Экономические основы государственного регулирования проведения землеустройства в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление

народным хозяйством (землеустройство)

АВТОРЕФЕРАТ

Диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Экономические основы государственного регулирования проведения землеустройства в Российской Федерации

Фомкин Илья Владимирович

Москва-2007 г

Работа выполнена в Государственном университете по землеустройству

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор С.Н. Волков

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Ю. А. Цыпкин,

кандидат экономических наук, доцент В. Н. Никонов

Ведущая организация:

ОАО «МосНИиПИ землеустройства», г. Москва

Защита диссертации состоится «01» марта 2007 г. в 1400 часов на заседании диссертационного совета Д.220.025.02 при Государственном университете по землеустройству по адресу: 105064, г. Москва, ул. Казакова,15.

Отзывы на автореферат просим присылать по адресу: 105064, г. Москва, ул. Казакова,15, ГУЗ. Ученый совет.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета по землеустройству.

Автореферат разослан 27 января 2007г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат экономических наук, доцент М.М. Демидова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одним из основных механизмов осуществления земельной политики государства и регулирования земельных отношений является землеустройство. Система землеустройства является главным звеном, обеспечивающим повышение экономической эффективности использования составных частей земельно-имущественного комплекса страны, ведения государственного кадастра недвижимости, управления земельными ресурсами государства, осуществления полноценного земельного контроля. В любой стране эффективность земельной политики определяется уровнем государственного регулирования проведения землеустройства.

Отечественный и зарубежный опыт показывает, что только на основе землеустроительной документации, в комплексе увязывающей правовые, экономические, социальные, экологические, технологические и технические вопросы создания и совершенствования землепользования, возможно обеспечить повышение эффективности проводимых земельных преобразований, законодательное оформление и обеспечение гарантий прав земельной собственности, что является основным условием развития рыночной экономики.

Вместе с тем, анализ сложившейся ситуации в области землеустройства за 1991-2006 годы указывает на снижение роли землеустройства в осуществлении земельной политики государства, а отсутствие четкой программы его развития, правового, научно-технического, финансового и иного обеспечения стало сдерживающим фактором земельных преобразований. На неэффективность землеустройства было обращено внимание в рекомендациях рабочей группы по управлению земельными ресурсами Комитета по населенным пунктам Европейской Экономической Комиссии ООН (2003 г.), где указано, что в России в настоящее время «…не эффективно организовано землеустройство с точки зрения общих концепций, ведомственных функций и методов реализации», а также что для стимулирования рынка земли в России, необходима «…правительственная поддержка в проведении землеустройства».

В этой связи исследование вопросов государственного регулирования проведения землеустройства позволит определить наиболее эффективные пути организации рационального использования и охраны земли в Российской Федерации, спланировать на перспективу четкую земельную политику, а также наладить механизмы регулирования земельных отношений, отвечающие современным мировым тенденциям. Изучение данных аспектов регулирования землепользования и землеустройства особенно важно в настоящее время, когда на рынке оказания землеустроительных услуг появилось много частных землеустроительных организаций, отсутствуют правила, стандарты, порядок, технические регламенты и научное обоснование проведения землеустройства, имеют место корпоративные сговоры частных землеустроителей.

Все это и определило актуальность научных исследований по указанной теме, их теоретическую и практическую значимость.

Состояние изученности проблемы. Теоретические и методологические вопросы управления земельными ресурсами и регулирования землеустройства нашли свое отражение в работах многих отечественных исследователей. Среди них видные ученые-землеустроители и экономисты-аграрники: А.А. Варламов, С.Н. Волков, М.А. Гендельман, Г.А. Карцев, Э.Н. Крылатых, В.Ф. Колмыков, А.С. Косякин, Н.В. Комов, П.Ф. Лойко, В.В. Милосердов, А.С. Миндрин, С.Г. Мирошниченко, В.И. Назаренко, А.В. Петриков, А.Л. Оверчук, А.Э. Сагайдак, А.В. Севостьянов, В.Ф. Спиридонов, И.Г. Ушачев, В.Н. Хлыстун и другие.

В тоже время многие вопросы государственного регулирования проведения землеустройства, в особенности в условиях перехода Российской Федерации к экономике рыночного типа, остаются недостаточно разработанными и не полностью изученными.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработ-ка теоретических и методических основ государственного регулирования проведения землеустройства в Российской Федерации в условиях перехода к рыночной экономике.

В соответствии с этим в диссертации были поставлены следующие задачи.

1. Обосновать необходимость государственного регулирования проведения землеустройства в системе управления земельными ресурсами страны.

2. Осуществить анализ и дать экономическую оценку развития землепользования и землеустройства в период земельной реформы за 1991-2005 годы.

3. Выбрать приоритетные направления проведения отдельных видов землеустроительных работ на перспективу до 2012 года и определить их содержание.

4. Обосновать перераспределение земель Российской Федерации по формам собственности, категориям и угодьям на перспективу (2010-2020 годы).

5. Рассчитать планируемые объемы и структуру проектно-изыскательских работ по землеустройству и дать предложения по их финансированию из различных источников.

6. Оценить экономическую и социальную эффективность государственного регулирования проведения землеустройства.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является земельный фонд Российской Федерации в разрезе категорий земель, угодий и форм собственности, а также система землеустройства страны с её структурой, функциями, задачами, организацией. Предметом исследования послужили экономические закономерности и процессы государственного регулирования проведения землеустройства в условиях рыночной экономики.

Методология и методика исследования. Теоретической и методологической базой исследования являются научные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам государственного управления земельными ресурсами и землеустройством. В диссертации изучены законодательные акты и другие нормативные правовые источники в области государственного регулирования проведения землеустройства, а также опубликованная по этим вопросам литература и методические указания.

В диссертации применялись следующие методы исследований: монографический, расчетно-конструктивный, корреляционно-регрессионный, экономико-математический, экспертных оценок, метод нейронных сетей.

В качестве исходной информации при проведении исследований использовались отчетные и статистические данные федеральных министерств и ведомств. Изучение опыта государственного управления земельными ресурсами страны проведено автором настоящей работы за 1991-2005 годы.

Научная новизна диссертации состоит в следующем:

-теоретически доказана необходимость государственного регулирования проведения землеустройства в Российской Федерации при переходе к экономике рыночного типа;

-вскрыты положительные моменты и недостатки государственного регулирования проведения землеустройства в Российской Федерации и на этой основе даны предложения по совершенствованию земельной политики государства;

-дана экономическая оценка организационно-территориальных условий землевладений и землепользований сельскохозяйственных организаций и граждан, занимающихся сельскохозяйственным производством, сложившихся в ходе землеустроительного обеспечения земельной реформы за 1991-2005 годы;

-впервые в землеустройстве на основе системного подхода к управлению земельными ресурсами страны разработана концепция землеустройства, позволяющая определить приоритетные направления и первоочередные мероприятия осуществления землеустроительных работ на перспективу;

-произведены экономические расчеты по установлению структуры и объемов землеустроительных работ на 2007-2012 годы, которые дифференцированы по объектам, источникам финансирования и исполнителям;

-дана оценка кадрового обеспечения земельных преобразований и произведены расчеты численности работников землеустроительной службы для выполнения запланированных объемов землеустроительных работ.

Практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов при разграничении функций и полномочий федеральных, региональных органов государственной власти и местного самоуправления в области регулирования землеустройства; установлении порядка проведения землеустройства; планировании объемов и стоимости проектно-изыскательских работ по землеустройству; выработке государственной политики в области землепользования и землеустройства.

Апробация и реализация результатов исследований. Основные положения и выводы диссертации нашли отражения в опубликованных научных работах и научных отчетах. Всего по материалам исследования опубликовано 9 научных работ, из которых лично автором написано 12,31 п.л.

Кроме этого, соискатель выступал с докладами на двух научно-практических конференциях, проведенных в Государственном университете по зем-еустройству в 2005 и 2006 годах. Материалы исследований вошли также в научные отчеты Государственного университета по землеустройству, выполненные в период с 2002-2005 годы по заказу Росземкадастра (Роснедвижимости), которые были одобрены и приняты заказчиком.

Объем и структура диссертационной работы.

Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, библиографического списка. Включает в себя 171 страницу машинописного текста, 24 таблицы, 11 рисунков. Библиографический список состоит из 170 наименований.

Во введении обоснована актуальность темы, показано состояние её изученности, сформулированы цели и задачи исследования, раскрыта научная новизна диссертации и ее практическая значимость.

В первой главе «Теоретические основы государственного регулирования проведения землеустройства в Российской Федерации» разработаны теоретические положения землеустройства и государственного регулирования его проведения в условиях рыночной экономики. Даны предложения по определению порядка землеустройства и организации землеустроительной деятельности. Выбраны приоритетные направления в развитии отдельных видов землеустроительных работ.

Во второй главе «Анализ и экономическая оценка развития землепользования в Российской Федерации за период земельных преобразований (1991-2005 годы)» дана экономическая оценка организационно-территориальных условий развития землевладений и землепользований сельскохозяйственных организаций и граждан, занимающихся сельскохозяйственным производством. Осуществлен анализ состояния и использования земель Российской Федерации за 1990-2005 годы. Установлены социально-экономические и экологические последствия нерационального землепользования и оценена эффективность землеустройства.

В третьей главе «Планирование и организация землепользования и землеустройства на перспективу до 2020 года» экономически обосновано перераспределение земель страны по формам собственности, категориям и угодьям. Составлен прогноз развития землепользования Российской Федерации на перспективу. Рассчитаны объемы и структура проектно-изыскательских работ по землеустройству. Определены затраты труда на землеустроительные работы и планируемая численность землеустроительной службы в Российской Федерации.

В выводах и предложениях обобщены основные результаты проведенного исследования научно-методического и прикладного характера.

землеустройство земельный собственность

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ И ЗАЩИЩАЕМЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Теоретические положения государственного регулирования проведения землеустройства. Осуществляемые в Российской Федерации меры по повышению эффективности экономики страны показали, что землеустройство является ключевым звеном в осуществлении проводимой земельной политики и, одновременно, сдерживающим фактором земельных преобразований.

Однако в настоящее время имеет место недооценка роли землеустройства как механизма государственного регулирования земельных отношений, организации рационального использования земель и их охраны, что обусловлено имеющими место недостатками в землеустроительной науке и практике.

В диссертации показано, что проблемы в сфере научного обеспечения и практического осуществления землеустроительных работ привели к:

-потере достоверной информации о количественном и качественном состоянии земель, которая является базовой основой обеспечения механизма регулирования земельного оборота. Установления платежей за землю, ведения государственного кадастра недвижимости, землеустройства и контроля за использованием земель;

-не соблюдению собственниками, землевладельцами и землепользователями ограничений и обременений прав в использовании земель, что приводит к их повсеместной деградации, загрязнению, захламлению, разрушению в процессе хозяйственной деятельности;

-нарушению устойчивости и компактности объектов землеустройства, особенно на землях сельскохозяйственного назначения, где до настоящего времени хозяйствующие субъекты, в большинстве своем, используют земли одновременно на правах коллективно-долевой или совместной собственности, постоянного пользования, аренды;

-появлению недопустимых недостатков землепользования (парцелляризации земель, дальноземелья, чересполосицы, вкрапливаний, вклиниваний), что наносит существенный ущерб всей экономике страны и уже в ближайшем будущем потребует проведения комплекса землеустроительных работ по консолидации земель, что связано с колоссальными экономическими затратами;

-задержкам в оформлении землеустроительной документации для юридических и физических лиц и завышению стоимости землеустроительных работ;

-утрате границ земельных участков, что не обеспечивает точность и бесспорность положения их на местности и приводит к многочисленным земельным спорам и неразрешаемым судебным делам в сфере оборота земель, затрудняет организацию цивилизованного земельного рынка и не позволяет обеспечить со стороны государства гарантий прав земельной собственности;

-самовольному захвату, незаконному предоставлению и изъятию земель;

-невозможности надлежащего формирования и оформления земельных участков при разграничении государственной собственности на землю в целях регистрации прав собственности на земельные участки Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В этой связи в диссертации разработаны теоретические положения государственного регулирования проведения землеустройства в Российской Федерации.

В работе сформулированы следующие теоретические положения.

1. Доказывается, что землеустройство является составной частью общественного способа производства, основным механизмом проведения в жизнь земельной политики государства и осуществления всех земельных реформ. На него влияют в полной мере все законы и закономерности экономического развития. Правильное раскрытие понятия и выявление закономерностей развития землеустройства имеют большое теоретическое и практическое значение. Только на этой основе можно уяснить его содержание, наметить перспективы дальнейшего совершенствования.

2. Устанавливается, что в целях организации рационального использования и охраны земель в Российской Федерации, повышения эффективности земельно-имущественного комплекса страны государство в условиях перехода к рыночной экономике должно регулировать проведение землеустройства. Необходимость государственного регулирования проведения землеустройства обусловлена следующим:

-государство проводит свою земельную политику через систему землеустройства;

-государство обеспечивает суверенитет страны в пределах ее внешних границ и осуществляет управление земельными ресурсами, используя механизм землеустройства;

-землеустройство основывается на законах, принятых государственными органами, и направлено на их практическое осуществление;

-предоставление и оформление земель собственникам, землевладельцам и землепользователям осуществляется по решению органов государственной и муниципальной власти;

-государство выделяет бюджетные средства на проведение ряда землеустроительных работ и в ряде случаев берет на себя инициативу землеустройства (например, на землях находящихся в федеральной собственности);

-государство само является участником землеустройства, например, при выделении земель в федеральную собственность, устройстве территории этих земель, разграничении земель.

3. Определяется, что через систему землеустройства должны осуществляться основные функции государства по управлению земельными ресурсами, а именно:

-информационное обеспечение управления путем проведения геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества и инвентаризации земель, т.е. работ по изучению состоянию земель;

-планирование использования земельных ресурсов и их охраны, которые осуществляются путем разработки схем землеустройства и схем использования и охраны земельных ресурсов различных административно-территориальных образований;

-организация рационального использования и охраны земель на основе проектов территориального землеустройства, проектов внутрихозяйственного землеустройства и рабочих проектов, связанных с использованием и охраной земель;

-контроль за проведением землеустройства.

На основании указанных положений в диссертации предложены основные этапы планирования и организационного использования земель и их охраны в системе землеустроительной документации (рис. 1).

В диссертации показано, что в условиях экономики нового типа, а также в связи с изменениями функций в сфере государственного управления, проведение землеустройства, с одной стороны, должно подлежать государственному регулированию и, с другой стороны, находиться в области саморегулирования. Это определяет государственный и инициативный характер землеустройства.

Основные мероприятия государственного регулирования землеустройства и приоритетные направления землеустроительных работ. В ходе проведенных исследований установлено, что в целях создания условий по выполнению основных задач, стоящих перед землеустройством в сфере обеспечения дальнейшей приватизации земельных участков, перераспределения земель по формам собственности, категориям и угодьям, развития оборота земель, включая оборот земель сельскохозяйственного назначения, государственного регулирования проведения землеустройства должно обеспечить:

-разделение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства;

-повышение социально-экономической эффективности землеустройства;

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Рис.1 Взаимосвязь основных этапов землеустройства и видов землеустроительной документации

-осуществление стимулирования землеустроительной деятельности;

-установление порядка проведения землеустройства и разработки землеустроительной документации;

-координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при проведении землеустройства;

-организацию и осуществление контроля за землеустройством;

-управление государственным фондом данных, полученных в результате проведения землеустройства.

В диссертации показано, что государственное регулирование проведения землеустройства должно включать в себя следующие мероприятия:

-совершенствование институциональной системы государственного управления землеустройством в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации;

-регулирование рынка землеустроительных услуг;

-установление порядка проведение землеустройства, совершенствование состава, видов и содержания землеустроительных работ;

-организация, проведение и финансирование землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации;

-совершенствование нормативного правового регулирования отношений в сфере землеустройства;

-государственная поддержка развития научно-технического прогресса в землеустройстве;

-развитие финансового механизма проведения землеустройства;

-условия контроля за проведением землеустройства и осуществлением землеустроительных мероприятий;

-совершенствование информационного обеспечения землеустройства;

-организация международного сотрудничества в сфере землеустройства;

-совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров по землеустройству.

Институциональная система государственного управления землеустройством Российской Федерации должна быть направлена на упорядочение функций и полномочий государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в строгой увязке с проводимой в стране административной реформой и земельной политикой государства.

Учитывая то, что в настоящее время в Российской Федерации функции по выработке государственной политике и нормативному правовому регулированию в сфере землеустроительной деятельности и государственного управления земельными ресурсами рассредоточены между шестью министерствами (Минэкономразвития, МПР, Минтрансом, МСХ, Минюстом, Минрегионразвития), функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере организации рационального использования земель и их охраны распределены между 8 федеральными агентствами, а, контрольные и надзорные функции осуществляют две федеральные службы и одно агентство («Роснедвижимость» отвечает за государственный земельный контроль) в диссертации предлагается:

-создать единую систему управления землеустройством на федеральном и региональном уровнях в структуре одного из федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации;

-разработать и утвердить постановлением Правительства Российской Федерации «Положение о землеустройстве», регулирующее порядок его проведения;

-образовать Федеральный центр землеустройства с зональными филиалами (восстановить систему «РосНИИЗемпроект»);

-создать государственный НИИ земельных ресурсов при РАСХН;

-разработать и осуществить ФЦП «Земельная реформа и землеустройство в России (2007-2012 годы)»;

-Минэкономразвития России совместно с Минсельхозм России организовать разработку «Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации на 2010-2020 годы»;

-определить стратегию финансирования и установления цен на землеустроительные услуги.

Одним из важнейших условий повышения эффективности землеустройства, определенных в диссертации, является государственное регулирование рынка землеустроительных услуг. Исследования показали, что оно должно быть направлено на:

-разграничение функций по управлению проведения землеустройства между государством и саморегулируемыми субъектами профессиональной предпринимательской деятельности на рынке землеустроительных услуг;

-упорядочение отбора разработчиков землеустроительной документации путем размещения заказов на землеустроительные работы в порядке проведения объективных конкурсов (аукционов, торгов);

-широкое привлечение частного сектора, имеющего профессиональные навыки (опыт) в выполнении землеустроительных работ;

-стимулирование рынка землеустроительных работ, поддержку предпринимательства и деятельности предприятий малого бизнеса в сфере землеустройства, развитие конкуренции между разработчиками землеустроительной документации, привлечение к работам специалистов, имеющих профессиональные навыки и производственный опыт;

-внедрение в производство и обеспечение обязательного исполнения всеми участниками рынка землеустроительных услуг единых технических регламентов, требований и стандартов при проведении землеустройства;

-создание системы страхования профессиональной ответственности землеустроителей за выполняемые землеустроительные работы с целью возмещения ущерба, причиненного исполнителями землеустроительных работ при оказании соответствующих услуг;

-обеспечение проведения аттестации, аккредитации, лицензирования, экспертизы и других мероприятий, способствующих участию на рынке землеустроительных услуг только специалистов-профессионалов в сфере землеустройства, обеспечивающих получение высококачественной продукции.

В работе отмечено, что приоритетные направления в проведении отдельных видов землеустроительных работ должны исходить из необходимости землеустроительного обеспечения формирования модели долгосрочного развития экономики Российской Федерации базирующейся на эффективном использовании земельно-имущественного комплекса страны, организации рационального использования, охраны и устойчивого воспроизводства земельных ресурсов, регулирования рынка в сфере земли и иной недвижи-мости.

Исходя из этого, приоритетными направлениями проведения землеустройства на перспективу (2007-2012 годы) приняты проектно-изыскательские работы по: изучению земель, планированию рационального использования земель и их охране, территориальному землеустройству, внутрихозяйственному землеустройству.

На основании проведенных в диссертации исследований рекомендо вано Министерству экономического развития и торговли, Министерству сельского хозяйства, Министерству финансов организовать проведение следующих землеустроительных работ:

-завершить разграничение государственной собственности на землю;

-провести землеустройство на землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в федеральной собственности;

-оказать землеустроительную помощь хозяйствам, включенным в приоритетные национальные проекты;

-завершить межевание земель (установить на местности границы административно-территориальных образований, территорий с особыми природо-охранными, рекреационными и заповедными режимами, сел, поселков и городов, земельных участков граждан и юридических лиц);

-выявить земли сельскохозяйственного назначения, которые не используются землевладельцами и землепользователями и в соответствии с законодательством принять меры по их перераспределению в порядке землеустройства;

-осуществить консервацию малопродуктивных и техногенных загрязненных сельскохозяйственных угодий на основе проектов землеустройства;

-осуществить консолидацию земель запаса и резервного фонда в границах муниципальных образований с целью обеспечения их эффективного использования путем передачи в собственность или аренду на конкурсных условиях;

-организовать территорию сельскохозяйственных предприятий и фермерских хозяйств, созданных в итоге земельных преобразований;

-осуществить землеустроительное обеспечение мер по сохранению и повышению плодородия земель, защиты почв от эрозии, в том числе и для земельных участков граждан и юридических лиц;

-разработать проекты земельно-хозяйственного устройства территории населенных пунктов;

-возобновить работы по почвенным, геоботаническим, агрохозяйственным обследованиям земель, а также провести комплексное обследование техногенно загрязненных земель;

-выполнить землеустроительные работы по установлению и закреплению придомовых территорий сельской местности;

-провести целевые землеустроительные работы по обследованию и выполнению состояния использования: мелиорированных земель страны, пойменных земель, земель Крайнего Севера, аридных пастбищ, подготовить соответствующие предложения по более эффективному их использованию;

-приступить к разработке схем землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Результаты анализа и экономической оценки развития землепользования в стране за период земельных преобразований (1991-2005 годы). В процессе исследования на большом массиве фактических данных проведен анализ состояния и использования земельного фонда Российской Федерации по категориям, формам собственности и угодьям за 1990-2005 годы. Показано, что площадь земельного фонда Российской Федерации на 1 января 2006 года составила 1709,8 млн. га.

В результате земельных преобразований, начатых в стране в 1990 году, в категориях земель страны произошли значительные структурные изменения. Эти изменения характеризуются показателями, приведенными в табл.1.

На 1 января 2006 года в собственности граждан и юридических лиц имелось 129,4 млн. га, что составило 1,6% земельного фонда страны. Из них площадь земель, находящихся в собственности граждан и их объединений, составило 124,2 млн. га или 7,3%, собственности юридических лиц находилось 5,2 млн. га или 0,3% земельного фонда России. Площадь земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, составило 1580,4 млн. га или 92,4%.

Земельные доли граждан, включая долю в праве общей совместной собственности в земельном фонде страны составили 6,6% (111,9млн. га) или 86,4% земель, находящихся в частной собственности в целом по стране.

Основными землевладельцами и землепользователями в сельском хозяйстве являлись сельскохозяйственные организации, у которых по состоянию на 1 января 2006 года находилось в пользовании 137,9 млн. га или 73,8% всех сельскохозяйственных угодий, в том числе 88,8 млн. га пашни, или 78,5% от всех площадей, находящихся у сельских товаропроизводителей.

Гражданами и объединениями граждан для производства сельскохозяйственной продукции использовалось 53,75 млн. га сельскохозяйственных угодий, из которых 27,25 млн. га занимала пашня, 6,64 млн. га - сенокосы, 17,55 млн. га - пастбища, 0,94 млн. га - залежь, 1,36 млн.га - многолетние насаждения.

По результатам наших исследований, права на землю не были оформлены на 69,9% площади сельскохозяйственных организаций, в том числе на 74% площади товариществ и обществ, на 83,4% площади производственных кооперативов, на 5,2% площади государственных и муниципальных унитарных сельскохозяйственных предприятий, на 0,3% площади НИИ и учебных заведений, на 14,9% площади подсобных хозяйств, на 20,4% площади казачьих обществ и на 9,3% площади прочих сельскохозяйственных организаций.

Таблица 1

Распределение земель Российской Федерации по категориям

№№ п/п	Категории земель	1990 г.	1995 г.	2000 г.	2005 г.	2005 г.	2005 г.
		млн. га	%	млн. га	%	млн. га	%	млн. га	%	к 2000 г. (+,-) млн. га	к 1990 г. (+,-) млн. га
1.	Земли сельскохозяйственного назначения	639,1	37,4	656,7	38,4	406,0	23,8	401,6	23,5	-4,4	-237,5
2.	Земли поселений	7,5	0,5	38,7	2,3	18,7	1,1	19,1	1,1	+0,4	+11,6
3.	Земли промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения	16,0	0,9	17,6	1,0	17,3	1,0	16,7	1,0	-0,6	+0,7
4.	Земли особо охраняемых территорий и объектов	17,4	1,0	28,8	1,7	32,0	1,9	34,2	2,0	+2,2	+16,8
5.	Земли лесного фонда	895,5	52,4	843,8	49,4	1096,8	64,1	1104,9	64,6	+8,1	+209,4
6.	Земли водного фонда	4,1	0,2	19,4	1,1	27,8	1,6	27,9	1,6	+0,1	+23,8
7.	Земли запаса	130,2	7,6	104,8	6,1	111,2	6,5	105,4	6,2	-5,8	-24,8
	Итого земель:	1709,8	100,0	1709,8	100,0	1709,8	100,0	1709,8	100,0	0,0	0,0

В зависимости от вида, в частной собственности находилось от 5,9 до 75,5% земель хозяйств граждан, в аренде 2,8-44,5%, постоянном (бессрочном) пользовании - 4,4-31,5%, безвозмездном срочном пользовании - 0,1 - 9,4%, пожизненном наследуемом владении - 1,0-9,4%, использовалось без оформления прав от 0,1 до13% земель хозяйств граждан.

По крестьянским хозяйствам требовалось переоформление прав на землю - на 14% площадей, по личным подсобным хозяйствам - на 19,9% площадей, по участкам садоводов - на 31,5%, по участкам огородников - на 49,6 %, по участкам для индивидуального жилищного строительства - на 47,1%, по дачным участкам - на 15,8% площадей.

Таким образом, примерно 70% сельскохозяйственных организаций и не менее половины граждан, имеющих в собственности земельные участки, по состоянию на 1 января 2006 года не могли реализовать свои земельные права, т.е. купить, продать, отдать под залог, подарить, наследовать земельные участки. Данная ситуация требует проведения землеустройства с последующей постановкой земельных участков на государственный кадастровый учет и их регистрацию.

Свертывание в период с 1991 по 2006 годы землеустроительных работ по изучению и охране земель, а также хроническое недофинансирование этих мероприятий по федеральным целевым программам, связанным с развитием сельского хозяйства, осуществлением земельной реформы, повышением и восстановлением плодородия почв России. Привели к качественному ухудшению земельноресурсного потенциала страны.

Например, за период с 1991 по 2005 годы площадь сельскохозяйственных угодий в Российской Федерации сократилась на 1,73 млн.га, площадь пашни - на 10,52 млн. га, многолетних насаждений - на 0,1 млн.га, посевные площади - на 40,2 млн. га. При этом из оборота изъяты ценные и особо ценные сельскохозяйственные угодья.

Площадь сельскохозяйственных угодий с негативными проявлениями за этот период возросла на 41,19 млн.га, в том числе за счет роста эродированных земель - на 4,70 млн. га; засоления, заболачивания, переувлажнения -на 4,64 млн. га; зарастание древесно-кустарниковой растительностью - на 19,63 млн.га; ухудшения технологических свойств и мелкоконтурности угодий - на 12,22 млн. га. Площадь оврагов в настоящее время превышает 900 тыс.га, а их ежегодный прирост достигает 10-15 тыс. га. За время земельной реформы севообороты были нарушены на площади 91,9 млн. га.

Площадь мелиорированных земель сократилась на 4,28 млн.га, а находящихся в неудовлетворительном состоянии, достигло 3,56 млн. га. На территории 35 субъектов Российской Федерации возникли и стали активно развиваться процессы опустынивания.

По нашим расчетам суммарные ежегодные потери, которые понесла наша страна, в период с 1991 по 2005 годы из-за ухудшения использования земли, только в сельскохозяйственном производстве составляют не менее 123,28 млн. тонн в зерновом эквиваленте. Это равняется 40,8% от уровня производства 1990 года, которая достигала 301,92 млн.тонн.

Учитывая то, что тонна зерна на мировом рынке оценивается в среднем в 100 долларов США, то суммарные потери от ухудшения землепользования и землеустройства за этот период составляют не менее 12,32 млрд. долларов США или 325,25 (12,32Ч26,4=325,25) млрд. руб. в год.

Если считать, что недополученный чистый доход с общей суммы ущерба 325,25 млрд. руб. будет составлять 30%, то есть равняться 97,58 млрд. руб. (325,25Ч0,3=97,58), а процентная ставка, используемая для капитализации ренты (процент капитализации),составит 3%, то снижение кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий Российской Федерации за 1991-2005 годы будет равняться 3,25 трлн.руб. или (97,58Ч100)/3 =3252,67 млрд. руб.

При ставке земельного налога, равной 0,3%, с этой суммы местные бюджеты ежегодно будут недополучать 9,76 млрд. руб. (3252,67Ч0,003 =9,76 млрд. руб.). Учитывая то, что в 2005 году в России было получено 46,6 млрд. руб. земельного налога, то можно считать, что земельно-ресурсный потенциал России уменьшился за 1991-2005 годы на 20,9%.

К этому также следует добавить потери продукции, связанные с существенным сокращением внесения органических и минеральных удобрений, средств защиты растений, объемов известкования, гипсования и фосфоритования почв.

Для того, чтобы ликвидировать такую ситуацию с использованием земель, необходимы огромные финансовые, трудовые и материальные ресурсы. По нашим расчетам на осуществление мероприятий по восстановлению земель потребуется не менее 386,25 млрд. руб.

Экономически развитые государства стараются не допускать таких негативных последствий земельных преобразований, усиливая государственное воздействие не земельный строй, прежде всего методами землеустройства.

Только на основе проектов землеустройства и сформированных землеустроительных дел предоставляются и изымаются земельные участки, устанавливаются и закрепляются на местности межевыми знаками их границы, происходит гражданский оборот земель, осуществляются мероприятия по повышению эффективности использования земельных ресурсов и их охране.

Землеустроительная документация необходима также для разграничения государственной собственности на землю, при приватизации земли и постановке земельных участков на государственный кадастровый учет и их регистрации, при оценке земель и даже при предстоящей переписки населения.

Без осуществления землеустроительных мероприятий под угрозой находится выполнение подпрограмм «Создание системы кадастр недвижимости (2006-2011 годы)» и «Информационное обеспечение управления недвижимости, реформирования и регулирования земельных и имущественных отношений», а также различных федеральных целевых программ и приоритетных национальных проектов, связанных с развитием сельского и жилищно-коммунального хозяйства, районов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока, охраны земель, повышением плодородия почв.

Прогноз распределения земель Российской Федерации по категориям, формам собственности и угодьям на 2010 и 2020 годы. Как показано в диссертации, для планирования и организации рационального использования земель страны и их охраны в увязке с развитием отрасли экономики Российской Федерации, активизации оборота земельных участков и контроля земельного рынка, определения обоснованных объемов проектно-изыскательских работ по землеустройству необходимо установить прогнозируемое распределение земель по категориям, формам собственности и угодьям на перспективу.

В этой связи в работе с использованием различных методов (анналитического, нейронных сетей, корреляционно-регрессионного, экспертных оценок) был рассчитан прогноз распределения земельного фонда страны по категориям на 2010 год. (табл.2)

При использовании метода нейронных сетей построена полно-связная двухслойная нейронная сеть (7 ходов, 8 нейронов на скрытом слое и 1 выход), входными данными для которой послужили значения площадей категорий земель за период с 1990 по 2005 годы и осуществляющие им временные интервалы (рис.2).

С использованием корреляционно-регрессионного метода были построены производственные функции динамики изменения площадей категорий земель во времени линейного и нелинейного вида с коэффициентами корреляции от 0,69 до 0,98.

Окончательные значения площадей категорий земель были рекомендованы нами с использованием экспертных оценок.

Как видно из табл. 2, в перспективе будут наблюдаться устойчивая тенденция роста площадей земель особо охраняемых территорий и объектов, возможно также незначительное увеличение площадей земель поселений, земель промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения.

Таблица 2

Прогноз распределения земельного фонда Российской Федерации по категориям на 2010 год

№№ п/п	Категории земель	На 1 января 2006 года	Аналитический метод	Метод нейронных сетей	Корреляционно-регрессионный метод	Метод экспертных оценок
1	Земли сельскохозяйст-венного назначения	401,6	345,7	418,1 ± 5,6	360,5 ± 4,2	328,4
2	Земли поселений	19,1	19,6	19,5 ± 0,6	18,4 ± 0,1	20,7
3	Земли промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения	16,7	16,2	15,8 ± 0,1	15,2 ± 1,3	17,0
4	Земли особо охраняемых территорий и объектов	34,2	87,1	34,0 ± 1,6	34,7 ± 1,0	50,0
5	Земли лесного фонда	1104,9	1074,1	1083,6 ± 12,1	1141,5 ± 3,5	1138,2
6	Земли водного фонда	27,9	72,6	27,2 ± 1,8	27,4 ± 0,2	48,5
7	Земли запаса	105,4	94,5	87,0 ± 11,1	107,3 ± 0,3	107,0
	Итого земель:	1709,8	1709,8	1709,8	1709,8	1709,8

Вероятно также увеличение площадей земель водного фонда за счет исключения из других категорий земель водных объектов и территорий, а также значительное сокращение площадей земель сельскохо-зяйственного назначения в следствие их перевода в другие категории.

Прогноз распределения земель Российской Федерации по формам собственности приведен в табл.3.

Таблица 3

Фактическое состояние и прогноз распределения земель Российской Федерации по формам собственности

№№ п/п	Показатели	На 1 января 2006 г.	2010 г.	2020 г.
		млн. га	%	млн. га	%	млн. га	%
1	Общая площадь, всего	1709,8	100,0	1709,8	100,0	1709,8	100,0
	в том числе в собственности: - граждан	124,2	7,3	104,4	6,1	80,0	4,7
	- юридических лиц	5,2	0,3	35,4	2,1	109,8	6,4
2	В государственной и муниципальной собственности, всего	1580,4	92,4	1570,0	91,8	1520,0	88,9
	из них в собственности: - Российской Федерации	223,9	13,1	851,0	49,8	536,0	31,3
	- субъектов Российской Федерации	0,6	0,03	439,0	25,7	727,0	42,6
	- муниципальных образований	0,07	0,00	280,0	16,3	257,0	15,0

Рис. 2 Динамика площадей различных категорий земель во времени

При прогнозировании распределения земель Российской Федерации по угодьям на 2010 и 2020 годы была выявлена устойчивая тенденция сокращения площадей ценных сельскохозяйственных угодий и, особенно, пашни. Так, например, ожидается, что к 2010 году по сравнению с 2005 годом, площадь сельскохозяйственных угодий сократится с 220,7 млн. га до 219,9 млн. га, площадь пашни - с 121,8 млн. га до 117,8 млн. га, посевные площади - с 78,5 млн. га до 75,7 млн. га.

Указанные тенденции требуют изменения экономической политики государства в части сохранения ценных и особо ценных земель, а также обеспечение продовольственной безопасности страны.

Методика и результаты планирования объемов и структуры проектно-изыскательских работ по землеустройству на перспективу. На основании выбора приоритетных направлений осуществления землеустроительной деятельности на 2007-2012 годы, с учетом имеющих место в настоящее время тенденций в развитии земельного рынка и землепользования в Российской Федерации, а также необходимости землеустроительного обеспечения земельных преобразований в стране, в диссертации разработана методика планирования объемов и структуры проектно-изыскательских работ по землеустройству. Используя данную методику, нами выявлены ежегодные объемы проектно-изыскательских работ по землеустройству и затраты труда на их выполнение на 2007-2012 годы (табл.4).

Таблица 4

Планируемые ежегодные объемы проектно-изыскательских работ по землеустройству и затраты труда на их осуществление (2007-2012 годы), в среднем

№№ п/п	Виды работ	Объемы работ
		человеко- месяцев	млн. руб.	в т. ч. за счет средств
				федерального бюджета
1.	Работы по изучению состояния земель	126145	9623,27	1924,65
2.	Планирование рационального использования земель и их охраны	45319	1950,7	70,7
3.	Подготовка землеустроительных материалов для установления границ	2787	297,39	25,8
4.	Установление границ территорий и объектов с особыми режимами использования земель	4365	465,92	232,96
5.	Территориальное землеустройство	536795	4125,38	579,36
6.	Внутрихозяйственное землеустройство	21828	408,05	176,8
7.	Составление рабочих (одностадийных) проектов, связанных с улучшением и охраной земель, из них:	17736	410,08	68,9
8.	Создание и ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства	30198	689,2	689,2
9.	Научно - исследовательские и опытно - конструкторские работы	8763	200,0	200,0
10.	Прочие землеустроительные работы	104197	2377,85	1610,90
	Всего (1+10)	898133	20547,84	5579,27

Из таблицы видно, что общий объем проектно-изыскательских работ по землеустройству в год оценивается суммой в 20547,84 млн. руб., в том числе за счет средств федерального бюджета - 5579,27 млн. руб.

За счет бюджетов субъектов Российской Федерации на землеустройство рекомендуется выделять 10844,91 млн. руб. ежегодно, за счет местных бюджетов - 2608,67 млн. руб., за счет средств физических и юридических лиц - 1514,99 млн. руб. Общественно необходимые затраты труда на проведение проектно-изыскательских работ по землеустройству оцениваются нами в размере 898133 человека - месяцев в год.

Прогноз численности работников, осуществляющих землеустроительную деятельность. В диссертации даются предложения по кадровому обеспечению земельных преобразований в стране. Исходя из запланированных объемов выполнения землеустроительных работ, предлагается осуществлять расчеты численности работников, осуществляющих землеустроительную деятельность (N), по следующей формуле:

,

где: O - планируемый ежегодный общий объем проектно-изыскательских работ по землеустройству на 2007-2012 годы, O = 20547,84 млн. руб.;

б - удельный вес непредвиденных и неучтенных землеустроительных работ (б=0,25);

B - среднегодовая выработка на одного специалиста принимается равной средней величине за 2000-2005 года с 10% поправкой на рост производительности труда, B = 0,88.1,1= 0,97, В = 0,97 млн. руб.;

в - коэффициент, учитывающий удельный вес специалистов, работающих в сфере землеустройства в общем числе работников. Коэффициент получен, исходя из наличия специалистов с базовым образованием, работающих в системе Росземкадастра (Роснедвижимости) в 1991-2005 годах (в=0,334).

Тогда, = 79279 человек.

Если считать, что в 2006 г. в составе государственной службы и частных землеустроительных юридических и физических лиц работало примерно 25 тыс. специалистов с высшим и средним специальным землеустроительным образованием, то к 2010 году их число нужно увеличить примерно в 1,5 раза.

Если исходить из рассчитанных нами затрат труда на выполнение проектно-изыскательских работ по землеустройству (O=898133 чел.-месяцев), нормативной продолжительности рабочего месяца в 174 часа и среднегодовой нормативной занятости работника в 1869 часов, то общая численность работников сферы землеустройства составит:

=83614 человек.

Как видно, полученные данные численности работников в сфере землеустройства примерно совпадают и находятся в пределах 79-84 тыс. человек, что соответствует также заявленной на 2010 год в Минобрнауки России численности землеустроителей, которые должны работать в сфере землеустройства и кадастра.

В заключении в диссертации оценивается экономическая эффективность предлагаемых в работе мероприятий.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Формирование модели долгосрочного развития экономики Российской Федерации не возможно без эффективного использования земельно-имущественного комплекса и управления земельными ресурсами страны.

Как показывает мировой опыт данная задача не может быть решена без налаженной и регулируемой государством системы землеустройства.

Вместе с тем, в настоящее время в условиях перехода к экономике рыночного типа система землеустройства в Российской Федерации ещё не построена, а отдельные её элементы не обеспечивают решения социально-экономических задач, поставленных государством. В этой связи на основе проведенных исследований в диссертации сделаны следующие выводы и предложения.

1. Теоретически доказано, что землеустройство является составной частью общественного способа производства и главным механизмом управления земельными ресурсами страны. В условиях рыночной экономики землеустройство должно обеспечивать не только научно обоснованное и сбалансированное использование свойств земли как природного объекта, охраняемого в качестве важнейшей составной части природы; природного ресурса, являющегося главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве и основой осуществления хозяйственной и иной деятельности; но и, одновременно, как недвижимого имущества, объекта права собственности и иных прав на землю. Исходя из этого, в диссертации усовершенствовано понятие, определены принципы и задачи землеустройства, раскрыто его новое содержание, установлены этапы проведения и виды землеустроительной документации.

2. На основании изучения исторического отечественного и зарубежного опыта проведения землеустройства во всех общественно-экономических формациях и развитых государствах в работе показывается, что при переходе к экономике рыночного типа государственный характер землеустройства должен не только не ослабевать, но, наоборот, усиливаться. При этом государственное регулирование должно включать в себя организацию и определение порядка проведения землеустройства; координацию землеустроительной деятельности; планирование, организацию и финансирование землеустроительных работ на землях федерального назначения и землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации; государственный контроль за проведением землеустройства; государственное регулирование рынка землеустроительных услуг и др. Наряду с этим в диссертации разграничиваются полномочия между государством и саморегулируемыми организациями в области землеустройства.

3. Исходя из необходимости землеустроительного обеспечения экономически эффективного развития земельно-имущественного комплекса Российской Федерации, планирования и организации рационального использования, охраны и устойчивого воспроизводства земельных ресурсов государства, регулирования в сфере рынка земли и иной недвижимости в диссертации определены приоритетные направления в проведении отдельных видов землеустроительных работ. К ним относятся землеустроительные работы по изучению земель, планированию рационального использования земель и их охраны, территориальному землеустройству и внутрихозяйственному землеустройству.

4. Учитывая важность земельно-иммущественных отношений для экономики Российской Федерации, в диссертации проведен анализ распределения земельного фонда страны по категориям, формам собственности и угодьям за 1990-2005 годы. При этом установлено значительное снижение за этот период площадей земель сельскохозяйственного назначения - на 237,5 млн. га; рост площадей земель лесного фонда - на 209,4 млн. га, водного фонда - на 23,8 млн. га, особо охраняемых территорий и объектов территорий - на 16,8 млн.га, поселений - на 11,6 млн. га, промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения - на 0,7 млн. га; сокращение площадей земель запаса - 24,8 млн.га.

Такое перераспределение земельного фонда по категориям сущеественно изменяет целевое назначение, правовой режим использования земельных участков, условия развития отрасли экономики страны и требует проведения комплекса землеустроительных работ по планированию и организации рационального использования земель и их охраны.

5. В ходе анализа перераспределения земель по формам собственности за 1990-2005 годы, сделан вывод о ликвидации монополий государственной собственности на землю и появление различных форм собственности: федеральной, субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной (физических и юридических лиц).

Вместе с тем, в диссертации отмечаются крайне низкие темпы проведения землеустроительных работ по разграничению государственной собственности на землю, в результате чего на 1 января 2006 года площадей не разграниченных земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, равнялось 1580,4 млн. га или 92,4% всей территории страны.

Установлено, что из 129,4 млн.га земель находящихся в частной собственности и расположенных, в основном, в сельской местности, более 50% земельных участков граждан и 70% земельных участков юридических лиц, занимающихся сельскохозяйственным производством, не оформлена в соответствии с требованиями землеустройства и государственного кадастра недвижимости. Это сдерживает развитие земельного рынка, обороты земель сельскохозяйственного назначения и требует неотложного проведения землеустрои...