Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)

Факультет экономики и финансов

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: "Оценка и управление земельными ресурсами"

на тему: "Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности"

Выполнил: студент гр. 552

Грибов Р.С.

Содержание

Введение

1. Система органов государственного и муниципального управления земельными ресурсами

1.1 Анализ существующей системы органов государственного управления земельными ресурсами

1.2 Современная информационная инфраструктура земельного рынка

2. Организационная структура системы государственного управления земельными ресурсами

2.1 Современная институциональная структура государственного управления земельными ресурсами в РФ

2.2 Формы осуществления государственного земельного контроля

3. Разграничение государственной и муниципальной собственности на земельные участки

3.1 Правовое регулирование отношений в области разграничения государственной собственности на землю

3.2 Приватизация государственного и муниципального имущества

Заключение

Список использованных источников

Приложение А

Введение

Российской Федерации государственная собственность долгое время оставалась ведущей формой собственности и имела наибольший удельный вес. Концентрация имущества в государственной собственности и, как следствие, ограничение имущественной сферы и правомочий других собственников, исключение частной собственности как таковой не дало положительных результатов.

В настоящее время законодательством закреплено равенство всех участников гражданских правоотношений, включая и государство (ст.2 ГК РФ). Условиями, обеспечивающими равенство субъектов в отношениях собственности, явилось лишение государства ряда преимуществ (отказ от нераспространения исковой давности на требования о возврате государственного имущества из чужого незаконного владения и некоторых других льгот) и закрепление за всеми собственниками равного права на защиту их собственности (п.4 ст.212 ГК РФ).

Действующее законодательство рассматривает государственную и частную собственность не как противостоящие друг другу формы собственности, а как две составляющие экономических отношений собственности, не имеющие политической окраски.

В сложной системе экономических отношений государственная собственность представляет собой форму собственности, имеющую целью общенародное присвоение имущества, обособленного от имущества других организаций и граждан. Совпадение общенародных и государственных интересов в сфере присвоения материальных благ основывается на конституционном положении, согласно которому носителем и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ (ч.1 ст.3 Конституции РФ).

Актуальность выбранной темы заключается в том, что постоянно идет реформирование и разделение прав владения на объекты федеральной собственности.

Объектом исследования в данной работе являются земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности. Предмет исследования - управление и распоряжение данными участками.

Цель курсовой работы рассмотреть систему управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

рассмотреть систему органов государственного и муниципального управления земельными участками;

рассмотреть цели, задачи и принципы системы управления земельными участками;

рассмотреть проблемы, возникающие в ходе управления и распоряжения земельными участками.

Курсовая работа состоит из введения, трех глав с подпунктами, заключения и списка использованных источников.

1. Система органов государственного и муниципального управления земельными ресурсами

1.1 Анализ существующей системы органов государственного управления земельными ресурсами

История страны стала доказательством тому, что существование полностью контролируемой государством общенародной собственности на землю являлось причиной полной зависимости граждан от государства в экономической и политической жизни. Поэтому с начала 1990-х гг. политика правительства была нацелена на проведение демократических рыночных преобразований, основывающихся на либеральной экономической теории. В соответствии с ее логикой в обществе с рыночной экономикой не может быть оправданий для вмешательства государства в управленческие решения собственников земли. Более того, государственное вмешательство в землеустройство небезосновательно рассматривается как причина неэффективности экономики и угроза политическим свободам.

Общепризнанно, что право свободно владеть и распоряжаться недвижимым имуществом является гарантией личных политических свобод граждан, а распределение частной собственности среди широких слоев населения и отсутствие ее концентрации является условием существования действенных институтов демократического общества. Приносящая доход частная собственность делает своих владельцев менее зависимыми от государственных программ и более свободными в своих суждениях.

Концентрация частной собственности в руках узкого круга лиц, как и концентрация собственности у государства носят, в равной мере негативный характер с точки зрения развития демократических институтов.

Предполагалось, что конкурентные рыночные цены перераспределят производственные ресурсы среди конкурирующих товаропроизводителей и под воздействием механизмов рыночного обмена земля будет перераспределена по принципу ее наиболее выгодного и лучшего использования, при котором покупатели, планирующие более выгодные предприятия, будут вытеснять покупателей с менее выгодными предложениями.

Общепринято, что цена земли определяется ее долгосрочной способностью приносить доход. В отличие от административных структур государства, действовавших в социалистической экономике, граждане и юридические лица как собственники земли имеют реальный экономический стимул точно определять ресурсный потенциал земли и ее способность генерировать доход. Таким образом, в соответствии с рыночной экономической теорией общественные земельные ресурсы России должны были переходить в собственность тех, кто способен использовать их более эффективно.

Представления о либеральной рыночной экономике являются идеальной моделью, основывающейся на стремлении людей к самостоятельности и недоверии к способности государственного аппарата управлять собственностью и процессами перераспределения. Однако, сталкиваясь с земельным вопросом, идеал приходит к конфликту с реальностью.

Проблемы управления земельными ресурсами имеют гораздо более широкий характер, чем контроль за перераспределением.

Особенность управленческих решений в отношении земли состоит в том, что собственник не всегда способен оценить и учесть их возможные последствия. Они могут выходить далеко за пределы границ принадлежащего ему земельного участка и затрагивать интересы не только непосредственных соседей, но и лиц, проживающих в других административных образованиях и даже в других странах. Современный мир становится все более уязвимым и взаимозависимым. Глобальные климатические изменения, возникновение новых технологий, рост плотности населения, изменение образа жизни у целых народов, рост городов, деградация земель и сокращение площади сельскохозяйственных угодий, сокращение площади лесов, увеличение пустынь, усиление проблемы обеспечения продовольствием, сокращение запасов питьевой воды объективно в возрастающей степени приводят к необходимости накладывать ограничения на решения собственников земли.

Развитие этих, на первый взгляд, не связанных между собой явлений носит согласованно действующий характер, определяющий их совместное влияние на такую открытую систему, какой является земля.

Это обусловливает необходимость разработки и развития нового системного подхода к государственному управлению земельными ресурсами, учитывающего возрастающую роль соблюдения интересов общества при снижении роли государства в процессе перераспределения ресурсов. При этом важнейшей проблемой становится поиск допустимого уровня вмешательства общества в повседневные решения собственников земли.

В условиях многообразия форм собственности также следует учитывать, что необходимость общественного вмешательства в управленческие решения должна относиться не только к физическим и юридическим лицам, выступающим в роли собственников, но и к самому государству, когда оно само выступает в роли собственника.

Отправной точкой при принятии решений о структурах государственного управления земельными ресурсами должен быть анализ уровня развития общества и земельных отношений. На этой основе должны вырабатываться концептуальные рамки проведения земельной политики, служащей базой для формулирования задач, нацеленных на ее выполнение. Инструментом реализации политики должны являться наделенные соответствующей компетенцией институциональные структуры государственного управления.

Принято считать, что земельные рынки являются наилучшим механизмом перераспределения земельных ресурсов в пользу более эффективных собственников, а приватизация земель является предварительным условием их существования. Поэтому основной задачей земельной политики на ранних этапах реформы было введение института частной собственности на землю.

Приватизация земли, жилья и промышленности развивалась по разным моделям. Благодаря принятой и проводившейся политике при приватизации земель удалось избежать концентрации собственности в руках узкого круга лиц. В результате, несмотря на возникшее у широких слоев населения ощущение несправедливости, связанное с приватизацией промышленности, удалось обеспечить политическую поддержку демократическим реформам.

К концу десятилетия 7,6 % лучших земель в стране были переданы в собственность (рис. 1). По площади эти земли сравнимы с территорией континентальной Европы. Абсолютное большинство этих земель являются сельскохозяйственными угодьями, расположенными в регионах с наиболее благоприятными почвенно-климатическими условиями. Таким образом, эти земли обладают значительным производственным потенциалом, который должен приносить доход своим собственникам.

Рисунок 1. Распределение земель по формам собственности на 01.01.2005 г. Кухтин Л.В., Левов А.А. Управление земельными ресурсами. - СПб.: Питер, 2006. 448 стр.

В результате земельной реформы десятки миллионов граждан и юридических лиц получили свидетельства о собственности на землю, но из-за несбалансированных действий органов государственного управления эта собственность оказалась не способной приносить доход и создавать богатство, т. е. выполнять свое основное предназначение.

Такая собственность становится бременем для ее владельцев, подтверждением чему является происходящий в РФ процесс возвращения гражданами земель государству (рис. 2).

Рисунок 2. Сокращение площадей земель, находящихся в собственности граждан Кухтин Л.В., Левов А.А. Управление земельными ресурсами. - СПб.: Питер, 2006. 448 стр.

Ожидаемый выкуп находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков, занимаемых приватизированными предприятиями, может создать некоторую положительную динамику в темпах приватизации земельной собственности. Однако он приведет к концентрации земель, находящихся в черте поселений, земель промышленности и иного специального назначения в руках узкого круга лиц, приватизировавших промышленность. Положительный эффект для экономики при этом будет состоять в том, что вследствие формирования единых объектов недвижимости возрастет капитализация российских предприятий.

Благосостояние в значительной степени возникает благодаря существованию возможности вовлечения в процесс воспроизводства имеющихся у общества ресурсов, что достигается при помощи механизмов рыночного обмена. Одним из самых существенных ресурсов является земля и расположенные на ней улучшения, и поэтому необходимым условием реализации процесса создания богатства является наличие стандартизированной и принятой обществом системы описания самих имущественных объектов и связанных с ними прав. Именно существование в той или иной стране информационной инфраструктуры земельного рынка или земельного кадастра создает возможности для вовлечения недвижимого имущества в процесс создания нового богатства и обусловливает отличие стран с развитыми экономическими и правовыми системами от бедных стран.

Благодаря существованию в обществе стандартизированного документированного описания объектов имущества собственность обретает жизнь и начинает приносить доход.

Характер земельного рынка складывается под воздействием исторических, культурных, экономических и правовых традиций общества. Земельные рынки могут иметь различные формы, отражающие соответствующие изменения правового статуса земельных участков.

Международный опыт свидетельствует, что эффективность использования земель не зависит как от типа сделки, на основе которой были приобретены соответствующие права, так и от формы собственности.

Устойчивость землевладения зависит от защищенности правого статуса землепользователя использовать землю на том или ином праве и реализовать свои права на произведенный им продукт. Землепользователь же может быть как собственником, так и арендатором.

В современном мире есть много примеров того, что аренда приобретает все большее значение, а частная собственность на землю является финансовым бременем для собственников, вынужденных, вместо вложения средств в развитие производства, оплачивать банковские кредиты на покупку земли. Однако присутствие частной собственности на землю является частью демократических институтов, определяющих характер политической системы, где человек имеет свободу распоряжаться принадлежащим ему имуществом. В этой связи ошибочно полагать, что в структуре земельного рынка обязательно должны преобладать сделки купли-продажи, и несправедливо говорить о том, что если на рынке преобладают сделки аренды, то такой рынок не развит. Степень передачи прав на землю определяют собственники, и делают они это исходя из конкретных условий. Оценка правовой структуры земельного рынка позволяет сделать вывод о том, что у существующих собственников нет стимула продавать свою землю, так как отсутствует более выгодная или определенная альтернатива вложения полученных средств.

Рынок сам регулирует этот процесс, и государство может вмешиваться в него только путем создания и развития инфраструктуры, необходимой для его успешного функционирования.

Положительной стороной развития земельного рынка в России явилось создание его официальной инфраструктуры в виде систем государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества и сделки с ним. В результате созданы предпосылки для развития правовых традиций гарантий прав на объекты недвижимого имущества.

1.2 Современная информационная инфраструктура земельного рынка

Современная информационная инфраструктура земельного рынка имеет кадастровую, экономическую и правовую составляющие, что соответствует принятым в Европе представлениям.

Кадастровая составляющая позволяет создать уникальное описание объекта имущества, определить его местоположение, размеры, категорию, а также дать его графическое описание.

Экономическая составляющая содержит информацию о рыночной стоимости сделок с объектами недвижимости, на сновании которой методами массовой оценки объектов недвижимости в целях налогообложения рассчитывается кадастровая стоимость объекта имущества и также учитывается в кадастре. Совокупность гарантированной государством кадастровой информации позволяет потенциальным участникам сделок с недвижимостью иметь объективное представление о выставляемых на торги объектах.

Правовая составляющая информационной инфраструктуры рынка содержит в себе сведения о собственнике объекта, правах третьих лиц и возможных ограничениях этих прав и, таким образом, обеспечивает участников сделок правдивой информацией об интересах отдельных лиц, связанных с конкретными земельными участками.

Отсутствие гарантированной государством информации о характеристиках земельного участка также, как и ее закрытие, приведет к тому, что стороны сделок должны будут либо верить друг другу на слово, либо прибегать к услугам дорогостоящих консультантов.

В России современное организационное устройство этих систем создает сложности для их беспрепятственного использования. Несмотря на то, что организационно система государственного земельного кадастра развивается как система федеральная, а система регистрации прав на землю и сделки с ней реально действует на уровне субъектов РФ, обе они функционально носят ярко выраженный локальный характер. Информационные потоки о состоянии рынка недвижимости не выходят за пределы муниципальных образований, что в значительной степени сдерживает возможности экономического развития в отдельных регионах и в стране в целом. Вместе с тем в западных странах, где принято стандартизированное описание земельных участков, и эта информация является публичной и доступной на национальном уровне, обеспечиваются лучшие возможности для привлечения на рынок недвижимости более широкого круга лиц с более широкими экономическими возможностями. Таким образом, благодаря широкому распространению информации земельный рынок становится более объемным и устойчивым.

В целях укрепления рынка недвижимости в единой Европе предпринимаются попытки создания земельных информационных систем на межнациональном уровне. Однако причина этого кроется не только в европейских интеграционных процессах, но и в том, что характер земельной информации постоянно усложняется, наряду с усложнением происходящих в человеческом обществе изменений. Местные органы власти, да и национальные правительства при принятии управленческих решений в возрастающей степени оказываются зависимыми от информационных потоков, возникающих за пределами их юрисдикций. Усиление проблем, связанных с выполнением функций государственного управления земельными ресурсами, подталкивает органы власти различных уровней, а также разрозненные национальные ведомства искать общие подходы к сбору, хранению, обработке и распространению земельной информации. Таким образом, происходит усиление государственной власти.

Поэтому, в целях развития рынка земли как потенциально наиболее важного сектора экономики страны, государству также необходимо принимать меры по созданию условий для привлечения на этот рынок большего количества людей.

До тех пор, пока государство и общество не осознают роли земельного рынка и его информационной инфраструктуры в развитии экономики страны и необходимости существования эффективно действующей федеральной системы земельного кадастра и регистрации прав на недвижимость, наша страна, несмотря на все ее колоссальные ресурсы, будет принадлежать к числу экономически отсталых стран мира.

2. Организационная структура системы государственного управления земельными ресурсами

Одним из главных результатов реформирования политической и экономической систем общества стали изменения в отношениях, складывающихся между человеком и землей и между людьми из-за земли. Основное направление государственной политики в этой области было нацелено на введение института частной собственности на землю посредством передачи земель из общенародной собственности в собственность граждан и юридических лиц, юридическое закрепление этих прав и запуск рыночных механизмов.

Анализ проведения земельной реформы в РФ позволяет сделать вывод о том, что в ходе ее реализации удалось достичь многих из поставленных задач, однако главная задача по вовлечению земли и находящихся на ней улучшений в экономический оборот в полной мере достигнута не была. Основная причина этого лежит в административной разобщенности системы, которая должна осуществлять государственное управление земельными ресурсами и недвижимостью в стране. Характер государственного вмешательства в управление земельными ресурсами зависит от характера земельных отношений, уровня развития общества и его представлений о том, чем является земля: уникальным ограниченным природным ресурсом или товаром.

С физической точки зрения, землю можно рассматривать как пространство, на котором человек обитает, строит жилье и обеспечивает себя питанием.

С экономической точки зрения, земля является одной из основ создания богатства.

С правовой точки зрения, земля является абстрактным набором прав собственности. Наличие земли является единственным ресурсным условием, без которого не могут существовать страны и народы. Аналогичная точка зрения на землю изложена и в Земельном кодексе РФ, который рассматривает землю как основу жизни и деятельности человека. Согласно Земельному кодексу, регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Между человечеством и землей существует широкий ряд аспектов, которые необходимо учитывать при разработке систем управления земельными ресурсами. Отношения между человечеством и землей могут носить официальный и неофициальный характер, основываться на отношениях частной собственности, аренды, общественной собственности или традиционных воззрениях, быть корпоративными или носить характер взаимоотношений между обществом и государством. Земельные отношения носят сложный динамический характер, который необходимо постоянно учитывать, исходя из уровня развития и возможностей конкретных стран. Недооценка роли земельных отношений является одной из черт, характеризующих неразвитые и примитивные общества. Неспособность государства оценить значение этой проблемы ведет к хаотичному и бесконтрольному росту поселений, нерациональному использованию сельскохозяйственных земель, деградации земель, опустыниванию и сокращению запасов пресной воды.

В совокупности это приводит к негативному воздействию на поддерживающие жизнь человека экосистемы и росту общественно-социальных и экономических проблем. По мере развития общество в возрастающей степени вмешивается в земельные отношения и стремится их регулировать. В развитых странах мира земельные отношения носят более официальный характер, отраженный в правовой структуре общества. Следствием этого является постоянное усложнение структур государственного управления земельными ресурсами.

В силу комплексности и сложности различных земельных проблем они, как правило, решаются специалистами в различных отраслях знаний, которые, отстаивая свои профессиональные точки зрения, стремятся преуменьшить значение проблем, существующих в смежных дисциплинах.

С точки зрения государственного управления земельными ресурсами и определения государственных подходов к выработке политики в сфере земельных отношений, это выражается в том, что земельными вопросами одновременно занимается большое количество федеральных органов исполнительной власти, строго следящих за соблюдением собственных ведомственных интересов.

В периоды пересмотра обществом своих подходов к земельным отношениям такие разногласия носят особенно обостренный характер. При этом отсутствует взгляд на землю как единое целое, что приводит к дестабилизации земельных отношений и вытекающей отсюда неуверенности их участников. Как показал современный опыт, создание правовой системы регулирования земельных отношений не привело к решению проблем земельно-имущественного комплекса и достижению задач земельной реформы. В стране отсутствует целостная государственная система, способная комплексно решать эти вопросы.

2.1 Современная институциональная структура государственного управления земельными ресурсами в РФ

Современная институциональная структура государственного управления земельными ресурсами в РФ характеризуется нечеткостью ведомственных обязанностей, глубокой конфликтностью интересов различных ведомств и широким распределением ответственности за принимаемые решения. Следствием этого является медлительность при принятии ключевых управленческих решений в сфере экономики и политики, требующих многочисленных межведомственных согласований. В результате, общество постоянно находится в ожидании этих решений и его развитие сдерживается.

Предпринятая в начале 90-х гг. попытка создать ведомство по вопросам учета земли и недвижимости и регистрации прав на них в лице Государственного комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству не увенчалась успехом. Однако благодаря концентрации функций государственного управления в одном органе до 1998 г. удалось провести основные преобразования в земельной сфере.

Была разрушена государственная монополия собственности на землю и фактически введен институт частной собственности на землю, проведена регистрация прав на переданные в собственность граждан и юридических лиц земельные участки, проведена реорганизация сельскохозяйственных предприятий. собственность управление земельный инфраструктура

Опыт создания Министерства по земельной политике и жилищно-коммунальному хозяйству (1998 г.), которое фактически прожило около 4 месяцев, так и не успев развиться, показал, что его организационная структура управления была отягощена вопросами архитектуры, строительства и коммунального хозяйства. В тот же период вступил в силу ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", послуживший мощным толчком для успешного развертывания этой системы на всей территории страны под общим руководством Минюста России.

Борьба различных ведомственных интересов привела к широкому распределению функций, связанных с государственным управлением земельными ресурсами среди большого количества федеральных органов исполнительной власти.

В рамках развития административной реформы федеральных органов государственного управления, Президентом РФ подписан Указ № 649 от 20.05.2004 г. "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти", конкретизирующий структуру органов специальной компетенции по управлению земельными ресурсами Российской Федерации. Изменение структуры федеральных органов исполнительной власти (Указы Президента РФ № 314 от 9.03.2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и уже упомянутый Указ № 649) представляет собой попытку Президента осуществить очередной этап административной реформы, которая призвана рационализировать существующую систему управления в государстве в целом и, в частности, создать новую систему управления земельными ресурсами.

В настоящее время система органов исполнительной власти включает в себя 15 министерств, 34 федеральных службы и 31 агентство.

В систему органов специальной компетенции в сфере управления земельными ресурсами входят: 7 министерств, 6 федеральных служб и 8 федеральных агентств.

Правительству РФ подчинены Министерство промышленности и энергетики, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство экономического развития и торговли, Министерство природных ресурсов и Министерство сельского хозяйства, а также Министерство транспорта.

Функции управления проявляются как конкретные обособленные мероприятия, выполняемые этими органами в рамках своей компетенции. Они сводятся к планированию и прогнозированию использования земельных ресурсов, зонированию и распределению-перераспределению земель, ведению землеустройства, государственного земельного кадастра и мониторинга земель, контролю законности при использовании земель, разрешению земельных споров и реализации фискальной политики государства.

Министерству промышленности и энергетики подчинено Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (исполняющее функции бывшего Госстроя РФ), относящееся к органам управления земельными ресурсами в структуре министерства.

Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства.

Основными функциями Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству являются:

° оказание неопределенному кругу лиц, имеющих исключительную общественную значимость, услуг в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства, в том числе связанных с восстановлением жилых домов и объектов инженерной инфраструктуры в зонах чрезвычайных ситуаций, а также с подготовкой региональных жилищно-коммунальных комплексов к работе в осенне-зимний период;

° функции государственного заказчика федеральных целевых программ в установленной сфере деятельности;

° организация и проведение конкурсов, связанных со строительством объектов для государственных нужд, по которым Агентство является государственным заказчиком.

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере экономического развития, внешнеэкономической деятельности, торговли, таможенного дела, государственной статистики, тарифов субъектов естественных монополий, управления федеральным имуществом, несостоятельности (банкротства) организаций, управления государственным материальным резервом, кадастра объектов недвижимости, предпринимательства и малого бизнеса.

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Министерству экономического развития и торговли подчинены два агентства.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов недвижимости, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости и государственного мониторинга земель.

Основными функциями Федерального агентства кадастра объектов недвижимости являются:

° создание и ведение государственного кадастра объектов недвижимости на базе государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и системы технического учета зданий и сооружений;

° организация проведения государственной кадастровой оценки земель и оценки иных объектов недвижимости, утверждение их результатов;

° землеустроительное обеспечение на землях, находящихся в федеральной собственности;

° осуществление мер по государственному контролю за использованием и охраной земель;

° ведение мониторинга земель в пределах своей компетенции;

° выявление загрязненных и деградированных земель, подготовка предложений по их восстановлению или консервации;

° предоставление сведений, содержащихся в государственном кадастре объектов недвижимости;

° предоставление сведений о налогооблагаемой базе при исчислении земельного налога и налогов на имущество;

° оказание услуг в сфере землеустройства, государственного кадастрового учета, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости;

° проведение экспертизы землеустроительной документации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.11.2002 г. № 833 утверждено Положение о государственном земельном контроле, устанавливающее порядок осуществления государственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель, в том числе государственного контроля за воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения, организациями независимо от организационно-правовой формы, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.

В настоящее время государственный земельный контроль осуществляют Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости Российской Федерации и его территориальные органы совместно с Министерством природных ресурсов Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Российской Федерации.

Главным государственным инспектором Российской Федерации по использованию и охране земель является руководитель Федерального агентства кадастра объектов недвижимости Российской Федерации.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости Российской Федерации и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный контроль за:

а) соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель;

б) соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке документов, удостоверяющих право на землю;

в) соблюдением порядка переуступки права пользования землей;

г) предоставлением достоверных сведений о состоянии земель;

д) своевременным выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;

е) использованием земель по целевому назначению;

ж) своевременным и качественным выполнением обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой и водной эрозии, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель и вызывающих их деградацию;

з) выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

и) исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;

к) наличием и сохранностью межевых знаков границ земельных участков;

л) выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель.

2.2 Формы осуществления государственного земельного контроля

Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в установленном порядке, на основании предписания (распоряжения) руководителя органа, осуществляющего государственный земельный контроль, с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

Плановые проверки в отношении каждого земельного участка проводятся не чаще одного раза в два года. Внеплановые проверки проводятся:

° для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства;

° в случае обнаружения государственными инспекторами по использованию и охране земель достаточных данных, указывающих на наличие земельных правонарушений, или получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.

Мероприятия по государственному земельному контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости Российской Федерации разрабатывает по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и утверждает в установленном порядке нормативные, инструктивно-методические и другие документы по вопросам организации и проведения государственного земельного контроля.

Порядок взаимодействия Федерального агентства кадастра объектов недвижимости Российской Федерации с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам осуществления государственного земельного контроля, предусматривающий, в частности, совместное планирование и проведение проверок, ведение учета и обмен соответствующей информацией, определяется указанными органами.

Государственные инспекторы по использованию и охране земель при выполнении возложенных на них обязанностей имеют право:

а) посещать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (с учетом установленного режима посещения);

б) давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения требований земельного законодательства, а также об устранении нарушений, выявленных в ходе проведения проверок;

в) составлять по результатам проверок акты с обязательным ознакомлением с ними собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земельных участков;

г) составлять в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, протоколы о нарушениях земельного законодательства и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности;

д) безвозмездно получать сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие право на землю, необходимые для осуществления государственного земельного контроля;

е) обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению инспекторами законной деятельности, а также в установлении личности граждан, виновных в нарушении земельного законодательства.

Главный государственный инспектор Российской Федерации по использованию и охране земель и его заместители, главные государственные инспекторы субъектов Российской Федерации, городов, районов и их заместители имеют право:

а) рассматривать в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях, налагать штрафы на лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, и выносить предупреждения о допущенных земельных правонарушениях по форме согласно приложению с уведомлением об этом соответствующих органов, осуществляющих предоставление земельных участков;

б) выдавать предписания о приостановлении промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и иных работ, ведущихся с нарушением права юридических лиц и граждан на землю или создающих угрозу их нарушения;

в) направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;

г) направлять в государственные органы исполнительной власти или органы местного самоуправления материалы о принудительном прекращении права на земельные участки ввиду их ненадлежащего использования в случаях, предусмотренных земельным законодательством;

д) вносить в установленном порядке предложения о приведении актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, касающихся вопросов земельных отношений, в соответствие с земельным законодательством.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости Российской Федерации и его территориальные органы оказывают методическую помощь в организации муниципального, производственного и общественного земельного контроля.

Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений.

Основными функциями Федерального агентства по управлению федеральным имуществом в пределах установленных полномочий являются:

° проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;

° осуществление полномочий собственника в пределах и в порядке, определенных федеральным законодательством, в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, составляющего казну Российской Федерации, а также полномочий по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;

° разграничение государственной собственности, в том числе на землю, на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований;

° защита имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом;

° осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального имущества.

К надведомственным органам можно отнести Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, которому подчинены Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному контролю и Федеральное агентство по сельскому хозяйству, а также Министерство транспорта, которому подчинено Федеральное агентство геодезии и картографии.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, устойчивого развития сельских территорий, а также изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов и среды их обитания.

3. Разграничение государственной и муниципальной собственности на земельные участки

Изменение государственного устройства нашей страны и проводимые в последние годы экономические реформы потребовали коренным образом пересмотреть сложившиеся за многие десятилетия подходы в решении проблем, связанных с собственностью на землю.

До недавнего времени государственная собственность рассматривалась как единственно возможная форма собственности на землю.

В соответствии с этим постулатом формировались теория земельного права и законодательство. Общепризнанным считалось, что государственная собственность на землю является единой и неделимой. Теперь, когда появилась частная собственность на землю, а государственная земельная собственность должна быть разграничена на федеральную, субъектов РФ и муниципальную, соответствующее законодательство и его теоретическая база оказались несостоятельными.

Исторически сложилось так, что государственная собственность рассматривалась и в Российской империи, и в СССР не столько с экономической или правовой точки зрения, сколько с политической.

Таким образом, в России налицо отсутствие необходимого опыта решения вопросов, связанных с государственной земельной собственностью, в федеративном государстве в условиях рыночной экономики.

Если рассматривать вопрос о государственной собственности в исторической ретроспективе, то наблюдается некая преемственность в его решении на всех этапах развития нашей страны. Субъектом права государственной собственности на землю всегда выступало государство в целом, а не его составные части.

Представляется, что при решении вопроса о разграничении государственной собственности на землю должен приниматься во внимание фактор перехода государственной собственности на землю от одного государства к другому в ходе политических преобразований. В наши дни недопустимо игнорировать принадлежность государственной собственности на землю определенному субъекту, которому она перешла в ходе исторического развития страны только на том основании, что требуется осуществить разграничение государственной земельной собственности. Нельзя считать, что земля, которая признана государственной собственностью, ничья, т. е. не имеет конкретного субъекта.

Российская Федерация и субъекты РФ не могут быть одновременно собственниками одной и той же земли. Представляется, что на всем протяжении нашей истории государственная собственность на землю оставалась единой, поэтому ее разграничение должно осуществляться на основе признания того, что субъектом этой собственности, как раньше, так и сейчас, является государство в целом. Другое дело, что в условиях федеративного государства такая ситуация не может считаться правильной и ее надлежит изменить.

Разграничивать государственную собственность на землю нельзя без учета того обстоятельства, что она является не абстрактной государственной собственностью, а имеет конкретного субъекта. Решать же вопрос о государственной собственности на землю также, как он решался в советском государстве, т. е. с пренебрежением юридических аспектов, нельзя. Демократическое правовое государство с республиканской формой правления, каковой в ст. 1 Конституции Российской Федерации провозглашена Россия, обязано учитывать не только политические и экономические, но и, в первую очередь, юридические аспекты ситуации, сложившейся в нашей стране с государственной собственностью на землю.

Закон РСФСР от 31.10.1990 г. "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР" указал, что земля является национальным богатством народов РСФСР и собственностью РСФСР. Этот Закон не признавался утратившим силу и продолжает действовать.

Согласно Конституции Российской Федерации, Россия есть правовое государство с демократической формой правления. Это означает, что в нашем государстве закон, будучи воплощением воли народа, является единственным источником права. Основной функцией права выступает регулирование общественных отношений, причем в данном направлении государство обязано не только обеспечить реализацию правовых норм, но и подчинить свою деятельность требованиям норм закона.

Центральное место в системе гражданского права занимает вопрос о праве собственности на землю. Причем особую остроту и актуальность приобрела проблема правового закрепления многообразия форм собственности на землю.

В соответствии с п. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В Российской Федерации признается и защищается равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (п. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации).

Конституция РСФСР 1978 г., действовавшая до декабря 1993 г., признавала право собственности РСФСР и всех ее субъектов (ч. 3 ст. 11).

Ныне действующая Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает деления права государственной собственности на землю.

Правовой основой для признания права собственности на землю Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является Гражданский кодекс Российской Федерации, который в отношении земли закрепил три принципиально важных положения:

1. Земля, не находящаяся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, является государственной собственностью (л. 2 ст. 214).

2. Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом (л. 5 ст. 214).

3. Владение, пользование и распоряжение землей в той мере, в какой ее оборот допускается законодательством о земле и других природных ресурсах, осуществляется собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (л. 3 ст. 209).

Таким образом, в гражданском законодательстве:

° закреплена презумпция права государственной собственности на землю;

° разграничение собственности между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом;

° сам гражданский оборот земли ограничен и подчинен специальным правилам.

Проблема разграничения государственной собственности на землю стала центральной в принятой редакции Земельного кодекса Российской Федерации, который базируются на принципе разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Согласно этому принципу, правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральным законом.

Разграничение государственного имущества на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации является конституционной обязанностью Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72 п. 1 (г) Конституции Российской Федерации). Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации, отнесение государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом (п. 5 ст. 214), именно поэтому разграничение, осуществляемое в рамках правил об общей долевой собственности, не допустимо. Поэтому принятие специального закона о разграничении государственной собственности на землю является единственным вариантом решения указанной проблемы.

При этом законодательно определены четкие критерии осуществления названного процесса. Этот подход согласуется с требованиями гражданского законодательства о необходимости несения собственником бремени содержания своего имущества.

3.1 Правовое регулирование отношений в области разграничения государственной собственности на землю

Правовое регулирование отношений в области разграничения государственной собственности на землю осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 17.07.2001 г. № 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю", другими федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации.

...