Строительный комплекс и жилищная политика России: основы взамосвязи и базовые направления трансформации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Строительный комплекс и жилищная политика России: основы взамосвязи и базовые направления трансформации

Павлов Павел Владимирович

Хлестунова Екатерина Сергеевна

Аннотации

Уровень социально ориентированного государства во многом определяется не просто вниманием власти к вопросам национальной жилищной политики, но и достигнутыми результатами этой самой политики. Проблема обеспечения граждан страны жильем - одна из главных для государства на всех уровнях его иерархической лестницы. Данная задача еще в 2002 году была объявлена национальным проектом (ФЦП "Жилище" 2002 - 2010). Для ее решения, как на федеральном, так и на региональном уровнях был принят ряд нормативно-правовых актов, призванных создать законодательную основу для реализации комплекса мер по увеличению платежеспособности граждан нашей страны, увеличению предложения жилья, соответствующего новым, современным стандартам его качества и размеров. Однако, несмотря на активную работу в этом направлении, в условиях современной действительности, государство, к сожалению, оказывается неспособным единолично решить проблему обеспечения всех нуждающихся граждан жильем. Поэтому становится важным вопрос изучения базовых направлений и современных тенденций реализации жилищной политики и развития строительного комплекса России с целью рассмотрения возможности обеспечивать потребность граждан страны в жилье.

Ключевые слова: управление, строительный комплекс, жилищная политика, строительный рынок, государственная политика, жилищный сектор, регион, направления трансформации, тенденции изменения, целевая программа

DOI:

10.7256/2306-4595.2013.1.643

Дата направления в редакцию:

03-03-2019

Дата рецензирования:

03-03-2019

Дата публикации:

1-3-2013

Abstract.

A good level of a socially oriented government is mostly defined not only by the government's attetion towards national housing policy but also the achieved results of implementing this policy. The housing issue is one of the most important problems to be solved at all levels of state administration. In 2002 that was declared to be the target of a national project ('Housing' Federal Target Program 2002 - 2010). In order to achieve the targets of that program both a number of regulatory acts aimed at creation of legal grounds for increasing citizens' paying capability and availability of new and modern housing have been made at both federal and regional levels.

However, despite all the efforts in this sphere, today the government appears to be unable to solve the housing problem on their own. Therefore, it is very important to study basic directions and modern trends in implementatin of the housing policy and development of the construction sector in Russia in order to find better opportunities to provide citizens with places to live.

Keywords:

management, construction sector, housing policy, construction market, state (national) policy, housing sector, region, directions of transformations, development trends, target program

Введение

Проблема обеспечения граждан страны жильем - одна из главных для государства на всех уровнях его иерархической лестницы. Жилье для каждого человека представляет собой не просто одну из социальных потребностей, это еще и закрепленное Конституцией страны неотъемлемое право каждого гражданина. Наличие достойного жилья у граждан страны не только создает необходимые предпосылки для нормальной жизни, становления и развития семьи и каждого человека в отдельности, но и дает личности возможность быть социально, экономически и политически активной и независимой.

Именно поэтому в Российской Федерации на государственном уровне стоит задача обеспечения жильем как можно большего количества граждан, для чего создаются предпосылки адекватного развития рынка доступного жилья. Данная задача еще в 2002 году была объявлена национальным проектом (ФЦП "Жилище" 2002 - 2010 [1]). Для ее решения, как на федеральном, так и на региональном уровнях был принят ряд нормативно-правовых актов, призванных создать законодательную основу для реализации комплекса мер по увеличению платежеспособности граждан нашей страны, увеличению предложения жилья, соответствующего новым, современным стандартам его качества и размеров.

Уровень социально ориентированного государства во многом определяется не просто вниманием власти к вопросам национальной жилищной политики, но и достигнутыми результатами этой самой политики. Тем не менее, стоит отметить, что несмотря на активную работу в этом направлении, в условиях современной действительности, государство, к сожалению, оказывается неспособным единолично решить проблему обеспечения всех нуждающихся граждан жильем.

Поэтому становится важным вопрос изучения базовых направлений и современных тенденций развития строительного комплекса России с целью рассмотрения его возможности обеспечивать потребность граждан страны в жилье.

1. Базовые составляющие современного строительного комплекса России

Для анализа текущего состояния и существующих проблем строительного комплекса страны необходимо разобраться с его определением и базовыми составляющими.

Наиболее часто в экономической литературе используются понятия "строительная отрасль", "строительный комплекс", "строительный рынок" и "инвестиционно-строительный сектор". На сегодняшний день отраслевое терминоведение достаточно четко разграничивает форму, содержание (значение), функционирование, а также использование этих дефиниций.

Применяемое в настоящее время понятие "строительная отрасль" как характеристика всей строительной сферы не полностью отражает сущность реальных экономических отношений в современном строительстве. Под отраслью следует понимать обособленную часть какой-либо системы, которой в нашем случае является строительный комплекс. Исходя из определения, что отрасль промышленности представляет собой совокупность предприятий, характеризующихся единством экономического назначения производимой продукции, однородностью потребляемых материалов, общностью технической базы и технологических процессов, особым профессиональным составом кадров, специфическими условиями труда [2], следует признать, что понятие строительной отрасли более существенно, чем понятие строительного комплекса. Под строительным комплексом понимается совокупность отраслей, производств и организаций, характеризующихся тесными устойчивыми экономическими, организационными, техническими и технологическими связями в получении конечного результата - обеспечении производства основных фондов народного хозяйства [3].

Говоря о строительном комплексе, мы имеем в виду совокупность отраслей, производств и организаций, характеризующихся тесными устойчивыми экономическими, организационными, техническими и технологическими связями в получении конечного результата - обеспечении производства основных фондов народного хозяйства, географически находящихся на территории государства.

Использование в экономическом обиходе термина "комплекс" подчеркивает сложность структуры строительной сферы, акцентирует внимание на композиции даже не нескольких, а множества отраслей строительного производства, берет во внимание множественность и разноплановость субъектно-объектного состава строительства и сложность взаимосвязей между различными элементами комплекса, его подсистемами и другими отраслями экономики. Такая трактовка подразумевает рассмотрение строительного комплекса в глобальных масштабах, т.е. на макроуровне. С этой точки зрения в системе регионального хозяйства он представляется как многоотраслевой инвестиционно-строительный эксплуатационный комплекс.

С точки зрения централизованного управления экономикой страны понятие "строительный комплекс " как объект государственного управления капитальным строительством исчезает. На фоне трансформации общеэкономических и правовых условий функционирования строительства произошла ликвидация вертикали "трест - объединение - главное управление - министерство ". Под таким углом зрения строительный комплекс утратил свой первоначальный смысл в связи с развалом централизованной системы управления капитальным строительством, произошедшем в результате демонтажа административно-командной системы, разукрупнения и приватизации строительных объединений.

Образовавшийся вакуум на среднем уровне управления, функции которого выполняли министерства и их подразделения (главные и территориальные управления), дает многим исследователям основания утверждать, что строительного комплекса на уровне региона быть не может. По мнению А.Н. Асаула понятие "строительный комплекс", как объект государственного управления, в настоящее время не только не отражает сущность реальных экономических отношений, но даже становится в известной мере экономической абстракцией, если речь идет о федеральном или региональном уровне (равно как и "федеральный рынок строительства"), и поэтому появляется термин "строительная сфера"[4]. Деятельность строительных организаций самостоятельна, и государственное воздействие на их функциональное и экономическое поведение может осуществляться только опосредованно с обязательным законодательным обеспечением [5].

Тем не менее, отказываться от понятия регионального строительного комплекса в современных условиях не стоит, так как он сейчас обладает другим сущностным экономическим и организационным содержанием. Сложность функциональной составляющей регионального строительного комплекса обнажается в ходе декомпозиции этой организационно-экономической системы на основные виды деятельности в строительстве.

Конкретизируя субъектную составляющую строительного комплекса, отметим наличие большого количества участников строительного процесса, социально-экономический статус и род деятельности которых существенно разнятся. К ним относятся владельцы земельных участков, заказчики, застройщики, девелоперы, инвесторы, управленческие, посреднические, финансовые, банковские структуры, страховые компании, проектные, архитектурные, инжиниринговые фирмы, подрядчики и субподрядчики, производители и поставщики материалов и конструкций, собственники построенных промышленных объектов и жители домов, а также органы местных властей, экспертные, согласительные и прочие институты.

Рассматривая строительный комплекс с позиции эффективности любого вида деятельности в строительстве, российские экономисты С.М. Семенов и В.П. Березин под строительным комплексом понимают совокупность производственных и непроизводственных отраслей, включая управление, обеспечивающих осуществление инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений, а также реализацию государственной политики в жилищной сфере [6].

Cтруктура строительного комплекса представлена на рис. 1.

Рис. 1. Структура строительного комплекса

По мнению Л.В. Донцова, инвестиционно-строительная деятельность реализуется определенной системой производственных, функциональных и институциональных структур, образующих инвестиционно-строительный сектор российской экономики в целом и региональной экономики по регионам в частности [7].

По методологии Росстата инвестиционно-строительный сектор определяется как часть сектора нефинансовых предприятий и сектора финансовых учреждений. В его состав входят также сектор государственных учреждений (частично) и сектор домашних хозяйств [8]. Таким образом, инвестиционно-строительный сектор имеет в своем составе инвесторов, строительный комплекс и институциональные структуры. Отождествление понятий "инвестиционно-строительный" комплекс и понятия "инвестиционно-строительный сектор" вполне правомерно, так как они с точки зрения субъектного и функционального наполнения являются, по сути, одним и тем же. Определение строительного комплекса, данное в Российской архитектурно-строительной энциклопедии, как совокупности предприятий и организаций, общим результатом деятельности которых является строительная продукция, не отрицает принадлежности части организаций к инвестиционной, финансовой, правовой сфере, а стало быть, не исключает из субъектного состава его участников ни инвесторов, ни институциональных структур. Большая часть толкований строительного комплекса включает в его содержание инвестиционную составляющую. На наш взгляд, это правомерно, так как существование строительного комплекса без инвестиций невозможно.

На федеральном уровне инвестиционно-строительный комплекс можно рассматривать как совокупность производственных, функциональных и институциональных структур. Общегосударственный (федеральный) инвестиционно-строительный комплекс может быть представлен как совокупность локальных, региональных комплексов. При этом каждый региональный инвестиционно-строительный комплекс характеризуется определенной уникальностью процессов своего формирования, функционирования и развития.

На региональном уровне инвестиционно-строительный комплекс можно рассматривать как совокупность производственных, функциональных и институциональных структур, территориально расположенных в границах одного региона.

В рамках типологического терминоведения, занимающегося сравнительным исследованием особенностей отдельных терминов с целью установления их общих свойств, а также особенностей, представляется целесообразным сопоставить понятия инвестиционно-строительный комплекс и строительный рынок.

Строительный рынок, как всякий рынок товаров и услуг, имеет все его атрибуты, т.е. включает субъекты (элементы) рынка, объекты (предметы) рыночных отношений, инфраструктуру, рыночный механизм, государственный контроль, регулирование и саморегулирование рынка.

Субъектами (элементами) строительного рынка являются инвесторы, заказчики, подрядчики, проектно-изыскательские организации, научно-исследовательские институты, предприятия промышленности строительных материалов, изделий и конструкций, предприятия строительного и дорожного машиностроения, предприятия (заводы)-изготовители технологического, энергетического и другого оборудования, население.

Объектами рыночных отношений являются строительная продукция (здания, сооружения, объекты, их комплексы и др.); строительные машины, транспортные средства, энергетическое и другое оборудование; материалы, изделия, конструкции; капитал; рабочая сила; информация и т.д.

Инфраструктуру строительного рынка образуют банки, биржи - товарно-сырьевые, трудовых ресурсов, фондовые (ценных бумаг), недвижимости и др.; брокерские конторы и фирмы; институциональные инвесторы - пенсионные фонды, страховые компании, инвестиционные общества и фирмы открытого и закрытого типа и др.; иностранные инвесторы; агентские, посреднические, рекламные, информационные службы и фирмы; инженерно-консультационные центры; аудиторские фирмы; венчурные (рисковые) предприятия в строительном комплексе; фонды и программы поддержки малого бизнеса; контрольно-инспекционные службы; суд, арбитраж и др.

На рынке строительства функционирует рыночный механизм (механизм экономического взаимодействия участников рынка), в результате действия которого цены на строительную продукцию формируются в соответствии с действием законов спроса и предложения, конкуренции. Данный механизм обеспечивает саморегулирование рыночных процессов, в случае если вмешательство государства в строительную сферу незначительно.

Очевидно, что строительный комплекс является составной частью строительного рынка и может быть отождествлен с ним только в определенной части функционирующего конгломерата профессиональных субъектов хозяйствования. Строительная продукция, как конечный результат производства в строительной сфере, на строительном рынке выступает в качестве объекта, на который направлено действие рынка, в то время как в строительном комплексе она рассматривается, как результат его деятельности. Так, в первом случае - это составной элемент системы (строительного рынка), а во втором - категория, возникающая посредством действия, т.е. в случае функционирования и взаимодействия элементов системы (строительного комплекса).

Основная классификация объектов строительства проиллюстрирована на рис. 2.

Рис. 2. Классификация объектов строительства

Важнейшими вопросами, сопряженными с функционированием строительного рынка, являются вопросы формирования конкурентной среды и проведения эффективной антимонопольной и государственной политики в строительной сфере.

Рассмотрев сущностные характеристики основных понятий, используемых строительной терминологией, можно выстроить иерархическую цепочку приведенных терминов. Руководствуясь критерием нарастающей сложности структурной и содержательной формы конкретного понятия, получим следующий упорядоченный ряд рассмотренных ранее дефиниций: "строительная отрасль" > "строительный комплекс" > "инвестиционно-строительный комплекс (сектор)" > "строительный рынок".

Дальнейшее развитие строительного комплекса страны непосредственно связано с направлениями реализации существующей жилищной политики государства.

2. Жилищная политика России: существующее состояние и недостатки реализации

Жилищная политика - важное и неотъемлемое звено социально-экономической политики, как на общегосударственном, так и на региональном и муниципальном уровнях, поскольку именно жилье является основой благополучия каждого человека.

На сегодняшний день нет официального единого определения жилищной политики. В связи с этим будем руководствоваться следующим определением. Жилищная политика - часть социально-экономической политики страны, включающая комплекс взаимоувязанных целей, принципов, программ, механизмов и инструментов государственной, муниципальной и общественной деятельности, содействующих улучшению жилищных условий граждан и предпринимательству в жилищной сфере.

Сегодня абсолютно вся жилищная политика государства, в том числе и региональная, построена на реализации ФЦП "Жилище" на 2011-2015 годы и на подпрограммах, входящих в нее. В некоторых регионах РФ также присутствуют отдельные региональные программы стимулирования развития жилищного строительства.

В России при реализации жилищной политики используются различные экономические, социальные, политические рычаги и механизмы. Однако широкий спектр этих инструментов отнюдь не свидетельствует об эффективности проводимой в жизнь российской жилищной политики. Судить об этом представляется возможным на основании полученных результатов от масштабно задуманной и внедряемой на протяжении девяти лет Федеральной целевой программы (ФЦП) "Жилище" на 2002 - 2010 годы. Анализ эффективности этой программы проводился исходя непосредственно из намеченных задач и степени соответствия установленным плановым индикаторам, определенными разработчиками ФЦП "Жилище" в лице Министерства регионального развития РФ и Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Комплексная оценка результатов данной жилищной программы сделана на базе сравнительного анализа уже достигнутых показателей в области строительства жилья с их запланированными значениями в разрезе отдельных сегментов реализации жилищной политики: строительства жилых объектов; развития ипотечного жилищного кредитования населения; работы ЖКХ; обязательств государства перед определенными категориями граждан, а также с учетом комплексных показателей, с рассмотрения которых и начнем анализ эффективности российской жилищной политики (рис. 3).

Рис.3. Основные индикаторы, характеризующие политику в области жилья в РФ

Комплексные показатели

1. Уровень обеспеченности населения жильем. В 2010 г. в среднем по России он составляет почти 22 кв. метра на человека (для сравнения: в Норвегии - 74 кв. метра на человека; во Франции - 43 кв. метра на человека; в Чехии - 28 кв. метров на человека; на Украине - 26 кв. метров на человека) [9]. За 2010 год значение целевого индикатора "Уровень обеспеченности населения жильем" выросло только на 0,1 кв. метра. Однако данный рост обусловлен не столько положительной динамикой сохранения почти на прежнем уровне объемов ввода жилья, сколько естественной убылью населения Российской Федерации, составившей на конец 2009 года по сравнению с 2008 годом по данным Росстата 224,3 тыс. человек [10], а естественная убыль населения Российской Федерации, на конец 2011 года по сравнению с 2010 годом составила 131 тыс. человек [11].

2. Коэффициент доступности жилья. Обычно, оценивая уровень обеспеченности жильем граждан той или иной страны, оперируют показателем - уровень доступности жилья. Этот уровень рассчитывается как отношение средней рыночной стоимости стандартной квартиры общей площадью 54 кв. м к среднему годовому доходу семьи, состоящей из 3-х человек. Он показывает время, за которое семья может накопить денежные средства для приобретения квартиры, откладывая все свои доходы.

Согласно программе "Жилище" к 2011 году стоимость стандартной квартиры общей площадью 54 кв. м должна была быть равна среднему годовому совокупному денежному доходу семьи из трех человек за 3 года. Однако анализ плановых и фактических значений показателей "Коэффициент доступности жилья", зафиксированных в 2006 - 2009 годах, показывает, что жилье в России с каждым годом становится все более недоступным. Так, в 2009 году рассматриваемый коэффициент составил более 6 лет. Для сравнения: в европейских странах данный показатель составляет 3, а в США - 2 [12].

Однако по данным "Агентства по ипотечному и жилищному кредитованию" (АИЖК) за 2011 год значение целевого индикатора "Уровень обеспеченности населения жильем" выросло только на 0,2 кв. метра.

II . Показатели развития ипотечного жилищного кредитования населения

1. Значение целевого показателя "Доля семей, имеющих возможность приобрести жилье, соответствующее стандартам обеспечения жилыми помещениями, с помощью собственных и заемных средств" прямо пропорционально значению целевого индикатора "Коэффициент доступности жилья". Незначительная положительная динамика фактического значения этого индикатора была сведена на нет значительным ухудшением социально-экономической ситуации в российской экономике в 2009 году, выразившейся в росте безработицы, и существенным сокращением доходов граждан на фоне инфляционных процессов.

В результате на 1 января 2010 года значение фактического показателя не только снизилось в 1,6 раза по сравнению с аналогичным значением, зафиксированным по состоянию на 1 января 2009 года, но и уже в 2,2 раза отстает от планового значения, принятого на уровне 26% [13]. Следует отметить, что столь существенный спад значения рассматриваемого индикатора был бы еще ниже, не будь созданы условия для погашения основного долга и уплаты процентов по кредитным договорам (в том числе ипотечным), за счет средств материнского (семейного) капитала [14]. Эти средства в 2009 году в размере 26,3 млрд рублей были в полном объеме перечислены Пенсионным фондом РФ организациям-кредиторам [15].

2. Годовой объем выдаваемых ипотечных кредитов и займов. Данный показатель характеризует степень развития ипотечного рынка в стране. Высокий уровень выдачи ипотечных кредитов свидетельствует об относительно приемлемых условиях для граждан, желающих приобрести жилье при помощи ипотеки. К таким периодам несомненно относятся 2007 и 2008 годы, ставшие пиковыми по размеру выданных ипотечных кредитов.

Банковский кризис 2009 года внес существенные коррективы в российский рынок ипотеки. В результате снижения доходов большинство кредиторов не смогли выполнять обязательства по кредитам, доверие банковских институтов к кредиторам существенно снизилось. Как следствие - повышение процентных ставок по ипотеке, ужесточение требований банков к потенциальным кредиторам, что в целом резко снизило привлекательность ипотечных кредитов. Как результат - значение целевого индикатора "Объем выдаваемых в год ипотечных кредитов и займов" в 2009 году составил только 152 млрд рублей, что почти в 4,5 раза меньше аналогичного показателя за 2008 год, и в 2 раза меньше планового значения данного индикатора [16].

Объем ипотечных кредитов в 2010 году составил 379 млрд рублей. За 2011 год объем выданных ипотечных кредитов увеличился аж до 713 млрд руб.[17] Массовому внедрению ипотеки препятствует высокая процентная ставка по ипотечным кредитам. По данным Центробанка России за истекший период текущего года она составила 12,3%. В сравнении с уровнем процентной ставки по ипотечным кредитам в странах с развитой ипотечной системой эта цифра остается запредельно высокой.

3. Количество молодых семей, улучшивших жилищные условия (в том числе с использованием ипотечных кредитов и займов) при оказании содействия за счет средств федерального бюджета. Расчет данного показателя берется во внимание с целью оценить размер помощи государства молодым семьям в стране. В задачах ФЦП "Жилище" с начала 2002- и до конца 2010 года определено оказать содействие в обеспечении жильем за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов 289,9 тыс. молодых семей. Причем на первом этапе реализации программы (2002-2005 гг.) 114 тыс. молодых семей могли рассчитывать на помощь федерального бюджета в размере - 2 050 млн руб., а на втором этапе в 2006 - 2010 гг. 175,9 тыс. семьям выделялось из федеральной казны 19 395 млн руб. Если всю сумму федеральных бюджетных ассигнований за 2002 - 2011 годы, поделить на количество молодых семей, для которых они предназначались, то в среднем получается, что одной семье отводится около 74 тыс. рублей субсидии, или всего около двух метров жилья по цене в пределах 30-32 тыс. рублей за 1 кв. м.

Значение рассматриваемого показателя на 1 января 2010 года было зафиксировано на уровне 129,6 тыс. семей. И если по состоянию на 1 января 2009 года фактическое его значение превышало плановое, установленное на 2008 год на отметке 102,9, то в 2009 году имеет место отставание от планового показателя почти на 8%. Еще большего ухудшения ситуации не допустила набираемая обороты программа по реализации материнского капитала, позволившая использовать средства материнского (семейного) капитала на погашение жилищных кредитов (займов), в том числе ипотечных.

III . Показатели жилищного строительства

Сравнительный анализ значений показателей, характеризующих жилищное строительство, представлен в табл. 1.

Таблица 1

Показатели жилищного строительства в России

Наименование показателя	Значения показателей
	2006 год	2007 год	2008 год	2009 год
	Фактич. значение	План. значение	Фактич. значение	План. значение	Фактич. значение	План. значение	Фактич. значение	План. значение
Годовой объем ввода жилья, млн кв. метров	50,6	50,8	60,4	56,3	63,8	63,1	59,8	52
Доля финансирования жилищного строительства за счет кредитных средств, предоставленных застройщику, %	6,4	26	7,6	30	10	37	9	43
Доля городов с населением более 50000 чел., где приняты правила землепользования и застройки, %	24,6	7	31,8	25	47	43	62	62

IV . Показатели работы ЖКХ

Сравнительный анализ значений показателей, характеризующих совершенствование работы жилищно-коммунального хозяйства, представлен в табл. 2.

Таблица 2

Показатели состояния жилищно-коммунального хозяйства

Наименования показателя состояния жилищно-коммунальной сферы	Значения индикаторов
	2006 год	2007 год	2008 год	2009 год
	Фактич. значение	Планов. значение	Фактич. значение	Планов. значение	Фактич. значение	Планов. значение	Фактич. значение	Планов. значение
Уровень износа коммунальной инфраструктуры (процентов)	60*	57	56*	55	51*	53	57*	51
Доля частных инвестиций в общем объеме инвестиций в модернизацию коммунальной инфраструктуры (процентов)	13	17	35	20	40	30	32,3	40
Доля частных управляющих компаний от общего количества организаций ЖКХ (процентов)	15	8	18	15	25	20	61	25
Доля многоквартирных домов, управляемых профессиональными управляющими организациями (процентов)	18	6	22,4	10	57	33	58,1	57
Объем просроченной кредиторской задолженности предприятий ЖКХ (млрд рублей)	305	167	254,7	100	150	75	63,4	50

* Учитывая, что данные показатели рассчитываются исходя из формального подсчета срока эксплуатации жилых домов, они не отражают реального состояния жилищного фонда, а система регулярного технического аудита жилищного фонда фактически отсутствует.

Низкое качество жилищных и коммунальных услуг, а также высокий уровень износа коммунальной инфраструктуры продолжают влиять на удовлетворение потребности граждан в жилье. Сокращение объемов финансирования, выделяемого как из федерального, так и из региональных бюджетов на проведение текущего и капитального ремонта жилых помещений и объектов инженерной инфраструктуры, отрицательно сказалось на значении показателя "Уровень износа коммунальной инфраструктуры". На конец 2009 года его отставание от запланированного показателя составило более 12%. Мероприятия по подготовке к зиме 2009 - 2010 годов выявили, что около 30% основных фондов отрасли уже полностью отслужили нормативные сроки, а темпы нарастания износа по-прежнему увеличиваются и к концу 2009 года составляли на уровне 2-3% в год.

V . Показатели исполнения государством обязательств по предоставлению жилья

Обобщающими в целом картину выполнения государственных обязательств перед гражданами являются показатели, представленные в табл. 3.

Таблица 3

Показатели выполнения государственных обязательств перед гражданами, относящихся к категориям, установленных законодательно

Наименование показателя	Значения показателей
	2006 год	2007 год	2008 год	2009 год
	Фактич. значение	План. значение	Фактич. значение	План. значение	Фактич. значение	План. значение	Фактич. значение	План. значение
Количество граждан, относящихся к категориям, установленным федеральным законодательством, улучшивших свои жилищные условия в рамках подпрограммы (нарастающим итогом) (тыс.семей)	17,1	18,4	31,2	41,8	52,3	72,5	71,8	94,7
Среднее время ожидания предоставления жилых помещений в рамках подпрограммы (лет)	36,5	16	39,1	14	26,9	11	27,1	8

Подводя общий итог реализации Федеральной целевой программы "Жилище" за период с 2002 по 2010 год, следует констатировать, что основные ориентиры, заложенные программой, достигнуты не были. Ее неэффективность обусловлена наличием следующих недостатков: невыполнение государством обязательств по обеспечению жильем граждан России; отсутствие концентрации федеральных бюджетных ассигнований на главных направлениях, их распыление по многочисленным подпрограммам и пяти государственным заказчикам по всем регионам; отсутствие конкретных мероприятий, направленных на увеличение объемов жилищного строительства; слабая координация действий между министерствами, ведомствами и агентствами, призванными обеспечить реализацию программы.

Сегодня ФЦП "Жилище" на 2002 - 2010 годы имеет свое продолжение в виде утвержденной в 2010 году Федеральной целевой программы "Жилище" на 2011-2015 годы [18]. На вооружение ею взяты следующие показатели: в 2011 году планируется построить 63 млн квадратных метров жилья (хотя за полгода возведено чуть более 20), в 2012-м этот показатель составит 67 млн, в 2013-м - 71, в 2014-м - 79, в 2015-м - 90. Доля семей, которые смогут купить жилье на собственные средства и кредиты, должна к 2015 году вырасти более чем в 2,5 раза по сравнению с 2009 годом - с 12 до 30%.

Однако эксперты рынка - от аналитиков до застройщиков - скептически относятся к выполнимости подобных планов. По их мнению, для таких объемов требуется отмена множества требований к застройщику, снижение стоимости стройматериалов, переход на современные технологии, длинные дешевые кредиты для строительных компаний и многое другое. Сегодня существующие механизмы строительства обрекают застройщика на прохождение множества затратных как по времени, так и по средствам согласительных процедур с различными организациями. Российский премьер В.В. Путин в июле 2011 года отметил, что в странах ОЭСР в среднем застройщик проходит 15 процедур, а в России - 50, на что уходит около 700 дней. И это в 4 раза больше, чем в любой другой стране [19].

Сравнение ФЦП "Жилище" на 2002 - 2010 годы и ФЦП "Жилище" на 2011-2015 годы позволяет сделать ряд выводов:

1. Кажущимся положительным сдвигом является закрепление статуса одного разработчика и главного координатора программы за одним ведомством - Министерством регионального развития. Однако в основу действующей программы на 2010-2015 годы положен уже существовавший пакет документов программы "Жилище" на 2002-2010 годы, ранее разработанный несколькими ведомствами. В этой связи необходимость привлечения к разработке "новой" программы других соисполнителей у Минрегиона отпала.

2. Ключевой целевой индикатор "Годовой ввод объема жилья" ФЦП "Жилище" 2011 - 2015 за пять лет действия программы должен будет увеличиться на 37 млн кв.м (или на 70%) и достичь к 2015 году отметки 90 млн кв. м. Такой количественный, а по сути, качественный скачок рассматриваемого показателя должен быть обусловлен введением следующих ключевых элементов: прозрачность процедуры отвода земель; сокращение сроков оформления и упрощение разрешительной документации; применение новых индустриальных технологий в строительстве; создание привлекательной для инвесторов схемы участия в обеспечении инфраструктурой отводимых под строительство площадок; системы льготного кредитования застройщиков. Как предыдущая, так и действующая программы лишены механизмов для создания вышеуказанных компонентов, что позволяет усомниться в достижении к намеченному сроку отметки в 90 млн м кв.

3. В обеих программах делается акцент на обеспечение жильем определенных категорий граждан, большую часть которых составляют военнослужащие. Однако количество всех граждан, имеющих право на государственную помощь при приобретении жилья, относительно небольшое в сравнении с общим количеством нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан.

Таким образом, вектор направленности такого ключевого "несырьевого" локомотива экономики, как жилищный сектор требует сегодня пересмотра, а существующая жилищная программа нуждается в серьезных доработках и поисках других механизмов для более эффективного и адресного подхода к вопросам строительства жилья в стране.

3. Основные направления совершенствования жилищной политики и функционирования строительного комплекса России

Анализ проблем реализации жилищной политики выявил общие для всей страны сложности в претворении в жизнь заявленных в региональных жилищных программах целей.

Они заключаются в трех основных проблемах:

1) недостаток финансирования;

2) отсутствие единой стратегической политики в жилищной сфере и согласованности усилий всех органов власти;

3) сложности, связанные с нормативно-правовыми аспектами и с бюрократическими проволочками и запретами.

Общие пути решения данных проблем могут заключаться в следующем:

- стимулировать органы местного самоуправления к разработке и утверждению генеральных планов и правил землепользования и застройки городских округов, городских и сельских поселений, к активному проведению эффективной градостроительной политики, созданию условий для строительства жилья эконом-класса, демонополизации и развитию конкуренции на рынке жилищного строительства;

- снизить административные барьеры для застройщиков и граждан в части приобретения земельных участков и присоединения данных участков к сетям;

- произвести выделение и комплексное обеспечение земельных участков инженерной инфраструктурой под жилую застройку, в том числе малоэтажную;

- произвести обеспечение земельных участков объектами как коммунальной, так и социальной инфраструктуры;

- провести реконструкцию объектов коммунального назначения с целью увеличения мощностей и дополнительного развития на их базе жилищного строительства;

- обеспечить улучшение качества жилищного фонда за счет обеспечения благоустроенным жильем граждан, проживающих в помещениях, не отвечающих установленным требованиям;

- обеспечить развитие производственной базы стройиндустрии;

- обеспечить повышение платежеспособности населения, в том числе молодых семей, при приобретении жилья за счет оказания государственной поддержки и развития института ипотечного жилищного кредитования;

- упростить порядок предоставления кредитов застройщикам, жилищным некоммерческим объединениям граждан, в том числе жилищно-строительным кооперативам, для обеспечения строительства жилья эконом-класса, в том числе малоэтажного;

- осуществить перевод в электронный вид оказываемых государственных услуг в сфере строительства, что позволит предоставлять исчерпывающую информацию об административных процедурах при реализации инвестиционных проектов, в том числе с указанием органов или организаций, участвующих в таких процедурах, сроков их проведения, требований к документам.

- обеспечить комплексное рассмотрение вопросов всего цикла: оформление прав на землю, сбор исходных данных, подготовка, согласование и экспертиза проектной документации, получение разрешений, строительство и ввод объекта в эксплуатацию. Для каждого этапа должны быть установлены регламенты, определяющие порядок и сроки их прохождения.

Для повышения эффективности и результативности работы строительного комплекса, а также, для улучшения целенаправленности реализации мер жилищной политики, касающихся улучшения социальной инфраструктуры, расширения доступности общественных благ, повышения уровня жизни населения, необходимо произвести определенные трансформации в жилищной политике страны и, как следствие, в структуре строительного комплекса государства.

Одним из направлений такой трансформации может стать создание новой структуры (на базе уже существующего органа власти Агентства по ипотечному жилищному кредитованию - АИЖК), которая позволила бы решить следующие вопросы:

- снижение административных барьеров для граждан и застройщиков за счет введения структуры, действующей по принципу одного окна;

- минимизация рисков различного рода мошенничеств, связанных с покупкой жилья;

- усиление адресной социальной поддержки населения в части поиска и предоставления возможностей для покупки жилья;

- повышение уровня жизни населения за счет улучшения жилищных условий.

Данному агентству предлагается присвоить название - Федеральное агентство пакетного финансирования жилья (далее - Росжилье).

Очевидно, что в условиях масштабности и федеративного устройства государства необходима организация и развитие филиальной сети Росжилья, представленной областными, краевыми и муниципальными подразделениями, отвечающими за организацию и контроль исполнения программы пакетного финансирования жилищного сектора в каждом субъекте РФ либо возложение данных обязанностей на уже существующие структуры. Развитие филиальной сети данной организации необходимо еще и для учета региональных особенностей каждого конкретного региона, которые смогут быть учтены только при наличии подразделений находящихся непосредственно на обслуживаемой территории.

Росжилье должно представлять собой структуру, действующую по принципу "одного окна ", максимально упрощающую процедуры для граждан и минимизирующую коррупционные проявления (см. табл. 4).

Таблица 4

Сравнительная характеристика деятельности АИЖК и Росжилье

№	Показатель	АИЖК	Росжилье
1	Цель создания	- обеспечения ликвидности российских коммерческих банков, предоставляющих долгосрочные жилищные кредиты населению, за счет покупки прав требований по таким кредитам на средства, привлекаемые путем размещения облигаций Агентства на фондовом рынке.	- обеспечение наибольшего числа граждан РФ собственным жильем путем комплексного решения проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы
2	Основные задачи	- создание общих стандартов ипотечного жилищного кредитования; - обеспечение доступности ипотечных кредитов для населения на всей территории России; - создание института рефинансирования ипотечных кредиторов; - создание вторичного рынка для обязательств, обеспеченных ипотекой; - формирование рынка ипотечных ценных бумаг.	- обеспечение роста темпов жилищного строительства в новых районах городов и на прилегающих территориях; развитие в этих районах необходимой инфраструктуры, дорог и коммуникаций; - формирование устойчивых экономических стимулов для вовлечения бизнеса в участие в данной программе ПФЖ; - обеспечение устойчивого и эффективного функционирования и развития жилищно-коммунального комплекса регионов Российской Федерации; - распределение финансовой нагрузки при обеспечении граждан жильем между несколькими инвесторами (в рамках каждого конкретного пакета); - усиление адресной социальной поддержки населения в части поиска и предоставления возможностей для покупки жилья (личностно ориентированный подход к каждому конкретному человеку); - массовое привлечение граждан, участвующих в приобретении жилья с помощью пакетного финансирования, к занятию общественно значимыми делами в течение оговоренного периода времени; - создание условий для улучшения демографической ситуации в стране, реализации эффективной миграционной политики, снижение социальной напряженности в обществе, для устойчивого и самостоятельного развития всех муниципальных образований.
3	Органы управления	Высшим органом управления агентства является общее собрание акционеров, которое избирает наблюдательный совет. Наблюдательный совет агентства осуществляет общее руководство деятельностью агентства, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции общего собрания акционеров. Наблюдательный совет назначает правление агентства. Руководство текущей деятельностью агентства осуществляется единоличным исполнительным органом - генеральным директором - и коллегиальным исполнительным органом - правлением. Генеральный директор является председателем правления агентства.	Совет директоров, состоящий из руководителей основных направлений (строительство, кадры, финансовый сектор, промышленный сектор, социальный сектор, инженерный сектор). Руководство текущей деятельностью осуществляется единоличным исполнительным органом - генеральным директором.
4	Основной бенефициар	Банки и банковская система	Граждане
5	Уровень контактов заемщика	Напрямую с заемщиками АИЖК не работает (за исключением экстренных случаев (просрочка платежей, длительные неплатежи и пр.) При нормальном развитии событий заемщик общается с банком, выдавшим ему кредит, который является партнером АИЖК. Так же заемщик сам готовит все документы, сам приобретает страховку (либо в банке).	В связи с тем, что Росжилье работает по принципу одного окна, человек обращается непосредственно в данную структуру (или ее филиал) и у него нет надобности в самостоятельном поиске вариантов.

Росжилье в ходе своей деятельности берет на себя часть функций различных министерств и ведомств в части решения проблем, связанных с реализацией программы пакетного финансирования жилья. Кроме того, Росжилье участвует в разработке нормативно-правовых актов во взаимодействии с Министерством регионального развития и Министерством здравоохранения и социального развития в установленной сфере деятельности.

Росжилье осуществляет свою деятельность непосредственно и во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями по следующим вопросам.

1. С Министерством регионального развития

1. Утверждение и использование федеральных градостроительных нормативов и правил в области градостроительства, проектирования и инженерных изысканий в области градостроительства.

2. Согласование и утверждение формы градостроительного плана земельного участка.

3. Согласование документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании документов территориального планирования.

4. Установление и закрепление актов об определении стоимости 1 кв.м жилья, используемой при расчете средств федерального бюджета, направляемых на приобретение жилья для удовлетворения как государственных нужд, так и нужд граждан, использующих программу пакетного финансирования жилья.

5. Разработка и применение методик оценки рисков инвестиционных проектов в сфере строительства жилья, попадающих под программу пакетного финансирования жилья; положений об инвестиционных комиссиях и регламентах их работы, методик применения критериев отбора инвестиционных проектов и расчета показателей эффективности инвестиционных проектов, форма примерного инвестиционного соглашения, порядок оформления прав собственности на результаты реализации инвестиционных проектов, форма заявки на предоставление государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, необходимые для предоставления указанной поддержки.

6. Разработка и утверждение нормативов в области сметного нормирования и ценообразования в сфере градостроительной деятельности, применимой к программе пакетного финансирования жилья.

7. Согласование федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития.

2. С Министерством экономического развития России

В связи с тем, что Министерство экономического развития Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы государственной статистики, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Федерального агентства по государственным резервам, Федерального агентства по управлению государственным имуществом, Росжилье активно взаимодействует с данным органом исполнительной власти и берет на себя часть функций данного органа власти в рамках программы пакетного финансирования жилья:

1. Установление порядка организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, необходимых для функционирования программы пакетного финансирования жилья (ПФЖ).

2. Определение порядка ведения реестров субъектов малого, и среднего и крупного предпринимательства - получателей поддержки, участвующих в программе пакетного финансирования жилья. Разработка требований к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными реестрами.

3. Осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации работы по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности программы.

4. Решение вопросов о возможности и размерах использования средств из государственного резерва.

3. С Министерством труда и социальной защиты РФ

Росжилье совместно с Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации участвует в выработке государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере социального развития, труда, уровня жизни и доходов населения, демографической политики, медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, оплаты труда, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, на основе работы самой программы пакетного финансирования жилья и ее составляющих.

4. С Министерством финансов России

Росжилье совместно с Министерством финансов и Федеральной налоговой службой решает вопрос о налоговых льготах для предприятий - участников программы ПФЖ.

Таким образом, создание нового государственного институционального образования - Росжилья - позволит решить ряд насущных проблем, связанных с реализацией существующей жилищной политики и обеспечения достаточного финансирования функционирующего строительного комплекса России.

Заключение

Жилищная политика - важное и неотъемлемое звено социально-экономической политики, как на общегосударственном, так и на региональном уровне, поскольку именно жилье является основой благополучия каждого человека. Реализация жилищной политики может иметь два основных направления:

1) решение экономических задач (экономическая составляющая);

2) универсальная государственная поддержка населения в условиях социально ориентированного государства (социальная составляющая).

Данные направления практически всегда идут последовательно от первого ко второму.

Реализации жилищной политики государства способствует развитий строительный комплекс страны. При этом основной проблемой его развития является не недостаток производственных мощностей, строительной техники и материалов, а проблемы финансирования строительства нового жилья со стороны заказчиков, в том числе государства. В настоящее время для жилищной политики характерна установка на поиск преимущественно внешних (по отношению к жилищному сектору) источников инвестиций.

Современная государственная жилищная политика наряду с прежней ориентацией на основную часть работающего населения, располагающего средними доходами, накоплениями и имеющего жилье в собственности в результате бесплатной приватизации, направлена на решение жилищных проблем социально незащищенных групп населения, а также на те группы населения, перед которыми государство имеет ряд обязательств. В качестве государственной стратегии решения жилищного вопроса активно применяется программно-целевой подход. Основным инструментом реализации жилищной политики на сегодняшний день выступают различного рода целевые программы. жилье строительный государство

В России при реализации жилищной политики используются различные экономические, социальные, политические рычаги и механизмы. Однако широкий спектр этих инструментов отнюдь не свидетельствует о ее эффективности. Судить об этом представляется возможным на основании полученных результатов от масштабно задуманной и внедряемой на протяжении 9 лет Федеральной целевой программы (ФЦП) "Жилище" на 2002 - 2010 годы. Ее неэффективность обусловлена наличием следующих недостатков: невыполнением государством обязательств по обеспечению жильем граждан России; отсутствием концентрации федеральных бюджетных ассигнований на главных направлениях, их распылением по многочисленным подпрограммам и пяти государственным заказчикам, по всем регионам; отсутствием конкретных мероприятий, направленных на увеличение объемов жилищного строительства; слабой координацией действий между министерствами, ведомствами и агентствами, призванными обеспечить реализацию программы.

...