Деятельность Банка России по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Деятельность Банка России по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем

Противодействие отмыванию преступных доходов является объективной реальностью современного развития экономики и, в частности, банковской системы.

Проникновение преступного капитала в кредитные организации - представляет большой риск, прежде всего, для самой организации, угрожая ее устойчивости и интересам кредиторов и вкладчиков, что неизбежно влечет за собой повышение рисков, и, прежде всего - правового, кредитного и операционного, а также риска потери репутации. Опосредованно через эту организацию риски будут распространяться на всю банковскую систему, представляя серьезную угрозу экономической стабильности и финансовой устойчивости государства.

Этап внедрения «грязных» денег в кредитную организацию, - решающий в цепочке, поскольку именно на этой стадии риск обнаружения факта отмывания денег наибольший. Поэтому регулирование в области контроля за размещением средств в кредитных организациях может существенно осложнить действия криминальных элементов. Задача же, поставленная перед соответствующими органами, была четко сформулирована: создать для хозяйствующих субъектов такие условия, чтобы отмывать деньги было сложно, невыгодно и опасно. В банковской системе России - это компетенция Центрального Банка Российской Федерации.

Банк России - это уполномоченный государством банк на осуществление функций эмиссионного банка. Он проводит денежно-кредитную политику, организует денежное обращение, обеспечивает банковское регулирование и банковский надзор1¹ См.: А.Г. Братко. Центральный банк в банковской системе России. - М.: Спарк, - 2001. - 335с..

Банковский надзор - одна из функций Банка России. В главе X «Банковское регулирование и банковский надзор»2² См.: Федеральный закон №86-ФЗ от 10 июля 2002г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) // СЗ РФ. - 2002.- №28. - Ст.2790. закрепляются его полномочия по банковскому надзору над кредитными организациями и банковскими группами за соблюдением банковского законодательства, нормативных актов Банка России и установленных ими обязательных нормативов.

Эффективность банковского надзора напрямую связана с должным набором полномочий надзорного органа по надлежащему и оперативному реагированию на правонарушения в банковской деятельности. Международный опыт свидетельствует о том, что полномочия надзорного органа по поддержанию правопорядка в деятельности кредитных организаций должны быть направлены на оптимизацию банковской деятельности и достижение целей и задач, стоящих как перед надзорным органом, так и непосредственно перед кредитными организациями. Документы Базельского комитета по банковскому надзору «Методология основных принципов эффективного банковского надзора» (Базель, Швейцария, октябрь 1999 г.)1¹ См.: "Методологии основных принципов эффективного банковского надзора" Базельского комитета по банковскому надзору // Вестник Банка России. - 2002. - № 23. в качестве принципа выделяют следующий постулат: «Органы банковского надзора должны иметь в своем распоряжении надзорные меры по осуществлению корректирующего действия в случае невыполнения банками пруденциальных требований, нарушения регулирующих правил или появления угрозы интересам вкладчиков. В экстремальных ситуациях сюда должна входить способность отзывать банковскую лицензию или рекомендовать ее отзыв» (принцип 22). Обязательными критериями Базельский комитет по банковскому надзору считает положение о том, что надзорный орган должен иметь полномочия, поддержанные юридическими санкциями, предпринимать целый набор исправляющих действий против банков и налагать штрафы на них в зависимости от степени серьезности ситуации.

Таким образом, внутренние проблемы банковской системы со стороны государства решаются, главным образом, мерами банковского надзора за соблюдением кредитными организациями требований действующего законодательства, при условии создания органу банковского надзора и контрольным органам надлежащих правовых возможностей1¹ Захаров В.С. О путях развития банковской системы России // Деньги и кредит. - 2000. - №10. - С.3-7..

Исходя из вышеперечисленных тенденций и обстоятельств, имеющих общее, т. е. международное значение, деятельность Банка России в сфере противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов является важной составляющей банковского надзора, которая имеет своей целью:

- поддержание стабильности, надежности и прозрачности банковской системы;

- создание условий, стимулирующих рост доверия к ней;

- обеспечение эффективности выполнения банками функции финансовых посредников; сокращение риска потерь клиентов, вкладчиков и прочих кредиторов.

Реализация Банком России надзорных функций в сфере противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов включает в себя две основные составляющие: контроль за соблюдением кредитными организациями законодательства о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и мониторинг общего состояния банковской системы с целью выявления опасных тенденций, которые могут быть связаны с риском отмывания денег, с целью своевременного принятия мер, необходимых для обеспечения системной стабильности.

Работа Банка России по противодействию легализации (отмыванию) преступных доходов ведется по направлениям, обусловленным, в первую очередь, задачами и функциями, определенными в Законе №115-ФЗ, а также по направлениям, сформировавшимся в процессе обеспечения эффективной реализации в банковской системе требований указанного закона и защиты ее от проникновения капиталов, имеющих незаконное происхождение, а именно: нормативное правовое обеспечение деятельности кредитных организаций в сфере противодействия «отмыванию» доходов; организационно-техническое обеспечение деятельности кредитных организаций в сфере противодействия «отмыванию» доходов; надзор за исполнением кредитными организациями требований законодательства.

Реализуя возложенные Законом №115-ФЗ функции по противодействию легализации (отмыванию) преступных доходов, Банк России в рамках нормативно- правового обеспечения принял рад нормативных актов и актов рекомендательного характера.

Так, в области изучения и идентификации клиентов, а также организации работы по предотвращению использования банковской системы в целях отмывания доходов, полученных преступным путем, Банком России утверждены рекомендации по организации в кредитных организациях систем внутреннего контроля по противодействию отмыванию преступных доходов. Рекомендации содержат примерный комплекс мер (программ), необходимых кредитным организациям для его осуществления1¹ Указание оперативного характера Банка России от 28.11.2001 № 137-Т «О рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» // Вестник Банка России.- 2001. - № 74..

Указанные программы включают в себя процедуры идентификации и изучения клиентов и их выгодоприобретателей; механизмы выявления в деятельности клиентов операций с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю, и иных операций, которые могут быть связаны с отмыванием преступных доходов; правила документального фиксирования и хранения информации, а также обучения сотрудников кредитной организации по вопросам противодействия отмыванию преступных доходов.

В целях предотвращения использования банковской системы для финансирования терроризма, Банк России доводит до сведения кредитных организаций формируемые Росфинмониторингом (ФСФМ) перечни лиц, в отношении которых имеются сведения об их участии в экстремистской (в том числе террористической) деятельности (всего было направлено 8 перечней, содержащих информацию о 132 юридических и 1050 физических лицах)2² Мельников В.Н. Выступление заместителя Председателя Банка России В.Н. Мельникова на совещании-семинаре по борьбе с отмыванием преступных доходов // Деньги и кредит. - 2005. - №5. - С. 12..

С самого начала вступления в силу Закона №115-ФЗ стало необходимым четко скоординировать и увязать действия Банка России и Росфинмониторинга в соответствии с их полномочиями по предупреждению, выявлению и пресечению деятельности отдельных юридических и физических лиц, вовлекающих финансово-кредитную систему в криминальную сферу.

Банком России установлен порядок передачи кредитными организациями сведений, предусмотренных Законом №115-ФЗ, в Росфинмониторинг1¹ Положение Банка России от 20.12.2002г. №207-П «О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Вестник Банка России. - 2003. - № 2., который в дальнейшем усовершенствован2² Указание Банка России от 17 августа 2004г. №1490-У «О внесении изменений в положение Банка России от 20 декабря 2002 г. №207- П «О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Вестник Банка России. - 2004. - №54.. Доставка отчетов кредитных организаций в Росфинмониторинг осуществляется в электронной форме по специальным каналам связи с использованием средств криптографической защиты информации.

Росфинмониторинг формирует и доводит через Банк России3³ Постановление Правительства Российской Федерации №27 от 18.01.2003г. Об утверждении положения о порядке определения перечня организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их участии в экстремисткой деятельности, и доведения этого перечня до сведения организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 4. - Ст. 329. до коммерческих банков единый электронный перечень организаций и лиц, замешанных в экстремистской деятельности, перечень организаций и физических лиц, связанных с террористическими организациями, составленный на основе информации Комитета ООН по санкциям в соответствии с резолюциями 1267,1333, 1390 Совета Безопасности ООН. В перечень включены почти 300 физических лиц, в отношении которых возбуждены уголовные дела, связанные с террористической деятельностью, и 18 организаций, деятельность которых на территории России прекращена по решению судов. На основе оперативных данных отечественных и зарубежных компетентных органов этот перечень постоянно пополняется.

Банком России определены требования к организации внутреннего контроля в целях противодействия отмыванию преступных доходов и особенности осуществления контроля за кредитными организациями в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих контролю1¹ Письмо Банка России от 19.08.2004 № 103-Т «Об осуществлении Банком России контроля за исполнением кредитными организациями (их филиалами) Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Вестник Банка России. - 2004. - № 51..

В соответствии с ч. 9 ст. 7 Закона №115-ФЗ, контроль за исполнением кредитными организациями его норм по фиксированию, хранению и представлению информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также за организацией внутреннего контроля осуществляется Банком России. Эту задачу Центральный банк Российской Федерации выполняет в форме инспекционных проверок (тематических или в составе комплексных).

Хронологически в этих проверках можно выделить три периода, каждый из которых отражал основные моменты в формировании законодательной и нормативной базы, регулирующей исследуемый вопрос.

Первый этап (2001 - 2002 гг.) представлял собой начальный период. В это время вступил в силу Закон №115-ФЗ, определивший цели нового направления государственного контроля, сформулирован понятийный аппарат и указан федеральный орган исполнительной власти, принимающий меры по противодействию отмыванию преступных денег - Комитет по финансовому мониторингу Российской Федерации (в настоящее время - Федеральная служба по финансовому мониторингу подведомственная Министерству финансов Российской Федерации - Росфинмониторинг). Из нормативной базы, призванной реализовать на практике заявленные Законом №115-ФЗ цели, Банком России к тому времени были приняты лишь два документа -Положение от 28.11.2001 г. №161-П «О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем»1¹ См.: Вестник Банка России. - 2001. - №74., и Указание оперативного характера от 28.11.2001 г. №137-Т «О рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»2² См.: Там же..

В отсутствие четких нормативных требований проверки носили ознакомительный характер. Анализ итогового материала инспекционных проверок кредитных организаций по обозначенной тематике позволил сделать вывод о том, что большинство кредитных организаций формально подошли к выполнению требований Закона №115-ФЗ и нормативных актов Банка России в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. Это отмечают в своих публикациях Р.В. Вотрин3³ Вотрин Р.В. Особенности банковского надзора в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма // Деньги и кредит. - 2004. - №4. - С. 13-23. и Ю.Л. Волков4⁴ Волков Ю. Л. Противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (региональная ситуация) / Ю. Л. Волков, Н. Ю. Танющева // Деньги и кредит. -- 2005. -- №7. -- С. 48 -- 51..

По мнению Р.В. Вотрина5⁵ Прим. автора: Вотрин Р.В. - ведущий эксперт управления аудита и внутреннего контроля кредитных организаций Московского главного территориального управления Банка России., вступление в силу Закона №115-ФЗ явилось для отдельных кредитных организаций не самым долгожданным событием, ибо, как показали проверки, ничего хорошего в этом для себя они не увидели, кроме дополнительной, весьма существенной проблемы6⁶ См.: Вотрин Р.В. Указанное сочинение. С.13..

У большинства кредитных организаций отсутствовал глубокий, разносторонний аналитический подход к анализу деятельности клиентов по вопросам противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, что, безусловно, по оценке Р.В. Вотрина, резко снижало качество работы в этой сфере. С его точки зрения, ответственными за организацию и осуществление внутреннего контроля в указанных целях, и уполномоченными сотрудниками кредитных организаций даже в очевидных случаях не делались попытки связать проводимые клиентом операции в одну логическую цепь; не выстраивались взаимосвязи между клиентом и его контрагентами, без должного внимания оставалась реальная деятельность клиента, которая, как показывает практика, и может нести в себе риск осуществления легализации доходов, полученных преступным путем. Более того, отмечает Р.В Вотрин, зачастую на должность ответственного сотрудника по борьбе с легализацией преступных доходов назначались специалисты, весьма далекие от качественного решения проблемы. При этом, в большинстве своем правила внутреннего контроля, разработанные кредитными организациями в целях противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов хоть и содержали оговорку об обязательном участии всех сотрудников кредитной организации в зависимости от их компетенции в проводимой работе по данному направлению, однако на практике это реализовывалось в недостаточной степени1¹ См.: Вотрин Р.В. Указанное сочинение. С.13.. легализация преступный доход банк

По приведенным данным2² См.: Там же. С.15., ряд кредитных организаций, решив «подстраховаться» от возможного непредставления обязательных сведений по отдельным банковским операциям, использовали дополнительные функции программных комплексов типа «Операционный день». Посредством программного отбора отслеживали операции свыше 600 тыс. руб. и передавали весь установленный массив сведений (практически без анализа и «фильтрации») по подобным операциям в Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу. Зачастую этим все и ограничивалось, т. е. какая-либо иная работа в отношении проводимых операций в таких случаях не осуществлялась. Формальным подходом, отмечает Р.В. Вотрин, отличалось и обязательное3³ См.: Там же. анкетирование клиентов, зачастую перепоручаемое самим клиентам без проведения даже в необходимых случаях проверки представляемых сведений. В отдельных кредитных организациях оценка риска осуществления клиентами легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма, как правило, выносилась формально: для всех клиентов подряд риск устанавливался как «низкий» без проведения какого-либо анализа их деятельности.

На аналогичную ситуацию указывает и Ю.Л. Волков1¹ Прим. автора: Волков Ю.Л. - начальник Главного управления Банка России по Астраханской области.. Так кредитные организации Астраханской области, принимая меры по анкетированию клиентов и сбору информации об операциях на сумму 600 тыс. руб. и выше, зачастую никак не связывали их друг с другом и не проводили анализ, как составляющих единой системы. Например, в ряде кредитных организаций анкетирование перепоручалось самим клиентам. По понятным причинам в таких анкетах отсутствовал ряд граф таких, как «Уровень риска» и «Оценка риска осуществления клиентом легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма (обоснование оценки в соответствии с критериями, разработанными кредитной организацией)». Соответственно, дифференциация клиентов по степени внимания к их операциям кредитными организациями в таких случаях не проводилась. Сбор информации для направления в уполномоченный орган велся путем отбора операций на сумму 600 тыс. руб. и выше с последующим отсевом тех из них, на которые Закон №115-ФЗ прямо не указывает как на операции, подлежащие обязательному контролю. Поэтому информация о необычных сделках в уполномоченный орган кредитными организациями практически не направлялась2² См.: Волков Ю. Л. Противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (региональная ситуация) / Ю. Л. Волков, Н. Ю. Танющева // Деньги и кредит. - 2005. - №7. - С. 50..

Заслуживает внимания, по мнению Р.В. Вотрина, и существовавшая практика разработки правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, когда происходило фактическое копирование положений Указания оперативного характера Банка России от 28.11.2001 № 137-Т. Трудно не согласиться с выводом, что такие правила не могли являться действительным подспорьем в работе, так как носили скорее декларативный характер.

Рассматривая вопрос о причинах такого подхода со стороны кредитных организаций к этой деятельности, Р.В. Вотрин подчеркнул несколько: отсутствие прямого интереса у сотрудников кредитных организаций в выявлении таких операций; обоснованная озабоченность вопросами собственной безопасности; непосредственное участие сотрудников кредитных организаций в таких деяниях; некомпетентность ответственных сотрудников1¹ См.: Вотрин Р.В. Указанное сочинение. С.14..

По мнению автора, первоначально применение каких-либо предупредительных либо принудительных мер надзора Банком России к подобным кредитным организациям было практически невозможным, так как с формальной точки зрения все аспекты были учтены, прямого нарушения требований Федерального закона №115-ФЗ со стороны банков не происходило.

Вместе с тем Р.В. Вотрин отмечает существование ряда кредитных организаций, чья деятельность по организации внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма может быть признана, по его мнению, эффективной даже сверх требований, предъявляемых на сегодняшний день Федеральным законом №115-ФЗ и нормативными актами Банка России. Это преимущественно крупные банки, основательно пекущиеся о своей репутации в деловом мире2² См.: Там же. С.15..

Второй этап (конец 2002 г. - первая половина 2004 г.) начался с внесения в Закон №115-ФЗ дополнений, в соответствии с которыми механизм контроля за финансовыми операциями граждан и предприятий с целью противодействия легализации (отмыванию) ими доходов, полученных преступным путем, был распространен и на борьбу с финансированием терроризма. Вступило в силу Постановление Правительства Российской Федерации от 8.01.2003 г. №6 «О порядке утверждения правил внутреннего контроля в организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом»1¹ См.: СЗ РФ. - 2003.- №2 - ст.188., а Банк России - пополнил нормативную базу Положением от 20.12.2002 г. № 207-П «О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»2² См.: Вестник Банка России. - 2003. - № 2..

По оценке Ю.Л. Волкова3³ Волков Ю. Л. Указанное сочинение. С.49., в этом периоде было положено начало новой роли Банка России в реализации мер, направленных на противодействие финансированию терроризма. Речь идет о доведении до сведения кредитных организаций перечня организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их участии в экстремистской и террористической деятельности (далее - Перечни), а также о контроле за работой кредитных организаций с Перечнями. Проверкой охватывались валютно-обменные операции, их проведение, участие в указанных операциях лиц, связанных с экстремисткой и террористической деятельностью, согласно Перечням. Контролю подвергались порядок, способ ведения и своевременность обновления указанных Перечней.

В целях реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 08.01.2003 № 6 «О порядке утверждения правил внутреннего контроля в организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом» и о необходимости согласования правил внутреннего контроля в надзорном органе, Банк России возложил на свои территориальные учреждения, которые осуществляют надзор за деятельностью кредитных организаций, работу по изучению и согласованию Правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (далее - Правила внутреннего контроля), представленных банками. Нормативным документом, регламентирующим надзорную деятельность в области противодействия отмыванию преступных доходов для соответствующих подразделений территориальных учреждений Банка России является указание Банка России от 25 июля 2003 г. N 115-Т1¹ Указание оперативного характера Банка России от 25 июля 2003 г. № 115-Т «Об осуществлении Банком России контроля за исполнением кредитными организациями (их филиалами) Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Вестник Банка России. - 2003. - №45..

Процедура согласования Банком России правил внутреннего контроля, точнее, режим и сроки ее проведения, позволили уже на первоначальном этапе в рамках соблюдения Федерального закона выработать и предъявлять к кредитным организациям довольно жесткие требования по содержанию правил внутреннего контроля. Так, Р.В. Вотрин на примере Московского ГТУ Банка России отметил, что процент правил внутреннего контроля, прошедших согласование сразу, без доработки, был ничтожно мал; подавляющее же большинство вследствие недооценки кредитными организациями предусмотренных Федеральным законом положений претерпевали значительные изменения. При этом, указывает Р.В. Вотрин, позиция Московского ГТУ Банка России, как в начале процедуры согласования, так и в конце оставалась неизменной, а именно: правила внутреннего контроля каждой кредитной организации без исключения должны целиком и полностью соответствовать требованиям Федерального закона №115-ФЗ. Что, заключает Р.В.Вотрин, в конечном итоге и было сделано.

Начальник ГУ Банка России по Астраханской области Ю.Л. Волков, также отмечает, что первоначально представленные на согласование Плавила внутреннего контроля в большинстве своем, содержали заметно «подредактированные» положения Указания оперативного характера Банка России от 28.11.2001 г. № 137-Т. И при сохранении норм, касающихся фиксирования, передачи в уполномоченный орган и хранения информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, большинство банков существенно сократили обязанности по отношению к необычным сделкам, что не отвечало требованиям Закона №115-ФЗ.

За период, прошедший с момента вступления в силу Закона №115-ФЗ, по состоянию на 1 января 2004 г. Банком России было проведено 5304 инспекционные проверки кредитных организаций (включая их филиалы) по вопросам противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма (из них в 2002 г. осуществлено 3609 проверок, в 2003 г. - 1695). В результате указанных инспекционных мероприятий проверены все 1299 головных офисов кредитных организаций1¹ Мельников В.Н. О работе, проводимой в банковском секторе России, по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма // Деньги и кредит. - 2004. - №2. - С. 16.. Проведенные проверки показали, что приблизительно 9% кредитных организаций и 11,7% их филиалов не соблюдали одно или более требований законодательства по борьбе с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма2² Мельников В.Н. Россия - полноправный член ФАТФ // Деньги и кредит. - 2003. - №7. - С.8..

По результатам проведенных Банком России инспекционных проверок к кредитным организациям, допустившим нарушения требований в области противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма, применены предупредительные или принудительные меры воздействия: направлены письма с рекомендациями по повышению эффективности работы по противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма и предписания об устранении выявленных нарушений. В 2003 г. к 76 кредитным организациям по совокупности выявленных нарушений применены штрафные санкции на общую сумму 4,6 млн. руб. (средний размер штрафа за указанный период составил около 60,5 тыс. руб., максимальный размер примененного штрафа - 175,4 тыс. рублей)3³ Мельников В.Н. О работе, проводимой в банковском секторе России, по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма //Деньги и кредит. 2004. - №2. - С. 15-16..

По результатам инспекционных проверок, прошедших за 2004 год, Банк России выявил 317 нарушений при фиксировании и передаче сведений в ФСФМ России, 152 недостатка в системах внутреннего контроля банков, 75 нарушений при идентификации клиентов и 29 при хранении информации4⁴ Материалы сообщения информационной ленты Интерфакс //http://www.interfax.ru/ lang=r_29112004.html. Банком России отозваны лицензии у двух российских банков, которые откровенно работали в сфере «серых операций»: первый - «Родник» и второй - «АКА-Банк»1¹ Федотова И. Центробанк взялся за теневиков // Российская газета. - 2005. - 4 марта..

На наш взгляд, первые инспекционные проверки сыграли важную роль в расстановке акцентов при осуществлении контроля за противодействием кредитными организациями легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, вскрыли определенные проблемы, что, в свою очередь, позволяет в дальнейшем проводить проверки в этом направлении с большей результативностью.

Новый, третий этап повышения качества инспекционных проверок обозначился с вступлением в силу изменений и дополнений в Закон №115-ФЗ и ряда нормативных актов Банка России, устанавливающих порядок организации в кредитных организациях отдельных звеньев механизма реализации требований законодательства в области противодействия легализации преступных доходов. Основным нововведением последней редакции Закона №115-ФЗ стало требование об идентификации выгодоприобретателей. Это серьезный, принципиальный момент, характеризующий новое качество состояния законодательной базы в исследуемом вопросе. Как известно, отмывание «грязных» денег проходит тем успешнее, чем сложнее и запутаннее цепочка их удаления от источника происхождения. Поэтому в «отмывочные» схемы включаются комиссионеры, агенты, посредники и иные третьи лица, обязанность по идентификации которых теперь возложена на банки законодательно. Соответственно, Банком России был принят ряд нормативных документов, способствующих реализации новых требований Закона. Среди них Положение от 19.08.2004 г. № 262-П «Об идентификации кредитными организациями клиентов и выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»2² См.: Вестник Банка России. - 2004.- №54., Указание от 9.08.2004 г. № 1485-У «О требованиях к подготовке и обучению кадров в кредитных организациях»1¹ Указание Банка России от 9 августа 2004г. №1485-У «О требованиях к подготовке и обучению кадров в кредитных организациях» // Вестник Банка России. - 2004. - № 52., Указание от 9.08.2004 г. № 1486-У «О квалификационных требованиях к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и программ его осуществления в кредитных организациях»2² См.: Вестник Банка России. - 2004. - № 52. и др.

Инспекционные проверки конца 2004-го - начала 2005 г., по оценке Ю.Л. Волкова, выявили, что работа в кредитных организациях по противодействию легализации (отмыванию) преступных доходов ведется уже с учетом изменений и дополнений в Закон №115-ФЗ и в нормативную базу Банка России. Он отмечает, что изменилось отношение к назначению ответственных по этому вопросу лиц, а также к назначению ответственных за передачу информации в уполномоченный орган: кредитные организации отошли от практики «навешивания» новой нагрузки на сотрудника, далекого от возможности проводить соответствующую работу. В настоящий момент подбору кадров по противодействию легализации (отмыванию) преступных доходов банки и филиалы уделяют серьезное внимание. Изменился и подход к идентификации клиентов, ведется работа по установлению и идентификации выгодоприобретателей. Тем не менее, обращает внимание Ю.Л. Волков, последние проверки выявили ряд новых проблем. Они заключатся в следующем:

Первая проблема, по мнению Ю.Л. Волкова, носит организационный характер. В территориальные учреждения Банка России, в том числе в подразделения валютного регулирования и валютного контроля, поступает различная банковская отчетность. В ряде случаев отдельные показатели указывают на необычные операции. Например, отдельная кредитная организация на протяжении трех месяцев показывает объем проданной физическим лицам наличной иностранной валюты, в три-четыре раза превышающий показатели предыдущих периодов и показатели аналогичных периодов прошлых лет. Велика вероятность того, считает Ю.Л. Волков, что эти операции осуществляются с целью отмывания преступных доходов. Тем не менее, правовой основы инициирования территориальным учреждением внеплановой проверки кредитной организации нет. Не существует и прецедента. Таким образом, отмечает Ю.Л. Волков, на сегодня вопрос адекватного реагирования на данные дистанционного банковского контроля остается открытым1¹ См.: Волков Ю.Л. Указанное сочинение. С.51..

Вторая проблема носит методологический характер. Она возникла в связи с введением в Закон требования об установлении и идентификации выгодоприобретателей. По данным Ю.Л. Волкова, в ходе инспекционных проверок сотрудники отдела валютного регулирования и валютного контроля столкнулись с различными трактовками кредитными организациями этого понятия. Например, в одной кредитной организации имеет место такой подход: выгодоприобретателем признается третья сторона в платежах, проходящих через кредитную организацию, если на нее прямо указано в расчетном документе. На практике это означает, что в графе «Назначение платежа» расчетного документа имеется указание о том, что платеж производится одним лицом за другое. Но даже и в этом случае кредитная организация не каждый раз выполняет процедуру идентификации выгодоприобретателя, а только по операциям на сумму в 100 тыс. руб. и выше. Выгодоприобретатели по операциям на сумму, меньше самостоятельно установленного порога, кредитной организацией не идентифицируются. Другая кредитная организация, сообщает Ю.Л. Волков, прямо обратилась в Главное управление Банка России, с инициативой внести в нормативные документы Банка России, регулирующие порядок идентификации выгодоприобретателей пороговую сумму.

По мнению автора работы, дело в том, что зачастую в расчетных документах, представленных клиентом, указания на выгодоприобретателя нет, т.к. отсутствуют нормативные требования для внесения в расчетный документ подобных данных. Наличие выгодоприобретателя может быть выявлено в других документах, которые клиенты, в соответствии с требованиями ряда законодательных или нормативных актов Банка России должны представлять в кредитные организации, где указывается третье лицо, в интересах которого заключена сделка, операции по которой были проведены через кредитную организацию. В первую очередь это касается внешнеторговых контрактов, в которых получателем товаров, услуг, работ или результатов интеллектуальной деятельности, т. е. выгодоприобретателем, выступает сторона, которая не участвует в переводе денежных средств через кредитную организацию. Следующий случай - использование аккредитивной формы расчетов. Третьим направлением установления и идентификации выгодоприобретателей стоит назвать операции кредитных организаций и их клиентов с векселями. И этим перечень ситуаций, когда заинтересованной стороной по сделке, расчеты по которой проходят через кредитную организацию, выступает третья сторона, не исчерпан.

На наш взгляд, не всегда выгодоприобретатель - это третья сторона. За примером можно обратиться к опыту Соединенных Штатов Америки. Американское законодательство содержит норму, согласно которой при идентификации клиентов банки в первую очередь проводят идентификацию лиц, имеющих право распоряжаться денежными средствами фирмы, которая является клиентом банка, а затем уже идентифицируется сама фирма.

Учитывая различные толкования кредитными организациями понятия выгодоприобретателя, необходимо дать ему однозначное законодательное или нормативное определение.

Как видится, работа по организации функциональной системы контроля за исполнением кредитными организациями Федерального закона со стороны Банка России прошла основные стадии становления, и, несмотря на существующие проблемы, на сегодняшний день Банком России уже накоплен значительный практический и теоретический опыт в этой области.

Банк России придает особое значение вопросам обучения в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма, как специалистов кредитных организаций, так и руководителей и специалистов системы Банка России. Так, в 2000 - 2003 гг. был проведен 41 семинар, в том числе 32 - для сотрудников Банка России и 9 -для сотрудников кредитных организаций1¹ Мельников В.Н. О работе, проводимой в банковском секторе России, по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма // Деньги и кредит. - 2004. - №2. - С. 13-19.. За период, прошедший со вступления в силу Закона №115-ФЗ до 1 января 2005 Банком России обучено 2800 человек, в том числе 1200 - специалисты Банка России и 1600 - специалисты кредитных организаций2² Мельников В.Н. Выступление заместителя Председателя Банка России В.Н. Мельникова на совещании-семинаре по борьбе с отмыванием преступных доходов // Деньги и кредит. - 2005. - №5. - С. 12..

Россия, как член ФАТФ, проводит серьезную работу по повышению эффективности функционирования созданной системы по противодействию отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Так, в рамках методического обеспечения деятельности кредитных организаций в этой сфере с начала 2005 года Банк России разослал по коммерческим банкам два письма с рекомендациями по усилению контроля за операциями в наличной форме, в том числе с участием физических лиц. К этому он добавил «методическое пособие» - многостраничный перевод рекомендаций Федеральной резервной системы Соединенных Штатов на ту же тему3³ Мельников В.Н. О развитии системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в российском банковском секторе в свете мировых тенденций / Деньги и кредит. - 2005. - №7. - С.6..

Одно из писем4⁴ Указание оперативного характера Банка России от 21.01.2005 №12-Т «Методические рекомендации по усилению контроля за операциями покупки физическими лицами ценных бумаг за наличный расчет и купли-продажи наличной иностранной валюты» // Вестник Банка России. - 2005. - №5. Банка России раскрывает признаки операций при участии физических лиц, покупающих ценные бумаги за наличный расчет или занятые куплей-продажей иностранной валюты. Второе письмо5⁵ Указание оперативного характера Банка России от 26.01.2005 №17-Т «Об усилении контроля за операциями с наличными денежными средствами» // Вестник Банка России. - 2005. - №6. предписывает усилить контроль за операциями с наличными денежными средствами.

Кроме осуществления контрольных функций, Банк России использует другие инструменты для противодействия проникновению в банковскую систему «грязных» денег. Так Банк России с целью контроля за «чистотой» капитала кредитных организаций запрашивает документы, подтверждающие источник происхождения средств, вносимых учредителями - физическими лицами в уставный капитал кредитной организации1¹ Положение Банка России от 26.03.1999г. №72-П «О приобретении физическими лицами долей (акций) в уставном капитале кредитной организации» // Вестник Банка России. - 1999. - № 24.. С этой же целью Банком России ведется контроль за формированием капитала кредитных организаций из других источников, для этого разработана и принята методика определения собственных средств кредитных организаций, которая предусматривает исключение из расчета капитала части источников собственных средств (уставного капитала, эмиссионного дохода, прибыли и других), для формирования которой инвесторами могли использоваться ненадлежащие активы2² Положение Банка России от 10.02.2003г. №215-П «О методике определения собственных средств (капитала) кредитных организаций» // Вестник Банка России. - 2003. - № 15..

Банк России как орган, осуществляющий банковский надзор, призван контролировать исполнение кредитными организациями и их сотрудниками Закона №115-ФЗ в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также за организацией внутреннего контроля в кредитных организациях.

За нарушения банковского законодательства и своих нормативных актов Банка России применяет к кредитным организациям санкции банковского права, предусмотренные в ст. 74 ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)»3³ Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем». М.:Дело, 2002. - С.121..

Вместе с тем органом, уполномоченным принимать меры по противодействию легализации преступных доходов, Банк России не является. В связи с этим он не уполномочен применять каких-либо мер принудительного воздействия в случае обнаружения правонарушений, имеющих отношение к отмыванию преступных доходов, но не относящихся к процессу фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также организации внутреннего контроля в кредитных организациях.

К таким правонарушениям относятся осуществление или содействие осуществлению операции (сделки) в случаях, когда сотрудник знает, подозревает или имеет основания подозревать, что денежные средства были получены преступным путем, сокрытие или перевод незаконно полученных средств, приобретение, владение или использование преступных денежных средств.

Применение мер принудительного воздействия на основе представленной информации относится к компетенции правоохранительных органов.

По мнению Т. Чекушиной за исполнением кредитными организациями и их сотрудниками Закона №115-ФЗ необходим прокурорский надзор. Она считает, что в данном случае, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и Банк России как орган со специальной компетенцией. При этом, приходит к выводу Т. Чекушина, предметом прокурорского надзора при проведении проверок исполнения законов кредитными организациями могут быть лишь вопросы, не лежащие в компетенции Банка России1¹Чекушина Т. Залог успеха борьбы с отмыванием «грязных» денег // Современное право. - 2004. - №9. - С.9..

Финансово-правовая компетенция Банка России наделяет его статусом полноправного участника широкого круга правоотношений. «Центральный банк Российской Федерации не обладает правом законодательной инициативы, однако он имеет право подзаконного нормотворчества по вопросам, отнесенным к его ведению»2² Финансовое право: Учебник/Горбунова О. Н., Крохина Ю. А., Писарева Е. Г.,и др.; Ред. Химичева Н. И.-Изд. 3-е, перераб. и доп изд.-М.: Юристъ, 2003. - С.561..

По нашему мнению, необходимо расширить круг полномочий Банка России, как органа, осуществляющего контроль за кредитными организациями в сфере борьбы с отмыванием денег.

Во-первых, предоставить Банку России право в рамках закона устанавливать обязательные для исполнения кредитными организациями требования по организации работы по противодействию легализации (отмыванию) преступных доходов. Автор работы связывает это с тем, что в рамках действующего закона1¹ См.: Федеральный закон №86-ФЗ от 10 июля 2002г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) // СЗ РФ. - 2002.- №28. - Ст.2790. Банк России вправе издавать только рекомендации по установлению правил внутреннего контроля в сфере противодействия легализации преступных доходов. По нашему мнению, нужна трансформация этих полномочий в полномочия по изданию нормативных правовых актов в данной сфере. Тогда у банков будет четкое понимание, что необходимо делать, какую систему выстраивать, и тогда сам контролирующий орган сможет дать четкий ответ, на что должен быть направлен контроль, за что применять штрафные санкции и т. д.

Во-вторых, необходимо решить вопрос с ограничением количества инспекционных проверок Банком России для надлежащего осуществления банковского контроля в сфере противодействия отмыванию преступных доходов.

Необходимость решения этого вопроса была подчеркнута специалистами ФАТФ, проводившими мониторинг российского законодательства в рамках осуществления процедур по принятию России в члены этой организации. В своем заключении они заняли однозначную позицию: Центральный банк не может эффективно осуществлять контроль за кредитными организациями, будучи ограниченным в праве проведения повторных проверок по одним и тем же вопросам за один и тот же период2² Чистюхин В.В. Деятельность Банка России по контролю за кредитными организациями в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма // Деньги и кредит.- 2004.-№7.- С.12.

.

Считаем, что оперативное решение этих вопросов будет способствовать более эффективному выполнению каждым субъектом банковской системы России требований Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

Одним из важнейших моментов, способных переломить отношение российского банковского сообщества к проблеме противодействия отмыванию преступных доходов, должен быть интерес самих кредитных организаций в противодействии проникновению «грязных» денег и их легализации с учетом банковских возможностей. Прежде всего, для кредитных организаций должно быть не выгодно пропускать через себя «грязные» деньги по разным мотивам: возможность утери деловой репутации, серьезнейший барьер из санкций надзорных органов вплоть до лишения права заниматься банковским делом и уголовного преследования, а также создание в определенном смысле атмосферы нетерпимости в банковском обществе к подобным фактам. Причем, по нашему мнению, уровень потерь кредитных организаций в случае работы с «грязными» деньгами должен быть существенно больше, чем получаемая прибыль. Если подобная установка начнет действовать, можно быть уверенным, что «отмывание» денег через кредитные организации будут значительно сокращены.

Размещено на Allbest.ru