Технологии эффективного управления и распоряжения земельными ресурсами Пермского края

Современное понятие земельного кадастра - как в России, так и во многих странах мира, постепенно сближается с понятием «земельной информационной системы», поддерживаемой государством и предназначенной для учета физических, экономических, правовых и специальных документированных сведений о единых объектах недвижимости. Мировая практика показывает, что земельно-кадастровые системы являются неотъемлемой частью управления, без их создания невозможно формирование рынка земли и недвижимости, а также развитие инвестиционного процесса.

Актуальными направлениями по совершенствованию системы государственного кадастрового учета земельных участков, являются:

· продолжение работ по разработке и принятию нормативно-правовой базы, в том числе обеспечивающей введение в действие норм и правил создания и ведения государственного кадастра недвижимости, формирования объектов кадастрового учета, а также развитие института налоговой оценки объектов недвижимости;

· реализация переходных процессов по переносу информационных ресурсов из ранее созданных кадастров и реестров в базы данных государственного кадастра недвижимости.

· создание инфраструктуры государственного кадастрового учета, включая организационное развитие системы и внедрение на территории Российской Федерации автоматизированной информационной системы государственного кадастра недвижимости;

· осуществление мероприятий по совершенствованию структуры Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и подведомственных ему организаций.

Земельный кадастр должен стать не просто частью информационной системой, но и трамплином к созданию цивилизованного рынка недвижимости, гарантом собственности на землю и эффективного целевого использования земельных ресурсов.

Нельзя сказать, что к настоящему времени завершены работы по созданию земельного кадастра (как в техническом, так и законодательном плане), еще многое предстоит сделать. Но сам факт того, что работы постоянно ведутся, готовятся новые программы, совершенствуется действующее законодательство, говорят о том, что российский законодатель на правильном пути по построению цивилизованного рынка недвижимости, закреплению и гарантированию прав собственности на недвижимое имущество.

2.3 Предложения по улучшению эффективности управления земельными ресурсами Пермского края

Как было отмечено в предыдущем пункте, действующее земельное законодательство трудно назвать системным. Его развитие подчас идет противоречиво и непоследовательно. Большое число противоречий и несогласованность норм разных отраслей, регулирующих общие или смежные вопросы - гражданского, земельного, градостроительного и иного законодательства, а нередко и внутри самого земельного законодательства ведет к нарушению его внутренней логики, снижая его эффективность и авторитет. Действующие нормы земельного законодательства не обеспечивают эффективного использования и сохранности земельных ресурсов, прежде всего, сельскохозяйственных угодий. В стране отсутствует единая и целостная законодательно определенная система охраны сельскохозяйственных земель. Деятельность в этой важнейшей области земельных отношений регулируется на уровне подзаконных актов, которых явно недостаточно. Несмотря на то, что современным законодательством выделены категории ценных и особо ценных сельскохозяйственных угодий, изъятие и использование которых для несельскохозяйственных целей строго ограничено или запрещено вообще, они, при действующем экономическом механизме регулирования земельных отношений, в большом количестве предоставляются для строительства и выводятся из сельскохозяйственного оборота, тем самым сокращается и ухудшается природно-ресурсная база сельского хозяйства. Примерно три четверти сельскохозяйственных угодий находятся в состоянии мелиоративной и экологической неустроенности. В связи с деградацией сельскохозяйственных земель требуется существенное расширение сферы законодательного регулирования в области обеспечения их рационального использования и охраны, основанных на комплексном подходе к правовому регулированию возникающих при этом отношений.

До настоящего времени не сформирована и система мониторинга за состоянием земель и ее нормативная база. Можно сказать, что действующее земельное законодательство, роль которого заключается в том, чтобы закрепить и развивать установленные земельной реформой отношения, способствовать повышению эффективности использования и охраны земель, этих задач не выполняет.

В этой связи в ближайшей перспективе в стране крайне важно создание интегрированной системы органов федеральной и региональной исполнительной власти и органов местного самоуправления по управлению земельными ресурсами, совершенствование правовых и экономических отношений собственности, развитие систем кадастра, оценки и регистрации прав, землеустройства, финансовых механизмов ипотеки, налогового урегулирования землепользования, построенного на дифференциации рентных платежей за землю. Это позволит до 2015 года разрешить большинство социально-экономических и экологических проблем городских, пригородных и сельских территорий, создать стабильные рыночные механизмы регулирования земельных отношений, обеспечить формирование инвестиционно - привлекательного землепользования, цивилизованную защиту и оборот прав на землю и недвижимое имущество, всесторонне используя при этом опыт стран с развитой рыночной экономикой.

Существующая в России структура управления говорит о том, что отсутствует определенное ведомство, наделенное всеми полномочиями для принятия решений в сфере управления земельными ресурсами. Функции управления земельными ресурсами в Российской Федерации были поделены между большим количеством правительственных организаций, включая Министерство экономического развития и торговли, Министерство юстиции, Министерство природных ресурсов, Министерство сельского хозяйства. По крайней мере четыре федеральных органа исполнительной власти управляли земельной реформой. Это существенно препятствовало определению общей земельной политики и делало ее менее эффективной. Такое весьма широкое распределение обязанностей и фрагментация функций приводило и до сих пор приводит к многочисленным конфликтам интересов, наложению функций и медленному процессу принятия решений, что затрудняет развитие в сфере управления земельными ресурсами. Наблюдается борьба эгоистических интересов отдельных лиц и организаций с тем, чтобы доказать свою позицию и важность в области управления земельными ресурсами. Существует настоятельная необходимость реорганизации административной структуры так, чтобы переопределить и перераспределить ответственность должным образом, согласуясь с действующим земельным законодательством и современной практикой земельных отношений. Существующая ситуация отрицательно влияет на развитие отношений в вопросах, которые являются основными для общества в связи с землей и иными объектами недвижимости. Необходимо немедленно, в рамках административной реформы, предпринять действия и четко определить роль и обязанности министерств и ведомств, которые работают в данной сфере.

Существующая сегодня система управления земельным фондом страны в целом и субъектов Федерации в частности формировалась спонтанно без необходимого научного обоснования, на основе эмпирических поисков, методом проб и ошибок. Этот процесс сопровождается серьезными диспропорциями и негативными явлениями в распределении и использовании земельных ресурсов, становлении рынка земли и его инфраструктуры, изобилует выводом из оборота ощутимой части сельскохозяйственных земель, деградацией почв, существенным недопроизводством продукции в аграрном секторе, незаконным захватом и спекуляцией земельными участками.

Земельные ресурсы - самая потребляемая часть окружающей природной среды, экономическая нагрузка на которую имеет постоянную тенденцию возрастания, и, что особо важно, земельные ресурсы представляют пространственную гарантию нормальной жизни и деятельности для нынешнего и будущих поколений. Отсюда становится объективной необходимостью, на основе научного предвидения возможных изменений и последствий, постоянное планирование земельно-хозяйственных действий, прогнозирование их последствий, землеустройство конкретных земельных массивов и участков, при обязательном условии восстановления и воспроизводства их свойств и качеств. Управляющая система землепользования включает следующие функциональные блоки:

· субъект управления (органы управления в сфере использования и охраны земельных ресурсов, деятельность которых основана на конституционных принципах);

· объект управления (земельный фонд Российской Федерации, включая почвенный покров и улучшения);

· показатели состояния объекта управления (системы государственного земельного кадастра, государственного мониторинга земель, государственной регистрации прав);

· модуль формирования управляющего воздействия и механизмы реализации управляющего воздействия на объект управления (нормативно-правовая база, программы развития, системы прогнозирования, планирования, землеустройства, земельного банка, земельных судов);

· контроль исполнения принимаемых решений по управлению (критерии оптимальности системы управления землепользованием, система государственного земельного контроля).

В Российской Федерации функции органа исполнительной власти по управлению землепользованием с начала реформ в 1990 г. были делегированы Государственному комитету по земельной реформе (Госкомзем России), претерпевшему за десять лет одиннадцать реорганизаций и изменений названий.

Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Госкомзем России был упразднен, а основные его функции по управлению землепользованием были разделены между вновь созданной Федеральной службой земельного кадастра (Росземкадастр) и Министерством имущественных отношений Российской Федерации.

В последующем, в итоге административной реформы, согласно Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», было образовано Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость).

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2004 г. № 418 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости» и постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. № 202 «Вопросы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости» Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (далее - Агентство) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов недвижимости, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости и государственного контроля и мониторинга земель. Агентство находилось в ведении Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости передано в ведение Министерства юстиции Российской Федерации, что на практике фактически означает объединение кадастра и регистрации прав на землю и недвижимое имущество и оставляет открытыми вопросы организации рационального использования земельных ресурсов и охраны почв, землеустройства, мониторинга земель, государственного земельного контроля. Оставляет открытыми эти вопросы и принятый в июле с.г. Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости», положения которого введены в действие с марта 2008 года.

Таким образом, в силу ряда объективных и субъективных причин с 2000 года в Российской Федерации практически отсутствует орган государственной власти, обладающий достаточной компетенцией для принятия решений в такой важной сфере человеческой деятельности, как земельные отношения.

Вместе с тем, по мере развития общества роль земельных отношений возрастает, а отсутствие такого органа во все большей степени ощущается. Правительством Российской Федерации предпринят ряд мер по развитию нормативной правовой базы в сфере земельных отношений, однако эти изменения в законодательстве не повлекли за собой необходимых изменений соответствующих организационных структур государственного управления землепользованием, что отрицательно сказывается на развитии земельного оборота и экономики страны в целом.

В то же время, Земельный кодекс Российской Федерации определяет многогранные полномочия Российской Федерации в области земельных отношений, а именно:

· установление основ федеральной политики в области земельных отношений;

· установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов, ограничения оборотоспособности земельных участков;

· государственное управление в области мониторинга земель, земельного контроля, землеустройства и ведения земельного кадастра;

· установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;

· изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков, в том числе путем выкупа;

· разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;

· иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации законодательством страны.

Следовательно, в Земельном кодексе очерчен весьма широкий круг публично-правовых и частно - правовых функций органов государственной власти, основываясь на котором и следует подходить к построению модели организационной структуры федерального органа исполнительной власти, отвечающего за государственное управление землей и недвижимым имуществом в стране. К сожалению, на сегодняшний день не урегулированным является положение, когда приняты и введены в действие многочисленные законодательные нормы в сфере землепользования, а ответственность за их исполнение и реализацию не подкреплена соответствующими конкретными и компетентными органами исполнительной власти, а также реальными механизмами. В первую очередь это относится к землям государственной собственности, которые составляют 1580 млн. га или 92,4 % от общей площади страны и на сегодняшний день практически находятся вне сферы государственного управления, хотя здесь речь идет о стратегическом территориальном потенциале страны. В то же время имеют место попытки легализации прав частной собственности на незаконно присвоенные социально значимые земли, особенно в пригородных и природоохранных зонах, а также относящиеся к аграрной сфере.

Создание эффективной и динамичной системы управления земельными ресурсами - главная современная стратегическая задача. Сохранившаяся с советских времен система, при которой к управлению землей имели отношение несколько министерств и ведомств, должна быть упразднена. В большинстве стран мира существует, как правило, один правительственный орган, который несет полную ответственность за управление земельными ресурсами. Только один орган управления может занимать нейтральную позицию и беспристрастно, и сбалансировано учитывать одновременно интересы государства и всех заинтересованных сторон. Разделение и распыление вопросов государственного управления земельными ресурсами, ведения государственного земельного кадастра, землеустройства и государственного контроля за использованием и охраной земель между многими министерствами и ведомствами отрицательно сказывается на использовании и охране земель страны, влечет за собой неконтролируемую деградацию земель, тормозит переход к системе экологически безопасного землевладения и землепользования, создает существенные трудности в достижении продовольственной безопасности страны.

Многообразие региональных особенностей России, неравномерность социально-экономического развития ее территорий объективно обусловливают необходимость смещения центра тяжести земельных преобразований в регионы. Степень этого смещения будет увеличиваться по мере развития федерализма и углубления процесса разграничения полномочий по предметам совместного ведения между Федерацией и ее субъектами. Речь идет о делегировании реализации соответствующих государственных исполнительных функций в области землепользования на уровень субъектов Федерации при условии их строгой координации на общенациональном уровне.

В методологическом аспекте региональная специфика земельных преобразований определяется сложившимся в регионе характером землепользования, природно-климатическими условиями, структурой производства, системой расселения населения, степенью урбанизации территорий и развития инфраструктуры.

В управленческом аспекте важно обеспечить при этом следующее:

· приблизить управленческие органы к населению, хозяйствующим субъектам;

· вовремя удовлетворять потребности в сфере землепользования»

· наделить органы управления необходимыми финансовыми, материальными и кадровыми ресурсами.

Главным связующим звеном реализации указанных выше задач между федеральным уровнем (центром), региональным и муниципальным уровнями должен выступить федеральный округ как территориально-организационное звено центральной власти, ее управленческая опора на местах, а также Министерство регионального развития Российской Федерации. Усиление роли федеральных округов как центров управления территориальным развитием обосновывается, прежде всего, учетом уникальных пространственных масштабов России, существенными различиями природно-климатических условий ее регионов, сложностью экономического районирования страны и земельно-ресурсного потенциала, необходимостью обеспечения некой рациональной нормы территориальной управляемости.

Учитывая постоянно возрастающее значение земельно-ресурсного потенциала в жизни страны, когда сама земля, территория государства составляет тот стратегический ресурс, который по значимости превосходит все остальные ресурсы, важнейшей задачей руководства страны является создание адекватной управляющей инфраструктуры в области рационального использования и охраны земельных ресурсов страны. Деятельность по выработке и реализации государственной земельной политики должна быть отделена от деятельности по управлению имуществом. Рассмотрение земли только как имущества, или только как средства получения налогов, или как средства производства, или как объекта градостроительной деятельности, носит узковедомственный характер и чревато серьезными потерями для развития экономики страны.

Что касается управления земельными ресурсами в новых условиях, то решающим моментом должна быть эффективность хозяйственного управления. При этом управляющий орган на любом уровне должен руководствоваться, наряду с коммерческим интересом, территориальным и экологическим значением земли, учитывая не только текущие, но и будущие нужды. Сегодня же нужны мудрость и профессиональная компетентность в организации использования земельно-ресурсного потенциала.

Что касается общегосударственных нужд, требующих для своего удовлетворения использования региональной, муниципальной или частной земельной собственности, то на этом пути не должно быть препятствий.

Возможные проблемы при изъятии земельных участков должны сводиться только к вопросам компенсации. Владелец изымаемой земельной собственности должен иметь право на компенсацию, соразмерную тем доходам, которые он получал от своей собственности прежде.

Что касается федеральной собственности на землю, то исторически общепризнано, что правительство любого цивилизованного государства владеет подлежащими эксплуатации природными ресурсами прежде всего в целях развития национальной экономики. Коммерческие расчеты государства, связанные с эксплуатацией земельных ресурсов, которые находятся в его собственности, не являются самодовлеющими. Они подчинены народнохозяйственным интересам.

Главная цель федерального земельного органа исполнительной власти заключается в организации эксплуатации земельных ресурсов в интересах всего общества.

Необходим федеральный закон «Об эффективном использовании земельно-ресурсного потенциала в Российской Федерации».

Только один орган управления может занимать нейтральную позицию и беспристрастно и сбалансировано учитывать интересы государства и всех заинтересованных сторон. Поэтому система управления, при которой к земельной политике имеют отношение несколько министерств и ведомств, должна быть упразднена.

Необходимо восстановить в структуре федеральных органов исполнительной власти Государственный земельный комитет Российской Федерации (Госкомзем России), возложив на него весь комплекс земельных дел в стране.

· На региональном уровне администрациями субъектов Российской Федерации создаются подчиненные им соответствующие структуры (комитеты по земельным ресурсам и землеустройству), а также землеустроительные проектно-изыскательские институты (земпроекты).

· На муниципальном уровне администрации муниципальных образований создают подчиненные им соответствующие территориальные отделы регулирования земельных отношений в районах и городах.

· На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с соответствующими комитетами и отделами взаимодействуют частные землемеры и их саморегулируемые организации.

Информационное обслуживание комземов субъектов Российской Федерации и муниципальных территориальных отделов регулирования земельных отношений осуществляется кадастрово - регистрационными палатами и проектными институтами по землеустройству.

Заключение

Выдающийся русский ученый Д.И.Менделеев еще в начале прошлого столетия писал: "Для России (как, впрочем, и для любой страны) ее природные ресурсы, особенно не возобновляемые, такие как земля, - это Богом данное богатство, которое принадлежит всем, а не только нынешним поколениям. И расходовать его нужно максимально эффективно, с наибольшей пользой для собственных граждан"[5].

Пермский край - один из ключевых регионов нашей страны, регион - донор, развитие которого во многом предопределяет и развитие страны в целом.

Одним из основных условий поддержания конкурентоспособности Пермского края является грамотная, четко выстроенная технология управления и распоряжения земельными ресурсами.

В результате разработки данного проекта предлагается следующее:

1. cовершенствование действующего законодательства о государственном кадастровом учете земельных участков как основа эффективного управления земельными ресурсами Пермского края;

2. реализация переходных процессов по переносу информационных ресурсов из ранее созданных кадастров и реестров в базы данных государственного кадастра недвижимости.

3. создание инфраструктуры государственного кадастрового учета, включая организационное развитие системы и внедрение на территории Российской Федерации автоматизированной информационной системы государственного кадастра недвижимости;

4. осуществление мероприятий по совершенствованию структуры Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и подведомственных ему организаций.

Земельный кадастр должен стать не просто частью информационной системы, но и «трамплином» к созданию цивилизованного рынка земли

5. необходимо сформировать систему мониторинга за состоянием земель;

6. приблизить управленческие органы к населению, хозяйствующим субъектам;

7. вовремя удовлетворять потребности в сфере землепользования;

8. наделить органы управления необходимыми финансовыми, материальными и кадровыми ресурсами;

Главным связующим звеном реализации указанных выше задач между федеральным уровнем (центром), региональным и муниципальным уровнями должен выступить федеральный округ как территориально-организационное звено центральной власти, ее управленческая опора на местах, а также Министерство регионального развития Российской Федерации.

9. необходим федеральный закон «Об эффективном использовании земельно-ресурсного потенциала в Российской Федерации»;

Рынок земли в Пермском крае находится в стадии активного формирования. Новые формы управления земельными ресурсами должны в первую очередь стимулировать переход к инновационному пути развития землепользования. Экстенсивный путь развития хозяйствования на земле, характерный для последних десяти лет, когда государство фактически самоустранилось от проведения на практике активной земельной политики, привел к резкому падению эффективности использования земли, особенно в сельском и пригородном хозяйстве. Дальнейшее движение по такому пути уже недопустимо, так как это обстоятельство напрямую подрывает национальную безопасность страны. Тем более это недопустимо для страны, располагающей огромным земельным потенциалом на фоне общемирового дефицита земельных ресурсов в связи с невиданными ранее темпами прироста населения в мире и сложившейся непростой кризисной ситуацией в экономике как края, так и страны в целом.

Список использованных источников

1. Волков С.Н.. Землеустройство. Том 7. Землеустройство за рубежом. - М. КОЛОСС - 2005.

2. Евсегнеев В.А. Земельный кадастр: вопросы правоприменения // Право и экономика - №1. - 2006 г.

3. Коротеева Л.И. Земельно-кадастровые работы. Технология и организация. - Ростов н/Д: Феникс, 2006. - с.23.

4. Никонов П.Н. Журавский Н.Н. Недвижимость, кадастр и мировые системы регистрации прав на недвижимое имущество. Аналитический обзор. 2006. - СПб, 2006.

5. Рассказова А. Опыт управления земельными ресурсами в зарубежных странах // Электронный журнал Investzem.Ru

6. Сидоренко В.Н. Правовое регулирование ведения государственного земельного кадастра. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М., 2003.

7. Официальный сайт Bureau of Land Management - http://www.blm.gov/

8. Филиппова А.П. Зарубежный опыт функционирования кадастровых информационных систем // Земельный вестник России, № 1 -2, 2005 - с.63-68.

9. Пермский край - территория конкурентного развития, учебное пособие, Пермь, 2008

10. http://www.rezon-realty.ru

Размещено на Allbest.ru