка, суспільний тиск на винуватців екологодеструктивних ефектів, надання переваг екологічно чистій продукції, товарам, виробництво яких не завдає шкоди довкіллю, тощо.

На споріднених за змістом методах управління ґрунтуються механізми державного регулювання. В галузі управління аграрним природокористуванням основними механізмами є: 1) правове регулювання відносин в аграрній сфері; 2) договірні відносини у сфері аграрного природокористування; 3) адміністративне управління природокористуванням в аграрній сфері; 4) штрафні санкції за адміністративні правопорушення у сфері аграрного природокористування; 5) організаційно-економічне сприяння раціональному використанню та охороні сільськогосподарських угідь і суміжних з ними водних джерел; 6) компенсаційні виплати за вилучення земель із сільськогосподарського використання; 7) платежі за право користування природними ресурсами; 8) економічне стимулювання раціонального природокористування в аграрній сфері; 9) справляння державного мита за посвідчення переходу права земельної власності та права користування землею; 10) соціально-психологічний вплив на суб'єкти сільськогосподарської діяльності.

Сукупність зазначених управлінських механізмів утворює технологічну підсистему, яка об'єднує суб'єктну і об'єктну підсистеми в цілісну систему управління.

Об'єктною підсистемою є аграрне природокористування. Його слід розглядати як особливий вид економічної діяльності, спрямований на використання та підтримання в належному стані природних ресурсів, які необхідні для виробництва сільськогосподарської продукції.

Дослідження державного управління аграрним природокористуванням з метою розробки науково-методологічних засад подальшої його розбудови в процесі формування ринкових відносин має носити комплексний характер. Його слід здійснювати за такими основними напрямками: встановлення організаційної структури управління, аналіз технології управління, еколого-економічна оцінка аграрного природокористування.

Другий розділ дисертаційної роботи присвячено дослідженню рівнів залучення природних ресурсів до сільськогосподарського обігу та інтенсивності аграрного землекористування, розкриттю суті і гостроти екологічних проблем аграрної сфери, визначенню характеру і масштабів природоохоронно-відтворювальної діяльності, обгрунтуванню пропозицій щодо посилення адаптації галузі до умов природного середовища та вдосконалення охорони агроландшафтів і суміжних з ними середовищ.

Аналіз аграрного природокористування на етапі переходу України до ринкових відносин виявив як позитивні, так і негативні аспекти цього процесу. Позитивним явище слід вважати зниження рівнів сільськогосподарської освоєності та розораності земельного фонду, які з 1990 р. зменшилися відповідно на 0,3 і 1,8%. В абсолютному вираженні це становить сотні тисяч гектарів, але істотного впливу на співвідношення природних і сільськогосподарських ландшафтів таке зниження не створило. Невирішеною лишається і проблема встановлення збалансованого співвідношення між окремими видами сільськогосподарських угідь. Агроекосистеми України і сьогодні складають близько 70% її території, а рівень розораності земельного фонду досягає 54%. Це одні з найвищих показників серед країн світу. Висока сільськогосподарська освоєність та розораність території України створює потужний негативний вплив на її природні комплекси, екологічні параметри довкілля та умови життя людей.

За таких обставин стратегічним напрямком діяльності української держави в галузі регулювання структури землекористування повинно стати встановлення оптимального співвідношення між природними і сільськогосподарськими ландшафтами та видами угідь шляхом поступового скорочення розораності і сільськогосподарської освоєності території країни. Ці структурні перетворення будуть мати велике природоохоронне значення як для довкілля в цілому, так і для збереження цінності сільськогосподарських угідь і відновлення їх родючості.

Вилучати із сільськогосподарського обігу і відводити на консервацію передусім потрібно деградовані, радіаційно забруднені і малопродуктивні схилові землі. Це дасть змогу спрямувати матеріально-технічні ресурси, які витрачалися для використання цих земель, на інтенсифікацію сільськогосподарського виробництва на рівнинних територіях. Одночасно зможе розвиватися природна кормова база тваринництва, буде знижуватись замулення і забруднення водних об'єктів.

Позитивним зрушенням в аграрному природокористуванні слід вважати і зниження водомісткості сільськогосподарської продукції, яке відбулося з 1995 р. і було спричинене насамперед різким зростанням вартості водопідйому і подачі води, запровадженням в 1994 р. платного водокористування в сільському господарстві.

Проте в нових економічних умовах більшою мірою виявились негативні наслідки аграрного природокористування. Продовжувало знижуватись використання в землеробстві тривалості вегетаційного періоду, головними причинами якого були зміни в структурі посівних площ сільськогосподарських культур: скорочення посівів пізньостиглих культур - кукурудзи і цукрових буряків; розширення площі ранньостиглих культур - ярого ячменю і ярої пшениці, картоплі; зниження питомої ваги кукурудзи на зерно у загальних посівах цієї культури. Послаблення ролі державного управління в аграрному виробництві та надання господарської самостійності товаровиробникам спричинило негативні явища в розміщенні основних сільськогосподарських культур і появу тенденцій зональної переспеціалізації, які виникли в кінці 80-х і посилювались у 90-х роках. Зростали концентрації та розширювались ареали деяких основних культур у районах з малопридатними для їх вирощування природно-економічними умовами: посіви цукрових буряків, ячменю, картоплі змістилися у степи; соняшнику, кукурудзи - у Полісся. Це знизило адаптацію галузі до природного середовища, негативно позначилося на використанні агрокліматичних ресурсів і економічних результатах аграрної сфери.

Потрібне посилення стимулюючої і контролюючої ролі держави у збереженні та поглибленні зональної і внутрішньозональної спеціалізації в землеробстві країни. Максимально адаптовані до умов природного середовища розміщення, набір та структура посівів сільськогосподарських культур сприяють підвищенню рівня інтенсивності землекористування та ефективності виробництва. Сьогодні, у складних економічних умовах, коли матеріально-технічні засоби інтенсифікації через їх дорожнечу стають дедалі недоступнішими для сільськогосподарських товаровиробників, нематеріальним факторам інтенсифікації аграрного землекористування треба надавати особливо великої уваги.

Цей висновок актуальний ще й тому, що в 90-х роках деінтенсифікація аграрного землекористування посилилась. Характерним це було для всіх природно-економічних зон, хоча й неоднаковою мірою. Меншим вплив деінтенсифікації був у Карпатах, а найвищим - у степових районах.

Значний спад інтенсивності аграрного землекористування та погіршення економічних показників сільськогосподарського виробництва відбуваються на фоні загострення багатьох екологічних проблем. Прискорилась ерозія грунтів, внаслідок чого площа еродованих сільгоспугідь перевищила 14,9 млн. га, або 36% їх загальної площі. Прогресує гумусне виснаження та збіднення грунтів поживними речовинами. Майже не знижується закислення, засолення, підтоплення, заболочування земель, забруднення їх радіонуклідами. Високим ще лишається забруднення грунтів, рослинницької продукції, грунтових вод нітратами, пестицидами, важкими металами.

В цих умовах важливого значення набуває обгрунтування напрямків природоохоронно-відтворювальної діяльності і визначення шляхів вдосконалення державного управління в галузі аграрного природокористування та охорони довкілля. До основних напрямів охорони та відтворення природних сільськогосподарських ресурсів належать: оптимізація структури землекористування, поширення грунтозахисної системи землеробства з контурно-меліоративною організацією території, зниження порушення і забруднення агроекосистем. Проблемам подальшої розбудови та підвищення ефективності управління природокористуванням в аграрній сфері України присвячені інші розділи дисертації.

Третій розділ дисертації присвячений одному з важливих завдань державного управління на етапі перехідної економіки - реформуванню земельних відносин та форм господарювання, яке є головною передумовою формування ринкових відносин у сфері аграрного природокористування та сільськогосподарського виробництва. У цьому контексті, на основі широкого застосування економіко-статистичних методів, досліджено структуру земельної реформи, процес реорганізації сільськогосподарських підприємств та формування багатоукладності в аграрному секторі.

Трансформація земельних відносин в аграрному секторі здійснюється за трьома основними напрямами: перерозподіл земель між формами господарювання, реформування відносин земельної власності, розвиток ринку землі. Їх виділення є досить умовним, оскільки перерозподіл земель між формами власності та господарювання в багатьох випадках проходить одночасно. Проте кожний з напрямів земельної реформи має свій набір завдань та певну послідовність їх вирішення.

Головними завданнями першого напряму земельних перетворень (перерозподілу земель між формами господарювання) було та є формування спеціальних державних земельних фондів, передача земельних ділянок зі складу державних земельних фондів у приватну власність та надання в користування громадянам для ведення фермерського і особистого підсобного господарства. Реформування відносин земельної власності (другий напрям) включає (включало): визначення категорій земель, які не підлягають роздержавленню та приватизації, методів та процедури трансформації земельної власності; передачу земель недержавних сільськогосподарських підприємств у колективну власність цих підприємств; розподіл земель колективної власності на земельні частки (паї); приватизацію земельних часток (паїв). Розвиток ринку землі (третій напрям) полягає у створенні необхідної нормативно-законодавчої бази для “запуску” та функціонування ринкового механізму перерозподілу земель, головними складовими якого є купівля-продаж, оренда, іпотека землі.

Сьогодні в Україні паювання сільськогосподарських угідь завершене, розпочалася приватизація земельних часток (паїв) працівниками колективних сільськогосподарських підприємств і прирівняними до них особами. Станом на 01.07.2000 р. вийшли з господарств і одержали земельні ділянки в натурі в розмірі паю та державні акти на них 224,3 тис. громадян. Це менше 4% від кількості тих, хто отримав сертифікати. Загальна площа відведених земельних ділянок склала 961,0 тис. га, що становить лише 2% агроземельного фонду.

Складним питанням подальшого реформування земельних відносить лишається правове регулювання розвитку ринку землі. Чинна нормативно-законодавча база в багатьох випадках характеризується недостатньою розробленістю, неузгодженістю та нечіткістю в регламентації цього напряму земельної реформи. Краще відпрацьованим і більш детально виписаним у законодавстві є лише один з механізмів, що забезпечують функціонування ринку землі - оренда землі. Що ж стосується купівлі-продажу та застави (іпотеки) земельних ділянок, то про можливість здійснення таких операцій здебільшого тільки декларується. Тому в господарській практиці більшого поширення набувають земельно-орендні відносини, особливо динамічно розвивається оренда земельних часток (паїв). Станом на 01.07.2000 р. вже було укладено 5,5 млн. договорів оренди земельних часток (паїв), згідно яких в оренду передано майже 22 млн. га землі (53% сільськогосподарських угідь), в тому числі селянами-пенсіонерами - 11,1 млн.га (27%).

Реформування форм господарювання на землі здійснюється шляхом створення приватних господарств та реорганізації суспільних сільськогосподарських підприємств у більш прогресивні організаційно-правові форми господарювання з вищим рівнем заінтересованості, самостійності і відповідальності їх працівників.

Реорганізація сільськогосподарських виробничих структур планово-директивної економіки проведена в два етапи. На першому етапі колгоспи, міжгосподарські підприємства, радгоспи та інші держгоспи перетворювались в колективні (акціонерні, кооперативні) сільськогосподарські підприємства. На другому етапі колективні сільськогосподарські підприємства (КСП) реструктурувалися в господарства послідовно підприємницького типу, засновані на приватній власності на землю та інші засоби виробництва - приватно-орендні підприємства, сільськогосподарські виробничі кооперативи, товариства з обмеженою відповідальністю, селянські (фермерські) господарства тощо. Станом на 01.07.2000 р. було реструктуровано 11319 КСП, ще 60 лишалися не реформованими. На базі реорганізованих господарств створено 14479 нових агроформувань. Крім того, було створено понад 82 тисячі приватних (індивідуальних) господарств без набуття статусу юридичної особи.

Утворено понад 38 тисяч фермерських господарств, у власності і користуванні яких нині знаходиться 2,8% сільгоспугідь країни. У другій половині 90-х років темпи розвитку фермерського укладу знизились. Внесок фермерських господарств у виробництво сукупного сільськогосподарського продукту поки що невеликий. Тут виробляється 0,8% сільськогосподарської продукції, або близько 1,5% від рівня виробництва в особистих підсобних господарствах. Зберігається й надто низький рівень її товарності, зокрема молока, яєць, картоплі, овочів, плодів та ягід. Але це конкурентоспроможні підприємства, які в умовах загальноекономічної кризи і практично без державної підтримки працюють прибутково. Все це означає, що українське фермерство нині існує в зародковому стані. Для подальшого його розвитку потрібна державна програма підтримки, яка б сприяла формуванню оптимальних розмірів фермерських господарств, накопиченню в них матеріально-технічних та фінансових ресурсів, підвищенню інтенсивності та ефективності виробництва.

Самотужки нарощує виробництво і певною мірою стабілізує соціально-економічне становище в аграрній сфері й сектор особистих підсобних господарств. За роки реформи площа його землеволодіння і землекористування зросла майже у 3 рази. На 14% сільгоспугідь підсобні господарства населення виробляють 55% валової продукції сільського господарства і мають найвищу інтенсивність землекористування серед усіх категорій господарств. Враховуючи зростаючу роль цього укладу в аграрній моделі сьогодення, важливим напрямом структурних перетворень в сільському господарстві країни повинен стати всебічний розвиток приватного сектора на грунті особистих підсобних господарств населення та створення умов для поступового їх переростання у фермерські господарства і великі кооперативні підприємства. Це дасть змогу мобілізувати внутрішні трудові, фінансові і матеріально-технічні ресурси всього населення сільської місцевості, стримати прогресуюче безробіття серед селян, пом'якшити інші негативні соціально-економічні явища на селі.

Четвертий розділ дисертаційної роботи присвячено дослідженню суті та розкриттю трансформаційних змін механізмів адміністративно-правового регулювання сільськогосподарського природокористування в контексті формування ринкових відносин, а також обгрунтуванню практичних пропозицій щодо створення в Україні ефективної системи адміністративних засобів та методів їх практичної реалізації.

Законодавчо визначені в Україні засоби адміністративного регулювання аграрного природокористування (табл.1) потрібно розширити. Потребують удосконалення і методи їх практичної реалізації. Це пов'язано з тими значними екологічними проблемами, які існують нині в сільському господарстві, а також з неспроможністю їх ефективного вирішення за допомогою діючих механізмів регулювання. На необхідність розбудови механізмів адміністративно-правового регулювання діяльності суб'єктів аграрного природокористування орієнтує і та обставина, що реформування земельних відносин і реорганізація сільськогосподарських підприємств через створення різноманітних форм власності і господарювання, розширення самостійності агроформувань у вирішенні практичних питань землекористування супроводжується посиленням негативних тенденцій природокористування, зростанням числа адміністративних правопорушень у сфері використання і охорони земельних та водних ресурсів.

Все це, а також досвід розвинутих країн говорить за те, що діючу систему адміністративних засобів державного управління потрібно доповнити новими екологічними вимогами, які в Україні поки що не знайшли відображення в нормативно-правових актах і не застосовуються на практиці. Йдеться про додаткове запровадження таких адміністративних засобів, переважно агроекологічного спрямування:

Встановлення нормативів: а) мінімального збереження природних територій у складі землеволодінь та землекористувань; б) мінімального внесення органічних добрив;

Введення обмежень: а) розорювання земель; б) максимальних розмірів польових ділянок; в) мінімальної кількості культур у сівозмінах; г) розміщення ерозійно-небезпечних культур; д) способів та максимальних доз використання пестицидів і мінеральних добрив; е) концентрації землеволодіння та землекористування; є) мінімального розміру земельної ділянки, що може перебувати у приватній власності.

Оптимізація механізму штрафних санкцій у сфері аграрного природокористування повинна спрямовуватись на посилення фіскальної функції штрафів і подальше економічне обгрунтування правомірності застосування штрафів та укріплення їх ролі як запобіжного регулятора.

Сьогодні в Україні механізм штрафних санкцій за агроекологічні порушення грунтується на неоподатковуваному мінімумі доходів громадян і не досить ефективно виконує свої регулюючі функції. Слабкою є превентивна дія адміністративних штрафів. Пов'язано це з тим, що абсолютні показники сум штрафів, незважаючи на їх зростання останнім часом, ще лишаються низькими. Стимулювати дотримання вимог раціонального використання і охорони природних сільськогосподарських ресурсів вони зможуть лише тоді, коли будуть настільки значними, щоб виключити можливість одержання суб'єктами аграрного природокористування вигоди від порушення встановлених екологічних норм і правил. Загроза можливого серйозного штрафу посилить його функцію як запобіжного регулятора.

Отже, є потреба змінити методичні підходи до встановлення штрафів, а саме: розміри штрафів за агроекологічні порушення визначати залежно від збитків, завданих ними; можливих витрат порушника на відтворювально-охоронні заходи, невиконання яких призвело до екологічного порушення; вартості робіт, необхідних для усунення негативних наслідків екологічного порушення. Базою для визначення сум штрафів за порушення вимог раціонального господарювання на землях сільськогосподарського призначення можуть також бути бонітіровочна та грошова оцінка таких земель.

Зазначені види оцінок певною мірою відбивають диференціацію родючості земель, тому суб'єкти деструктивної діяльності за один і той же вид порушення, але вчинений на різних земельних ділянках, будуть сплачувати різні суми штрафу, хоча норматив його буде єдиним. Штрафні санкції за порушення на землях більшої родючості будуть більшими, ніж на менш цінних для сільськогосподарської діяльності земельних ділянках. Диференційований підхід до встановлення сум штрафів залежно від цінності земельних ділянок є справедливим, оскільки, по-перше, на землях більшої родючості можна одержати й більшу вигоду від порушення норм і правил їх використання та охорони; по-друге, на створення й підтримання високої родючості грунтів, як правило, витрачається більше коштів, що також потрібно враховувати.

Рекомендується також активніше використовувати механізм договірних відносин, який сьогодні має обмежене застосування. Предметом договорів є лише окремі аспекти володіння і користування земельними та водними ресурсами, але навіть у цих договорах фіксується невелике коло параметрів. Що ж стосується агровиробничого впливу на довкілля та участі сільськогосподарських природокористувачів в реалізації державних програм охорони грунтів та водних джерел, то ці питання поки що не є предметом договірних відносин. За період переходу до ринкових відносин на державному рівні не реалізовано жодну з таких програм.

П'ятий розділ дисертаційної роботи присвячено визначенню особливостей функціонування економічних механізмів регулювання аграрного природокористування в системах різної економічної природи, розробці методичних підходів та практичних пропозицій щодо модернізації економічних механізмів агроекологічного регулювання, які вже залучені у вітчизняну практику державного управління, та обгрунтуванню необхідності доповнення їх новими регуляторами.

В ринковій системі господарювання основними економічними механізмами регулювання аграрного природокористування є: компенсаційні виплати за вилучення земель із сільськогосподарського використання; справляння державного мита за посвідчення переходу права земельної власності та права користування землею і водними об'єктами; платежі за користування природними ресурсами; економічне стимулювання раціонального природокористування. Частково вони вже залучені у вітчизняну практику державного управління і тепер справа за їх вдосконаленням та подальшим розвитком.