Нормативно-правові аспекти будівництва автомобільних доріг

Размещено на http://allbest.ru

Навчально-наукового інституту адміністрування, державного управління та професійного розвитку

Національного університету «Львівська політехніка»

Нормативно-правові аспекти будівництва автомобільних доріг

Войтик Олександра Євгенівна кандидат наук з державного управління,

доцент кафедри публічного управління та публічної служби

Прокопів Іван Іванович аспірант

кафедри публічного управління та публічної служби

Анотація

Розглянуто особливості нормативно-правового забезпечення будівництва автомобільних доріг в Україні. Проаналізовано низку законодавчих та підзаконних актів, які забезпечують нормативно-правове регулювання будівництва автомобільних доріг в Україні. Розглянуто проблеми, які існують на цей час в досліджуваній сфері, зокрема, з позиції наявності значної кількості корупційних ризиків, що супроводжують процес будівництва автомобільних доріг. Обґрунтовано основні кроки, які потрібно зробити для того, щоб покращити нормативно-правове забезпечення будівництва автомобільних доріг в Україні та знизити рівень корупційних ризиків у цій сфері.

Ключові слова: нормативно-правове забезпечення; будівництва автомобільних доріг; законодавчі акти; підзаконні нормативно-правові документи; держава.

Вступ

Постановка проблеми. Будівництво автомобільних доріг є важливим завданням держави у сучасному суспільстві, тому воно вимагає особливої уваги з боку державних органів влади. Проте на сьогодні дорожня галузь України перебуває в критичному стані, зважаючи на хронічну нестачу фінансових ресурсів для забезпечення її функціонування, недосконалість системи управління автомобільними дорогами, а також наявність значних колізій та прогалин в нормативно-правовому забезпеченні автодорожньої сфери. Досвід останніх років свідчить про певні прогресивні зрушення в дорожній галузі та будівництві і реконструкції автомобільних доріг. Тому Українська держава достатнім чином страждає від цих проблем, що вимагає адекватних управлінських дій з боку державних органів влади та належного нормативно-правового забезпечення ефективного будівництва автомобільних доріг, здатного вивести галузь на принципово новий рівень розвитку.

Методологія дослідження. В основі дослідження особливостей нормативно-правового забезпечення будівництва автомобільних доріг лежить застосування загальнонаукових методів наукового пізнання. Завдяки методам аналізу та синтезу, а також індукції та дедукції площина досліджуваної проблематики розглядається в контексті окремих складових системи нормативно-правового забезпечення, які в сукупності дають уявлення про реальний стан законодавства у досліджуваній сфері. Стосовно обґрунтування пропозицій та вирішення проблем, які існують сьогодні, то вони подані у статті завдяки застосуванню абстрактно-логічного методу.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблематику функціонування сфери дорожнього будівництва, її реконструкції та ремонту, в також державного управління нею розглянуто у працях багатьох науковців. Зокрема, варто згадати таких вчених як А. Безуглий [1], Т. Захарова [1], В. Іванченко [1], Н. Іщенко [4; 11], В. Краснюк [2], О. Непомнящий [3], І. Новаковська [4], Ю. Середа [10], Б. Стасюк [1], М. Стецюк [11], М. Янчук [1] та інших. У своїх працях дослідники аналізують актуальність впровадження європейського досвіду управління безпекою автомобільних доріг в системі публічного управління України, вивчають особливості управління безпекою автомобільних доріг з позиції міжнародного досвіду та вітчизняної практики, здійснюють комплексну оцінку показників ефективності інвестицій будівництва, реконструкції та ремонтів автомобільних доріг, обґрунтовують еколого-економічні засади землекористування автомобільного транспорту та дорожнього господарства і вивчають особливості державного управління дорожнім будівництвом та еколого-економічні аспекти зміни правового статусу земель для потреб автомобільного транспорту. Проте на цей час відсутні ґрунтовні наукові дослідження, які стосуються особливостей нормативно-правового забезпечення будівництва автомобільних доріг, зважаючи на специфіку функціонування українського суспільства та ті трансформації, які відбуваються у ньому протягом останніх років.

Виокремлення невирішених раніше частин загальної проблеми. Нормативно-правове забезпечення будівництва автомобільних доріг, незважаючи на низку публікацій у сфері розвитку дорожнього будівництва та ремонту, потребує постійних ґрунтовних наукових досліджень з огляду на динамічність розвитку зазначеної галузі та потребу її постійного покращення в контексті прогресивних трансформацій народногосподарського комплексу країни. Предметом нашого дослідження є вивчення особливостей нормативно-правового забезпечення будівництва автомобільних доріг.

Виклад основного матеріалу

Будівництво нових та збереження від руйнування існуючих автомобільних доріг є одним із напрямів розвитку економічної системи відповідно до потреби оптимізації мережі автомобільних доріг та поліпшення автомобільного сполучення в державі в цілому. Поняття «будівництво автомобільних доріг» розглядають як комплекс дорожньо-будівельних робіт, пов'язаних з капітальним ремонтом, реконструкцією та будівництвом автомобільних доріг, що має нормативне визначення в законодавстві. Загалом, нормативно-правове забезпечення будівництва, а також утримання, ремонту та реконструкції автомобільних доріг в Україні визначається низкою законодавчих актів парламенту та підзаконних нормативно-правових документів центральних органів влади. Передусім варто назвати:

• Закон України «Про автомобільні дороги»,

• Закон України «Про дорожній рух»,

• Закон України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України»,

• Закон України «Про концесію»,

• Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

• постанова Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 № 560 «Про затвердження Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України»;

• постанова Кабінету Міністрів України від 10 09 2014 № 439 «Про затвердження Положення про Державне агентство автомобільних доріг України»;

• постанова Кабінету Міністрів України від 30 06 2015 № 460 «Про затвердження Положення про Міністерство інфраструктури України»;

• розпорядження Кабінету Міністрів України від 03.08.2011 № 739 «Деякі питання реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування».

• Державні будівельні нормами ДБН Д. 1.1-1-2000 «Правила визначення вартості будівництва»;

• Галузеві будівельні нормами Г.1-218-182:2011 «Організаційнометодичні, економічні і технічні нормативи. Ремонт автомобільних доріг загального користування. Види ремонтів та перелік робіт»;

• Стандарт організації України СОУ 42.1-37641918-050:2012 «Порядок визначення вартості капітального та поточного ремонтів автомобільних доріг загального користування (державного та місцевого значення)».

Цей перелік законодавчих та нормативних актів містить документи, які визначають загальні засади будівництва, реконструкції та утримання автомобільних доріг. Проте цей процес є доволі багатогранним і багатоаспектним з огляду на те, що сфера автобудування зачіпає низку дотичних до неї галузей. Тому нормативне забезпечення передбачає не лише прямі вказівки щодо процедурного врегулювання будівельних процесів, але й повинно враховувати особливості містобудування, виділення земель для потреб автомобільної галузі та врахування екологічних аспектів, інституційне забезпечення, фінансування ремонтних робіт автомобільних доріг тощо. Варто наголосити на регламентації інституційного забезпечення політики ведення дорожнього господарства в Україні.

Зокрема, основним органом влади, покликаним забезпечувати формування державної політики у досліджуваній сфері, є Міністерство інфраструктури України, в той час як реалізовувати цю політику через підпорядковані йому відповідні служби зобов'язане Державне агентство автомобільних доріг України (Укравтодор). Ці норми зазначені в Законі України «Про автомобільні дороги» [6], в якому, зокрема, йдеться про основні обов'язки органів державного управління автомобільними дорогами загального користування. Деталізує діяльність Укравтодору Положення про Державне агентство автомобільних доріг України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 р. № 439 [8], відповідно до якого агентство є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого координується урядом. Окремо слід виділити категорію нормативно-правових актів, на основі яких забезпечується фінансування будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг. До них відносяться щорічні закони «Про Державний бюджет України», а також закони «Про концесію», «Про джерела фінансування дорожнього господарства України» тощо.

У щорічних законах «Про Державний бюджет України» окремим записом зазначається, що лише із загального фонду державного бюджету здійснюється фінансування будівництва та реконструкції об'єктів дорожнього господарства, що мають загальнодержавне значення та забезпечують функціонування Єдиної транспортної системи України. А за кошти відповідних місцевих бюджетів здійснюється капітальний та поточний ремонт вулиць і доріг населених пунктів та інших доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення.

Ця процедура визначається як співфінансування на договірних засадах. Щодо особливих умов фінансування ремонту автомобільних доріг та удосконалення його механізму, то 1 січня 2018 року в Україні було створено Державний дорожній фонд у складі спеціального фонду державного бюджету відповідно до законів «Про внесення змін до Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України» та «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення механізму фінансового забезпечення дорожньої галузі».

Зміни в державі, які стосуються розмежування повноважень центральних і місцевих органів влади, торкнулися і сфери управління автомобільними дорогами та нормативно-правового забезпечення їх ремонту і реконструкції. На основі Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування системи управління автомобільними дорогами загального користування» [7] значно більша частка доріг державного значення перейшли в зону відповідальності місцевих державних адміністрацій порівняно із часткою, що залишилися у підпорядкуванні Укравтодору. Щодо безпосереднього виконання авторемонтних робіт, то в цьому випадку потрібно назвати норми Закону України «Про публічні закупівлі» [9], у якому визначено, що замовником можуть бути як органи місцевого самоврядування, так і органи державної влади, а також юридичні особи та їх об'єднання, які забезпечують потреби державного чи місцевого значення, якщо така діяльність не здійснюється на комерційній чи промисловій основі. При цьому юридична, особа, що отримує фінансування з бюджету, повинна чітко дотримуватися умов програми в межах виділених їй коштів.

Поряд із Законом «Про публічні закупівлі» здійснення послуг у сфері авторемонтних доріг в Україні основується ще й на таких нормативно-правових актах [5]:

• Закон України «Про доступ до публічної інформації»;

• ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва»;

• ГБН Г.1-218-182:2011 «Ремонт автомобільних доріг загального користування. Види ремонтів та переліки робіт»;

• ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво»;

• ДК 016:2010 Державний класифікатор продукції та послуг (ДКПП);

• ДК 021:2015 Єдиний закупівельний словник (CPV).

Отже, проведений аналіз нормативно-правового забезпечення будівництва автомобільних доріг свідчить про достатність правового врегулювання досліджуваної сфери. Проте все ж варто згадати про низку проблем, які існують на цей час і дають підстави вести мову про необхідність уніфікації законодавчої та нормативної бази функціонування дорожньої галузі. Зокрема, існує потреба покращення нормативно-правового забезпечення фінансування будівництва, реконструкції та ремонту автомобільних доріг. ПЕредусім це стосується ефективного та законного використання коштів субвенції, що напряму пов'язане із корупційною складовою та існуванням ризиків фінансових втрат для держави. Причинами цього слід назвати:

• незатвердження Кабінетом Міністрів України окремого порядку та умов надання субвенції;

• відсутність нормативного визначення стратегічного розвитку автомобільних доріг загального користування;

• неналежна правова регламентація видів ремонту автомобільних доріг;

• нівелювання важливості державної політики щодо розвитку місцевих доріг за рахунок існування можливості переведення видатків розвитку у видатки споживання.

Стосовно корупційного чинника, який значним чином впливає на ситуацію у сфері будівництва автомобільних доріг, то розвитку цього явища сприяють такі причини:

1. Нормативні колізії між Директивою 2014/24/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 26 лютого 2014 року про державні закупівлі і Законом України «Про публічні закупівлі», а також скасування Директиви 2004/18/ЄС, в частині закупівель робіт чи послуг і застосування нецінових та цінових критеріїв.

2. Зважаючи на наявність в Законі України «Про публічні закупівлі» норм щодо можливості замовника встановлювати кваліфікаційні вимоги до учасників торгів з описом предмета закупівлі, існує низка корупційних ризиків щодо демпінгування чи зриву торгів недобросовісним учасником, попередньої змови учасників чи замовників та маніпуляції цінами.

3. Відсутність в законодавстві прямої вказівки (зобов'язання) використання електронної системи закупівель дає можливість реалізовувати корупційні схеми при проведенні торгів у процесі будівництва автомобільних доріг. Ці та інші прогалини в українській нормативно-правовій базі потрібно усувати, оскільки їх існування знижує ефективність будівництва автомобільних доріг та сприяє процвітанню значної кількості махінацій та зловживань у зазначеній сфері. У зв'язку із цим, на наш погляд, необхідно здійснити такі кроки, здатні покращити нормативно-правове забезпечення будівництва автомобільних доріг:

- з метою зниження корупційних ризиків наблизити норми українського законодавства до вимог Директиви 2014/24/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 26 лютого 2014 року про державні закупівлі у процесі проведення торгів щодо виконання робіт, пов'язаних із будівництвом автомобільних доріг;

- внести зміни у Закон України «Про публічні закупівлі», які стосуються закріплення обов'язку використання електронної системи закупівель та оптимізації співвідношення цінового та нецінового критерію у процесі здійснення торгів щодо виконання робіт, пов'язаних із будівництвом автомобільних доріг;

- нормативно врегулювати питання заборони здійснення закупівель послуг з проведення поточного середнього ремонту автомобільних доріг окремими ділянками з метою усунення зловживань та розкрадань майна і ресурсів;

- покращити консультативно-кадрове питання шляхом внесення змін до деяких законодавчих актів відповідно до потреби залучення інженера-консультанта під час реалізації проектів з будівництва, ремонту та утримання автомобільних доріг.

Зазначені пропозиції покликані уніфікувати нормативно-правове забезпечення будівництва автомобільних доріг в Україні в сучасних умовах та знизити рівень корупційних ризиків, який існує на цей час у досліджуваній сфері. автомобільний дорога україна будівництво

Висновки

Будівництво автомобільних доріг є невід'ємним елементом народногосподарського комплексу держави і визначається в законодавстві як комплекс дорожньо-будівельних робіт, пов'язаних з капітальним ремонтом, реконструкцією та будівництвом доріг. Увесь спектр пов'язаних із цим процедур покликаний забезпечити належний рівень життя та комфорту населення та виконання усіма інституціями, юридичними та фізичними особами покладених на них обов'язків державою.

Нормативно-правове забезпечення будівництва автомобільних доріг в Україні характеризується наявністю значної кількості законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів у цій сфері. Проте тут існує значна кількість прогалин та неузгодженостей, які дають підстави вести мову про значні корупційні ризики у досліджуваній сфері. З метою вирішення цих проблем та зменшення зазначених ризиків потрібно провести гармонізацію українського законодавства із європейською законодавчою базою, внести зміни у відповідні нормативні документи щодо підвищення рівня прозорості проведення торгів у процесі будівництва автомобільних доріг, забезпечити належний рівень консультування спеціалістами під час реалізації робіт, пов'язаних із будівництвом доріг.

Перспективою подальших наукових досліджень у зазначеному напрямку буде обґрунтування механізмів розвитку сфери дорожнього будівництва та ремонту в Україні у поствоєнний період.

Список використаної літератури

1. Безуглий А. О., Янчук М. Б., Іванченко В. О., Стасюк Б. О., Захарова Т. В. Комплексна оцінка показників ефективності інвестицій будівництва, реконструкції та ремонтів автомобільних доріг: науково-методичний аспект. Дороги і мости. Київ, 2022. Вип. 25. С. 17-30.

2. Краснюк В. Актуальність впровадження європейського досвіду управління безпекою автомобільних доріг в системі публічного управління України. Наукові перспективи. 2021. №12 (18). С. 63-77

3. Непомнящий О. М. Управління безпекою автомобільних доріг: міжнародний досвід та вітчизняна практика. Вчені записки ТНУ ім. В. І. Вернадського. Серія: Державне управління. 2021. Т. 32(71). № 5. С. 7-12. DOI: https://doi. org/10.32838/TNU-2663-6468/2021.5/02

4. Новаковська І. О., Іщенко Н. Ф., Стецюк М. П. Еколого-економічні засади землекористування автомобільного транспорту та дорожнього господарства: монографія. Київ: НАУ, 2020. С. 232.

5. Офіційний сайт Міністерства юстиції України. URL: https://minjust.gov.Ua/m/str_22115 (дата звернення 28.08.2023)

6. Про автомобільні дороги: Закон України. Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2005, № 51, ст.556

7. Про внесення змін до деяких законів України щодо реформування системи управління автомобільними дорогами загального користування: Закон України. Відомості Верховної Ради (ВВР), 2017, № 1, ст.6

8. Про затвердження Положення про Державне агентство відновлення та розвитку інфраструктури України: Постанова Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 р. № 439, Київ

9. Про публічні закупівлі: Закон України. Відомості Верховної Ради (ВВР), 2016, № 9, ст.89

10. Середа Ю.В. Особливості державного управління дорожнім будівництвом. Право та державне управління. 2022. №1. С. 197-202. DOI https://doi. org/10.32840/pdu. 2022.1.29

11. Стецюк М. П., Іщенко Н. Ф. Еколого-економічні аспекти зміни правового статусу земель для потреб автомобільного транспорту. Землеустрій, кадастр і моніторинг земель. 2019. № 1. С. 30-40. DOI: http://dx.doi.org/10.31548/zemleustriy2019.01.04

Abstract

Prokopiv Ivan Ivanovych

Postgraduate student of the Department of Public Administration and Public Service Educational and Research Institute of Public Administration and Professional Development, Lviv Polytechnic National University

Statement of the problem. Road building is an important task of the State in modern society, and therefore it requires special attention from the state authorities. Warfare has caused catastrophic destruction on a large Ukraine territory, which has also affected the road surface in many regions. Therefore, Ukraine suffers from these problems to a large extent, which requires adequate management actions by the state authorities and proper regulatory support for efficient road building, which can bring the industry to a fundamentally new level of development.

Analysis of recent research and publications. The problems of functioning of the road building sector are studied in the works of such scientists as A. Bezuglyi, T. Zakharova, V. Ivanchenko, N. Ishchenko, V. Krasniuk, O. Nepomniashchyi, I. Novakovska, Y. Sereda, B. Stasiuk, M. Stetsiuk, M. Yanchuk and others. They analyse the relevance of implementing the European experience of road safety management in the public administration system, study the peculiarities of road safety management, carry out a comprehensive assessment of the efficiency indicators of road building investments, substantiate the ecological and economic principles of land use of road transport and road economy, and study the peculiarities of public administration of road construction.

Identification of previously unresolved parts of the general problem. The subject of this research is to study the peculiarities of regulatory and legal support for the road building.

Summary of the basic research material. The analysis of the regulatory and legal support for road building shows that its legal regulation is sufficient. However, there are problems relating to the efficient and legal use of subvention funds, which is directly related to the corruption component. In this regard, it is necessary: to reduce corruption risks, to bring Ukrainian legislation closer to European requirements; to amend the Law "On Public Procurement" to require the use of an electronic procurement system; to regulate the prohibition of procurement of services for routine medium-term maintenance of roads by individual sections; to improve the advisory and personnel issues.

Conclusions. In order to solve the problems that exist in the regulatory and legal sphere of road building, it is necessary to harmonise Ukrainian legislation with the European legislative framework, to amend the relevant regulatory documents to increase the level of transparency of tendering in the process of road building, and to ensure an appropriate level of expert advice during the implementation of works related to road building.

Keywords: regulatory and legal support; road building; legislative acts; by-laws and regulatory documents; state.

References

1. Bezuglyi A., Yanchuk M., Ivanchenko V., Stasiuk B., Zakharova T. (2022). Kompleksna otsinka pokaznykiv efektyvnosti investytsiy budivnytstva, rekonstruktsiyi ta remontiv avtomobilnyh dorig: naukovo-metodychnyy aspekt [Comprehensive evaluation of investment efficiency indicators of construction, reconstruction and repairing of roads: scientific-methodical aspect]. Dorogi і mosti Roads and bridges. Kyiv. 25. 17-30 [in Ukrainian].

2. Krasnyuk V. (2021). Aktualnist vprovadzennya yevropeyskogo dosvidu upravlinnya bezpekoyu avtomobilnyh dorig v systemi publichnogo upravlinnya Ukrainy [The relevance of implementing the European experience of road safety management in the public administration system of Ukraine]. Naukovi perspektyvy Scientific perspectives. 12 (18). 63-77 [in Ukraine]

3. Nepomnyaschyy О.М. (2021). Upravlinnya bezprkoyu avtomobilnyh dorig: miznarodnyy dosvid ta vitchyznyana praktyka [Road safety management: international experience and domestic practice]. Vcheni zapysky TNU im. V,I.Vernadskogo. Seriya: Derzavne upravlinnya Scientific notes of TNU named after V. I. Vernadskyi. Series: Public administration. 32(71). 5. 7-12. DOI: https://doi.org/10.32838/TNU-26636468/2021.5/02 [in Ukraine]

4. Novakovska I. O., Ishchenko N. F., Stetsyuk M. P. (2020). Ekologoekonomichni zasady zemlekorystuvannya avtomobilnogo transporty ta doroznyogo gospodarstva [Ecological and economic principles of land use for road transport and road management]. Monograph. Kyiv: NAU. 232. [in Ukraine]

5. Ofitsiynyy sait Ministerstva yustytsiyi Ukrainy [Official website of the Ministry of Justice of Ukraine]. URL: https://minjust.gov.ua/m/str_22115 [in Ukraine]

6. Pro avtomobilni dorogy [About highways]: Law of Ukraine. Bulletin of the Verkhovna Rada of Ukraine (VVR), 2005, № 51, st.556

7. Pro vnesennya zmin do deyzkyh zakoniv Ukrainy schodo reformuvannya systemy upravlinnya avtomobilnymy dorogamy zagalnogo korystuvannya [On the introduction of amendments to some laws of Ukraine regarding the reform of the management system of public roads]: Law of Ukraine. Bulletin of the Verkhovna Rada of Ukraine (VVR), 2017, № 1, st.6

8. Pro zatverdzennya Polozennya pro Derzavne agentstvo vidnovlennya ta rozvytku infrastruktury Ukrainy [On the approval of the Regulation on the State Agency for Reconstruction and Development of the Infrastructure of Ukraine]: Postanova Kabinetu Ministriv Ukrainy vid 10 veresnya 2014 r. № 439, Kyiv

9. Pro publichni zakupivli [About public procurement]: Law of Ukraine. Bulletin of the Verkhovna Rada of Ukraine (VVR), 2016, № 9, st.89

10. Sereda Yu. (2022). Osoblyvosti derzavnogo upravlinnya doroznim budivnytstvom [The peculiarities of the state management of road construction]. Pravo ta derzavne upravlinnya Law and public administration. 1. 197-202. DOI https://doi. org/10.32840/pdu. 2022.1.29 [in Ukraine]

11. Stetsyuk M. P., Ishchenko N. F. (2019). Ekologo-ekonomichni aspekty zminy pravovogo statusu zemel dlya potreb avtomobilnogo transporty [Ecologist-economic aspects of changing the legal status of land for the needs of road transport]. Zemleustriy, radastr i monitoring zemel Land management, cadastre and land monitoring. 1. 30-40. DOI: http://dx.doi.org/10.31548/zemleustriy2019.01.04 [in Ukraine]

Размещено на Allbest.ru