Значительно хуже обстоит дело в регионах и муниципальных образованиях. Согласно международно-признанным нормам, счетные палаты должны обладать организационной и финансовой самостоятельностью. Тем не менее, как показало исследование, во многих субъектах Российской Федерации они до настоящего времени находятся в непосредственном ведении законодательных органов власти, что предопределяет высокую степень их зависимости. Наблюдаются большие различия в статусе, компетенции, а также в количестве и квалификации персонала. На основе анализа международных норм, модели государственного аудита, реализуемой в России, и фактически складывающегося положения в диссертации обоснован вывод о том, субфедеральные счетные палаты, не имея возможности использовать должные стандарты государственного аудита, не обеспечивают одинаково надежного контроля бюджетов и использования другого государственного имущества и заняты преимущественно проведением традиционных контрольно-счетных мероприятий, связанных с определением соответствия фактических расходов целям и объемам, предусмотренным в бюджетах.

Российские органы государственного аудита в отличие от ведомственных и территориальных контрольных структур не имеют вертикального подчинения. Это предопределяет многовариантность местного законодательства, регулирующего их деятельность и различия в методологическом, нормативно-правовом, организационном и информационном обеспечении. Выявлены существенные трудности в сфере их функционального взаимодействия: планирования и проведения совместных контрольных мероприятий, разработки и использования стандартов государственного аудита, обмена методическими и информационно-аналитическими материалами.

В этой связи в диссертации обосновывается необходимость разработки общих основных норм, регламентирующих порядок функционирования органов государственного аудита на территории России. Роль методологического центра, координирующего разработку таких норм, могла бы выполнить Счетная палата РФ. Для реализации вышеуказанных функций предлагается внести необходимые изменения и дополнения в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", с тем, чтобы законодательно закрепить ее права по установлению стандартов и формированию информационной базы государственного аудита на всей территории Российской Федерации. При этом на субфедеральном уровне должны быть приняты соответствующие законодательные акты и обеспечена модификация общих положений, исходя из конкретных условий при соблюдении общих принципов.

Значительные изменения содержания и методов традиционной модели внешнего государственного финансового контроля, связанные с развитием экономических реформ, изменением роли государства, порядка владения собственностью на финансовые ресурсы, капитал, производимые товары и услуги, их распределения и использования, предопределяют новые требования к информационному обеспечению государственного аудита. Изложенное выше является исходной базой для рассмотрения проблем формирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита на основе единства теоретико-методологических подходов, требований к нормативно-правовому и организационному обеспечению, составу информации, проектно-технологическим решениям и другим компонентам, обеспечивающим методологическую и информационную совместимость и возможность информационного взаимодействия органов государственного аудита с субъектами и объектами контрольной деятельности.

2. Во второй главе "Государственный аудит в контексте системных подходов и принципов управления государственными ресурсами" рассматриваются методологические основы системной организации государственного аудита и его значение в сфере управления.

Государственный аудит играет важную роль в процессе управления, а его органы являются стержневым звеном системы управления, поскольку сочетают в себе сферу парламентского и методы административного контроля, выступают в качестве внешнего контрольного звена по отношению ко всем без исключения экономическим субъектам, обладают широкими функциями и необходимыми полномочиями.

Контроль управления представлен как система наблюдения и проверки соответствия функционирования подсистемы принятым решениям, а также выработки основных и корректирующих действий посредством принятия управленческих решений, что способствует достижению запланированного результата. Он выступает как инструмент выявления и предупреждения отклонений, ошибок и рассматривается как элемент деятельности любой системы управления, любого управленческого звена.

В качестве важнейших принципов контроля управления выступают объективность и независимость. Основные способы его реализации - наблюдение, ревизия всех сторон деятельности, учет, отчетность и анализ. В процессе управления контроль является элементом обратной связи, поскольку по результатам контрольных мероприятий производится корректировка ранее принятых решений и планов. Эффективно поставленный контроль призван иметь стратегическую направленность, ориентированную на результаты, быть своевременным и достаточно технологичным. Он всегда направлен на достижение конкретных целей.

По мере углубления и расширения экономических реформ, изменения порядка владения производимыми материальными благами и услугами, их потребления, распределения и использования в содержании, формах и методах контроля происходят значительные изменения. Автор полагает, что ключевое значение при этом имеет организация многоплановых и последовательных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий - активной составляющей мониторинга социально-экономических процессов.

Объектом государственного аудита является государственный сектор экономики как составная часть экономики страны в целом. Он охватывает как институциональные единицы, относящиеся непосредственно к государственному управлению, так и принадлежащие государству предприятия, производящие товары и услуги на коммерческой основе, а также контролируемые им предприятия, имеющие в своем капитале государственные средства. Только в институциональных единицах, относящихся к управлению и полностью принадлежащих государству, сосредоточено более одной пятой всех основных фондов страны и треть общей численности занятых в экономике. Институциональные единицы взаимодействуют друг с другом и частным сектором в процессе производства валового внутреннего продукта, образования, распределения, перераспределения и использования доходов. Совокупность институциональных единиц государственного сектора образует сложную многоступенчатую, многоуровневую систему, и любая неопределенность, случайность во входных параметрах в нижних уровнях приводит к неопределенностям и случайностям в выходных параметрах подсистем более высокого порядка и системы в целом, а значит, и к ошибочным оценкам достигнутых результатов.

Государственный аудит востребован гражданским обществом для непрерывного мониторинга и анализа состояния общественно-экономических отношений, оценки эффективности использования общественных ресурсов и действий государственных и муниципальных органов власти по реализации целевой функции обеспечения качества жизни граждан. В связи с этим приоритетами государственного аудита на федеральном уровне становятся, прежде всего, социально-экономические параметры, которые напрямую зависят от макроэкономических показателей, темпов экономического и социального развития государства.

Для реальных социально-экономических систем характерно сочетание различных иерархических структур - отраслевых, функциональных, территориальных, образующих полииерархические структуры. Параллельно с вертикальными связями и взаимодействием действуют и постоянно развиваются взаимоотношения по горизонтали. Права и обязанности по принятию решений все в большей мере перемещаются на нижние уровни. Роль и самостоятельность нижних звеньев возрастает. Возникают новые способы координации действий.

В диссертации обоснован тезис о том, что разнообразие вариантов воздействия на социально-экономическую систему, в том числе посредством государственного аудита и, следовательно, обратной реакции на воздействие со стороны этой системы, приводит в определенной мере к сложности управления государством. Обратная связь с органами управления устанавливается посредством отчетной информации, призванной отражать степень эффективности управляющих воздействий. Таким образом, государственный аудит поставляет информацию органам управления, решения которых также зависят от внешних факторов - состояния рынка, конкуренции, процентных ставок, темпов инфляции, налоговой и таможенной политики государства и других причин.

В определении организационной системы управления предполагается целенаправленный характер ее функционирования. Цель может быть достигнута, если организационные процессы будут обладать надежностью, оперативностью, непрерывностью и ритмичностью, устойчивостью, гибкостью и эффективностью. Свойства и особенности управления организационными системами в контексте потребностей государственного аудита влекут за собой необходимость решения проблем его информационного обеспечения.

В диссертации сформулировано положение о необходимости повышения научно-организационной активности органов государственного аудита в их практической деятельности, которую можно кратко охарактеризовать как процессное управление. Реализация процессного управления должна сопровождаться систематизацией информации по конкретным направлениям (процессам), повышением прозрачности движения финансовых средств и других ресурсов, связанных с их планированием и реализацией.

Широкое внедрение процессного подхода в развивающуюся систему государственного аудита возможно лишь на основе внедрения в его деятельность современных научных подходов. Использование их на практике требует ряда управленческих новаций, что позволяет обеспечить последовательность организационно-методических мероприятий по изучению работы контрольно-счетных органов РФ. В ходе исследования разработаны системные карты совокупности их целей, классификации процессов и ключевых показателей деятельности в направлении достижения ими уровня государственного аудита.

Применительно к проблемам регионального развития государственный аудит рассматривается в работе как систематическая и конструктивная деятельность, базирующаяся на специфических факторах его воздействия на подконтрольный объект Подконтрольный объект, объект контроля - хозяйствующие субъекты, организации, органы государственной власти (или их подразделения), деятельность которых проверяется в целом или по какому-либо конкретному вопросу. и общих принципах государственного управления с целью обеспечения взаимосвязи интересов государства, хозяйствующих субъектов и граждан страны.

В системном плане цель государственного аудита состоит в том, чтобы поддерживать практические результаты на том уровне, который удовлетворяет требованиям общества. Цель более конкретно выражается в задачах государственного аудита. В диссертации рассматриваются два основных подхода к определению этих задач. При первом подходе задача выражается в оценке состояния и поведения экономических субъектов в соответствии с установленными нормами, при втором - в сопоставлении фактического состояния дел с намеченными целями, с тем чтобы предложить в случае необходимости корректирующие меры.

Изучение и систематизация организационно-правовых моделей действующей системы государственного аудита и функционирования контрольно-счетных (аудиторских) органов РФ в системе управления региональным развитием, а также практический опыт позволили выделить и проанализировать общие для них закономерности: однотипность решаемых задач и подконтрольной среды, однотипные формы и методы контрольной деятельности в сходных стандартных ситуациях и возможность использования общих принципов. Так, в работе обоснована необходимость планирования, организационного и информационного взаимодействия контрольно-счетных органов различного уровня, поскольку они, являясь в основном независимыми структурами, занимаются функционально сходными вопросами и имеют дело, как правило, с однотипными субъектами хозяйственной деятельности. На сходных основаниях базируется их функциональное и информационное взаимодействие с финансовыми, таможенными, налоговыми и другими контролирующими структурами.

Предложены следующие организационные схемы взаимодействия субъектов государственного контроля в финансово-экономической сфере:

вертикальные - на базе одного федерального органа власти и управления (включая внебюджетные фонды и Банк России), имеющего свои территориальные органы на субфедеральном уровне;

горизонтальные - на базе взаимодействия и координации деятельности контрольных органов различного подчинения, но в пределах одного субъекта Федерации;

общесетевые (межведомственные, межрегиональные, смешанные), основанные на информационном взаимодействии контрольных органов различного подчинения и различной территориальной принадлежности.

При разработке общесистемных компонентов информационного взаимодействия федеральных и региональных информационно-аналитических систем с источниками экономической информации:

проведена типологизация технологий взаимодействия информационно-аналитических систем с источниками этой информации;

систематизированы показатели - параметры учетных и информационно-аналитических систем, характеризующих их влияние на эффективность управленческих технологий государственного регулирования социально-экономического развития страны;

разработана матрица влияния показателей учетных систем на параметры информационно-аналитических систем, характеризующих эффективность управления социально-экономическим развитием;

разработан комплекс общесистемных компонентов информационного взаимодействия информационно-аналитических систем с источниками экономической информации, реализующих элементы предложенной типологизации информационных ресурсов;

обоснованы рекомендации по применению разработанной концептуальной модели в качестве инструмента государственной информационной политики как фактора повышения результативности деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и эффективности управления социально-экономическим развитием страны.

3. В третьей главе "Информационные потребности государственного аудита" рассмотрены аспекты информационного обеспечения государственного аудита во взаимосвязи с источниками экономической информации, постановкой учета хозяйствующих субъектов и системой государственной отчетности.

Анализ практики государственного аудита показывает его тесную связь с учетом и отчетностью, являющимися важными средствами осуществления его функций. Это обусловлено, в частности, тем, что предметом учета являются факты, имеющие экономическую и юридическую природу, а сам учет служит средством, методом и формой контроля. Расширение прогностических возможностей учета и отчетности способствует ориентированности государственного аудита на будущие изменения в системе управления. Главным направлением совершенствования учета является его формирование на основе единой методологии и единой исходной информационной базы.

По мнению автора, существенной функцией государственного аудита в интересах обеспечения информационных потребностей общества являются также разработка стандартной системы отчетности и ее анализ как по результатам финансово-экономической деятельности государства в целом, так и каждого отдельного его звена.

В диссертации проанализировано значение экономико-статистической и иной официальной информации, которая, так же как и система учета, занимает исключительно важное место для оценки количественных и качественных результатов деятельности властных структур, предпринимателей, итогов выполнения утвержденных в установленном порядке проектов, целевых программ и других приоритетных направлений. Однако на субфедеральном уровне возможности получения сведений от экономических субъектов ограничены по причинам организационного и методического характера, а также в силу отсутствия законодательной базы, регулирующей процесс информационного взаимодействия сторон.

Действующая система государственной отчетности, методология сбора и разработки статистических показателей в рамках федеральной программы (плана) статистических наблюдений, приемлемые для федерального центра, слабо приспособлены для регионального и еще в меньшей степени для муниципального звена. Применяемые на уровне хозяйствующих субъектов способы и методы их идентификации, а на субфедеральном уровне - способы и методы статистического наблюдения, расчеты с помощью корректирующих коэффициентов не дают полной и объективной оценки происходящих в экономике процессов и явлений.

В работе проанализированы значительные трудности в становлении полноценной системы мониторинга региональных процессов, обусловленных особенностями современного периода: резким сокращением числа объектов статистического наблюдения, масштабов и полноты обязательной статистической отчетности, исключением из официальной статистики ряда направлений социально-экономических исследований, таких как теневая экономика и реальные доходы отдельных слоев населения. Практически не развивается и без того слабая муниципальная статистика - первооснова мониторинга субфедерального уровня. Для использования имеющейся неполной статистической информации необходимы специальные знания, профессиональные навыки, способность четко сформулировать задачу и сделать грамотный запрос о предоставлении определенных данных, что зачастую отсутствует у многих специалистов и руководителей, занятых в сфере управления, в том числе в органах государственного аудита ввиду их недостаточной информационной культуры.

На территории макрорегионов (федеральных округов, экономических районов) также имеет место устойчивый неудовлетворенный спрос на социально-экономическую информацию, что обусловлено, в частности, обстоятельствами экономического и структурного характера, например, реализацией национальных проектов, формированием государственных корпораций, подвижностью границ различных рынков, не совпадающих с административно-территориальным делением отдельных субъектов Федерации, существенными изменениями законодательства и другими весьма вескими причинами.

В диссертации выявлены негативные последствия ведомственной и административно-территориальной разобщенности, связанной со слабой координацией в процессе создания и развития государственных информационно-аналитических систем федерального и субфедерального уровней. В их числе: снижение эффективности управления национальной экономикой на микро - и макроуровнях, что приводит к значительным потерям общественных ресурсов, в том числе бюджетных средств, снижению уровня информационной и экономической безопасности, сдерживанию роста конкурентоспособности России. Аргументирован вывод о том, что комплексное информационное обеспечение органов власти по уровням управления, хозяйствующих субъектов и населения позволит создать действенные механизмы государственного аудита и экономической самоорганизации общества в рыночных условиях, способствующие эффективному развитию экономики.

В диссертации обосновано предложение рассматривать систему информационного обеспечения государственного аудита и государственного управления в целом как инструмент формирования государственных информационных ресурсов и современных технологий, используемый для повышения эффективности государственного аудита. В числе направлений: моделирование, прогнозирование, планирование, управление и регулирование, мониторинг и контроль в рамках методологически единой интегрированной информационной среды, позволяющей фиксировать текущее состояние и оценить перспективы развития национальной экономики.

Отмеченные выше аспекты информационного обеспечения государственного аудита могут быть решены на основе предложений автора по созданию национального интегрированного информационно-экономического пространства.

Национальное интегрированное информационно-экономическое пространство (НИИЭП) определяется как совокупность административных, организационных и нормативно-правовых мер, технических и программных средств, а также собственно экономической информации, формируемой всеми органами государственного управления и хозяйствующими субъектами. Эта информация на основе информационного взаимодействия (обмена информацией) и консолидации в требуемых аспектах в состоянии целостно, функционально полно, методологически единообразно, во взаимосвязях и в динамике описать национальный хозяйственный комплекс, социально-экономическую среду общественного организма на всех уровнях и во всех звеньях государственной иерархии. Подобная совокупность мер и средств должна обеспечивать сбор, передачу, актуализацию, хранение, защиту и санкционированное предоставление экономической информации, являющейся объектом государственного управленческого учета, различным категориям потребителей в соответствии с конкретными запросами и правом доступа.

Национальное интегрированное информационно-экономическое пространство призвано преодолеть ограниченность частных, узковедомственных подходов к организации информационного обеспечения государственного аудита и механизмов рыночного регулирования. С этой целью, с одной стороны, необходимо соблюсти примат общегосударственных интересов реализации целостного управления национальным развитием и социальным прогрессом, а с другой, формировать и поддерживать баланс интересов государства, частных предпринимателей (партнеров), регионов, местного самоуправления, локального уровня субъектов хозяйствования, общества, граждан.

При таком подходе государственная информационная политика в социально-экономической сфере может и должна стать составной частью государственной административной и социально-экономической политики, содействуя повышению эффективности функционирования государственного и частного секторов экономики, обеспечивая целостность управления страной как единым национальным комплексом.

В работе предложены основные принципы создания и организации функционирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита. В их числе:

системность сбора и аналитической обработки информации в соответствии с целями и задачами государственного аудита;

методологическая, лингвистическая и информационная совместимость баз данных текущей, ретроспективной и прогностической информации на межведомственном и межрегиональном уровне;

налаженный обмен информацией между органами - обладателями информационных ресурсов, субъектами и объектами контрольной деятельности;

открытость системы для поэтапной модернизации с использованием федеральных, региональных и муниципальных информационных ресурсов, объединением финансовых и материально-технических средств заинтересованных сторон, независимо от их ведомственной принадлежности;

гарантированная обеспеченность информационной безопасности;

достоверность и непротиворечивость информации;

наличие хорошо подготовленных кадров.

В диссертации доказана необходимость создания Единого общенационального регистра хозяйствующих субъектов и обеспечения на его основе интеграции, развития и применения в государственных информационных системах данных, основанных на единых принципах идентификации и учета хозяйствующих субъектов, стандартизации отчетности и организованных, в первую очередь, на основе Единого государственного регистра предприятий и организаций (ЕГРПО), Единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации (ЕСКК), Единого государственного регистра юридических лиц (ЕГРЮЛ), иных системообразующих регистров, баз статистических данных и других массивов информации.

По результатам исследования правоотношений в сфере регистрации и учета хозяйствующих субъектов как источников экономической информации выявлены риски, возникающие в процессе их идентификации, разработаны рекомендации по систематизации результатов анализа методического инструментария и сложившейся системы нормативных документов, обеспечивающих порядок регистрации и учета хозяйствующих субъектов в органах власти и управления.

В процессе исследования предложены первоочередные практические мероприятия по совершенствованию информационного взаимодействия субъектов государственного контроля в финансово-экономической сфере и разработаны рекомендации в адрес Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, Федеральной службы государственной статистики, органов государственной власти, координирующих деятельность федеральных министерств и ведомств на уровне федеральных округов, органов власти субъектов Российской Федерации по развитию системы государственных информационных ресурсов.

4. Четвертая глава "Информационное взаимодействие органов государственного аудита с другими органами управления социально-экономическим развитием" посвящена вопросам, связанным с формированием информационной инфраструктуры государственного аудита и налаживанием информационного взаимодействия с обладателями информационных ресурсов.

Особенностью создаваемой интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита является обилие субъектов информационного взаимодействия, объектов контроля и управления в целом, а также первоисточников информации. Кроме того, информационные ресурсы государственного аудита "разбросаны" в географическом пространстве с соответствующими часовыми поясами.

В этой связи уточнено понятие формирования информационного пространства государственного аудита во взаимодействии с источниками информации и отмечено, что это самостоятельный этап работ, требующий специализированных технологий, обеспечивающих возможность инвентаризации имеющейся экономической информации, ее актуализации, кодирования сведений, формирования массивов баз данных и т.д.

Поддержание информационного пространства, элементов территориально-распределенной информационно-аналитической системы государственного аудита и самой автоматизированной системы также является самостоятельной и сложной задачей. В информационном пространстве этой системы наличие достоверных первичных данных и обобщенных сведений становится необходимым условием ее развития, а комплексность в использовании административных и иных источников информации позволит существенно сократить соответствующие бюджетные расходы.

Для обеспечения информационных потребностей государственного аудита на уровне субъектов Российской Федерации источниками необходимой информации, помимо региональных органов исполнительной власти, представляющих, в частности, сведения об исполнении регионального бюджета, и хозяйствующих субъектов, должны являться территориальные органы федеральных структур, таких, например, как Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба финансового мониторинга и др. Однако, как показало исследование, далеко не все территориальные органы федеральных органов исполнительной власти наделены соответствующими полномочиями и располагают данными, необходимыми контрольно-счетным органам.

Отсутствие необходимых правовых норм и нужной информации, оперативного доступа к ней и ограниченная возможность информационного обмена влияют на результативность их работы, что, в конечном счете, сказывается на качестве системы государственного управления.

Исследование подтвердило, что действующие нормативно-правовые акты (общенациональные, ведомственные и другие) не обеспечивают в должной мере координацию и оперативное информационное взаимодействие субъектов контрольной деятельности и подконтрольных объектов, особенно "в горизонтальной плоскости".

Регламентация многостороннего "горизонтального" обмена информацией в этой среде на федеральном, региональном и местном уровнях недостаточна, практически отсутствуют системная координация, организационно-методические и информационные инструменты межрегионального информационного взаимодействия.

С целью обеспечения координации работы субъектов контрольной деятельности в финансово-экономической сфере в области планирования и проведения контрольных мероприятий в диссертации разработаны и предложены для практического использования основные типы ситуативных моделей информационного взаимодействия по уровням бюджетной системы. Доминирует при этом Счетная палата РФ как высший орган государственного аудита, ответственный за объективную оценку соответствия целей и результатов социально-экономической политики, формируемой Президентом Российской Федерации, Федеральным собранием Российской Федерации и реализуемой Правительством страны. Предложены первоочередные мероприятия по совершенствованию организации информационных ресурсов в интересах государственного аудита как элемента эффективного управления развитием экономики.

5. В пятой главе "Концепция информатизации государственного аудита" изложены основные принципы создания, функционирования и

развития территориально-распределенной информационно-аналитической системы государственного аудита, которая должна быть ориентирована на реализацию его функций в условиях информационного взаимодействия с

субъектами контрольной деятельности и подконтрольными объектами по всем трем уровням бюджетной системы: федеральному, региональному и муниципальному. Такой подход позволяет автору рассматривать возможность внедрения в России используемой за рубежом технологии постоянного или непрерывного аудита - своего рода метода дистанционного

мониторинга, применяемого с целью постоянного выполнения связанных с аудитом действий Согласно определения, данного Институтом внутренних аудиторов (Institute of Internal Auditors - IIA). - Continuous Auditing: Implications for Assurance, Monitoring, and Risk Assessment/ A Summary of The IIA's Global Technology Audit Guide, 2005. ACL Services Ltd. WP/GTAG/181105. . Очевидно, что информационная технология играет в данном случае ключевую роль.

В диссертации обосновано положение о том, что структура и состав информационного и программного обеспечения территориально-распределенной информационно-аналитической системы государственного аудита должны базироваться на соблюдении общесистемных принципов и требований национальных стандартов, исходя из общей для органов государственного аудита модели предметной области - процесса формирования и использования общественных ресурсов. Принципы ее развития должны соответствовать принципам, изложенным в Стратегии развития информационного общества до 2015 года, утвержденной в феврале 2008 года Президентом Российской Федерации.

Реализация функций территориально-распределенной информационно-аналитической системы государственного аудита может быть обеспечена посредством программных комплексов, примером которых могут служить подсистемы и комплексы средств автоматизации информационно-телекоммуникационной системы Счетной палаты РФ. Вместе с тем было бы ошибкой тиражировать их без изменения существующих проектных решений и разработки новых.

Особенность обеспечивающих государственный аудит подсистем заключается в некотором различии функций и кадрового состава соответствующих подразделений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Поэтому при реализации программных комплексов каждой подсистемы в рамках единого системного проекта не исключается использование набора инструментальных средств, технологических и архитектурных решений, учитывающих эту специфику.

Информационно-поисковая подсистема объективно будет отличаться новизной в системе проектных решений, поскольку для доступа к открытым

внешним источникам информации, включая сеть Интернет, должно обеспечиваться сопряжение с подсистемами внешнего взаимодействия при условии соблюдения требований обеспечения конфиденциальности информации, полученной при подготовке и проведении аудиторских мероприятий.

Прикладные программные комплексы, решающие основные функциональные задачи, должны использовать однородный массив данных, что на практике не реализуется. Предстоит унифицировать не только технологию представления сведений и интерфейсы доступа к ним, но и создать единую логическую структуру баз данных контрольно-счетных органов по уровням системы.

В этих условиях территориально-распределенная информационно-аналитическая система государственного аудита должна:

способствовать накоплению и систематизации данных в режиме информационного взаимодействия с другими органами власти по уровням управления, в том числе с финансовыми контролирующими структурами, имеющими, в отличие от органов государственного аудита, территориальные подведомственные организации, подконтрольными объектами и иными участниками бюджетного процесса;

обеспечивать предоставление информации в необходимой для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий временной, пространственной, объектной и иерархической ретроспективе с заданной степенью детализации;

содействовать освоению развиваемой за рубежом технологии постоянного (непрерывного) аудита, позволяющего существенно повысить надежность и эффективность контроля, снизить нагрузку на подконтрольные объекты, оперативно выявлять нарушения и недостатки, предупреждать риски или в значительной степени уменьшать наносимый ими ущерб, а также значительно сократить время и трудозатраты на проведение самих аудиторских мероприятий.

В предлагаемой в диссертации концепции организации информационного обеспечения государственного аудита воедино связаны его методология и информационные технологии, учтены основные тенденции их развития. Это позволит при внедрении проектируемой системы обеспечить эффективное выполнение основных функций Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов регионального и муниципального уровней.

6. В шестой главе "Институциональная поддержка государственного аудита в области информационного обеспечения" дан анализ базовых актов в российском законодательстве, устанавливающих правовые нормы предоставления информации, и разработаны предложения по их развитию.

Важнейшими принципами совершенствования законодательства в данной области должны являться: внутреннее единство, системная целостность и структурная упорядоченность (до нормы права). Однако утверждено множество нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, которые носят общий характер и не содержат соответствующих механизмов их реализации.

В ходе исследования выявлены недостатки действующих на субфедеральном уровне законов и других нормативно-правовых актов, прямо или косвенно связанных с вопросами информационного обеспечения государственного аудита. Методы правового обеспечения информационной поддержки данной сферы не разработаны. Подготовка проектов правовых актов должным образом не скоординирована, что приводит к противоречивым законодательным решениям и затрудняет получение информации.

Эффективность применения федерального законодательства недостаточна, поскольку оно содержит положения, имеющие декларативный характер, а свыше нескольких десятков отсылочных норм предусматривают разработку федеральных законов, нормативных правовых актов государственных органов исполнительной власти Российской Федерации, которые до настоящего времени не реализованы. Действенные механизмы обеспечения доступа к информации, необходимой органам государственного аудита и другим субъектам контрольной деятельности в финансово-экономической сфере, отсутствуют. Бюджетный кодекс Российской Федерации (принят в 1998 г., с изм. и доп.) также не содержит правовых норм о порядке и условиях информационного взаимодействия органов государственного аудита с другими обладателями информационных ресурсов и подконтрольными объектами по уровням бюджетной системы. До настоящего времени не урегулированы правоотношения, связанные с формированием единого информационного пространства Российской Федерации.

Несмотря на указание Президента Российской Федерации в Послании к Федеральному Собранию Российской Федерации от 18.04.2002 г. о необходимости определить соответствующим федеральным законом предметный перечень информации, общедоступность которой обязаны обеспечить органы государственной власти Российской Федерации, такой закон до настоящего времени не принят. Нет и законодательного акта "Об информационном взаимодействии органов государственной власти Российской Федерации", а применение Федерального закона "Об электронно-цифровой подписи" сдерживается в ряде случаев отсутствием соответствующих подзаконных актов, необходимых финансовых и технических возможностей.

Решение проблем на основе обоюдной договоренности сторон (протоколы, соглашения и др.) не может являться альтернативой законодательно закрепленных положений, гарантирующих обеспечение потребностей общества, органов государственной власти и местного самоуправления, включая счетные палаты разного уровня, в получении полной, достоверной и своевременной информации.

Бессистемность, несогласованность норм, отсутствие национальных стандартов, бюрократические барьеры, а также неэффективность процесса согласования проектов нормативных правовых актов из-за несовершенства процедур согласования, предусмотренных в нормативных правовых актах органов исполнительной власти, в значительной мере отражается на качестве принимаемых ими решений.