Становление и развитие таможенного права в Республике Казахстан

1.6 Таможенное законодательство в период третьей кодификации советского права

Перестройка таможенных дела была неразрывно связана с разработкой стратегии внешнеэкономических связей СССР, направленной на более полное использование возможностей взаимовыгодного международного разделения труда в условиях изменения стратегии внешней политики. Внешнеполитические прорывы на Запад и Восток, заключение договоров и соглашений с США, странами ЕЭС и Китаем, начинавшееся совершенствование механизма взаимоотношений с другими странами открывали широкие возможности перестройки торговых связей. 19 августа 1986 года Совет Министров СССР принял постановление № 991 “О мерах по совершенствованию управления внешнеэкономическими связями” и “О мерах по совершенствованию управления экономическим и научно-техническим сотрудничеством с социалистическими странами”.

Принятие этих постановлений явилось “первым этапом на пути демократизации внешнеэкономических связей и управления внешней торговлей”.

Была создана Государственная внешнеэкономическая комиссия (ГВК) в качестве постоянного органа Совета Министров СССР. В ее функции входила реализация внешнеэкономической стратегии и разработки внешнеэкономического законодательства. На ГВК возлагало руководство деятельностью Министров внешнеэкономических связей СССР и Главного управления государственного таможенного контроля при Совете Министров СССР. Кроме того, ГВК руководила работой всех министерств и ведомств, выходящих на внешний рынок, занималось планированием и регулированием структуры импорта и экспорта, готовила предложения по конкретным направлениям развития экономического сотрудничества с зарубежными странами.

Реформа органов внешнеэкономических связей СССР потребовала рассмотрения жизненности таможенной системы и ее соответствия новым условиям. Ведомственное подчинение ГТУ Министерству внешней торговли СССР не обеспечивало действенного государственного контроля за внешнеторговыми операциями, досмотром пассажиров и борьбой с контрабандой.

Решением Совета Министров от 12 февраля 1986 №222 было образовано Главное управление государственного таможенного контроля (ГУГТК) при Совете Министров СССР на базе Главного таможенного управления МВТ СССР. 13 июня 1987 года Советом Министров СССР было утверждено положение о ГУГТК, в котором говорилось, что главное управление является общесоюзным органом государственного таможенного контроля и руководствуется законами Советского государства, решениями высших законодательных и распорядительных органов СССР и другими нормативными актами.

ГУГТК СССР занималось разработкой предложений в области таможенной политики, руководило таможенным делом, осуществлением государственного таможенного контроля за соблюдением министерствами, ведомствами, объединениями и лицами установленного порядка перемещения через таможенную границу товаров и иного имущества. Являясь самостоятельным государственным органом, ГУГТК СССР организовало свою работу в тесном взаимодействии с компетентными органами при осуществлении ими пограничного, санитарно-карантинного, ветеринарного, фитосанитарного контроля, а также контроля за вывозом ценностей культуры и произведений искусства.

В мае 1988 г. в соответствии с Таможенным кодексом СССР и Законом “О государственной границе СССР” были созданы таможенные зоны, в которых проводился государственный таможенный контроль за грузами и имуществом граждан, перемещаемыми через таможенную границу.

Важным условием обеспечения коренной перестройки работы таможенной системы являлись квалифицированные кадры. Были приняты меры по пополнению кадров таможенных учреждений за счет квалифицированных экономистов, юристов, работников предприятий и учрежденийю. В интересах повышения профессионального уровня таможенников стала реализация приказа ГУГТК СССР от 12.02.1987 г. “О повышении квалификации работников таможенной системы”, в соответствии, с которым был разработан план обучения кадров начальствующего состава на курсах повышения квалификации таможенных органов в г. Талине. Одновременно таможенные работники обучались в МГИМО и Ленинградском государственном университете. Решением Совета Министров СССР с 10 .01.1989г. в системе таможенных органов был создан Институт повышения квалификации и переподготовки кадров таможенных работников.

Гадричидзе В. Н, называет 1986-1989 гг. - периодом радикальных реформ системы таможенных органов. Этот этап имеет свои особенности.

Во-первых, с 1986 по 1989г., несмотря на то, что таможенная служба стала самостоятельной отраслью государственного управления, фукции таможенных органов фактически остались прежними, так как почти не изменился порядок экспортно-импортных операций. Как и раньше, главной задачей таможен был контроль за соблюдением государственной монополии внешней торговли. А этот период система таможенных органов развивалась в основном в организационно-правовом направлении. Правовой аспект этого развития заключался главным образом в принятии ряда нормативно-правовых актов, определяющих правовой статус и порядок деятельности органов таможенной системы (Положение о ГУГТК при СМ СССР, Инструкция о порядке подготовки нормативных актов ГУГТК при СМ СССР). В организационном плане происходило структурное переустройство органов управления таможенным делом: отделы, входившие в состав ГТУ МВТ, были преобразованы в управление ГУГТК; увеличилась сеть местных таможенных учреждений. Постановление Совета Министров СССР от 28 февраля 1989 г. № 191 юридически закрепило отход от принципа государственной монополии внешней торговли и подавило задачу формирования новой таможенной политики, современного механизма таможенного контроля. Это обусловило в функциональной направленности таможенных органов последующий период.

Во-вторых, и после 1989 г., когда перешли к новым формам управления внешней торговли и функции таможенных органов стали постепенно меняться, из-за недостаточно радикальной и последовательной реформы внутреннего хозяйства новый механизм регулирования внешнеэкономических связей на практике не действовал. Поэтому новые юридически закрепленные функции таможенных органов имели декларативный характер и, в частности, функции, связанные с институтом таможенно-тарифного регулирования.

В-третьих, отсутствовала законодательная база для перестройки системы управления таможенным делом. ТК СССР 1964 г., принятый по стандартам командно-бюрократической системы, не только перестал соответствовать существующим реалиям, но и противоречил принимаемым подзаконным актам.

Получалось, что процесс развития таможенного дела в этот период определялся подзаконными актами - постановлениями Совета Министров СССР, другими актами отдельных министерств и ведомств. Общее руководство таможенными вопросами осуществлял Совет Министров, который определял также основные направления дальнейшего развития таможенной сиситемы. Координацией деятельности таможенного ведомства с другими управленческими структурами, а также непосредственным оперативным руководством таможенным делом занималась Государственная внешнеэкономическая комиссия Совета Министров.

Все это обусловило необходимость коренного пересмотра стратегии таможенной политики, возрождение функций таможенного дела. В решении этой задачи важную роль сыграл новый Таможенный кодекс, введенный в действие с 1 января 1991г. О нем и пойдет речь в следующем параграфе в первую очередь.

2. Обретение государственной независимости как предпосылка формирования таможенной политики и таможенного дела в Республике Казахстан

2.1 Таможенная политика как составная часть внутренней и внешней политики

Рассматривая таможенную сферу Казахстана в настоящее время и на перспективу, нельзя не опираться на апробированные положения общей теории систем, хотя в отношении последней также есть также утверждения о том, что теория систем еще не имеет четких границ применения.

Необходимо укрепление взаимодействия следующей социальной связи: таможенная система - экономическая система; таможенная система - система государственного управления, не исключая перекрестные связи между ними, что определяет и отражает, в первую очередь, их социальное и правовое функционирование и предназначение. Причем, следует заметить, что указанная очередность определена не в связи с приоритетностью той или иной системы, а больше связана с темой и структурой исследования. Кроме того, затрагиваются связи не только стоящих выше по иерархии систем, но и более однопорядковые (бюджетная, налоговая, пограничная и др. системы и сферы).

С момента образования и по мере своего становления таможенная сфера, как мы уже отмечали, выполняет функции системообразующего фактора и всей таможенной системы. Соотношение «таможенной сферы» и «таможенной системы», на взгляд автора, находится также в плоскости динамики функционирования. С одной стороны, таможенная сфера представляется как статичное (потенциальное) положение области государственных интересов, в то время как последняя видится как «динамичная» составляющая структура, имеющая почти все компоненты системы. Кроме того, отдельные цели таможенной политики (в рамках отнесения их к ведению центральных государственных органов), наличие своеобразной около таможенной инфраструктуры и пр. могут выходить за пределы таможенной сферы и должны учитываться в таможенной системе. В компонентах таможенной сферы, как таможенная политика и таможенное дело, не всегда учитываются такие важные элементы системы как объект и субъект. Некоторые ученые отмечают, что сферы и под сферы человеческой деятельности и отношений входят в систему как ее составные части (компоненты) и «...поэтому, критерием выделения отдельных систем являются наиболее существенные отличия в содержании внутренне связанных, «закольцованных», интегрированных между собой родов и видов деятельности и отношений, охватывающих различные их сферы, фазы и стадии». Основополагающие категории «таможенная политика» и «таможенное дело» получают корректировку содержания в законодательном плане, отчетливее обозначаются функциональные направления таможни, происходит реальная активизация субъектов, влияющих на государственное администрирование. В то же время, попытка законодательного закрепления содержания категории «таможенного администрирования» не дала полноценного предполагаемого результата в части установления своеобразной связки «отношения - участник отношений», поскольку этот категориальный оборот включили в Таможенном кодексе только в раздел, посвященный таможенному контролю. В настоящем исследовании мы рассмотрим эти аспекты[14 ст. 85].

Известно, что существует разнообразие социальных систем, само общество в целом выступает в качестве открытой системы, при этом имеется общий подход, в котором за исходную точку принимается рассмотрение социального компонента в качестве одной из основных форм движения материи. Допускаются и более частные подходы к определению самой социальной системы. В целом социальная система может рассматриваться как упорядоченность и целостность множества индивидов и групп индивидов. «Социальная система есть упорядоченная, самоуправляемая целостность множества разнообразных общественных отношений, носителем которых является индивид и те социальные группы, в которые он включен».

Общество в целом как система имеет сложный и иерархический характер, в ней можно выделить различные уровни в виде подсистем, подподсистем и элементов, которые связаны между собой соподчинительными линиями. Указанная система функционируя, создает своеобразный фон и «выдает» команды, в соответствии с которыми Действуют соподчинительные уровни - системы, подсистемы, элементы.

Важно исходить при этом, что внутрисистемная иерархичность не абсолютна, поскольку имеет относительный характер. Каждая подсистема, каждый уровень социальной системы может обладать известной степенью автономии, что не ослабляет систему в целом, «.. .позволяет более гибко и оперативно отвечать на поступающие извне сигналы, не перегружать верхние уровни системы такими функциями и реакциями, с которыми вполне могут справиться низлежащие уровни целостности» [15,ст.74]. В то же время, целостность социальных систем определяется качеством интегративности, которое не свойственно их частям и компонентам, но присущее системе в целом. Благодаря этому качеству обеспечивается самостоятельное, обособленное существование и функционирование системы. Имеется в виду диалектическая взаимосвязь, при которой интегративное качество генерируется в процессе становления системы именно целостностью и в то же время выступает гарантом данной целостности, включая преобразование (трансформацию) компонентов системы применительно к природе системы в целом. Такая интеграция становится возможной благодаря наличию в системе системообразующего компонента (в нашем случае, -таможенная сфера), «притягивающего» к себе все другие компоненты и создающего то самое единое поле тяготения, которое и позволяет множеству стать целостностью.

Компоненты социальной системы можно выделить, рассматривая «своеобразные срезы». В литературе описываются субъективно-деятельные, функциональные, социокультурные, иногда применяют социоструктурные срезы. При субъективно-деятельном срезе компонентом выступают в любом случае люди либо конкретный человек. При этом, человек был и остается является универсальным компонентом социальных систем, которые относятся к числу самоуправляемых, что означает способность к саморегулированию и саморазвитию, а также предполагает образование специальных подсистем управления в виде определенных органов, институтов и разработки специальных механизмов реализации цели и задач.

При функциональном срезе выявляются основные сферы приложения социально значимой активной деятельности, к примеру, такие сферы деятельности, как экономика, управление, оборона, образование, наука, культура и т.д. Таможенная сфера рассматривается нами как область государственного управления и как своеобразный сектор экономики, имея при этом свою специфику, задачи и предназначение.

Постсоветское пространство продолжает влиять на общественную жизнь сопредельных государств. Образование СНГ, десятилетие которого недавно отметили, позволило в общих чертах сохранить многое, что в дальнейшем позволило конкретизировать политические _и экономические взаимоотношения между бывшими республиками. Важным аспектом выступает модельное законотворчество. К примеру, _в Основах таможенных законодательств государств-участников СНГ (приняты в феврале 1995 года) определены принципы правового, экономического и организационного регулирования таможенного дела, при этом сохраняется право введения других норм, не противоречащих Основам. Также подчеркивается, что таможенная политика является составной частью внутренней и внешней политики государств, что значительно поднимает роль таможенной сферы.

Таможенная политика Казахстана должна позитивно повлиять на защиту казахстанского рынка, отечественных потребителей и производителей, стимулирование развития экономики, экспорта и импортозамещающего производства, содействие привлечению иностранных инвестиций, решению задач внешнеэкономической, торговой и бюджетной политики и т. п.

Эти задачи, обусловленные острой потребностью Казахстана в обеспечении суверенитета и независимости, его национальной безопасности. Таможенная политика наряду с таможенным делом составляет предмет таможенного права, закреплена в качестве составной части внутренней и внешней политики государства и имеет законодательно определенные цели, в основном носящие общеэкономический характер. Однако, на наш взгляд, такие цели, как привлечение иностранных инвестиций, содействие структурной перестройке в экономике, поощрение конкуренции и противодействие монополизму, не свойственны таможенной сфере. Необходимо более точное и реальное определение целей таможенной политики в соответствии с возможностями и компетенцией таможенных органов. К таможенной политике должны иметь отношение и другие государственные органы. На правительственном уровне вопрос о таможенной политике, даже в контексте общегосударственных программ, пока не рассматривался. Достижение целей и задач таможенной политики должно осуществляться через механизмы таможенного регулирования (администрирования). Расширение внешнеэкономических связей Казахстана требует изменения подходов государства к их регулированию. Государственное регулирование стало осуществляться, в основном, экономическими методами с помощью таможенных пошлин и платежей.

Значение административных методов регулирования резко снизилось, хотя они сохраняются в определенных сферах внешнеэкономической деятельности, где дополняют экономические методы.

Национальный капитал в Казахстане может появиться при создании в государстве условий для отечественного производства, которое пока нуждается в государственной поддержке, в том числе через механизм таможенного обложения импортных товаров. Однако, установление Правительством тех или иных ставок таможенных пошлин на импортируемые товары, частое их изменение, введение льгот не способствуют процессу приведения этого механизма в позитивное действие.

Объективной трудностью при установлении уровня импортных таможенных пошлин является разница между мировыми и национальными ценами. Как правило, в развитых странах нет резких различий в уровне производительности труда (что влияет на национальные цены), и поэтому уровень таможенных пошлин относительно низок. В развивающихся странах при высоком уровне национальных издержек для защиты отечественного производителя применяются значительно более высокие таможенные пошлины на импортные товары.

Развитие международного разделения труда сопровождается сокращением национальных различий в уровне производительности общественного труда, что создает в перспективе условия для снижения импортных пошлин в большинстве стран. Казахстану необходимо попасть в число этих государств, с тем, чтобы самому определять эти процессы. Однако, общая тенденция допускает исключения: в отдельных странах в определенные периоды времени производительность труда может снижаться, как это происходит в Казахстане. Мировые цены в это время остаются стабильными и даже снижаются, что указывает на отсутствие предпосылок для снижения импортных пошлин на иностранные товары. Для защиты отечественного производства важно определить какой уровень национальных издержек следует признать экономически обоснованным и требующим определенной защиты от иностранной конкуренции. Естественно, эта защита не может распространяться на технически отсталые бесперспективные предприятия и производства, чьи индивидуальные издержки превышают средний национальный уровень, что означало бы консервацию технической и экономической отсталости[17 ст. 92].

Часть национальных производителей способна выпускать продукцию с ограниченной конкурентоспособностью (не выдерживающую конкуренцию на мировом рынке), но конкурентоспособную на внутреннем рынке при условии защиты этого рынка от иностранной конкуренции.

В развивающейся экономике Казахстана важное значение имеет также экспорт. Таможенная пошлина на экспорт имеет несколько иную экономическую природу. Она должна взиматься по ограниченной номенклатуре товаров, и основания должны возникать, когда национальные издержки и цены на них ниже мирового уровня. Экспортные пошлины следует применять также к изделиям старины и искусства, а также к интеллектуальной продукции, разработка которой финансировалась государством и поэтому может рассматриваться как национальное достояние.

Отмена экспортных квот и постепенный отказ от экспортных пошлин не означают, что государство в лице таможни не должно уделять внимание характеру экспортных сделок.

Усиление экспортно-импортного валютного контроля со стороны государства позволит таможенным органам отслеживать все внешнеэкономические операции. С 1 июля 1997 г. таможенные органы непосредственно участвуют в процедуре оформления паспортов сделок по импорту и экспорту. Валютное законодательство сохраняет таможенные органы в качестве органов валютного контроля.

Обеспечение экономической безопасности Казахстана должно включать создание условий в которых экономика могла бы успешно функционировать и динамично развиваться, для чего необходимо гарантировать доступ производителей к производственным ресурсам на экономически приемлемых условиях, а также создать возможности для реализации их продукции на внешних рынках в масштабах, необходимых для обеспечения воспроизводства.

В то же время интеграция Казахстана в механизм регулирования международной торговли в виде либерализации внешнеэкономических связей потребует и выполнение правил Всемирной торговой организации и иных международных обязательств.

Это может потребовать отмены почти всех средств административного регулирования экспорта, кроме стратегически важных сырьевых товаров. При этом регулирующую роль во внешней торговле будут играть и таможенные органы.

Слабыми сторонами Казахстана в переходный период являются Унаследованная от советских времен структурная деформированность экономики, её низкая конкурентоспособность, монополизация и инфляционные процессы, низкая инвестиционная активность, ухудшение научно-технического потенциала, наличие отраслевого лоббизма при принятии управленческих решений, несовершенство законодательства в целом, криминализация в экономике и коррупция в области управления экономикой и др.

Существенно не улучшена пока ситуация резкого сокращения государственного сектора экономики путем приватизации, передачи в иностранное управление производственных комплексов, продажи государственного пакета акций. Безусловно, государству необходимо принять законодательные меры по определению естественных монополий, полному использованию имеющегося потенциала, эффективному государственному администрированию, переводу закона в действенный инструмент регулирования общественных отношений.

Сильные стороны Казахстана видятся в богатом ресурсном и определенном производственном потенциале, достаточно высоком уровне образования и культуры, несмотря на некоторый уровень «утечки мозгов».

Роль государства в обеспечении экономической безопасности должна рассматриваться как стратегическая задача, разрешаемая гибкими формами и методами влияния, созданием полноценной системы государственного воздействия на экономику. Вопросам обеспечения экономической безопасности посвящена отдельная статья Закона «О национальной безопасности Республики Казахстан». Экономическая безопасность по этому закону - это состояние защищенности национальной экономики Республики Казахстан от внутренних и внешних условий, процессов и факторов, ставящих под угрозу её устойчивое развитие и экономическую независимость.

Таможенная политика, являясь производной от внутренней и внешней политики страны, не может формироваться и осуществляться без объективного анализа и учета внутриполитических и внешнеэкономических реальностей. В этом отношении таможенная политика представляет собой своего рода призму преломления интересов государства во внешнеэкономической, внешнеторговой, финансовой, налоговой, валютной сферах. В этом качестве таможенная политика не только служит катализатором политики государства, но и выступает своего рода заложницей её просчетов.

Таможенная политика обладает самостоятельностью, влияет на границы таможенной сферы и должна вырабатывать цели и задачи таможенно-тарифного регулирования, нетарифного регулирования экспортно-импортных операций при этом основываясь на свойственных таможне методах. На этой основе внешнеэкономическая политика государства может приобрести целостный и целенаправленный характер, а механизм государственного регулирования внешнеэкономической деятельности - законченный вид.

Таможенное законодательство не дает понятия таможенной политики, определяя её только как составную часть внутренней и внешней политики и указывая при этом цели. Базируясь на вышесказанном, таможенную политику в узком смысле можно определить как сферу государственного регулирования внешнеэкономической деятельности, осуществляемого путем создания единой, целенаправленной системы таможенных платежей и применения их к товарам, которые перемещаются через таможенную границу Республики Казахстан.

Достижение финансовой стабилизации, регулирование внутреннего рынка и его надежная защита от недобросовестной конкуренции импортеров, стимулирование привлечения иностранных инвестиций в производство, освобождение отечественного производителя от порой непосильного налогового бремени, наведение порядка при вывозе сырья из страны, формирование оптимальной структуры импорта, обеспечение валютных поступлений от экспорта товаров и услуг, ужесточение контроля за вывозом капиталов из Казахстана, пресечение контрабанды и таможенного мошенничества, интеграция национальной экономики в мировое хозяйство напрямую зависят от того, насколько адекватно они будут преломляться в таможенной политике и как эффективна будет функция последней в механизме их реализации.

При этом, важное значение должны приобрести налаживание и упрочение информационного и делового взаимодействия таможенных органов с другими государственными структурами, ответственными за эффективное функционирование нашей экономики и её защиту от внешних и внутренних угроз[18 ст. 85].

Систему обеспечения национальной безопасности на основе действующего права и в рамках единой государственной политики как раз и образуют взаимодействующие между собой силы её обеспечения, в том числе наряду с иными государственными органами и таможенная служба.

Таким образом, таможенное администрирование (в т.ч. таможенное регулирование и контроль) внешнеэкономических связей смогут обеспечить суверенитет Казахстана, его экономическую безопасность только в тесной увязке с общей стратегией экономической реформы, с учетом реального состояния производства, рынка и иных приоритетных задач при решении целей и задач таможенной политики.

Таможенная политика каждого из государств-участников Таможенного союза и Евразийского Экономического Сообщества имеет схожие цели и, в частности, предусматривает защиту отечественного рынка, производителей и потребителей, стимулирование развития экономики и экспорта и поощрение импортозамещающего производства, привлечение иностранных инвестиций, решение задач торговой политики и иные цели. То есть, объективно возможно столкновение интересов, но эти противоречия, однако, могут быть разрешены в рамках заключенных ранее соглашений.

Казахстан вступил в Таможенный союз 20 января 1995 г., приняв все обязательства Соглашения о Таможенном союзе Республики Беларусь и Российской Федерации, в том числе такие, как введение временных ограничений. Они предусматриваются только в случае острого дефицита данного товара на внутреннем рынке; острого дефицита платежного баланса - до стабилизации положения; ввоза товара в таких возросших количествах или на таких условиях, которые наносят ущерб отечественным производителям подобных или непосредственно конкурирующих товаров.

Как известно, таможенное дело в СССР относилось к ведению исключительно Союза ССР в лице его высших органов государственной власти и управления. Внешняя торговля и другие виды внешнеэкономической деятельности, к сфере которой относилось таможенное дело, являлись его государственной монополией (ст.73 Конституции СССР), в то время как бывшие союзные республики, в том числе Казахская ССР, имели к таможенному делу отношение только в части согласований создания региональных таможенных управлений на своих территориях[21 ст. 67].

Принятием Закона Казахской ССР от 15 декабря 1990 г. «Об основных принципах внешнеэкономической деятельности» была сделана попытка установить систему государственного регулирования внешнеэкономической деятельности республики. Статья 5 этого Закона определяла в системе государственного регулирования такие составляющие, как декларирование товаров и иного имущества, перемещаемых через таможенную границу, порядок экспорта и импорта товаров (работ, услуг). Однако без создания должной правовой базы и соответственно специальных государственных органов реализовать элементы таможенного дела в республике не удавалось. Накануне распада СССР в целях обеспечения самостоятельности республики во внешнеэкономической деятельности Президент Казахской ССР принимает Указ от 31 августа 1991 г. «Об обеспечении самостоятельности внешнеэкономической деятельности Казахской ССР», в котором устанавливается, что с 1 сентября 1991 г. квотирование и лицензирование экспорта и импорга продукции (работ, услуг), включая бартерные операции, на территории республики являются прерогативой Казахской ССР. В указе даны важные поручения Кабинету Министров до 1 января 1992 г.: создать государственную таможенную службу, согласовать с республиками и государствами механизм распределения поступлений от экспортно-импортных налогов, таможенных сборов и пошлин, внеплановых таможенных доходов, а также транспортную схему, обеспечивающую внешнеэкономические связи; принять меры к исключению двойного налогообложения при торговле с сопредельными зарубежными государствами или отдельными их регионами.

Казахстанское таможенное законодательство начало формироваться с принятия Закона от 24 декабря 1991 г. «О таможенном тарифе и пошлине».

Этому Закону предшествовал Указ Президента от 12 декабря 1991 г. «Об образовании Таможенного комитета Республики Казахстан», который был создан в целях защиты экономических интересов Казахстана в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете, принятой Верховным Советом Казахской ССР 25 декабря 1990 г. Таможенному комитету суверенного Казахстана переданы таможенные органы бывшего СССР, расположенные на территории Республики Казахстан, с возложением на него функций государственного управления таможенным на территории страны и руководства деятельностью таможенных учреждений, иными словами - осуществление таможенной политики. Постановлением Кабинета Министров от 19 августа 1992 г. № 127 «О государственной таможенной службе Республики Казахстан» уже тогда определялась одна из важнейших задач Таможенного комитета - разработка экономического, организационного, правового механизма таможенной политики с обеспечением его практического применения.

С учетом многообразия способов воздействия таможенной сферы на экономическую жизнь общества, государства и гражданина таможенное законодательство строилось с комплексных позиций и Действие его распространялось на единую таможенную территорию Республики Казахстан.

Таможенный тариф должен был применяться при ввозе на таможенную территорию и вывозе с таможенной территории Казахстана товаров и иных предметов и содержать правила обложения таможенной пошлиной товаров и предметов. Действие этого закона также распространялось на единую таможенную территорию Республики Казахстан, т. е. административная территория объявлялась единой таможенной территорией. Таможенный тариф по закону должен был утверждаться Президентом, однако на практике о тарифе можно говорить лишь суммируя те или иные ставки таможенных пошлин, утверждаемых Правительством.

О таможенном тарифе в законодательном плане упоминалось в Законе от 17 декабря 1991 г. «О налоговой системе в Республике Казахстан», в числе общегосударственных налогов (ст. 16) и последующего развития таможенных тариф не находит. Можно лишь напомнить об Указе Президента от 28 ноября 1992 г. «О временном импортном таможенном тарифе». Законодательное изменение понятия таможенного тарифа от «системы ставок таможенных пошлин» к «своду ставок таможенных пошлин» повлекло за собой, на наш взгляд, отход от обоснованности обложения ими целого ряда товаров и транспортных средств. Система ставок в отличие от свода или совокупности ставок таможенных пошлин может предусматривать их взаимосвязь, учет конъюнктуры рынка и т. п., и к ней необходимо вернуться хотя бы на стадии утверждения.

Вопрос о таможенном тарифе, вероятно, теперь возникнет в рамках Евразийского Экономического Сообщества, для чего необходимо организовать и провести аналитическую работу на уровне Правительства, с оценкой имеющихся ставок таможенных пошлин и налогов на все группы товаров, с тем чтобы при их унификации и последующем утверждении знать предполагаемые положительные и отрицательные моменты. Здесь следует отметить, что Закон «О таможенном тарифе и пошлине» был признан утратившим силу.

Проблема упорядочения таможенных пошлин в отношении товаров и транспортных средств, объединения их в таможенных тариф будет облегчена при постепенном переходе Казахстана к таможенному тарифу государств СНГ, прежде всего России, в рамках Таможенного союза. По данным Интеграционного комитета СНГ, в Казахстане почти 65 процентов ставок таможенных пошлин совпадает с российскими, хотя в целом предстоит пересматривать более 15 тыс. товарных позиций. Согласованный таможенный тариф России и Беларуси составил более 10 тыс. товарных позиций, объединенных в 98 групп. Пока же говорить о едином подходе к тарифной политике не приходится. В Казахстане на законодательном уровне о таможенно-тарифной политике упоминалось только в указанном Законе «О таможенном тарифе и пошлине» в числе задач, возлагаемых на Таможенно-тарифный совет.

Решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств от 10 февраля 1995 г. приняты Основы таможенных законодательств этих государств. Казахстан оказался единственным государством, ратифицировавшим соответствующим Указом Президента от 6 июля 1995 г. указанные Основы, что позволило использовать их для подготовки казахстанского таможенного законодательства, максимально приближенного к международным нормам и стандартам таможенной политики и таможенного дела.

Взять, к примеру, попытку поворота к отечественному производителю, защите казахстанского рынка. Эта попытка возникла больше под влиянием экономических и финансовых сложностей в России, что позволило по взаимной договоренности с руководителями российских регионов применить в качестве одного из способов таможенного администрирования ограничение на ввоз российских товаров на территорию Казахстана.*

К примеру, по данным Государственного таможенного комитета России, ко второму полугодию 1998 г. в Российской Федерации имелся трехгодичный запас импортной продукции, и это на фоне определенных объемов отечественного производства. У России есть и федеральные интересы, также связанные с целями таможенной политики и экономическими интересами. Наши страны объединяет желание интегрироваться в рамках Евразийского Экономического Сообщества, совместного вступления во Всемирную Торговую Организацию и др. Разрешение проблем создания единых экономического пространства, таможенной территории, таможенного дела и т.д. в соответствии с ранее принятыми соглашениями и принимаемых в настоящее время качественно изменят отношения между государствами.

3. становление и развитие таможенного права Республики Казахстан

3.1 общая характеристика таможенного права как самостоятельная отрасль Казахстанского права

Проблемы права нуждаются в теоретическом переосмыслении. Законодательство необходимо наполнять новым содержанием, отвечающим основополагающим принципам деятельности суверенного Казахстана. Складывающееся современное право понимание поможет ответить на вопросы сущности права, его содержания, структуры и связи с другими явлениями государственной и общественной жизни.

Точное определение всех юридических понятий влияет в конечном счете на «правовую систему» в целом как правовую организацию общества, в том числе на все юридические средства, институты и учреждения, существующие и функционирующие в государстве.

С.С. Алексеев, рассматривая объективные правовые закономерности нормативно-законодательных юридических систем европейских стран, выделяет в структуре права формирование разноуровневых подразделений, в том числе вторичных, комплексных, призванных обеспечивать многоплановое юридическое регулирование. Право представляет собой социальное явление и имеет свою систему (строение, структуру). Одним из элементов системы права являются отрасли права, которые, в свою очередь, делят на основные (фундаментальные) и комплексные.

Место в системе казахстанского права таких традиционных (фундаментальных), или основных, отраслей, как конституционное, административное, гражданское, уголовное, процессуальное и ряд других, сомнений не вызывает. Однако, объективная реальность требует научного обоснования возникновения новых отраслей, призванных регулировать те или иные общественные отношения. С образованием суверенного Казахстана внутренняя и внешняя политика получила новое содержание, и их составной частью стала таможенная политика, для реализации которой нужны распределительная деятельность государства, наличие специально уполномоченных органов, законодательная база.

Таможенная сфера становится для Казахстана одним из средств обеспечения государственного суверенитета и независимости и его экономической безопасности, наряду с такими вновь возникшими областями деятельности суверенного государства, как внешняя политика, экономика, оборона и т. д.

На первых порах (до 1995 года) таможенное законодательство имело существенные пробелы в механизме таможенного регулирования. Само таможенное регулирование до принятия кодифицированного акта можно было рассматривать как основополагающий институт таможенного права при условии его научной разработки, хотя предмет и метод правового регулирования административного права могли охватывать отдельные вопросы таможенной сферы.

На момент образования самостоятельного государства таможенное законодательство было представлено Законом Республики Казахстан от 24 декабря 1991 г. «О таможенном тарифе и пошлине», включающим в основном вопросы таможенно-тарифного регулирования, Указом Президента Республики Казахстан от 12 декабря 1991 г. «Об образовании Таможенного комитета Республики Казахстан», соответствующими нормами Кодекса об административных правонарушениях, правительственными решениями.

В дальнейшем потребность таможенной сферы государства в правовом обеспечении была реализована в кодифицированном законодательном акте, каковым становится Указ Президента, имеющий силу закона, от 20 июля 1995 г. «О таможенном деле в Республике Казахстан» (далее - Указ «О таможенном деле») - с 16 июля 1999 г. Закон Республики Казахстан «О таможенном деле в Республике Казахстан» (далее - Закон «О таможенном деле»). В настоящее время готовится проект Таможенного кодекса, что по иерархии нормативных правовых актов выше закона и есть возможность закрепить модель таможенной сферы в полной мере, решить вопросы упрощения таможенных процедур в соответствии с международными правилами.

Таможенное регулирование получает более полное содержание и рассматривается нами как совокупность институтов таможенного права, объединяемых понятием «таможенное администрирование».

Казахстанское таможенное законодательство становится более разнородным по структуре и опирается на нормы международного таможенного права, конституционного, административного, уголовного, финансового, налогового и уголовно-процессуального и др. отраслей права.

Принимаются входящие в таможенное законодательство нормативные правовые акты Правительства, Министерства государственных доходов, Таможенного комитета, Национального банка Республики Казахстан, др. центральных государственных органов.

Появляются научные исследования по таможенным вопросам. Рассматривая некоторые вопросы административного права, ряд ученых подчеркивают, что в процессе формирования новых отраслей права, таких, как финансовое, банковское, таможенное, налоговое, муниципальное и др., административно-правовые нормы выполняют роль управляющего методического центра и помогают их становлению, выделению в комплексный институт.

Нормы права как первичные клетки любой отрасли права, имеют структуру, состоящую из элементов: гипотезы, диспозиции и санкции.

Норма в таможенном праве содержит правило поведения, целью которого является регулирование отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в таможенной сфере, неисполнение которого влечет установленную ответственность. Таможенные правоотношения по структуре содержат объекты и субъекты таких отношений.

Комплексность как одно из свойств таможенного права дает основание считать его самостоятельной отраслью казахстанского права, наполняющего содержание его системы новым материалом.

Возникновение новых отраслей казахстанского права, включая комплексный, можно связать с достижением достаточного уровня развития различных сфер общественной и государственной жизни. В.Н. Протасов отмечает, что «...отсутствие таких отраслей может свидетельствовать лишь о неразвитости соответствующих социальных сфер, о чем остается только сожалеть».

Ещё в бытность советской юридической науки была высказана идея комплексных отраслей права - в начале в 1947 г. В.К. Райхером, затем поддержана в 1957 г. Ю.К. Толстым и в 1961 г. О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородским. Рассматривая систему права и систему законодательства, они отмечали, что в их структуре имеются подразделения, имеющие комплексный источник права.

Ю. К. Толстой выделял следующие различия между основными и комплексными:

1) каждая отрасль права предметным единством. У комплексной отрасли предмет не един, поскольку он разнороден;

2) в состав основной отрасли не могут входить нормы других отраслей права. Напротив, комплексная отрасль права состоит из норм, взятых из основных отраслей;

3) не может быть основной права без специфического, присущего только ей метода правового регулирования. Между тем комплексные отрасли пользуются методами, принадлежащими другим отраслям права;

4) основные отрасли занимают определённое место в объективно существующей системе права. Комплексные же отрасли права являются результатом систематики правовых норм и никакого места в системе права не занимают.

Вопрос наличия предмета и метода правового регулирования, по сути, являлся главным аргументом признания комплексных отраслей права, как, впрочем, и вообще отраслей права.

Дальнейшее развитее научных подходов комплексным отраслям права даёт В. Н. Протасов. Обосновывая право комплексных отраслей на самостоятельность, он отмечает: «Если формирование основной отрасли идёт от юридического начала - метода, то комплексной - от социального начала, т. е. предмета».

«... Деление права на основные отрасли, - резюмирует В. Н. Протасов рассмотрение комплексных отраслей права, - представляет собой его «функциональную» организацию, а деление на комплексные производится по «территориальному» (предметному) принципу, где регулирование заключается в создании и правовом обеспечении целостных социальных формирований (систем), каждое из которых и составляет предмет той или иной комплексной отрасли» [19 ст. 97].

Таможенное право с момента его возникновения тяготело к самостоятельности в силу выполняемых функций таможенных органов в соответствии с законодательством того периода, новизны таможенной сферы для Казахстана.

Некоторые учёные рассматривали таможенное регулирование в качестве института административного права, как, например, Ю. А. Тихомиров. Хотя, с другой стороны, он же подчёркивает, что «... по-новому предстоит осмыслить содержание и соотношение общей и особенной частей, поскольку рассматривать названные выше сферы государственной и общественной жизни только через призму государственного управления нельзя. В них усиливаются начала самоорганизации и саморегулирования».

Если рассматривать таможенное регулирование через предмета административного права, до принятия кодифицированного акта, то можно отметить, что с самого начало это была область монопольной государственной деятельности, как и таможенное дело в настоящее время. Однако некоторые вопросы деятельности фискального характера, административной ответственности всё же были выделены в отдельную группу (нарушение таможенных правил, производство по делам о нарушениях таможенных правил) и в последствии включены в другой кодифицированный акт, а именно Указ «О таможенном деле».

Преступления в таможенной сфере, функции органов дознания, ведение оперативно-розыскной деятельности, определение процессуальных действий попадают в соответствующие предметы правового регулирования уголовного права и уголовно-процессуального права и относятся к правоохранительной деятельности таможенных органов.

Установление ставок таможенных пошлин, размеров сборов, плат, правила начисления и взимания таможенных платежей и налогов имеют отношение к предметам финансового и налогового права и относятся к деятельности фискального характера таможенных органов.

Правовую основу деятельности работников таможенных органов составляют основные положения трудового права и законодательства о труде.

М. А. Сарсембаев рассматривает таможенное регулирование в контексте права внешнеэкономической деятельности Казахстана, отмечая взаимосвязь таможенной и внешнеэкономической деятельности.

Выделяя предмет таможенного права, необходимо включить в него все вопросы (разделы, блоки) таможенного дела:

организацию таможенного дела;

перемещение через таможенную границу товаров и транспортных средств;

таможенные режимы товаров;

таможенные платежи и налоги;

таможенное оформление;

таможенный контроль;

валютный контроль;

ведение таможенной статистки и товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД);

дознание и оперативно-розыскную деятельность;

нарушения таможенных правил и ответственность;

правовой статус таможенных органов и их должностных лиц, их ответственность;

специальные и дополнительные положения.

К вышеперечисленным вопросам необходимо добавить таможенную политику с её целями и средствами и международно-правовые аспекты сотрудничества Казахстана. Тем самым, сфера таможенного права полностью совпадает с таможенной деятельностью государства, или таможенной сферой.

Б. Н. Габричидзе относительно предмета правового регулирования таможенного права пишет, что «... доминирующую роль среди остальных играют общественные отношения, связанные с управленческой, организационной деятельностью таможенных и иных органов исполнительной власти». Таможенное право имеет свой, очерченный законодательством круг вопросов правового регулирования. Вряд ли допустимо расширять его без соответствующего изменения в сфере жизнедеятельности самого государства и каждого попадающего в сферу взаимоотношений. Выделяемый нами предмет правового регулирования таможенного права имеет в своей основе законодательно закреплённые, носящие комплексный характер нормы, принятые для урегулирования возникающих правоотношений[20].

М.А. Сарсембаев, говоря о предмете таможенного права, подчёркивает, что «группы общественных отношений, регулируемых нормами конституционного, административного, финансового, уголовного, валютного законодательства, в совокупности составляют предмет регулирования таможенного права» [23 ст. 195].

Обращает на себя внимание определение предмета таможенного права К.К. Сандровским: «Применительно к таможенному праву таким предметом являются общественные отношения, возникающие в связи с установленным государством режимом и проведением таможенной политики в целом», поскольку это была одна из первых попыток, базировавшихся на положениях Таможенного кодекса СССР 1965 г. и всего таможенного законодательства того периода.

Метод правового регулирования в таможенном праве включает такие способы, средства и приёмы, которые являются характерными для отраслей права, связанных с деятельностью органов государственной власти и реализацией управленческих полномочий, применяемых в сфере

общественных отношений.

Способы, средства и приёмы, используемые в таможенном праве, по мнению автора, можно отнести к трём группам:

1-я группа - дозволение;

2-я группа - запрещение (в том числе ограничение);

3-я группа - позитивное обвязывание.

В силу разнородности правового материала эти три группы, составляющие метод правового регулирования, применяются в зависимости от возникающих таможенных правоотношений.

В.Н. Протасов, являясь сторонником комплексных отраслей права, видит, помимо особого предмета правого регулирования, и свой особый метод, отражающий в синтезированном, нерасчленённом виде целесообразные свойства и функции отрасли права как системного образования, которые обусловлены объектом (предметом) и целью отраслевого регулирования. «Комплексный и целостный характер предмета, - пишет он, - определяет и комплексную целостность метода».

С.С. Алексеев считает, что структуре правового регулирования в целом присущи три способа: дозволение, запрещение и обязывание, но отмечает: «Для отраслевых методов, где доминирует централизованное регулирование (административное право, финансовое и др.), относящихся в основном к публичному праву, в комбинации трёх способов превалируют обязывание и запрещение; в отраслевых же методах, выражающих диспозитивное начало (гражданское право, семейное право, трудовое право и др.), относящихся в основном к частому праву, превалирует дозволение».

На наш взгляд, в способах правового регулирования в таможенном праве дозволение представлено в большей степени в сравнении с использованием этого способа, например, в административном праве и других отраслях публичного права. Очевидно, это имел ввиду В. Н. Протасов, отмечая «присущую только данной комплексной отрасли комбинацию исходных, типовых приёмов юридического регулирования».

Примерами применения такого способа, как дозволение, в таможенном праве Казахстана могут быть:

право на ввоз и вывоз товаров и транспортных средств;

право на выбор любого установленного таможенного режима;

- право на присутствие полномочных представителей при

таможенном оформлении;

- право на обжалование действий (бездействия) таможенного органа

или должностного лица и др.

Рассматривая таможенное право как самостоятельную комплексную отрасль права, Б.Н. Габричидзе пишет: « Отпочкование одной отрасли права от другой или других отраслей имеет в большей степени объективный характер. Весьма существенной с этой точки зрения является специфика предмета правового регулирования, который постоянно видоизменяется и даже трансформируется». Касаясь, метода правового регулирования и совокупности таких способов, как дозволение, запрещение и обязывания, он отмечает, что «... для регулирования каждой из названных групп отношений или совокупности ряда групп применяются присущие им методы и способы правового регулирования».

Не будем столь категоричными в отношении применяемого способа в тех или иных группах регулируемых отношений и сочтём возможным смешанное их использование внутри группы отношений, как иногда предусматривается действующим правом. На примере такого института таможенного права, как принципы и правовые механизмы перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств, можно наблюдать присутствие всех трёх способов правового регулирования.