Размещено на http://www.allbest.ru/

1

Размещено на http://www.allbest.ru/

Українська академія державного управління при президентові України

Дніпропетровський регіональний інститут державного управління

Україні та в інших країнах:

Магістерська робота на здобуття кваліфікації магістра державного управління

Державна митна політика в порівняльний аналіз

Дніпропетровськ, 2003

Реферат

Об'єкт дослідження - процес формування та реалізації державної митної політики

Предмет дослідження - правові та інституціональні механізми митної політики, її природа, зміст, форми та методи.

Мета дослідження - визначити державно-правову природу такого явища як митна політика, основні тенденції та напрями вдосконалення державно-правового механізму її формування і реалізації.

Задачі дослідження:

- розкрити сутність та зміст митної політики України;

- визначити її місце в процесі виконання державою відповідних функцій, зокрема захисту національних інтересів;

- проаналізувати правовий та інституціональний механізми митної політики України;

- охарактеризувати співвідношення національних та міжнародно-правових стандартів в цій галузі;

- запропонувати рекомендації щодо вдосконалення митної політики та митного законодавства України;

- розробити пропозиції щодо покращення діяльності органів які реалізують митну політику України.

Методи дослідження - загальні методи - наукового пізнання, формально-логічний, конкретно-історичний, порівняльний та спеціальні галузеві методи - формально-юридичний та порівняльно-правовий.

Вступ

Митна політика відіграє важливу роль в умовах становлення незалежної української державності, привертаючи до себе увагу політиків, практиків, науковців. Президент України Л. Д. Кучма в своєму посланні до Верховної Ради України 2002 р. зазначив: “Входження України у світовій економічний простір можливе лише на базі відкритості економіки з одночасним застосуванням комплексу заходів щодо захисту внутрішнього ринку… Подальшого вдосконалення потребує митна служба” [42].

Виконання названих завдань неможливе без наявності чіткої концепції і програми, які б визначали сутність державної діяльності в зовнішньоекономічній та митній сферах, встановлювали б її головні засоби і мету. Визначити цей конкретний зміст, принципи та цілі і покликана митна політика України.

Взагалі, наявність власної митної системи та здатність держави проводити незалежну митну політику завжди виступали невід'ємними ознаками державного суверенітету.

Згідно з традиційними підходами митна політика виступає, передусім, складовою зовнішньоекономічної та зовнішньополітичної діяльності держави, тобто входить до системи зовнішніх функцій держави, але, це є дуже вузьким сприйняттям цього явища. На сьогоднішній день значення митної діяльності держави значно розширилось, навіть важко перелічити ті сфери суспільного і державного життя, на які мають вплив результати цієї діяльності: це і економіка, і внутрішня та зовнішня політика, екологія, соціальна сфера, військова безпека тощо.

Взагалі, розглядаючи проблему просторового буття держави, необхідно відмітити, що воно виходить за рамки державних кордонів. Якщо йде мова про геополітичні інтереси, про сфери впливу і т. д., то ці аспекти діяльності державного апарату виходять далеко за межі території окремої держави. Тому інституціональний механізм формування митної політики включає не лише внутрішньодержавні, а й міжнародні інституції.

Аналіз вітчизняного законодавства, міжнародно-правових актів, а також значної кількості зарубіжних джерел свідчить, що сутність митної політики визначається впливом об'єктивних та суб'єктивних факторів, які обумовлюють відповідну стратегію державного розвитку. Засоби фіскальної, регулятивної, захисної функцій митної політики закріплюються відповідними нормами законодавства, носять обов'язковий характер та забезпечуються примусовою силою держави.

Визначаючи місце митної політики в системі діяльності держави щодо виконання своїх функцій підкреслимо, що на сучасному етапі виникає необхідність розглядати в комплексі предмет і зміст діяльності держави та засоби і способи, що її забезпечують. Це означає перехід від використання поняття функція держави до такого поняття, як державна політика, оскільки поняття функції держави розкриває лише одну з складових державної політики.

Політика представляє собою організаційну та регулятивно-контрольну сфери суспільства, основні в системі інших сфер та такі, що охоплюють відносини і діяльність суб'єктів та об'єктів. Державна політика визначає зміст державної діяльності, способи її організації. Саме політика передбачає урахування та пов'язання інтересів держави з інтересами інших держав, соціальних груп та індивідів, та головне - визначення конкретного змісту та форм діяльності держави в тій чи іншій сфері.

Такі міркування, по-перше, дають нам змогу визначити роль і місце митної політики у здійсненні державою своїх функцій, а по-друге, надають можливості аргументовано довести, що необхідність проведення власної митної політики може розглядатися в якості окремого завдання або функції будь-якої суверенної держави.

Головною загальною функцією митної політики, як і державної політики взагалі, є забезпечення та захист національних інтересів держави в сфері правових відносин, які виникають щодо переміщення через митний кордон України товарів та транспортних засобів. Окремі функції митної політики є похідними від цієї загальної.

Таким чином, митна політика постає різновидом державної політики, а її головним функціональним завданням є забезпечення захисту національних інтересів та національної безпеки України в політичній, економічній, соціальній, екологічній та інших сферах. Митна політика базується на певних концептуальних засадах (базових національних інтересах та відповідних аспектах державної політики національної безпеки) і здійснюється шляхом реалізації відповідних доктрин, стратегій, концепцій і програм у різних сферах державної діяльності, як внутрішніх, так і зовнішніх, відповідно до чинного законодавства та міжнародно-правових актів і звичаїв. В основному, засоби реалізації митної політики діють при переміщенні фізичними та юридичними особами товарів та транспортних засобів через митний кордон України.

Важливе місце власній митній політиці приділялося і першими ж законодавчими актами, прийнятими в процесі здобуття Україною незалежності на початку 90-х рр. В цей період розбудову власної митної системи довелося розпочинати майже з нуля. В 1991 році митні підрозділи існували лише на західному відділку державного кордону України, який збігався з державним кордоном колишнього СРСР, інші 2/3 до того часу існували лише в якості адміністративного кордону. За період, починаючи з 1991 року в Україні було створено власну систему митних органів, яка на цей час складається з Державної митної служби України, регіональних митниць, митниць, митних постів, об'єднуючи в структурі митних органів біля 18000 службовців. Митна служба стала одним з найважливіших джерел поповнення державного бюджету 43, с. 243.

Перед органами державної влади України постають завдання подальшої оптимізації та вдосконалення митної політики та митної системи, прискореної адаптації економічних правових та інституціональних механізмів до загальновизнаних міжнародних стандартів. Для правильного та ефективного виконання цих завдань, необхідна наявність міцної теоретичної бази.

Але, нажаль, у вітчизняній правовій науці та науковій літературі практично відсутні спеціальні дослідження, присвячені такому явищу як митна політика, її правовим та інституціональним механізмам. Митна політика, в основному, лише згадується в контексті дослідження окремих питань, пов'язаних з митним правом та митною службою або в ретроспективному аспекті. Також практично не приділяється уваги ролі митної політики в захисті національних інтересів держави, ролі митної політики в системі функцій держави.

Така ситуація не сприяє ані пошуку шляхів подальшого розвитку митного законодавства, ані створенню належного механізму його реалізації. А це є особливо важливим у зв'язку з визначенням основних положень нового Митного кодексу, інтегруванням України у світове економічне співтовариство. Тому розробка питань формування та реалізації митної політики України, визначення шляхів вдосконалення державно-правового механізму, за допомогою якого це здійснюється, на цей час є дуже актуальним.

Основу теоретичної бази дослідження склали праці таких вчених, як: Ківалов С.В., Кормич Б.А., Козирін А.Н., Кольбенко А.В., Сандровський К.К., Бахрах Д.М., Дудчак В.І., Коваль Л.В., Комзюк Л., Шишка Р.Б. та ін. 24, 25, 27, 28, 58,59, 14, 20, 26, 29, 69.

На особливу увагу заслуговує книга С.В. Ківалова та Кормича Б.А. “Митна політика України” - це перше в Україні видання, присвячене розгляду цього досить актуального на сьогоднішній день питання 25. Аспекти державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності та складові тарифного регулювання світової торгівлі відображені у посібнику “Основи митного законодавства України: питання теорії та практики” 63. Основні принципові положення вітчизняного митного права та митної справи, на високому рівні висвітлені в книзі Жоріна Ф.Л. “Правові основи митної справи в України”. В якій види і порядок нарахування митних платежів викладені із застосуванням історичного досвіду. Ретроспективний аналіз митної політики в Україні охоплює значний відрізок часу - з періоду Київської Русі до сьогодення 21. Але необхідно констатувати, що практично не існує видань, присвячених питанням митної політики України. В основному інформація міститься на сторінках періодичних видань. Що ж стосується досвіду митної політики зарубіжних країн, то ці питання майже зовсім не висвітлені, що звичайно ускладнювало дослідження.

Практичною базою дослідження є національне законодавство України, що стосується державної політики, зокрема, в митній сфері, в зовнішньоекономічній діяльності, в сфері захисту національних інтересів; акти міжнародного права з митних питань (зокрема, митні конвенції, документи ГАТТ/СОТ, регіональних організацій, таких як ЄЕС, НАФТА, СНД), митне законодавство ряду інших країн.

Мета даного дослідження полягає в тому, щоб визначити державно-правову природу такого явища як митна політика, основні тенденції та напрями вдосконалення державно-правового механізму її формування і реалізації.

З огляду на мету поставлено такі дослідницькі задачі:

- розкрити сутність та зміст митної політики України;

- визначити її місце в процесі виконання державою відповідних функцій, зокрема захисту національних інтересів;

- проаналізувати правовий та інституціональний механізми митної політики України;

- охарактеризувати співвідношення національних та міжнародно-правових стандартів в цій галузі;

- запропонувати рекомендації щодо вдосконалення митної політики та митного законодавства України;

- розробити пропозиції щодо покращення діяльності органів які реалізують митну політику України.

Об'єкт дослідження - процес формування та реалізації державної митної політики.

Предмет дослідження - правові та інституціональні механізми митної політики, її природа, зміст, форми та методи.

Методи дослідження. В процесі дослідження використано комплекс загальнонаукових методів та спеціальнонаукових методів, які забезпечили істинність відбиття об'єкту та предмету дослідження та стали основою комплексного аналізу митної політики, що виступає багатогранним державно-правовим явищем. Аналіз вітчизняного, зарубіжного і міжнародного законодавства та досвіду регулювання суспільних відносин в митній сфері обумовлює широке застосування компаративних методів. Таким чином, в дослідженні застосовуються, по-перше, загально філософський діалектичний метод наукового пізнання та принципи системності та історизму для характеристики динаміки процесу формування митної політики; по-друге, загальнонаукові методи - структурно-функціональний, формально-логічний, конкретно-історичний та порівняльний для розкриття сутності і змісту понять митної політики і митної справи; по-третє, спеціальні галузеві методи - формально-юридичний та порівняльно-правовий при визначенні державно-правового механізму формування та реалізації митної політики.

Розділ 1. Понятійно-категорійний апарат предмету

Однією з особливостей сучасного етапу економічного розвитку є швидке зростання обсягів міжнародних економічних контактів, подальший розвиток світового розподілу праці, поглиблення економічної взаємозалежності держав, що обумовлено, насамперед, швидким зростанням виробничих сил та науково-технічним прогресом. Кінцевим результатом такого процесу повинно стати вільне переміщення товарів, послуг, об'єктів інтелектуальної власності, капіталів, робочої сили через території різних держав та поступове зникнення торгівельних бар'єрів між ними. У цю систему поступово інтегрується і українська економіка. Враховуючи особливості геополітичного положення нашої держави: географічне розташування, залежність від імпорту енергетичних ресурсів, структуру економіки, міжнародне економічне співробітництво є критичним фактором подальшого її розвитку.

Але поки що ми живемо в світі, де кожна держава намагається контролювати процеси переміщення товарів через свої кордони, і Україна не є винятком. Реалізація подібного контролю передбачає наявність певного механізму його здійснення, що включає об'єкти та суб'єкти цього регулювання та певні правові норми, що регулюють відносини в цій сфері. Суб'єктом в цьому разі постають відповідні інститути держави, об'єктом - правові відносини, що виникають у зв'язку з переміщенням через митний кордон товарів та валютних цінностей, а регулювання здійснюється на основі відповідних нормативно-правових актів. Цей механізм, що містить вищезгадані компоненти, отримав у вітчизняній правовій науці назву “митна справа”.

Безумовно кожна держава, в тому числі і Україна, має право самостійно визначати власну митну політику, створювати свою митну систему та здійснювати митне регулювання, але тут слід враховувати, що митна справа має декілька основних функцій, серед яких є фіскальна та регулятивна, і якщо перша з них має суто внутрішню ціль - наповнення державного бюджету, то безпосереднім об'єктом регулятивної функції завжди є саме зовнішні економічні відносини, багато з яких регулюється певними міжнародно-правовими актами. Цей аспект висуває потребу якимось чином співвідносити внутрішні та зовнішні інтереси держави з її міжнародно-правовими зобов'язаннями та вимогами міжнародно-правових актів та звичаїв. Виконання цього завдання вимагає наявності комплексного підходу до регулювання відповідної групи суспільних відносин з урахуванням інтересів багатьох суб'єктів, що є характерним саме для такого соціального явища, як державна політика, одним із різновидів якої саме і є митна політика.

Характеризуючи сутність політики, треба зазначити, що вона функціонує в рамках суспільної системи. Сама ж ця система є сукупністю підсистем, одну з яких репрезентує політична система, що існує поруч та взаємодіє з соціальною, економічною, правовою, етичною, культурною, ідеологічною та іншими системами. У цьому складному механізмі політична система відіграє головну роль. Поняттям політична система визначають цілісну, впорядковану сукупність політичних інститутів, політичних ролей, відносин, процесів, принципів, політичних організацій, які є врегульованими групами політичних, соціальних, юридичних, ідеологічних, культурних норм, історичними традиціями та установками політичного режиму.

Для політики є характерними певні якості, як то: універсальність - тобто її всеохоплюючий характер та здатність впливати на будь-які сторони суспільного життя, велика здатність до проникнення та атрибутивність, під якою розуміють здатність поєднуватися з неполітичними відносинами та сферами.

Серед сучасних поглядів на проблему державної політики слід відзначити два первісно протилежні підходи. Це визначення державної політики або як науки, або як мистецтва управління. З одного боку, під час прийняття політичних рішень важливе значення мають врахування історичного досвіду, опрацювання об'єктивної інформації, наукове прогнозування та моделювання суспільних процесів, але з іншого, деякі автори підкреслюють значення природних якостей керівника, яким не можна навчитися. Останнє пояснюють тим, що під час впровадження будь-якого політичного рішення виникають труднощі, які неможливо прогнозувати, спираючись лише на конкретні наукові методи, а можливо прогнозувати, керуючись лише власним досвідом та розумінням. Остання тенденція бере початок у трудах Н. Макіавеллі, який підкреслював, що “…мудрі князі повинні мати на увазі не лише теперішні труднощі, але й майбутні та зі всією енергією вживати заходи щодо останніх. Бо, якщо передбачити їх заздалегідь, то неважко буде боротися з ними” [25, с.20 ].

Державну політику найчастіше кваліфікують за територіальною направленістю (зовнішня та внутрішня), або за сферою спрямування (економічна, соціальна, екологічна, національної безпеки тощо).

Суб'єкти політики - це особи, соціуми, а також створені ними установи і організації, які беруть активну, свідому участь у політичному процесі (держава, партії та соціальні групи, окремі особи, які усвідомлюють свої інтереси і здатні захистити їх на державному рівні). Об'єктами політики є всі явища політичного і суспільного життя, на які спрямована діяльність суб'єктів політики.

Як ми вже визначили, митна політика, що є частиною державної політики, повинна розглядатися в контексті зовнішньої та зовнішньоекономічної політики, що відповідає таким зовнішнім функціям держави як захист національних інтересів та суверенітету держави у сфері міжнародних відносин, забезпечення ділового партнерства і співпраці, а також внутрішній економічній функції (формування державного бюджету, захист внутрішнього ринку і т. ін.).

До недавнього часу в українській юридичній літературі досить спірним було питання про співвідношення понять “митна політика” та “митна справа”. Адже чинне до 2002 року українське законодавство не давало нам дефініції митної політики. В Основах митних законодавств держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав, прийнятих Міжпарламентською асамблеєю СНД для держав, що вступили до митного союзу СНД (до якого Україна так і не приєдналася), митна політика визначається як складова національної внутрішньої та зовнішньої політики держав (ст. 2). Але це в більшій мірі визначення місця митної політики в діяльності держави, ніж її змісту.

Крім того, вирішення проблеми співвідношення митної політики з митною справою є більш суперечливим. Частиною 1 ст.1 згаданого нормативно-правового акту встановлено, що митну справу складають митна політика держав, а також порядок та умови переміщення через митний кордон товарів і транспортних засобів, стягнення митних платежів, митного оформлення, митний контроль та інші засоби проведення митної політики в життя.

Виходячи з цього, можна виділити триступеневу систему, на чолі якої стоїть митна справа, що містить всі функції держави та органів державної влади щодо регулювання питань, пов'язаних із переміщенням товарів та транспортних засобів через державний кордон. На другий рівень поставлена митна політика, на третій - засоби впровадження митної політики.

Але ж порядок та умови здійснення певних дій щодо переміщення товарів через митний кордон, сплати мита і т. ін. не є чимось іншим, як сукупністю правових норм, що визначають певну правомірну поведінку фізичної або юридичної особи. Якщо співвіднести поняття політики та права, очевидною є похідність права від політики. Право - це результат погодження суспільних інтересів політичних суб'єктів через механізм державної влади з метою досягнення певного стану рівноваги, з одного боку, з іншого - умова розв'язання суспільних проблем у межах принципу права, а не принципу сили. То ж поєднання на одному рівні понять митної політики та правового регулювання суспільних відносин у митній сфері не є коректним, вважають С.Ківалов та Б.Кормич 25, с. 8. Адже, згідно сучасних поглядів на теорію держави та права, державна політика є тим критерієм, що визначає зміст діяльності держави в тій чи іншій сфері. Вона формалізується в конкретних правових нормах і реалізується в процесі діяльності органів державної влади. Державна політика має комплексний характер, що допомагає враховувати та поєднувати інтереси багатьох її суб'єктів: держави - суб'єкта цієї конкретної політики та інших держав, суспільства, окремих індивідів. Важливим фактором є те, що лише політика може оперувати таким поняттям як інтерес, оскільки задоволення певного суспільного інтересу і є сутністю політики.

В основі виконання державою будь-якої з її функцій знаходиться політичне рішення, прийняття якого покладено на спеціально уповноважені органи держави. Після цього політичне рішення формально закріплюється у певних правових нормах і реалізується за допомогою існуючих у державі засобів впливу. Саме тому ми можемо стверджувати, що митна політика є більш широким поняттям ніж митна справа.

Що ж в дійсності являє собою митна політика? По-перше, необхідно зазначити, що термін “митна політика” дуже близький до таких термінів, як “державна політика з регулювання зовнішньоекономічних відносин” або “зовнішньоторговельна політика держави”, оскільки після зникнення внаслідок проголошення незалежності України і початку демократичних та економічних ринкових реформ, соціалістичного строю з його державною плановою економікою, зникла і державна монополія зовнішньої торгівлі. В результаті держава та її органи не вправі керувати зовнішньоторговельними відносинами, а можуть лише здійснювати їх регулювання, і лише за допомогою визначених нормативно-правовими актами методів.

Деякі дослідники митної справи визначали митну політику як складову “внутрішньої та зовнішньої політики, яка визначає зміст діяльності держави та її компетентних органів у сфері регулювання зовнішньоекономічних відносин та організації митної системи і має за мету захист національних інтересів, національної безпеки і економічного суверенітету держави” [16, с.9].

Митний кодекс України, який діяв до 2003 р., в ст. 1 визначав, що “Митну справу складають порядок переміщення через митний кордон України товарів та інших предметів, митне регулювання, пов'язане з встановленням мит та митних зборів, процедури митного контролю та інші засоби проведення в життя митної політики”[44, с.908].

Але серед засобів проведення в життя митної політики окрім встановленого порядку переміщення через митний кордон України товарів та інших предметів, митного регулювання, митного контролю ми можемо назвати і такі засоби, які не можна вважати складовими митної справи. Це, наприклад: міжнародні двосторонні і багатосторонні угоди, які підписані Україною, участь у роботі міжнародних організацій, міжнародне співробітництво між відповідними державними службами, розробка та проведення різноманітних національних та міжнародних програм у відповідній сфері, різного роду обмеження та стандарти адміністративно-правового характеру, деякі інші заходи.

Отже, виявляються деякі неточності у подібному визначенні митної справи.

Спробуємо розглянути етимологічне поняття “митна справа”. Точніше - треба спиратися на його російський еквівалент “таможенное дело”, оскільки цей термін був запозичений саме з радянського законодавства. Якщо під терміном “справа” розуміти діяльність або коло відання або процес (це головні з багатьох значень цього слова) то, на думку Ківалова С. та Кормича Б, коректніше було б і вживати яке-небудь з них, оскільки вони є цілком прийнятними в юридичній термінології 25, с. 10. Відразу постає той факт, що в жодному митному законодавстві, крім радянського та пострадянського, саме терміну “справа” ми не знаходимо. Його не існує ані в законодавстві США, ані Канади, ані країн Європейського Союзу. Ківалов С. та Кормич Б. вважають, що набагато правильніше було б застосовувати такі поняття як митна діяльність, митна політика, митна система та митна служба, аналоги яким ми можемо знайти у відповідних законодавчих актах США, Канади, Європейського Союзу, ряді таких міжнародно-правових актів, як ГАТТ, НАФТА та ін.

Термін “митна справа” з'явився за часів СРСР, коли всі завдання митниці зводилися до боротьби з контрабандою, тобто митної діяльності в сучасному розумінні не існувало. Управління тогочасним суспільством здійснювалося за допомогою адміністративно-командних методів. Таким чином, у митній сфері перед державою стояло обмежене самодостатнє завдання - боротьба з контрабандою - незаконним переміщенням через митний кордон товарів та інших предметів. Виконання цього завдання практично не впливало на інші аспекти життєдіяльності суспільства.

На сьогоднішній день значення митної діяльності держави значно розширилось, навіть важко перелічити ті сфери суспільного і державного життя, на які мають вплив результати цієї діяльності, як уже зазначалось, це і економіка, і внутрішня та зовнішня політика, екологія, соціальна сфера, військова безпека тощо. Розглядаючи проблему просторового буття держави, необхідно зауважити, що воно виходить за рамки державних кордонів. Якщо мова йде про геополітичні інтереси, про сфери впливу і т. ін., то ці аспекти діяльності державного апарату виходять далеко за межі території окремої держави. Так само як абсолютно неможливо чітко обмежувати якісь сфери державної діяльності суто внутрішньою або зовнішньою спрямованістю. Таким чином, приходимо до висновку що термін “митна справа”, який існував в нашому законодавстві до 2002 р. був недостатнім для того, щоб охопити всі завдання, які вирішуються державою в процесі митної діяльності.

Адже до наведеного у митному кодексі України 1991 р. поняття “митна справа” його автори відносили порядок переміщення (тобто певний адміністративно-правовий режим), митне регулювання, пов'язане із встановленням мит та митних зборів (тобто діяльність центральних органів державної влади - Кабінету Міністрів, Президента та Верховної Ради), процедури митного контролю (тобто групу правових норм процесуального характеру) та інші засоби проведення в життя митної політики. Підписання угоди про вільну торгівлю, або валютно-фінансова політика Центрального Банку теж є засобами проведення в життя митної політики, але ж вони регулюються не митним кодексом, а нормами конституційного, міжнародного та фінансового права, відповідно. Іншими словами, під терміном “справа” об'єднуються явища абсолютно різного порядку, які до того ж виходять за рамки митного законодавства.

Разом з тим, Закон “Про митну справу в Україні”, прийнятий ще за часів існування СРСР і на основі якого повинен був прийматися МКУ 1991 р., але якого не було враховано при його розробці, чи, простіше сказати, переписуванні з останнього радянського кодексу, дає абсолютно чітку відповідь на поставлене питання. Стаття 1 цього Закону, зокрема, визначає: “Україна як суверенна держава самостійно створює власну митну систему і здійснює митну справу. Митна справа є складовою частиною зовнішньополітичної і зовнішньоекономічної діяльності України”[6, с.575]. Ще раз підкреслимо, митна справа розглядається саме як діяльність держави.

Митний кодекс України 2002 р. (далі МКУ) вперше в історії українського законодавства дає нам дефініцію митної політики. Згідно ст. 2 Кодексу митна політика визначається як “система принципів та напрямів діяльності держави у сфері забезпечення своїх економічних інтересів та безпеки за допомогою митно-тарифних та нетарифних заходів регулювання зовнішньої торгівлі” [45, с. 908].

Згідно ст. 3 МКУ, митну справу становлять порядок переміщення через митний кордон України товарів і транспортних засобів, митне регулювання, пов'язане з встановленням та справлянням податків і зборів, процедури митного контролю та оформлення, боротьба з контрабандою та порушеннями митних правил, спрямовані на реалізацію митної політики України.

Митна справа є складовою зовнішньополітичної і зовнішньоекономічної діяльності України. У митній справі Україна додержується визнаних у міжнародних відносинах систем класифікації та кодування товарів, єдиної форми декларування експорту та імпорту товарів, митної інформації, інших міжнародних норм і стандартів.

Засади митної справи, у тому числі розміри податків і зборів та умови митного обкладення, спеціальні митні зони і митні режими на території України, перелік товарів, експорт, імпорт та транзит яких через територію України забороняється, визначаються виключно законами України та Митним Кодексом.

Кабінет Міністрів України організовує та забезпечує здійснення митної справи відповідно до МКУ та інших законів України, а також міжнародних договорів, укладених в установленому законом порядку, координує діяльність спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади в галузі митної справи, інших органів виконавчої влади при вирішенні питань, що стосуються митної справи.

Безпосереднє керівництво митною справою покладається на спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади в галузі митної справи.

Підсумовуючи вище означене та для більшої наглядності розвиток термінології представимо у вигляді таблиці.

Таблиця 1.1 Визначення понять “митна справа” та “митна політика ”

Отже, Митний кодекс України 1992 року, дає найбільш повне офіційне тлумачення понять “митна справа” та “митна політика”.

Розділ 2. Митна політика в системі реалізації функцій держави

Відповідно до ст. 3 МКУ митна справа є складовою діяльності держави у відповідних сферах - зовнішньополітичній та економічній, а митна політика повинна визначати напрями цієї діяльності. Ця державна діяльність здійснюється шляхом цілеспрямованого впливу на відповідні сфери життя суспільства та суспільні відносини в митній сфері і спрямована на виконання покладених на неї конкретних завдань або функцій.

Відповідно до сучасних поглядів, функції держави - це головні соціально значущі напрями її діяльності на конкретно-історичному етапі розвитку суспільства. Вони являють собою “особливий механізм державного впливу на суспільні відносини та процеси, що визначає головні напрями та зміст її діяльності по управлінню суспільством” [62, с. 68]. Функції держави обумовлюються її завданнями, залежать від сутності держави та змінюються в залежності від неї.

Функції держави розвиваються та змінюються одночасно з розвитком самої держави і прямо залежать від зовнішніх та внутрішніх факторів суспільного розвитку та конкретних завдань, що стоять перед суспільством на даному історичному етапі. Кожна з функцій має свій відокремлений зміст та реалізується в окремій сфері діяльності держави та суспільства.

Окремі напрями діяльності держави або коло завдань, які виконує держава, відповідають певним обов'язкам держави. Це можуть бути обов'язки, які прямо встановлюються правовими нормами, що містяться в законодавчих актах, або обов'язки, які бере на себе держава у відповідності до угоди.

Спробуємо окреслити головні функції держави, хоча, звісно, жоден їх перелік ми не можемо вважати виключним, виходячи хоча б з діалектичної природи таких функцій. Зазвичай до них відносять:

Внутрішні: встановлення та охорона правопорядку, суспільної безпеки, прав власності, інших прав та свобод громадян (подібну функцію, на наш погляд, можна назвати захисною), економічна, культурна, соціальна, екологічна.

Зовнішні: підтримання миру та мирного співіснування, забезпечення ділового партнерства і співпраці, захисту державного суверенітету від зовнішніх зазіхань.

Які ж обов'язки в митній сфері покладає на Українську державу національне законодавство?

Частина 1 ст. 17 Конституції України встановлює, що: “Захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу” [1]. Це визначення чітко окреслює напрями державної діяльності, що відповідають захисній та економічній функціям держави. При цьому економічна та інформаційна безпека вважаються важливими складовими національної безпеки України, під якою розуміють стан захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства та держави від реальних та потенційних внутрішніх і зовнішніх загроз у державно-політичній, економічній, соціальний, екологічній та інформаційній сферах.

Обов'язки щодо виконання цих завдань покладаються не лише на всі органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи і організації, але й на громадян України. Тобто, подібне завдання носить комплексний характер і вирішується комплексом заходів з великим колом суб'єктів. Але такі окремі завдання, як забезпечення економічної та інформаційної безпеки щодо захисту від впливу зовнішніх негативних факторів, що виникають в результаті переміщення через митний кордон України товарів (це можуть бути, наприклад, товари демпінгового імпорту або друкована чи комп'ютерна програмна продукція, що загрожує інформаційній безпеці держави), транспортних засобів та валютних цінностей вирішуються засобами митної політики, які впроваджуються певними органами державної влади та спеціальними державними органами, що складають митну систему України (подібні функції цих органів передбачені відповідними статтями Митного Кодексу України).

Стаття 16 Конституції України встановлює обов'язки держави щодо забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, збереження генофонду Українського народу (екологічна функція). Забезпечення екологічної безпеки в частині недопущення ввозу на територію України екологічно небезпечних речовин також є одним із завдань митної політики і забезпечується шляхом проведення митного, санітарного, ветеринарного, фітосанітарного, радіологічного та екологічного контролю, що передбачено МКУ.

Стаття 18 Конституції України визначає головні завдання Української держави у зовнішньополітичній сфері, встановлюючи, що: “Зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права” 1.

Аналогічно в інших нормах Конституції ми знаходимо закріплення інших головних функцій держави: соціальної, культурної, оборони держави, податкової і т. ін. Крім того, вже дуже довгий час існує дискусія щодо кількості і обсягу функцій, що повинна виконувати держава, або, іншими словами - питання щодо меж втручання держави в життя суспільства. Тут існують два діаметрально протилежні підходи - це ідеї мінімальної та максимальної держав. У варіанті мінімальної держави, держава бере на себе лише дуже обмежене коло завдань, у першу чергу, правоохоронного характеру та захисту суверенітету і незалежності і їй відводиться роль так званого “нічного сторожу”. Такий підхід є характерним, у першу чергу, для англосаксонської правової традиції так би мовити у її “чистому” вигляді, і його головною ідеєю є захист особистості від зайвого втручання з боку держави і її органів, головним критерієм є забезпечення політичних прав та права власності, невтручання в особисте життя громадян та економіку.

Іншим варіантом є ідея максимальної держави з великою кількістю функцій та широкою сферою діяльності. У рамках цієї ідеї виникають два протилежні типи держав - це соціальна та тоталітарна (поліцейська) держави. У першому випадку, держава бере на себе вирішення багатьох соціальних завдань: соціальний захист, розвиток та підтримка культури, освіти, науки, охорони здоров'я, і саме для реалізації подібних програм держава активно втручається в економіку у вигляді економічного регулювання, підвищення податків, прийняття заходів щодо забезпечення зайнятості населення, існування державних підприємств і т. ін. З іншого боку, завданням тоталітарної або поліцейської держави є підвищений адміністративний контроль за всіма сферами життя суспільства, але це робиться лише для самозростання та централізації державної влади, існування держави в незмінній формі є в даному випадку самоціллю 25, с. 17.

Але що цікаво, протягом вже багатьох століть, попри відношення держави до будь-якого з названих типів, всі вони вважали за доцільне тією чи іншою мірою контролювати свої зовнішньоекономічні відносини і не збираються від цього відмовлятися сьогодні. Це стосувалося і англійської парламентської монархії XVII ст., і французької абсолютної монархії того ж періоду, це зараз стосується і Сполучених Штатів Америки як удаваного взірця демократії, і Китаю з соціалістичною економікою і тоталітарним правлінням, і комуністичного режиму на Кубі, і таких країн з перехідною економікою, як Україна і Росія.

При вирішенні завдань, що стоять перед державою, вона вимушена виходити не лише з відповідних функціональних обов'язків, але й враховувати велику кількість об'єктивних факторів як внутрішнього, так і зовнішнього характеру, що впливають як позитивно, так і негативно на її внутрішнє та зовнішнє становище. Повинні також враховуватися наявні економічні, політичні та соціальні ресурси і на основі цього проводитися їхній розподіл між головними напрямами державної діяльності. Необхідний також пошук оптимального співвідношення між обсягом втручання держави в життя суспільства та саморегуляційним потенціалом останнього, інтересами держави та правами і інтересами окремих індивідів.

Отже, сама окрема функція держави, її обов'язок, при вирішенні окремих завдань, що стоять перед державою, не можуть набувати домінуючого значення. Повинен існувати комплексний підхід, що дозволяє враховувати конкретно-історичні умови та фактори, наповнювати функцію певним змістом. Постає необхідність розглядати “в комплексі предмет і зміст діяльності держави та засоби і способи, що її забезпечують” [62, с.143].

Подібний підхід означає перехід від використання поняття функція держави до такого поняття, як державна політика, оскільки поняття функції держави розкриває лише одну із складових державної політики.

На відміну від функцій, що визначають лише напрями діяльності держави в цілому та її інститутів, така категорія як державна політика визначає зміст цієї діяльності, способи її організації. Саме політика передбачає урахування та пов'язання інтересів держави з інтересами інших держав, соціальних груп та індивідів, та головне - визначення конкретного змісту та форм діяльності держави в тій чи іншій сфері.

При визначенні точного місця митної політики, або як ще її можна назвати - державної політики з регулювання зовнішньоекономічних відносин у системі функцій держави, необхідно звернути увагу на те, що державні функції не є однорідним явищем і окрім розподілу за різними сферами суспільного життя, мають різне соціальне значення, термін їхньої соціальної актуальності, територіальної та суб'єктної спрямованості.

Головним критерієм зараз вважається класифікація функцій держави за формами діяльності, що заснована на принципі розподілу влад. Відповідно до цього принципу здійснюється класифікація функцій на законодавчі, виконавчі і судові. Подібний поділ реально відображає механізм здійснення державної влади відповідно до суб'єктного складу державних інститутів що її здійснюють. Крім цього, існує класифікація функцій на головні та похідні, внутрішні та зовнішні, постійні та тимчасові.

Поділ на головні та похідні функції здійснюється за повнотою відбиття в їх змісті соціальної сутності та призначення держави. Головні функції відображають соціальну сутність, призначення держави, обумовлюються її головними завданнями на даному історичному етапі, а похідні мають обслуговуючий характер і здійснюються задля виконання головних.

Поділ на внутрішні та зовнішні функції здійснюється за їх територіальною спрямованістю. Але необхідно зауважити, що в умовах сьогоднішнього світу, де відбувається активний розвиток міждержавного співробітництва, існують глобальні світові проблеми, що виходять за рамки однієї держави (тероризм, екологічні проблеми, підтримання миру тощо), зростає роль міжнародного права та міжнародних організацій в регулюванні як зовнішнього, так і внутрішнього життя країн, відбувається розмиття меж між зовнішніми та внутрішніми функціями та їх взаємопроникнення.

Поділ на постійні і тимчасові функції, як зрозуміло з назви, відбувається за строком їх дії відносно до часу існування самої держави, як соціального і правового явища. Постійні функції, здійснюються протягом великого, відносно до існування держави, проміжку часу та є властивими для більшості історичних етапів її розвитку. Необхідність виконання державою тимчасових функцій залежить від впливу специфічних факторів розвитку суспільства на певних історичних етапах. Тимчасові функції здійснюються протягом відносно обмеженого проміжку часу, і в залежності від зникнення факторів, що їх обумовили, втрачають суспільне значення.

Іноді, для більш точної класифікації видів державної діяльності важливим є виділення так званих “підфункцій”, які існують в рамках кожної з головних функцій держави. У таких підфункціях “…ідуть процеси кількісних та якісних накопичень по реалізації важливих для суспільства завдань та цілей. На відміну від самостійних функцій, що виражають сутність і соціальне призначення держави, підфункції втілюють специфічно особливе в рамках конкретного напрямку діяльності та у впливі на суспільні відносини” [63, с.73].

Виконання митних функцій є властивим державі вже дуже довгий проміжок часу. Перші відомості про зовнішньоторговельні зв'язки та митні відносини між єгиптянами та фінікійськими містами знаходимо в історичних пам'ятках шостої династії Стародавнього Єгипту, яка правила на початку III тисячоліття до нашої ери. Тобто, вже перші держави, які тоді існували, здійснювали певні заходи щодо обкладення податками товарів, що були предметами зовнішньої торгівлі.

Відомо, що митний інститут як державний правовий елемент на території України існував ще у V - VII ст. до н.е. в містах Ольвія, Херсонес, інших містах Причорномор'я та державі скіфів. Таким чином, Київська Русь уже тоді проводила власну митну політику, мала встановлені розміри митних податків (прообраз тарифів) на товари, що привозилися з різних країн, а її торгові люди (купці) сплачували митні податки в інших країнах товаром чи золотом.

З тих пір подібна діяльність була властива практично всім формам державних утворень - рабовласницьким, феодальним, капіталістичним, соціалістичним, індустріальним та постіндустріальним. На сьогоднішній день проведення власної митної політики і здійснення державного контролю та регулювання в митній сфері є необхідною ознакою державного суверенітету, але в 90-х роках XX ст. намітилась тенденція делегування частини функцій держави щодо проведення митної політики певним міжнародним та наддержавним утворенням, як-от: митні та економічні союзи (NAFTA, WТО, Митний союз країн СНД) або таке наддержавне утворення як Європейський союз. Але саме це делегування повноважень також є актом здійснення митної політики.

Наявність певного роду державної діяльності передбачає наявність відповідної державної політики як категорії, що відображує зміст цієї діяльності. Таким чином, митну діяльність держави можна було б охарактеризувати як перманентну функцію, але як бачимо, об'єм та спрямування подібної державної діяльності не залишалися постійними протягом різних етапів історичного розвитку держави.

Якщо для перших державних утворень головним завданням при втручанні в сферу зовнішньоекономічних відносин було виконання фіскальної функції митної політики - наповнення державного бюджету (Стародавній Єгипет, Греція, Рим), то приблизно з середини XVII ст. у першу чергу для Англії первинного значення набула саме регулятивна функція. З іншого боку, для так званих закритих суспільств (Японія XVII - XIX ст.ст., колишній СРСР, існуючі режими на Кубі та в Північній Кореї) на перший план виходила охоронна функція митної політики.

Таким чином об'єми та зміст митної політики постійно змінюються та носять тимчасовий характер.

По-перше, митну політику можна розглядати в залежності від її конкретного змісту. При превалюванні фіскальних або регулятивних завдань митної політики вона визначає зміст державної діяльності в рамках її економічної функції. І навпаки, при превалюванні правоохоронних завдань (наприклад за часів СРСР) проведення та реалізація митної політики є запорукою виконання охоронної функції держави, і відповідно, вона носить внутрішній характер.

По-друге, можна також розглядати митну політику в більш широкому розумінні, до якого окрім правових та економічних засобів впливу на зовнішньоекономічні відносини включаються ще й певні аспекти зовнішньополітичної діяльності держави, її міжнародні зобов'язання, визнаючи головним критерієм відстоювання національних інтересів. У такому випадку здійснення митної політики забезпечує виконання таких функцій як забезпечення ділового партнерства і співпраці, захист державного суверенітету, економічної та соціальної функцій (враховуючи тенденцію взаємопроникнення внутрішніх та зовнішніх функцій) та ряду інших.

Іноді окремо виділяють такі завдання держави, як регулювання зовнішньоекономічних відносин в цілях захисту державою свого економічного суверенітету, безпеки, стимулювання розвитку національної економіки під час реалізації зовнішньоторговельної та іншої діяльності, які майже повністю охоплюються засобами митної політики, а самостійна реалізація останньої є ознакою будь-якої суверенної держави. Результатами проведення державою власної митної політики, наприклад, є: вплив на суспільні відносини у сфері зовнішньоторговельної діяльності, виконання міжнародно-правових зобов'язань держави, надходження в державний бюджет. Вони виступають в ролі відповідних кількісних і якісних накопичень, що необхідні для реалізації більш глобальних економічних, політичних та соціальних завдань.

Аналіз теоретичних і практичних аспектів митної політики України та державно-правового механізму її формування і реалізації засвідчують, передусім, важливу роль, яку відіграє митна політика серед інших напрямків державної політики на сучасному етапі. Саме цей вид державної діяльності являє собою впливовий важіль захисту національних інтересів, зокрема в економічній сфері. Маючи великий арсенал засобів економічного та неекономічного характеру, митна політика є, майже за Аристотелем, певним способом досягнення цілей держави. Змістовний аспект митної політики, як і державної політики в цілому, визначається її організаційним та регулятивно-контролюючим спрямуванням.

Митна політика реалізується в процесі діяльності як органів державної влади (зокрема митних органів), так і недержавних інституцій, до того ж, як внутрішньодержавних, так і міждержавних.

Отже, розглядаючи співвідношення митної політики та митної справи, ми приходимо до висновку, що воно базується на схемі “загальне” і “спеціальне”. У рамках такої схеми за митною політикою визнається роль визначення стратегічного спрямування діяльності, а от за митною справою закріплюються функції конкретної системи реалізації цих стратегічних цілей. У такому разі перша, тобто митна політика, змінюється у відповідності до реформування державного курсу; а друга - митна справа, вдосконалюється у відповідності до потреб підвищення ефективності діяльності системи.

Визначаючи місце митної політики в системі діяльності держави по виконанню її функцій необхідно зазначити, що на сучасному етапі виникає необхідність розглядати предмет і зміст діяльності держави та засоби і способи, що її забезпечують у комплексі.

Політика являє собою організаційну та регулятивно-контрольну сфери суспільства, основні в системі інших сфер і такі, що охоплюють відносини та діяльність суб'єктів та об'єктів. Державна політика визначає зміст державної діяльності, способи її організації. Саме політика передбачає урахування та пов'язування інтересів держави з інтересами інших держав, соціальних груп та індивідів, та головне - визначення конкретного змісту та форм діяльності держави в тій чи іншій сфері.

Разом з тим, сама по собі політика є понадправовою категорією і звідси регулюється правовими нормами лише у своєму зовнішньому, формалізованому прояві. Але конкретний зміст політики, особливо державної, являє собою волю держави, спрямовану на досягнення конкретної мети. Ця воля держави закріплюється у правових нормах, здійснюється за їхньою допомогою у процесі діяльності державних органів та інститутів. Таким чином, з правової точки зору існує певний механізм формування і реалізації державної політики, в митній сфері це - державно-правовий механізм митної політики.

Державно-правовий механізм митної політики являє собою сукупність державних інституцій, задіяних у процесі формування і впровадження митної політики, їх роль та відносини, що підпорядковані чіткій ієрархії правових норм та принципів.

Цей державно-правовий механізм, як зрозуміло з визначення, складається з декількох взаємопов'язаних між собою елементів.