Институт страхования промышленных рабочих Российской империи во второй половине ХIХ - начале ХХ веков: историко-правовое исследование

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Специальность 12.00.01 - Теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Институт страхования промышленных рабочих Российской империи во второй половине ХIХ - начале ХХ веков: историко-правовое исследование

Хаконова Ирина Байзетовна

Краснодар 2013

Диссертация выполнена в Кубанском государственном аграрном университете

Научный руководитель:

Рассказов Леонид Павлович - доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ

Официальные оппоненты:

Малько Александр Васильевич - доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, директор Саратовского филиала Института государства и права РАН

Упоров Иван Владимирович - доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор

«Краснодарский университет МВД России», профессор кафедры конституционного и административного права

Ведущая организация - Южный федеральный университет

Защита диссертации состоится 30 октября 2013 г. в 14 час., в ауд. 215 на заседании диссертационного совета Д 220.038.10 при Кубанском государственном аграрном университете (350044 Краснодар, ул. Калинина,13).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кубанского государственного аграрного университета (350044 Краснодар, ул. Калинина,13).

Автореферат размещен на сайте ВАК РФ

25 сентября 2013 года.

Автореферат разослан "____" сентября 2013 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат юридических наук Галкин А.Г.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена серьезными проблемами в сфере социальной защиты рабочих промышленных предприятий в России. Дело в том, что существующая система социального страхования рабочих предприятий пока не может удовлетворить общество с токи зрения обеспечения прав на достойную жизнь как самих рабочих ввиду их болезни или несчастного случая на производстве, так и членов семьи, если работники являются кормильцами. Последствия ряда техногенных аварий на предприятиях (например, на шахтах в Кемеровской области) показал, что система социального страхования рабочих промышленности еще далека от оптимальной. В определенной степени это объясняется недостаточным учетом опыта страховой деятельности в истории нашей страны. В этом контексте заслуживает внимания период второй половины ХIХ - начала ХХ веков, в течение которого было начато формирование системы социального страхования рабочих (прежде всего от несчастных случаев, по случаю болезни), получившее логическое завершение в 1912 году с принятием пакета законов о социальном страховании рабочих. Вместе с тем этот процесс был чрезвычайно противоречивым, и, по сути, от отмены крепостного права в 1861 году до 1903 года (принятие закона о страховании рабочих от несчастных случаев) институт социального страхования рабочих находился на очень низком уровне развития (в сравнении с европейскими странами) и зависел фактически от доброй воли собственников предприятий. В этой связи необходимо осмысление причин такого положения дел, учитывая, что в научной литературе, во-первых, имеется различное их толкование, и, во-вторых, недостаточное внимание уделяется анализу юридической составляющей института страхования. В этом же контексте нуждается в изучении вопрос о факторах, определивших выделение в страховой деятельности обособленного института социального страхования промышленных рабочих и о тенденциях его концептуального развития. Между тем закон 1903 года, хотя и укрепивший социальные гарантии рабочих при ограничении (потери) трудоспособности ввиду несчастного случая на производстве, имел весьма ограниченное действие по кругу лиц, затрагивая лишь небольшую часть рабочих, что способствовало активизации революционного движения в начале ХХ века. Власть, вынужденная принять ряд кардинальных мер общественно-политического характера (Манифест 1905 года, создание Государственной Думы), в вопросе о социальном страховании рабочих проявляла, однако, медлительность (обсуждение законопроектов сначала в правительственных структурах, а затем в Государственной Думе заняло почти семь лет), на что были свои причины, которые по-разному толкуются в научных публикациях. Этот аспект, равно как и оценка содержания принятых законов 1912 года и особенности их реализации, нуждается в дополнительном историко-правовом анализе, исходя из современных представлений о социальном страховании работников. В равной степени можно говорить о правоприменительной практике, ее специфике в связи с началом Первой мировой войны и т.д. Совокупность этих и иных смежных историко-правовых проблем определяет актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности темы. Вопросы, связанные с развитием института социального страхования промышленных рабочих в Российской империи второй половины ХIХ - начала ХХ веков, исследовались различными авторами на различных этапах российской истории - как периода империи, так и последующих советского и современного периодов. Отдельные аспекты заявленной темы были предметом научного анализа в изданных до революции работах таких ученых, как Батурский Г., Вигдорчик Н.А., Воронов Л., Горский О.С., Гринберг П.П., Гусятников С., Духан М.Я., Кузьминых-Ланин К.М., Никольский П.А., Нолкин А.М., Ратнер М.Б., Тигранов Г.Ф., Фридман М.А., Штоф А.А., Шварц С., Элькин Б., Яблочко Т.М., Янжул И.И. и др. В этих трудах основное внимание уделялось двум направлениям - во-первых, обсуждался вопрос о целесообразности введения тех или иных форм страхования рабочих в промышленности, во-вторых, довольно подробно анализировались проекты страховых законов - сначала накануне принятия Закона 1903 года, а затем накануне принятия законов 1912 года. В этот же период издавалось немало сборников трудов различных общественных формирования, создаваемых промышленниками (прежде всего собственниками предприятий), где преимущественно отстаивалась точки зрения капитала, по которой бремя финансовых расходов, связанных со страхованием рабочим, не должно сводиться к затратам собственников, а более активную роль должно иметь государство и сами рабочие. В начале ХХ века издавалось также немало листовок политического характера, в частности, представители РСДРП (б) резко критиковали официальную политику правительства по страхованию рабочих в связи с эксплуатацией труда рабочих со стороны заводчиков и фабрикантов. В советское время внимание к данной проблеме было значительно уменьшено. Тем не менее был проведен ряд исследований, где нашли освещение многие аспекты, и здесь следует выделить прежде всего работу Караваева В.В. (Законодательство о страховании рабочих в царской России, 1948). Кроме того, отдельные вопросы в этой сфере общественных отношений рассматриваемого периода нашли отражение в трудах Ивановой Н.А., Корбут М.К., Шелымагина И.И. и др. Общий подход в трудах советских ученых основывался на присущем в СССР классовом (а значит одностороннем) понимании истории, соответственно, трудно говорить об объективном анализе развития института страхования рабочих в рассматриваемый период. Несмотря на это, в указанных работах содержится огромный фактический материал, а также интересные, хотя и небесспорные наблюдения, которые активно используется в данной диссертации. В современный период страхование рабочих в истории России вновь стало востребованной темой исследований. По данной проблематике проведен ряд исследований (в числе авторов Ашмарина С.В., И.С. Белышев, Ю.Н. Герасюнина, Н.Н. Загускин, Кульчитский А.В., Левшук М.В., Морозов А.В., Орлов П.А., Райлян А.И., Сбитнева И.И., Семеновых С.М. и др.). Вместе с тем в трудах указанных и других авторов предмет изучения, как правило, локализован временными или территориальными рамками, в недостаточной мере осуществлен анализ соответствующих законодательных актов, что не позволяло выявить историко-правовые тенденции развития института страхования рабочих в заявленный период истории Российской империи. Автор диссертации предпринял попытку определенным образом восполнить этот и другие пробелы.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения в сфере социального страхования промышленных рабочих в Российской империи второй половины ХIХ - начала ХХ веков. Предмет исследования составляют законодательные и правоприменительные акты, определявшие праворегулирование и отражавшие правоприменение социального страхования рабочих, соответствующие законопроекты, материалы о реализации страховых законов, данные статистики, научные труды по этой теме.

Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают российскую историю, начиная с отмены крепостного права (1861 год) и заканчивая началом 1917 года. Такие временные границы научного анализа заявленной проблематики обусловлено тем, что в этот период в сфере страхования промышленных рабочих наблюдаются характерные изменения. Так, после отмены крепостного права число вольнонаемных рабочих резко возросло, и на фоне активной машинизации промышленности, повышающей травмоопасность рабочих, остро встал вопрос об их социальном обеспечении, учитывая, что прежняя патерналистская модель уже не подходила. Начались поиски выхода из положения, и этот достаточно противоречивый процесс становления системы социального страхования промышленных рабочих продолжался в законодательном плане до 1912 года, а в правоприменительном плане - до начала 1917 года. Таким образом, заявленный период позволяет в целостном виде выявить важные особенности развития института социального страхования рабочих в Российской империи в современном понимании этого института.

Цель исследования заключается в комплексном историко-правовом изучении института социального страхования промышленных рабочих в Российской империи второй половины ХIХ - начала ХХ веков и на этой основе углублении познаний в правовой истории страхового дела в России.

Для реализации этой цели поставлены следующие исследовательские задачи:

- охарактеризовать процесс развития в Российской империи страхового дела и вывить причины выделения в нем страхования рабочих как предмета законодательного регулирования после отмены крепостного права;

- определить основные этапы формирования в Российской империи института страхования рабочих промышленных предприятий;

- проанализировать различия в страхования рабочих на казенных и частных заводах и фабриках;

- изучить тенденции развития законодательства о социальных гарантиях рабочих при ограничении трудоспособности в конце ХIХ века;

- рассмотреть особенности разработки и показать значение закона от 2 июня 1903 года в контексте систематизации правовых норм в этой сфере;

- дать характеристику изменившемуся порядку обсуждения и принятия законов о социального страхования рабочих в период после учреждения Государственной Думы; страхование промышленный гарантия рабочий

- изучить законопроектную деятельность по вопросам социального страхования рабочих в правительственных структурах;

- проанализировать содержание дискуссий по законопроектам о социальных гарантиях рабочих в Государственной Думе;

- дать концептуально-правовую оценку страховым законам от 23 июня 1912 года в контексте создания системы страхового законодательства в отношении промышленных рабочих;

- раскрыть правовой статус субъектов страховых отношений применительно к социальным гарантиям промышленных рабочих;

- изучить правоприменительную практику по обеспечению социальных гарантий рабочих при болезни и несчастных случаях.

Методология исследования основывается на методах материалистической диалектики, историзма и системности научного анализа, являющиеся общепринятыми в историко-правовом исследовании. Характер диссертационного исследования обусловил также применение таких методов, как статистический, сравнительно-правовой, анализа и синтеза и др. В процессе исследовательской работы диссертантом использовались результаты исследований, содержащиеся в научных трудах дореволюционных, советских и современных авторов. Автором использовались материалы архивов, а также ряд литературных и публицистических работ, где в той или иной мере находила отражения исследуемая проблематика. Правовой базой диссертационного исследования послужили законы и другие правовые акты, которые регламентировали различные аспекты социального страхования рабочих от болезней и несчастных случаев на производстве, и опубликованные прежде всего в Полном собрании законов и Своде законов Российской империи, в хрестоматиях, других сборниках правовых актов.

Научная новизна исследования определяется тем, что диссертантом осуществлено комплексное историко-правовое исследование процесса формирования и развития института социального страхования промышленных рабочих в Российской империи второй половины ХIХ - начала ХХ веков в тех аспектах, совокупность которых еще не являлась предметом специальных историко-правовых работ, и тем самым осуществлено приращение историко-правовых знаний по заявленной проблематике. Автором выявлены факторы, определившие выделение в страховом деле института страхования промышленных рабочих после отмены крепостного права. Обоснованы причины, тормозившие введение в России применяемых в европейских странах методов страхования рабочих. Охарактеризованы основные этапы трансформации института страхования промышленных рабочих от патерналистского подхода к индивидуальной, а затем консолидированной ответственности предпринимателей за социальное обеспечение рабочих по случаю болезни и ввиду несчастных случаев. Дана концептуальная характеристика процесса правового регулирования страхования рабочих и соответствующих законодательных актов. Показано влияние общественно-политических изменений в России начала ХХ века на методы разработки и принятия законов о социальном страховании рабочих и их содержание. Выявлены характерные особенности правоприменительной практики по реализации нормативно-правовых актов, регулировавших социальное обеспечение рабочих по случаю болезни и от несчастных случаев на производстве.

В результате проведенного исследования разработаны следующие основные положения, выносимые автором на защиту:

1. В Российской империи страховая деятельность берет начало со времен Екатерины II, при этом о социальном страховании в целом и социальном страховании рабочих ввиду ограничения (потери) трудоспособности не было речи вплоть до отмены крепостного права, и в этом отношении Россия отставала от ведущих государств. Исключение составляло Царство Польское, где имелся опыт страхования на основе «братских касс» в первой половине ХIХ века, однако специфика данной территории не позволяет относить этот опыт как достижение российского государства. После отмены крепостного права значительно выросло число вольнонаемных рабочих, единственным средством существования которых (и их семей) был труд на промышленных предприятиях, в связи с чем в случае ограничения (потери) трудоспособности и тем более смерти рабочего с неизбежностью возникал очаг социального напряжения. Такое положение стало следствием развития промышленного производства в России, темпы которого стали повышаться со второй половины ХIХ века. В результате все актуальнее возникал вопрос о социальных гарантиях промышленных рабочих, учитывая, что статус значительной части подданных Российской империи после отмены крепостного права существенно изменился.

2. Законодательное начало процесс развития института социального страхования рабочих берет с принятия в марте 1861 года Положения о горнозаводском населении казенных заводов ведомства Министерства Финансов. Были определены основные организационно-правовые механизмы реализации социальных гарантий - создание заводских товариществ и вспомогательных касс с участием взносов самих рабочих. Эти направления останутся основными вплоть до 1917 года, что свидетельствует о продуманности тех мер со стороны правительства. Вместе с тем этот и последующие законы во второй половине ХIХ века носили весьма ограниченный характер и не являлись обязательными (на частных предприятиях товарищества могли создаваться по соглашению рабочих с владельцами, что было редкостью), и большинство фабрикантов не желали социального страхования на уровне предприятий, поскольку страховые выплаты уменьшали прибыль. В конце ХIХ века правительство инициировало обсуждение законопроекта Министерства финансов, которым предусматривалась обязательность социального страхования рабочих на крупных предприятиях, однако этот закон не был принят из-за сопротивления фабрикантов. Можно говорить в этой связи лишь о том, что после отмены крепостного права был задан только тренд на развитие социального страхования рабочих без практического его распространения.

3. Несмотря на модернизационные реформы в России 1860-1870-х годов, правовой статус рабочих, их социальные гарантии по-прежнему зависели в решающей степени от субъективного усмотрения собственника предприятия, за исключением небольшого числа казенных заводов горной и горнорудной промышленности и еще некоторых отраслей, где государство обеспечивало определенные социальные гарантии. Такое положение диктовало необходимость принятия законодательства по более эффективному решению социальных проблем рабочих, поскольку в противном случае создавались предпосылки для расширения протестного движения рабочих, и ситуация складывалась настолько серьезно, что даже министр внутренних дел счел нужным довольно энергично представить свое мнение, в том числе императору, о важности немедленного подключения государства к решению вопросов об условиях труда рабочих, и тем самым был дан толчок к активизации соответствующей законодательной деятельности. В частности, в 1886 году были приняты Правила о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих, согласно которым промышленники должны были обеспечивать ряд социальных вопросов, в том числе лечение от болезней, был усилен административный ресурс (учреждались фабричные инспекции). Однако этот и другие акты не обязывали предпринимателей, как и ранее, к кардинальному решению «рабочего вопроса», о чем свидетельствовал рост травматизма. Другие же правовые механизмы решения этого вопроса (добровольное социальное страхование, обращение в суд с исками к владельцам предприятий на предмет выплаты социальных пособий ввиду несчастных случаев и болезни), для рабочих были слишком затратными.

4. В конце ХIХ века, после новой волны протестов рабочих правительство решилось, наконец, на разработку законопроекта об ответственности собственников за социальное положение рабочих на предприятиях. Таких проектов, сосредоточенных в Министерстве финансов, было несколько. Все они активно обсуждались в обществе, получили весьма противоречивую реакцию. Столкнулись две основные позиции - одну представляло правительство в лице Министерства финансов, которое намеревалось возложить индивидуальную социальную ответственность за жизнь и здоровье рабочих на владельцев заводов, а другую - промышленники, полагавшие такой подход, при котором они должны выплачивать значительные денежные компенсации из своей прибыли, несправедливым. В результате довольно жесткой дискуссии был найден компромисс в виде утвержденных 2 июня 1903 года Правил о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семей в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности. Этот закон обязывал промышленников принимать меры страхованию рабочих при ограничении (потере) трудоспособности в результате несчастного случая на производстве, причем без различия форм собственности, и в этом смысле был сделан крупный, принципиальный шаг вперед. Однако Правила не содержали социальных гарантий при болезнях рабочих, допускали возможность освобождения собственника от социальных обязанностей, что было уступкой правительства в дискуссии с промышленниками.

5. Позиция российской власти по вопросу о социальном страховании рабочих в начале ХХ века была чрезвычайно противоречивой: спустя менее года после введения в действие Закона 1903 года был издан императорский указ (декабрь 1904 года), где среди прочих мер по «усовершенствованию государственного порядка» было заявлено о необходимости для рабочих государственного страхования (сразу следует заметить, что это предписание так и осталось в итоге нереализованным), то есть кардинально менялась сама концепция решения вопроса о социальном страховании рабочих. Такая смена официального курса была связана как с влиянием промышленников, так и совокупным давлением рабочего класса в целом - и те, и другие считали нужным изменить Закон 1903 года, но по разным (по сути, противоположным) мотивам.

6. Разработка пакета новых социальных законов, обусловленная активизацией революционного движения и определенным испугом правительства возможными беспорядками в стране, сосредоточилась сначала в Министерстве финансов, а затем в Министерстве торговли и промышленности. Было создано несколько рабочих комиссий. Первые законопроекты, рассмотренные комиссией В.И. Тимирязева, отличался существенно расширенным числом видов социального страхования, в том числе предполагалось ввести страхование по старости, при этом финансирование страховых выплат по данному законопроекту предполагалось посредством общегосударственных касс. Кассовые фонды должны были состоять из взносов фабрикантов и - в меньшей мере - самих рабочих. Однако такой проект оказался слишком радикальным, поскольку не был совершенно решен вопрос о финансировании государственного страхования. В следующей комиссии (В.Н. Коковцева) предмет законопроектов был сужен до двух видов страхования - по болезни и от несчастных случаев на производстве, где предусматривались больничные кассы, фонд которых формировался как из взносов рабочих, так и владельцев заводов. Такие зигзаги объясняются двумя основными факторами. Во-первых, усилением революционного движения, и правительство решило пойти навстречу рабочим в части социального страхования, в том числе впервые представителям рабочих предлагалось участвовать в работе комиссий (был получен отказ по политическим соображениям). Затем, когда протестное движение пошло на спад и ситуация в стране была взята под полный контроль, правительство быстро сориентировалось, и в законопроектах уменьшило размеры социальных гарантий рабочим. Во-вторых, не менее важным являлся финансовый аспект. Промышленники дали ясно понять правительству, что не желают брать на себя предлагаемую им финансовую нагрузку по социальным выплатам рабочим, а при таких обстоятельствах такую нагрузку должно было взять не себя государство, у которого на все виды государственного страхования не хватило бы бюджетных средств.

7. Представленные в 1908 году в Государственную Думу пакет из четырех социальных законопроектов в отношении рабочих (на основе разработок комиссии Коковцева) стали предметом бурных дискуссий депутатов. Однако результаты рассмотрения законопроектов по большому счету были известны заранее, учитывая политическую структуру входящих в законодательный орган партийных фракций, а именно Дума должна была поддержать правительственные законопроекты, что и произошло. Вместе с тем все фракции стремились активно проявить свою как политическую позицию, так и отношение к конкретным статьям законопроектов. Правые стремились переложить на плечи рабочих их лечение; левые требовали от государства необычайно широких гарантий; кадеты полагали, что правые и левые крайние взгляды на вопрос о социальном страховании рабочих могут привести к тяжелым экономическим и социальным последствиям. Соответственно однозначно негативную оценку законопроектам дала социал-демократическая фракция. Октябристы поддержали законопроекты. Остальные фракции, поддерживая законопроекты в основном, по ряду вопросов критиковали правительственные законопроекты и внесли достаточно много предложений по их совершенствованию. Тем не менее при всей противоречивости прохождения законопроектов в законодательном органе следует отметить, что в практическую плоскость встал вопрос о модернизации социального страхования рабочих промышленных предприятий, поскольку отсутствие решения этого вопроса повышало степень социальной напряженности в отношении между наемным трудом и капиталом.

8. В целом процесс формирования законодательной базы в сфере социального страхования рабочих промышленных предприятий приобрел к 1912 году логически завершенный вид, тесно сблизившись с соответствующим законодательством развитых европейских стран, и тем самым был достигнут так необходимый России компромисс между капиталом и наемными рабочими, что должно было способствовать дальнейшему развитию российской экономики. В целом сделан крупный шаг вперед - достаточно указать на то, что обязательное социальное обеспечение рабочих ввиду болезни рабочих вводилось вообще впервые. Были созданы специализированные государственные структуры, предназначенные для реализации законов о страховании рабочих (Совет и присутствия по делам страхования рабочих), повышающие степень гарантированности социальных прав рабочих. Был определен вектор развития страхового дела в России, связанный с расширением социальных гарантий рабочих. Вместе с тем в контексте складывавшейся в России социально-экономической и общественно-политической ситуации требовалось более быстрое принятие законов и не менее быстрое их внедрение в практику. Тем не менее, в целом, несмотря на недостатки (прежде всего ограниченность по кругу рабочих, подлежащих страхованию), законы о страховании рабочих от 23 июня 1912 года имели прогрессивное значение в развитии российского страхового права.

9. Сравнение части зарплаты работника, которая уплачивалась в качестве страхового взноса по Закону 1912 года (до 3%), и по действующему российскому законодательству, показывает, что в 2013 году отчисления в Фонд социального страхования, из которого оплачивается компенсация работнику за ограничение трудоспособности ввиду болезни («больничные листы»), составляют 2,9% от начисленной заработной платы работнику. Как видно, цифры соразмерны. Вместе с тем нужно иметь в виду, что по Закону 1912 года этот взнос вычитался из реальной зарплаты рабочего, в то время как сейчас этот взнос делает работодатель из своей прибыли. Тем не менее порядок распоряжения средствами, предназначенными для социального страховании, который предусматривался в Законе 1912 года, целесообразно использовать в определенной его части и в современной России. Дело в том, что по действующему законодательству обязательные взносы в Фонд социального страхования являются одинаковыми для всех организаций по всей стране, соответственно едиными являются суммы в случае болезни (в процентном исчислении), и получается, что коллектив предприятия не участвует ни в формировании этого фонда, ни в распоряжении его средствами. Как нам представляется, опыт деятельности больничных касс, предусмотренных Законом 1912 года, может использоваться как дополнение к действующей в настоящее время системе социального страхования работников предприятий.

10. В результате реализации страховых законов от 23 июня 1912 года было задано ускорение в развитии социального страхования рабочих - как в законодательстве, так и в практике, ведь ранее не было ни страховых законов, отвечавших европейским требованиям, ни, тем более, обязательных больничных касс. Вместе с тем на фоне резко усложнившейся в России общественно-политической ситуации (война с Японией, проявление революционного террора, активность протестного рабочего движения, начало деятельности политических партий) требовали значительно большей активности Правительства в процессе создания и функционирования больничных касс, равно как расширения категорий работников, которые должны были попасть в систему страхования. Но этого не произошло, накопившееся недовольство рабочих не позволяло наладить конструктивный диалог между собственниками, властью и наемными работниками, а последовавшая в 1914 году Первая мировая война по сути перечеркнула во многом тот позитив, который был получен в результате принятия законов о социальном страховании рабочих, поскольку военные действия спровоцировали известные революционные события в России, после которых указанные законы потеряли свою актуальность.

Теоретическое значение исследования. Полученные в процессе диссертационного исследования результаты позволяют существенно расширить знания об истории социального страхования промышленных рабочих в Российской империи. Теоретические положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут представить определенный научный интерес в изучении истории страхового дела в нашей стране.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что собранный и обобщенный историко-правовой материал может быть использован в учебном процессе при изучении историко-правовых дисциплин, а также соответствующих разделов ряда других правовых дисциплин (прежде всего трудового права, страхового права). Он представит также интерес для законодателя при осуществлении пенсионной реформы в России на современном этапе.

Апробация результатов исследования получила выражение в опубликованном автором семи статей научного характера. Выводы и предложения доводились диссертантом до сведения научной общественности и практических работников на международных и всероссийских конференциях.

Структура диссертации определена характером и объемом научного исследования и включает в себя введение, три главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и список использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении раскрывается актуальность выбранной темы, определяется объект, предмет, хронологические рамки исследования, выявляется степень изученности темы, определяется круг источников, раскрывается научная новизна, ставятся цели и задачи работы, формулируются положения, выносимые на защиту, раскрывается теоретическая и практическая значимость исследования.

Первая глава «Формирование в Российской империи института страхования промышленных рабочих и его законодательное закрепление после отмены крепостного права» включает в себя два параграфа.

В первом параграфе «Развитие в Российской империи страхового дела и выделение в нем страхования рабочих промышленных предприятий как предмета законодательного регулирования во второй половине ХIХ века» отмечается, что в России сам институт социального страхования стал формироваться в результате известных реформ 1860-х годов. В рамках этой модернизации, предопределенной, в свою очередь, ускорением экономического развития России на основе активного расширения крупного частного производства в промышленности, возникла необходимость повышенной опеки за состоянием работоспособности рабочих, поскольку без такой опеки эффективность их труда, а значит и размер получаемой капиталистами прибыли снижались. За основу такой опеки был взят курс на развитие страхования. В этой связи в работе делается обзор развития страхового в России дела (на основе соответствующих правовых актов), системное развитие которого началось при Екатерине II. И уже в начале 1860-х в России существовало несколько видов страховых организаций: общества взаимного страхования; акционерные общества (как российские, так и иностранные); земства; государственные сберегательные кассы, подобные им железнодорожные пенсионные кассы. При этом в части социального страхования рабочих Россия значительно отставала от европейских стран - такое страхование находилось в зачаточном состоянии. Модернизация общественно-политических и социально-экономических отношений, начатая при императоре Александре II, существенно изменила ситуацию в стране. Освобождение крестьян в одночасье выбросило на рынок несколько миллионов формально свободных рабочих рук, масштабы наемного труда значительно выросли (только на уральских горных заводах было освобождено от крепостной зависимости более трехсот тысяч лиц мужского пола). Начался процесс формирования рабочего класса. И довольно скоро выяснилось, что люди свободного наемного труда требуют определенных гарантий ввиду потери или ограничения трудоспособности, причем гарантии требовались не только им самим, но и их семьям, поскольку как правило рабочий являлся единственным кормильцем в семье. Таких гарантий не было. Совершенно очевидно, что такая ситуация могла стать очагом сильного социального напряжения, учитывая, что с начала ХIХ века на горных заводах имели место стихийные протесты рабочих. В работе раскрываются особенности управления горной и горнозаводской промышленности, где, собственно, и стало развиваться страхование рабочих. Так, если до отмены крепостного права горное ведомство обладало, по сути, чрезвычайными полномочиями (имелись даже свои силовые структуры), позволявшими поддерживать порядок, то с освобождением рабочих, бывших в крепостной зависимости, полицейские методы уже не могли быть достаточно результативными. Правительство стало определяться с иными направлениями социальной политики, и надо отдать ему должное - довольно скоро стали приниматься законы, изменявшие положение дел с социальным обеспечением рабочих. В параграфе рассматриваются соответствующие правовые акты, принятые до начала 1880-х годов. Так, 8 марта 1861 года было издано Положение о горнозаводском населении казенных заводов ведомства Министерства Финансов, который задал основную направленность в дальнейшем развитии социального страхования промышленных рабочих, причем основные принципы этого закона в дальнейшем были развиты и действовали вплоть до падения Российской империи (февраль 1917 года) и даже некоторое время при советской власти (в частности, вспомогательные, больничные кассы). Автор детально анализирует этот и другие законы о социальном обеспечении рабочих. В частности, отмеченным законом предусматривалось создание горнозаводских товариществ («кои имеют целию попечение о рабочих в болезни, старости и при домашних несчастиях»), члены которого из своей зарплаты делали взносы во вспомогательные кассы, из которых оплачивались некоторые социальные расходы при болезни и несчастном случае, то есть был поставлен вопрос о солидарном вкладе как источнике фонда социального страхования рабочих. Вместе с тем указанное страхование было обязательным только для государственных горных заводов (их было 15), а в отношении частных горных заводов и рудников в 1862 году было издано решение (путем введения ст. 659 Устава горного), согласно которому правило о горнозаводских товариществах было распространено на частные горные и горнозаводские предприятия, но только при «обоюдном согласии рабочих и предпринимателей». Такого согласия не находилось, к тому же организованность рабочих находилась еще на низком уровне, в результате указанный вид социального страхования на абсолютном большинстве заводов и фабрик применялся не системно и в крайне ограниченном виде. Заданный тренд развития института социального страхования рабочих имел место вплоть до принятия закона от 2 июня 1903 года. А до этого принималось немало законов, которые расширяли сферу обязательности страховых товариществ на заводах других ведомств, а также уточняли отдельные аспекты социального обеспечения рабочих, которые также анализируются в диссертации. Во всех случаях основную финансовую нагрузку по социальному попечению рабочих нес работодатель. Однако выплачивать пенсии и другие социальные расходы своим рабочим из прибыли было чрезвычайно накладно. Промышленники все громче ставили вопрос о том, что к этому делу должно подключаться государство, и сами рабочие должны нести определенную страховую нагрузку. К концу ХIХ века социальное страхование стало предметом пристального внимания правительства, учитывая, что численность рабочего класса неуклонно увеличивалась, а промышленный травматизм стал актуальной проблемой. Тогда и вошло в оборот понятие «рабочий вопрос», который стал предметом обсуждения на всех уровнях. В этой связи диссертант отмечает, что рабочей политикой тогда занималось Министерство внутренних дел. Основной подход в этой политике состоял из двух частей - во-первых, в опеке рабочего движения и, во-вторых, в полицейском преследовании протестных проявлений, которые в рабочем движении случались все чаще. В дальнейшем решение «рабочего вопроса» в части социального страхования было возложено на Министерство финансов, а затем на Министерство промышленности и торговли.

Во втором параграфе «Разработка законодательства о социальных гарантиях рабочих при ограничении трудоспособности и значение закона от 2 июня 1903 года в контексте систематизации правовых норм в этой сфере» отмечается, что, несмотря на модернизационые реформы, в 1860-1870-е годы статус абсолютного большинства рабочих России не позволял им рассчитывать на даже минимальные социальные гарантии при болезни и несчастных случаях, не говоря уже о пенсиях по старости. Не без влияния докладных записок фабричных инспекторов правительство стало предпринимать меры по улучшению дел. Так, в 1883 году был составлен проект Правил об ответственности владельцев промышленных заведений за увечье и смерть рабочих. Этот документ вызвал весьма противоречивую реакцию, поскольку об обязательности социального обеспечения рабочих речь не шла. Отсутствие системного подхода не могло не повлиять на настроение среди рабочих с точки зрения расширения их протестного движения, которое раскрывается в работе (так, в 1885 году прошла известная широкомасштабная морозовская стачка). В таких условиях сам министр внутренних дел Д.А. Толстой, лучше других знавший ситуацию в среде рабочих, обратился с письмами к министру финансов и министру юстиции, где отмечал, что возникновение стачек стало возможным во многом из-за того, что отсутствует надлежащее законодательство, регулирующее социальное положение рабочих. С докладом подобного содержания министр обратился также к императору, где высказывал также мнение о том, что применять военную силу для подавления рабочих протестов нецелесообразно, поскольку озлобляет их и, главное, не изменяет условий, которые подталкивают рабочих на стачки и другие формы протеста. Диссертант полагает, что позиция министра внутренних дел существенно подтолкнула процесс законодательного регулирования вопросов социального страхования рабочих. Так, в 1886 году были составлены правила о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих. Этот и другие законы подробно анализируются в диссертации. Отмечается, в частности, что указанным законом был создан институт фабричных инспекторов, вводились губернские присутствия по фабричным делам, и тем самым государство стало осуществлять надзор за соблюдением трудовых условий на системном уровне. Вводилась также типовая расчетная книжка, подписав которую, рабочий давал согласие на условия, которые там прописывались. В работе эти аспекты раскрываются более детально. Вместе с тем закон по-прежнему не предусматривал обязательного социального страхования рабочих. Диссертант выявляет причины этого, отмечается, в частности, что тогда еще не был налажен сбор статистических данных о травматизме среди рабочих по всей России, а без этого разрабатывать адекватные законопроекты было нереально. Для решения этой задачи в 1899 году Министерство финансов издало циркуляр, в соответствии с которым на всех предприятиях, где использовался наемный труд, должны были вестись специальные журналы для фиксации несчастных случаев, в результате которых рабочий терял свою трудоспособность в течение трех и более суток. Однако владельцы предприятий к этому решению отнеслись весьма прохладно, учитывая, что ответственность за непредставление статистических данных в циркуляре прописана не была. Для защиты своих социальных прав при получении травмы рабочий в те годы мог обратиться в суд в порядке гражданского судопроизводства либо использовать добровольное страхование, однако оба варианта для рабочих были затратными, обременительными и невыгодными, что находит в работе свое обоснование. На этом фоне развернулись дискуссии, проходившие, с одной стороны, в рамках ставших популярными в России съездах промышленников (в лице собственников и управленцев разного рода, а также специалистов, ученых) многих отраслей экономики, а с другой стороны, на совещаниях при правительственных органах, где также приглашались промышленники и ученые, но в них не участвовали главные бенефициары всей этой кампании - сами рабочие, равно как не было и их представителей. Такое положение существенно отличало Россию от европейских стран. Автор дает далее свою оценку этому явлению во взаимосвязи с политическим устройством России (абсолютной монархией). Увечье и смерть рабочего с точки зрения принципов и объемов компенсационных выплат в случае их проявления стали, таким образом, предметом серьезных разработок на разных уровнях. Эти разработки завершались, как правило, составлением проектов соответствующих законов, и в этом деле наиболее важная роль принадлежала Министерству финансов. В этом ведомстве в конце ХIХ века были выработаны несколько проектов законов о принципах и порядке выплаты рабочим денежных компенсаций в связи с ограничением (потерей) ими трудоспособности ввиду производственных травм, которые анализируются в диссертации. В наиболее известном проекте (при министре С.Ю. Витте) проводилась линия на то, что социальное страхование должно быть обязательным на основе коллективной (солидарной) ответственности собственников предприятий; при этом, однако, речь шла только о крупных заводах с повышенной травмоопасностью. Этот проект вызвал неоднозначную реакцию как промышленников, так и представителей различных официальных структур. В работе анализируются точки зрения его критиков, в том числе из Госсовета. В итоге Витте отозвал свой проект. С учетом дискуссий был разработан компромиссный законопроект (в 1902 году), предусматривавший, как и ранее, принцип индивидуальной ответственности предпринимателей, но одновременно и обязательное социальное страхование рабочих; при этом речь шла только о страховании от несчастных случаев - вопрос о страховании ввиду болезни и по возрасту тогда был снят с повестки дня. Этот проект 2 июня 1903 года стал законом в виде Правил о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семей в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности. В работе осуществляется подробный его анализ, дается авторская оценка с точки зрения развития социального законодательства в отношении промышленных рабочих

Вторая глава «Обсуждение законопроектов о социального страхования промышленных рабочих в период активизации политических отношений в исполнительных и законодательных органах власти (1905-1912 годы)» включает в себя два параграфа.

В первом параграфе «Законопроектная деятельность по вопросам социального страхования рабочих в правительственных структурах» отмечается, что в российском обществе начала ХХ века значительно возросло социально-политическое напряжение, вызванное рядом факторов, и прежде всего появлением политических партий, усилением революционного движения, проявлением политического терроризма, военными неудачами России в конфликте с Японией. В таких условиях оставлять без должной заботы социальное попечение рабочих означало бы лишь способствовать революционизму в их среде. С учетом этого и не без лоббирования представителей промышленного капитала, который явно не желал в одиночку полностью финансировать социальное обеспечение рабочих (следует признать, что недовольство предпринимателей в этом отношении имело свой резон) 12 декабря 1904 года был принят Высочайший указ «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка», где среди прочих мер впервые на высшем уровне было заявлено о необходимости для рабочих государственного страхования (сразу следует заметить, что это предписание так и осталось в итоге нереализованным). Диссертант обращает внимание на резкую смену позиции российской власти по этому вопросу (ведь не прошло еще и года после введения в действие Закона 1903 года). В работе дается авторское объяснение этому феномену. В соответствии с высочайшим указом Комитет Министров создал довольно обширную комиссию (более семидесяти человек). Впервые было оговорено и участие представителей рабочих, однако сделать это было затруднительно, учитывая отсутствие в России профсоюзов (как традиционных представителей рабочих) на тот момент, а в специальной листовке, изданной Петербургским комитетом РСДРП (б) в начале февраля 1905 года с характерным заголовком («Милостивые убийцы») указывалось, что «вся эта комиссия только новая хитрость царя и его министров, чтобы еще раз обмануть нас»). В результате диалога не получилось - рабочие предпочитали на революционной волне отстаивать свои права путем забастовок, стачек, митингов, при этом диссертант, рассматривая наиболее резонансные массовые акции рабочих, отмечает важную деталь - протестное движение рабочих в качестве своих лозунгов ставило, как правило, вполне конкретные вопросы как социального обеспечения в целом, так и социального страхования в частности, вплоть до размеров пенсий и других пособий, связанных с ограничением (потерей) трудоспособности; однако к радикальным предложениям резкого повышения социальных пособий рабочим правительство было явно было не готово. Тем не менее в работе отмечается, что исходные позиции заинтересованных сторон на тот период времени (начало 1905 года) - правительства, промышленного капитала и протестного рабочего движения, как ни парадоксально, имели единый, общий принципиальный подход - необходимо развивать государственное страхование рабочих при ограничении (потере) ими трудоспособности по производственным причинам. Вместе с тем не было ясности по двум аспектам - во-первых, по степени участия государства, промышленников и самих рабочих в формировании страхового фонда для социального страхования рабочих; во-вторых, по видам страхования. До этого речь шла в основном о социальном страховании от несчастных случаях на производстве, в значительно меньшей степени - о страховании в случае заболевания рабочего, и практически ничего не говорилось о страховании по случаю старости рабочих, то есть, если применять современную терминологию, о пенсионном страховании по старости. Этот круг вопросов предстояло изучить на правительственных комиссиях. И первые законопроекты давали, казалось бы, надежды, на радикальные изменения в страховом законодательстве рабочих. Так, на рассмотрение комиссии В.И. Тимирязева был внесен проект закона, разработанный Отделом промышленности Министерства финансов, где регулировалось страхование рабочих по достаточно широкому кругу случаев - страхование по болезни; страхование от несчастных случаев; страхование по старости; страхование по инвалидности; страхование по случаю потери кормильца (подробно освещаются в диссертации), и это были именно те проблемные вопросы, к решению которого во всероссийском масштабе власть несколько десятилетий просто боялась даже подступаться. Однако этот законопроект не нашел своего дальнейшего развития. Причины этого по-разному трактуются в литературе. Диссертант дает свою оценку. Последующие правительственные комиссии заметно снижали планку уровня социального обеспечения рабочих при ограничении (потере) трудоспособности, при этом процесс разработки и обсуждения в правительственных структурах соответствующих законопроектов подробно рассматривается в диссертации с формированием авторской позиции по каждому из таких проектов (комиссии В.Н. Коковцева, Д.А. Философова, И.П. Шипова). О том, с каким трудом находились компромиссы между промышленниками и официальными органами, говорит тот факт, что обсуждение в правительстве длилось более трех лет. В результате обсуждений произошло существенное сокращение числа законопроектов - вместо десяти их осталось только два, которые касались обязательного страхования рабочих: а) от несчастных случаев (ранее подобный акт был принят - Закон 1903 года); б) на случай болезни (это была новелла), то есть за основу были взяты проекты комиссии Коковцева. Были также включены проекты двух обеспечительных актов, которые усиливали административный надзор как за страховыми товариществами, так и за больничными кассами. При этом особое внимание было уделено страховым товариществам, которые объединяли промышленников и тем самым создавались возможности для перехода от индивидуальной ответственности промышленников к коллективной ответственности за причинение травмы рабочему на производстве. Участие государства заключалось в том, что страховые товарищества, которые непосредственно взаимодействовали с потерпевшим рабочим (его семьей) подчинялись государственным структурам. Рабочие также должны были платить страховые взносы. При этом активно использовался опыт правового регулирования страхования рабочих в Германии. В таком варианте законопроекты, одобренные в Совете Министров, были внесены в Государственную Думу (июль 1908 года).

Во втором параграфе «Содержание дискуссий по законопроектам о социальных гарантиях рабочих в Государственной Думе» отмечается, что в Третьей Государственной Думе была создана специальная комиссия для предварительного рассмотрения четырех законопроектов по вопросам социального страхования рабочих, которую возглавил крупный фабрикант барон Е.Е. Тизенгаузен, член октябристской партии (Союз 17 октября). Дума этого созыва, в отличие от первых двух (1906 и 1907 годов) после изменения избирательного законодательства в целом оказалась вполне лояльной к исполнительной власти. Тем не менее по рассматриваемой проблеме возникали довольно острые дискуссии, учитывая, что среди депутатов было представительство основных политических сил. Для анализа позиций ведущих фракций диссертант избрал следующий методологический подход - сначала была раскрыта политическая составляющая, отражавшая принципиальное отношение фракций к законопроектам, а затем - юридическая составляющая, показывающая отношение к конкретным статьям законопроектов, включая результаты голосования. Параллельно в работе находили отражение и особенности организационной деятельности депутатов (работа комиссии Тизенгаузена, пленарные заседания Думы и др.). В общей сложности депутатам потребовалось провести шестнадцать заседаний для того, чтобы обсудить постатейно эти законопроекты, после чего весной 1912 года законопроекты были приняты в целом. Раскрывая политическую составляющую, диссертант отмечает, что критики правительственных законопроектов имелись во всех фракциях, хотя, разумеется, в разной мере. При этом большинство фракций, высказывая довольно серьезные претензии, вместе с тем в целом полагали возможным и, главное, необходимым, принимать представленные законы, и такая критика обуславливалась тактикой политического поведения. Исключение составляли социал-демократы, которые заявили, что они в принципе против предложенных проектов и по всем вопросам будут голосовать против. В работе подробно раскрываются основные положения, которые выдвигали в политическом плане ведущие фракции Государственной Думы. Так, представитель партии конституционных демократов («кадеты») Щепкин называл совокупность законов о страховании рабочих «актом величайшей несправедливости», и одновременно фракция, как он сказал, «приложит все старания, чтобы путем поправок несколько улучшить, насколько возможно эти законопроекты». Трудовики, подвергая, в частности, законопроект о страховании от несчастных случаев, критике, предлагали вообще вернуть его в правительство - для того, чтобы правительство его переработало в том главном направлении, чтобы расширить круг страхуемых рабочих. Однозначно поддерживали представленный правительством законопроект представители правых политических сил, и прежде всего черносотенцы. В работе отмечается также, что в организационном плане наиболее последовательной была позиция социал-демократов (большевиков), депутаты от которых четко выполняли фракционные поручения, которые были даны еще ранее, и не в Государственной Думе, а на партийных конференциях. Далее в диссертации раскрывается юридическая составляющая думских дискуссий. В этом контексте отмечается, что действия и выступления тех же социал-демократов были противоречивыми, поскольку, несмотря на заранее занятую резко негативную позицию, они одновременно считали нужным участвовать в постатейном обсуждении законопроектов; такой подход они объясняли возможностью использовать думскую трибуну для выражения своих взглядов по «рабочему вопросу». В частности, если обобщать, они предлагали распространить действие законов о страхование рабочих на всю территорию России, на все заводы, увеличить штрафные санкции за воспрепятствование деятельности больничных касс, отменить штраф за созыв общего собрания касс без уведомления полиции - ни одно из такого рода предложений не получило поддержки. В целом же наибольшее внимание фракций в силу актуальности было приковано к вопросам, касающимся размеров и сроков страховых взносов и страховых выплат, в том числе членам семьи рабочего. В частности, остро встал вопрос об источниках финансирования страховых выплат рабочим в случае болезни в течение первых тринадцати недель, где столкнулись позиции комиссии Тизенгаузена, отражавшей в большей мере интересы владельцев заводов и фабрик (полагали, что платить должны не предприниматели, а больничные кассы с участием рабочих), и правительства, настаивающего на ответственности предпринимателей. Автор отмечает лоббистскую мощь промышленников - по указанному вопросу в Думе вынужден был выступить даже премьер-министр Коковцев, опасавшийся очередного витка социального напряжения в случае принятии варианта собственников предприятий. В итоге ст. 12 законопроекта о страховании по болезни была принята в правительственном варианте, но сравнительно небольшим перевесом при голосовании (130 депутатов голосовали «за» и 109 - «против»). Тем не менее комиссия Тизенгаузена не ослабила усилий, и в дальнейшем добилась внесения поправок, которые в значительной степени уменьшили обязанности собственников предприятий выплачивать пособия рабочим в связи с болезнью, в частности, прошла поправка о том, что владельцы заводов и фабрик не обязаны организовывать лечение стационарного типа тех рабочих, которые работают на их предприятиях. По другим конкретным статьям законопроектов «перетягивание каната» между комиссией Государственной Думы и правительственным вариантом законопроектов осуществлялось с переменным успехом, но в целом ситуация склонялась к тому, что правительственный проект будут взят за основу. В диссертации все эти аспекты подробно рассматриваются, делаются соответствующие выводы. 28 мая 1912 года Государственная Дума заслушала доклад согласительной комиссии (по замечаниям Госсовета) и внесла некоторые окончательные коррективы. В день приостановления работы Государственной Думы, то есть 9 июня 1912 года, Государственная Дума успела утвердить все законопроекты о социальном страховании рабочих.