Размещено на http://www.allbest.ru/

ОДЕСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

КРУК В'ячеслав Юлійович

УДК 353.9:574 (075.8):323.174

МЕХАНІЗМИ РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ В АСПЕКТІ ОХОРОНИ ДОВКІЛЛЯ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ

25.00.02 - механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

Актуальність теми дослідження. Необхідність забезпечення охорони довкілля та більш ефективного використання природних ресурсів була задекларована, як пріоритет, у ряді офіційних документів. Проте, наголос на соціально-економічні реформи в країні призвів до послаблення екологічної політики та інституцій, дієвості контролю за дотриманням екологічних вимог, сповільнення необхідних змін у законодавстві. Ці фактори обумовили істотне зниження ефективності системи управління в сфері охорони довкілля на державному та регіональному рівнях. Інституційна неузгодженість в розподілі повноважень й відповідальності, дублювання окремих функцій, ускладнили координацію й погодженість дій в сфері охорони довкілля та, відповідно, не забезпечили необхідний рівень інтеграції управління економікою з природоохоронним управлінням на окремій території. Це призвело до неефективності планування і використання інвестицій природоохоронного призначення, а також унеможливило врахування територіальних інтересів щодо екобезпечного навколишнього природного середовища.

Розробка на рубежі ХХ-ХХІ століть концепції екологічного менеджменту, як більш прогресивної моделі організації управління природокористуванням, було відповіддю на суспільний запит в умовах ринкових трансформацій та реструктуризації економіки. В сучасний період фінансово-економічної кризи, яка призвела до подальшого загострення екологічної ситуації у регіонах, особливого значення набуває переосмислення місця і ролі екологічного елементу в стратегіях державного управління та його демократизація. Показником екологічної демократизації управління на регіональному рівні є співробітництво місцевих органів виконавчої влади з громадськістю, з неурядовими екологічними організаціями. Розвиток екологічної демократії на регіональному рівні - це найбільш адекватний та дієвий напрям удосконалення механізмів реалізації державної екологічної політики, враховуючи той факт, що саме на регіональному рівні найбільш продуктивно працюють демократичні важелі впливу як на представницькі і виконавчі органи державної влади, так і на бізнес-структури, діяльність яких пов'язана з певною територією.

Проблема формування дієвих механізмів реалізації державної екологічної політики на засадах регіональної екологічної демократії пов'язана з кількома аспектами сучасних державно-управлінських досліджень в екологічній сфері. По-перше, це низка фундаментальних наукових напрацювань в галузі екологічної політики, зокрема роботи О. А. Васюти, О. О. Веклича, В.О. Дьомкіна, В. С. Крисаченка та М. І. Хілька, І. М. Синякевича, ін. По-друге, це коло наукових розвідок, які стосуються дослідження проблеми охорони довкілля на регіональному рівні. Протягом останніх років ці питання розглядалися у роботах А.Л. Антонова, М.М. Білинської, В.А. Голяна, Т.І. Грушевої, І.А. Карагодова, О.Є. Купцової, О.Я. Лазора, С.О. Линника, О.А. Лук'янихіної, В.О. Мартиненка, ін., в яких визначено теоретичні проблеми реформування системи регіонального екологічного управління та формування державних механізмів регулювання природокористування на регіональному рівні. По-третє, наукові дослідження, які присвячені осмисленню та узагальненню процесів демократизації суспільства, що відбуваються на регіональному рівні. У цьому напряму привертають увагу роботи Т.М. Безверхнюк та С.Є.Саханенка щодо європейських стандартів врядування на регіональному рівні; Б.В. Буркінського та Н. Г. Ковалевої стосовно поширення актуальної екологічної інформації та стратегій управління у сфері захисту довкілля у Південному регіоні України.

Надбання вітчизняної та зарубіжної теорії створили передумови для продовження досліджень в даному напрямку, зокрема, для наукового аналізу назрілої і ще мало дослідженої проблеми формування дієвих механізмів реалізації державної екологічної політики на засадах регіональної екологічної демократії з метою подолання тенденції виснаження природно-ресурсного потенціалу територій, забезпечення комплексного і збалансованого розвитку кожного регіону і країни в цілому.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Дисертаційне дослідження виконувалося у межах науково-дослідної теми Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України «Вдосконалення механізму взаємовідносин місцевих державних адміністрацій з територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади на територіальному рівні» (№ держреєстрації 0105U002536), в якій дисертант брав участь як виконавець. Особистий внесок автора полягає у дослідженні особливостей взаємодії місцевих державних адміністрацій з територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади при реалізації завдань державної екологічної політики.

Дослідження здійснено з урахуванням основних положень Концепції Стратегії національної екологічної політики України на період до 2020 року, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2007 року № 880-р, в контексті демократичних принципів регіональної екологічної політики.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є теоретичне обґрунтування ролі демократичних чинників у реалізації державної екологічної політики та розроблення адекватних сучасним умовам механізмів охорони довкілля на регіональному рівні.

З огляду на мету визначено такі дослідницькі завдання:

- проаналізувати основні теоретичні та організаційно-правові засади реалізації державної екологічної політики на регіональному рівні і оцінити її сучасний стан;

- уточнити зміст ключових понять дослідження: «довкілля», «охорона довкілля», «механізм реалізації державної екологічної політики», «екологічна демократія», ін;

- дослідити комплекс діючих механізмів реалізації державної екологічної політики на регіональному рівні, визначити фактори, що впливають на їх дієвість;

- з'ясувати сутність охорони довкілля на регіональному рівні, як однієї із стратегічних цілей державної екологічної політики, та роль демократичних чинників у її реалізації;

- проаналізувати принципи та положення, сформульовані в законодавчих документах, що регламентують природоохоронну діяльність в країнах-членах Ради Європи, охарактеризувати механізми їх реалізації та напрями гармонізації вітчизняного законодавства з європейськими вимогами;

- обґрунтувати засади регіональної екологічної демократії як напряму модернізації механізмів охорони довкілля на регіональному рівні;

- розробити модель комплексного механізму реалізації державної екологічної політики щодо охорони довкілля на регіональному рівні та рекомендації з її запровадження.

Об'єктом дослідження є державна екологічна політика в Україні.

Предметом дослідження - механізми державного забезпечення охорони довкілля на регіональному рівні.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що чинні механізми реалізації державної екологічної політики на регіональному рівні не повною мірою забезпечують досягнення цілей, визначених Концепцію Стратегії національної екологічної політики України на період до 2020 року. Запровадження ж механізмів, орієнтованих на охорону довкілля, через розвиток екологічної демократії на регіональному рівні - використання внутрішніх регіональних ресурсів, залучення зовнішніх інвестицій, партнерство публічної влади, бізнесу, громадських організацій і науки - забезпечить комплексний та збалансований розвиток регіонів, їх утвердження в ролі реальних суб'єктів регіональної політики і ринкових відносин.

Методи дослідження. Теоретико-методологічну основу дослідження становлять сучасні теорії і концепції публічного управління, сталого розвитку та регіональної демократії, а також сформульовані вітчизняною і зарубіжною наукою теоретико-методологічні підходи до аналізу і вдосконалення механізмів реалізації державної екологічної політики.

Автором використано загальнонаукові і спеціальні методи дослідження. Системний підхід надав можливість розглянути державну екологічну політику як складну систему з певною структурою і механізмами реалізації; завдяки системно-синергетичному підходу доведено об'єктивну необхідність та можливість принципової переорієнтації механізмів реалізації державної екологічної політики на залучення потенціалу громадської діяльності для здійснення природоохоронних заходів. Функціонально-структурний метод використано при аналізі діяльності органів державного управління різних рівнів. Метод порівняльного аналізу забезпечив обґрунтування перспектив запровадження досвіду природоохоронної діяльності країн-членів Ради Європи у вітчизняну практику. Моделювання, програмно-цільові методи використані при виробленні рекомендацій щодо вдосконалення механізмів реалізації державної екологічної політики.

Правову основу дослідження складають Конституція України, закони України, інші загальнодержавні політико-правові документи з питань реалізації завдань державної екологічної політики та природоохоронної діяльності, міжнародні правові акти, що визначають принципи демократичного врядування на регіональному рівні та регламентують природоохоронну діяльність.

Наукова новизна результатів дослідження полягає в тому, що на основі узагальнення вітчизняного та зарубіжного досвіду реалізації державної екологічної політики на регіональному рівні обґрунтовано напрями модернізації механізмів охорони довкілля на регіональному рівні з орієнтацією на розвиток регіональної екологічної демократії. Зокрема,

уперше:

- обґрунтовано модель комплексного механізму реалізації державної екологічної політики щодо охорони довкілля на регіональному рівні, яка передбачає взаємодію: економічного механізму реалізації екологічних цільових програм; організаційного механізму участі громадськості у вирішенні екологічних проблем; адміністративного механізму залучення всіх суб'єктів екологічного управління до використання широкого кола засобів екологізації; правового механізму комплексної регламентації екологічних відносин на регіональному рівні, що здійснюється через єдину систему інформаційно-аналітичного забезпечення суб'єктів державної екологічної політики;

- визначено роль демократичних чинників у реалізації державної екологічної політики на регіональному рівні, що дозволило обґрунтувати засади розвитку регіональної екологічної демократії: формування партнерських відносин органів державної влади з органами місцевого самоврядування, бізнесом та громадськістю й визнання їх рівноправності у вирішенні екологічних проблем; реалізація Стратегії корпоративної соціальної відповідальності; активізація політичної діяльності громадян за розширення та гарантування своїх екологічних прав; екологізація ідейно-політичної думки;

удосконалено:

- визначення сукупності факторів, що обумовлюють ефективність системи управління в сфері охорони довкілля на державному та регіональному рівнях;

- методичні підходи до формування екологічної свідомості як складової інформаційного механізму реалізації державної екологічної політики. Запропоновано групу систематичних механізмів розвитку екологічної освіченості державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування;

набуло подальшого розвитку:

- обґрунтування пріоритетів розвитку та інструментів реалізації національної екологічної політики на шляху гармонізації з вимогами природоохоронного законодавства Європейського Союзу.

Практичне значення одержаних результатів дисертаційного дослідження полягає в тому, що основні положення, висновки та рекомендації дисертаційної роботи мають практичне спрямування та можуть бути враховані в процесі гармонізації вітчизняного законодавства з вимогами природоохоронного законодавства Європейського Союзу, при впровадженні дієвих інституціональних та правових механізмів регламентації екологічних відносин на регіональному рівні, в обґрунтуванні структури системи інформаційно-аналітичного забезпечення прийняття рішень суб'єктами екологічного управління, для розвитку партнерських відносин публічної влади, бізнесу, громадських організацій і науки. Висновки та рекомендації наукового дослідження використано в поточній діяльності Управління екологічної безпеки Одеської міської ради (довідка від 28.04.2009 № 231/017).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею. Усі наукові результати, які викладені у дисертації, отримані автором особисто.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та наукові результати дослідження обговорювалися на методологічних семінарах та засіданнях кафедри філософських та соціально-політичних наук Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України. Результати роботи доповідались автором на: науково-практичних конференціях за міжнародною участю «Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення» (м. Київ, 2005 рік), «Державна служба в Україні: сучасний стан та напрями адаптації до стандартів ЄС» (м. Одеса, 2005 рік); щорічній науково-практичній конференції «Актуальні проблеми державного управління та місцевого самоврядування: сучасний стан та перспективи регіонального розвитку» (м. Одеса, 2005 рік); щорічній міжнародній науково-практичній конференції «Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації» (м. Одеса, 2009 рік).

Публікації. За результатами дисертаційного дослідження опубліковано 9 наукових праць, у тому числі 5 - у наукових фахових виданнях, які включено до переліку ВАК України.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел (304 найменування) і додатків. Обсяг основного змісту дисертації становить 175 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі розкрито сутність наукової проблеми і стан її дослідження, обґрунтовано вибір та актуальність теми дисертації; вказано на зв'язок роботи з напрямами наукових досліджень Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України; визначено мету й завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження; розкрито наукову новизну, теоретичне й практичне значення одержаних результатів та особистий внесок здобувача; наведено дані щодо апробації отриманих результатів і публікацій за темою дисертаційного дослідження, обсягу і структури дисертації.

У першому розділі - «Теоретико-методологічні та організаційно-правові засади реалізації державної екологічної політики на регіональному рівні» - проаналізовано наукові праці й основні підходи до дослідження проблеми реалізації державної екологічної політики на регіональному рівні; здійснено аналіз змісту термінів «охорона довкілля», «регіональна екологічна політика» та «державна екологічна політика», «сталий розвиток», «екологічна безпека»; визначено концептуальні засади державної екологічної політики щодо охорони довкілля на регіональному рівні і досліджено її організаційно-правові основи.

За результатами огляду наукових публікацій з теми дисертації зроблено висновок, що наразі вітчизняні та зарубіжні вчені зосереджують увагу на: обґрунтуванні загальних теоретико-методологічних підходів до державного управління у сфері природокористування та охорони навколишнього природного середовища, формуванні державних механізмів регулювання екологічних процесів на регіональному рівні (Л. Амджадін, Ю. Бобильов, О. Васюта, І. Вахович, О. Веклич, Ф. Вольвач, З. Герасимчук, В. Дьомкін, М. Дробноход, І. Карагодов, О. Лазор, О. Летуча, М. Реймерс, П. Семенченко, І. Синякевич, М. Хилько); правовому забезпеченні реалізації державної екологічної політики (В. Андрейцев, С. Гавриш, А. Гетьман, В. Гурєєв, П. Нестєров, М. Пустовойт, Г. Філюк); дослідженні питань екологічного менеджменту (Д. Балацький, Т. Галушкіна, В. Ігнатов, А. Кокін, В. Ковальов, П. Коренюк, О. Лук'яніхіна, К. Мельнікова, Б. Пунько, Е. Садченко, С. Харічков); забезпеченні екологічної безпеки та стійкого розвитку (В. Андрійчук, Б. Данилишин, С. Дорогунцов, В. Міщенко, Ю. Бажал, О. Кілієвич, В. Кравців, В. Лапін, О. Мартенс); регіональних аспектах реалізації екологічної політики (С. Бандур, М. Білинська, Б. Буркінський, І. Бистряков, О. Войтович, Л. Гринів, С. Дорогунцов, М. Долішний, С. Злупко, Н. Ковальова, Л. Масловська, В. Степанов, С. Харічков). Важливою складовою методології сучасних досліджень і вдосконалення практики реалізації регіональної екологічної політики в умовах розбудови екологічної демократії стали напрацювання з питань екологічної освіти та екологічного виховання (Н. Бердоус, А. Валитова, М. Кісельов, В. Крисаченко, О. Лобановська, Н. Ніколаєнко, Е. Стеценко, М. Хилька).

Визначено актуальні проблеми теорії та практики реалізації державної екологічної політики на регіональному рівні в аспекті охорони довкілля. Підкреслено, що у сучасній теорії і в нормативних актах поки що не існує єдиного тлумачення змісту понять «регіон», «регіональна екологічна політика» і «державна екологічна політика». В основу дослідження, враховуючи об'єктивний характер територіальної невідповідності між адміністративними одиницями і природними системами, як об'єктами управління, та, з огляду на сучасні процеси формування регіональної демократії, покладено визначення поняття «регіон», як одна з одиниць територіальної структури національної держави, ланка адміністративно-територіального поділу субнаціонального рівня, де діють регіональні владні інститути з визначеними повноваженнями і відповідними фінансовими ресурсами для їх реалізації та відбуваються регіональні суб'єктивні (соціально-економічні, політичні) та об'єктивні (природні, етнічні, екологічні, культурні) процеси.

На думку автора, державна екологічна політика - це передусім стратегічна лінія поведінки держави у сфері екологічно безпечного розвитку країни. Йдеться не тільки про формулювання цілей, конкретних дій щодо їх досягнення, а й про встановлення «правил гри» у відносинах між державою та іншими суб'єктами екологічної політики, які, з одного боку, регламентували б вплив держави на екологічні процеси, що відбуваються на регіональному рівні, а з іншого - визначали норми поведінки інших суб'єктів екологічних відносин. Суб'єктом реалізації державної екологічної політики є держава, її органи, а у регіональній екологічній політиці відведений рівний статус усім без винятку «гравцям» даної сфери діяльності.

Визначено, що сучасна екологічна політика, як складний і багатовимірний процес, є результатом взаємодії різних суспільних сил. Головні позиції тут займає уряд, діяльність якого має спрямовуватися на збереження колективних інтересів і колективного блага, до яких належить безпечне довкілля. Проте багато проблемних питань можуть і повинні вирішуватись на регіональному рівні. Це дає змогу врахувати екологічні інтереси населення відповідних територій при прийнятті рішень щодо розвитку продуктивних сил, передачі окремих природних об'єктів у користування юридичним і фізичним особам тощо. Через регіональні органи влади найбільш предметно реалізується принцип гармонійного збалансованого розвитку, а через систему регіонального екологічного управління здійснюється політика охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки, підтримка екологічного балансу.

Досліджено правові основи державної екологічної політики України в контексті охорони довкілля на регіональному рівні. Встановлено, що система екологічного законодавства України у сфері охорони довкілля включає: конституційне регулювання екологічних відносин; еколого-правове регулювання ефективного природокористування, охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки; регулювання екологічних правовідносин еколого-правовими нормами різних галузей законодавства у сфері здійснення широкого кола діяльності; підзаконні акти міністерств і відомств; локальні підзаконні акти органів місцевого самоуправління, що встановлюють норми природокористування на відповідних територіях; міжнародно-правове регулювання з наданням пріоритету міжнародним еколого-правовим нормам; регулювання екологічних правовідносин нормами забезпечувальних галузей законодавства, які визначають підстави та особливості притягнення осіб, які скоїли злочин, до дисциплінарної, майнової та кримінальної відповідальності. Підкреслено важливе значення прийняття Концепції Стратегії національної екологічної політики України на період до 2020 року.

Водночас, за результатами аналізу зроблено висновки про відсутність системності при формуванні чинної політико-правової бази і її неповну відповідність сучасним умовам ринкових відносин, про назрілу потребу відмови від підходів, що залишилися у спадок від адміністративно-командної системи управління, та запровадження адекватних сучасним умовам механізмів, форм та методів охорони довкілля на регіональному рівні.

У другому розділі - «Особливості регіональної екологічної політики та механізмів її реалізації» - здійснено аналіз сучасного стану реалізації регіональної екологічної політики та визначено сукупність факторів, що обумовлюють ефективність (неефективність) системи управління в сфері охорони довкілля на регіональному рівні; проведено критичний аналіз чинних механізмів реалізації регіональної екологічної політики в Україні; узагальнено досвід країн-членів Ради Європи у сфері охорони довкілля на регіональному рівні; обґрунтовано засади розвитку регіональної екологічної демократії.

Встановлено, що ключовими проблемами реалізації регіональної екологічної політики, які потребують вирішення, є: суттєва невідповідність стратегічних пріоритетів і завдань державної екологічної політики економічним та адміністративним умовам, що домінують в Україні; висока централізованість з елементами відомчості державної системи управління природоохоронними заходами; інституційна неузгодженість в розподілі повноважень й відповідальності на регіональному рівні, дублювання окремих функцій в сфері охорони довкілля; ускладненість координації й погодженості дій контролюючих та регулюючих органів у сфері охорони довкілля та використання надр; низький рівень консолідації зусиль усіх без винятку територіальних громад, органів влади та спрямування на це коштів усіх фондів охорони навколишнього природного середовища; загроза втрати біологічного та ландшафтного різноманіття тощо.

Першочергового вирішення потребує проблема налагодження конструктивної взаємодії між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування у сфері здійснення природоохоронних заходів. Водночас ефективність їх реалізації залежатиме від повноти та досконалості правового регулювання відповідного статусу та компетенції згаданих органів, удосконалення порядку делегування повноважень, уточнення обсягів їх компетенції на рівні як базових законів України «Про місцеве самоврядування» і «Про місцеві державні адміністрації», так і спеціальних законодавчих актів, які передбачають реалізацію згаданої компетенції в окремих сферах, їх гармонізацію між собою.

Сучасна управлінська практика напрацювала достатній набір механізмів реалізації завдань державної екологічної політики на регіональному рівні: економічний механізм екологічного регулювання (збори за використання природних ресурсів і забруднення довкілля, податкові пільги, система фінансування природоохоронних заходів, механізм відшкодування збитків, завданих у наслідок порушення відповідного законодавства); організаційний механізм (екологічний аудит, укладання угод під державні гарантії, інформаційна інфраструктура, екологічна освіта і виховання тощо); адміністративний механізм (екологічна експертиза, екологічна стандартизація та нормування, ліцензування природокористування та природоохоронної діяльності, екологічний контроль та нагляд, ін.); механізм правового регулювання екологічних відносин. Однак аналіз результативності їх використання органами влади переконливо демонструє неможливість протистояння екологічній кризі за умови існуючої нормативно-правової бази та рівня розвитку механізмів екологічного регулювання.

Так, економічний механізм в умовах ринкових відносин є дещо «віртуальним» - фактично не існують механізми кредитування природоохоронних заходів, пільгового оподаткування та цінового заохочення еколого-конструктивної діяльності; не набули необхідного розвитку механізми надання субсидій на формування екологічної інфраструктури, «зеленої індустрії», національного ринку екологічних послуг; фактична плата за забруднення не покриває фактичної шкоди; спостерігається тенденція до девальвації цінних параметрів природних ресурсів (реальної вартості природних благ) тощо. Стосовно організаційних механізмів, то вони належать до категорії перспективних. Адміністративні механізми, на сьогодні, вже сформувалися у певну злагоджену систему, проте і вони не позбавлені недоліків: формальність процедури екологічної експертизи; лише не значна частина норм може вважатися екологічними, адже більшість встановлена без урахування законів існування біосистем. Сучасне законодавство стримує процес упровадження інновацій, акцентуючи увагу не на запобіганні забрудненню, а на усуненні його наслідків.

Закономірними є негативні результати екологічного рейтингу за Індексом Екологічної Усталеності (Всесвітній економічний форум, м. Давос) - серед 122 держав Україна зайняла 110-те місце (між Ліваном та Нігеріює) на шляху до еколого-безпечного розвитку.

Узагальнення досвіду країн-членів Ради Європи у сфері природоохоронної діяльності на регіональному рівні засвідчило, що на увагу заслуговують, насамперед, такі механізми розвитку екологічної демократії, як: організаційний - об'єднання ініціатив, механізмів, фондів, науково-дослідницьких програм й існуючої інформації для збереження і покращення природного та ландшафтного розмаїття; забезпечення доступу до екологічної інформації та участі громадськості в процесі прийняття рішень з питань, що стосуються навколишнього середовища; адміністративний - інтегрована функціональна і довгострокова концепція регіонального планування, що є не комплексом норм, які регулюють планування, а, швидше, визначають права людини в контексті облаштування територій з урахуванням обмежень і можливостей регіонів, де вони проживають.

Розвиток екологічної демократії в Україні пов'язаний з виконанням основних положень Оргуської Конвенції. На сьогодні при кожному регіональному Держуправлінні створені Громадські ради, що спонукає органи влади все частіше вступати у партнерські відносини з органами місцевого самоврядування, приватним сектором і неурядовими організаціями. Визнання рівноправності держави, бізнесу та громадськості у вирішенні екологічних питань породжує нову стратегію суспільного діалогу, в якому всі ці три учасники мають однакові права та обов'язки щодо захисту навколишнього середовища. Концепція корпоративної соціальної відповідальності, що набуває стрімкого поширення в Україні з 2006 року, зміщує акценти з виключно економічних завдань підприємництва на соціально-економічні та екологічні. Суспільний діалог стає основою розвитку демократії.

З поширенням цих ідей у державних органів влади та органів місцевого самоврядування з'являється додатковий ресурс. Вони можуть спонукати до охорони навколишнього середовища не тільки через механізми економічної відповідальності за правопорушення у цій сфері (штрафні санкції, припинення дозволів на підприємницьку діяльність, карна відповідальність посадових осіб тощо), але і опановувати нові форми управління екологічними процесами, що ґрунтуються на заохоченні добровільного виконання моральних принципів ведення бізнесу. Механізми реалізації державної політики в сфері охорони довкілля мають поступово трансформуватися за змістом - від виконання карально-забороняючих функцій на заохочувально-підтримуючі.

Загальна тенденція розвитку регіональної екологічної демократії обумовлює необхідність внесення змін у пріоритети державної екологічної політики та механізми реалізації нової моделі взаємовідносин органи публічної влади - бізнес - громадськість, які б сприяли еколого-безпечному функціонуванню регіонів. При цьому забезпечення стійкого соціально-економічного та екологічного розвитку регіону неможливе без проведення активної регіональної екологічної політики, а також без формування дієвого механізму контролю за екологічною ситуацією і управління природоохоронними заходами.

У третьому розділі - «Комплексний механізм реалізації державної екологічної політики щодо охорони довкілля на регіональному рівні» - визначено підходи до вдосконалення інформаційного механізму регіональної екологічної політики, забезпечення розвитку регіональної демократії через модернізацію адміністративного та економічного механізмів екологічного управління, обґрунтовано модель комплексного механізму охорони довкілля на регіональному рівні.

Визначено, що важливим напрямом ефективного здійснення регіональної екологічної політики має стати, з одного боку, створення умов для реалізації базових екологічних прав людини на основі «Оргуської конценції» (1998 р.), а з іншого - забезпечення всіх суб'єктів екологічних відносин на регіональному рівні повноцінною екологічною інформацією, відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (1991 р.).

Ураховуючи, що екологічне інформаційне забезпечення, як це трактує Закон, здійснюється органами державної влади та органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень, в дисертаційній роботі обґрунтовано принципову схему створення системи інформаційно-аналітичного забезпечення (СІАЗ) реалізації регіональної екологічної політики. Відповідно до цієї схеми, через СІАЗ має «транспортуватися» не тільки регіональна та внутрішньоурядова інформація, а і дані про стан довкілля, природоохоронні та інші регулюючі заходи, ін., що забезпечують зворотній зв'язок між усіма суб'єктами екологічних відносин на регіональному рівні. Керівники регіонального органу управління, використовуючи інформацію з численних джерел, приймають рішення, спираючись не тільки на свій досвід і інтуїцію, а і використовуючи діалог з відповідною комп'ютерною моделлю підтримки прийняття рішень. При цьому також можуть використовуватися моделі діагностики (що виявляють симптоми регіональних проблем, які можуть виникнути в найближчому майбутньому, якщо своєчасно не вжити заходів з виправлення ситуації) та інформаційно-довідкові моделі (допоміжні джерела інформації при рішенні поточних різноманітних задач у процесі діяльності органу регіонального управління).

Запропонована система - це інформаційний інтерфейс, що забезпечує взаємозв'язок між усіма механізмами реалізації регіональної екологічної політики, і, відповідно, сприяє координації й погодженості дій контролюючих та регулюючих органів, консолідації зусиль всіх суб'єктів у сфері охорони довкілля.

Модернізація механізмів реалізації регіональної екологічної політики у напряму їх демократизації має базуватися на принципі раціонального та збалансованого (за критерієм кінцевого еколого-економічного ефекту) поєднання державних і ринкових, адміністративних та економічних механізмів і важелів регулювання екологічних відносин, природокористування та природоохоронної діяльності на регіональному рівні.

Одним із дієвих механізмів, що відповідає наведеному принципу в умовах обмежених матеріально-фінансових ресурсів, є екологічні цільові програми (ЕЦП). Зазначений механізм, як і більшість інших у сфері екологічного управління, є комплексним і функціонує на основі взаємодії адміністративних (визначення цілей, термінів виконання та відповідальних осіб, оперативний контроль), економічних (широкий спектр фінансування; економічне стимулювання участі та виконання планових цілей; створення спеціалізованих фондів програм; використання механізму екологічного страхування цільової програми тощо) та організаційних (залучення громадськості до підготовки ЕЦП шляхом оприлюднення проектів державних екологічних програм, підготовки громадських зауважень та пропозицій щодо запропонованих проектів, проведення публічних слухань) важелів.

У запропонованій моделі комплексного механізму реалізації регіональної екологічної політики (рис.1), домінуюча роль відведена організаційному механізму взаємодії органів публічної влади між собою і з бізнесом та неурядовими організаціями, забезпечення врахування громадської думки, тому що саме від ефективності його функціонування залежить рівень розвитку регіональної екологічної демократії.

В основу формування моделі покладено положення Оргуської конвенції та концепції регіональної екологічної демократії, які передбачають участь громадян, партнерство, прозорість, відповідальність, результативність і дієвість, стратегічне бачення, а також концепція соціальної відповідальності бізнесу.

Проблема забезпечення еколого-безпечного розвитку регіонів та країни в цілому пов'язана із незавершеністю процесів формування територіальної організації влади і реформування міжбюджетних відносин. Фундаментом такого розвитку має стати екологічна активність, домінантою якої є участь громадян у вирішенні питань, пов'язаних з екологією.

ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі вирішено актуальне наукове завдання щодо теоретичного обґрунтування ролі демократичних чинників у реалізації державної екологічної політики та розроблення адекватних сучасним умовам механізмів охорони довкілля на регіональному рівні. Отримані в процесі дослідження результати підтвердили покладену в його основу гіпотезу, а їх узагальнення дає можливість сформулювати відповідні висновки і рекомендації.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1. Модель комплексного механізму реалізації регіональної екологічної політики (фрагмент)

1. Аналіз наукових публікацій за темою дисертації засвідчив, що проблема ефективності системи управління в сфері охорони довкілля на регіональному рівнях - один із актуальних напрямів науки державного управління. У працях вітчизняних і зарубіжних авторів висвітлюються основні теоретичні аспекти екологічної політики, пояснюються закономірності та фактори стійкого еколого-безпечного розвитку регіонів, обґрунтовуються підходи до формування дієвих механізмів реалізації регіональної екологічної політики. Останнім часом зросла увага до аналізу принципів гармонізації вітчизняного законодавства з вимогами природоохоронного законодавства Європейського Союзу. Однак залишаються ще недостатньо дослідженими питання впливу демократичних чинників на формування регіональної екологічної політики та дієвих механізмів її реалізації. Існує потреба в подальшому дослідженні теоретичних та організаційно-правових засад розвитку регіональної екологічної демократії як напряму модернізації державних механізмів охорони довкілля на регіональному рівні з позицій новітніх концепцій і теорій публічного управління.

2. На основі системного дослідження концептуальних засад регіональної екологічної політики доведено, що сучасний зміст поняття «охорона довкілля» розкривається не тільки через розуміння його як природоохоронної діяльності органів влади, орієнтованої на досягнення встановлених нормативів якості природного середовища, але й через цільову спрямованість на формування партнерських екологічних відносин між органами публічної влади, приватним сектором і неурядовими організації, визнання їх рівноправності у вирішенні екологічних питань. Стратегія суспільного діалогу зміщую акценти в пріоритетах регіональної екологічної політики, що потребує розробки адекватних механізмів її реалізації.

3. Державна екологічна політика на регіональному рівні, як систематизована діяльність держави щодо визначення стратегії екологічно-безпечного розвитку країни та взаємовідносин з іншими суб'єктами регіональної політики, як партнерами, з метою створення умов стійкого розвитку регіонів, у практичному сенсі має два зрізи. Перший - це екологічна політика держави по відношенню до регіонів, яку реалізують центральні органи виконавчої влади та їх територіальні підрозділи; другий - екологічна політика самих регіонів, що здійснюється регіональними органами публічної влади. Оскільки будь-яка політика покликана обслуговувати певні інтереси, доцільним, за сучасних умов розвитку міжсекторної взаємодії в екологічній сфері, є визнання регіональної екологічної політики як комплексу взаємопов'язаних заходів, що забезпечують реалізацію державних пріоритетів на регіональному рівні і, одночасно, створюють умови для реалізації місцевих екологічних інтересів силами регіонів.

4. Під механізмом реалізації державної екологічної політики на регіональному рівні розуміється сукупність важелів, інструментів і регламентуючих методів, використання яких суб'єктами екологічного управління забезпечує перетворення вихідних рішень (створення еколого-економічних передумов сталого розвитку регіонів) в результат (еколого-безпечне довкілля). Дослідження чинних механізмів екологічного управління показало, що досягнення встановлених цілей можливе лише за умов їх адекватного поєднання, проте рівень їх ефективності безпосередньо залежить від дієвості кожного з них окремо. Так, низька дієвість організаційно-правового механізму (інституційна неузгодженість в розподілі повноважень й відповідальності, дублювання окремих функцій, ускладнення координації і погодженості дій в сфері охорони довкілля) не забезпечила необхідний рівень інтеграції економічного та адміністративного механізмів, що призвело до неефективності планування і використання інвестицій природоохоронного призначення, унеможливило врахування територіальних інтересів щодо екобезпечного навколишнього природного середовища.

5. Реалізація владних повноважень органами публічної влади в органічному взаємозв'язку і за безпосередньою участю громадян, їх організацій у виробленні та реалізації регіональної екологічної політики, стає головним демократичним чинником, що зумовлює зростання екологічної активності та розвиток екологічної демократії. Між тим, зусилля громадських організацій на сучасному етапі розвитку екологічної демократії мають бути сконцентровані не тільки на пошуку порозуміння з державними структурами влади, але і з представниками бізнесових кіл безпосередньо, тобто без посередництва органів місцевого врядування чи державного адміністрування. Стратегія соціальної відповідальності бізнесу вносить певні корективи в актуальне розуміння демократії, зокрема екологічної демократії, яку доцільно розглядати не тільки як запит громадськості до виробничих структур з вимогою виконання екологічних зобов'язань, але і як зворотній запит бізнесу до громадськості з пропозиціями участі у загальних соціальних проектах, що мають екологічну спрямованість.

6. Аналіз принципів і положень, законодавчих документів, які регламентують природоохоронну діяльність в країнах-членах Ради Європи показав, що процес «Довкілля для Європи» виявився результативним у галузі вирішення екологічних проблем Європейського регіону. Свідченням цього є численні документи, прийнятті на Конференціях міністрів охорони довкілля. Найважливішими для України в аспекті охорони довкілля на регіональному рівні є: Оргуська Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості у прийнятті рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля; Європейська ландшафтна конвенція; Загальноєвропейська стратегія збереження біологічного і ландшафтного різноманіття. На шляху до гармонізації вітчизняного законодавства з природоохоронним законодавством Європейського регіону, законодавчі основи охорони довкілля на регіональному рівні потребують адаптації загальних засад правового вирішення соціально-економічних та інших питань, суттєвих для забезпечення збереження біологічного та ландшафтного різноманіття.

7. Завдання підвищення дієвості та співробітництва суб'єктів екологічного управління у вирішенні питань охорони довкілля на регіональному рівні обумовлює потребу модернізації чинних механізмів з орієнтацією на розвиток регіональної демократії. Слід змінити акценти з декларування пріоритетів на поширення екологічних знань серед населення і підняття значущості екологічного менеджменту серед вищого управління державних і приватних установ. Важливим є визнання того, що кожна людина, будучи кінцевим об'єктом екологічного управління, повинна здійснювати свій власний вплив на формування і реалізацію екологічної політики. Постала об'єктивна необхідність раціоналізації взаємовідносин по горизонталі в системі ЦОВВ і в трикутнику «органи публічної влади - бізнес - неурядові організації». Особливої уваги потребує інформаційний механізм, що має забезпечити, з одного боку, вільний доступ до екологічної інформації, її збір та поширення, а з другого - державну систему моніторингу довкілля, внутрішньоурядову та міжвідомчу інформаційну взаємодію.

8. Здійснення загальнодержавних природоохоронних заходів чи вирішення екологічних проблем регіонального рівня - це екологічні програми, реалізація яких можлива тільки через комплекс взаємопов'язаних механізмів, скоординованих між собою за термінами і ресурсним забезпеченням. На фоні обов'язкових адміністративного та економічного механізмів реалізації програм, домінуючу роль починає грати організаційний механізм залучення громадськості до їх підготовки, що сприяє як залученню додаткових ресурсів і формуванню міжсекторальних інтересів, так і координації діяльності різних галузевих та територіальних ланок управління, в тому числі і через Координаційну раду. Ефективність екологічних програм та їх узгодження між собою безпосередньо залежить від моделі механізму їх реалізації, підґрунтям якої є система інформаційно-аналітичного забезпечення координації дій.

9. У контексті поставленої проблеми важливого значення набувають подальші наукові дослідження з питань взаємодії Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади з місцевими органами публічної влади, приватним сектором, неурядовими організаціями, щодо здійснення регіональної екологічної політики як запоруки сталого розвитку регіонів і країни в цілому.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях:

1. Крук В.Ю. Загальні засади вдосконалення економічного механізму реалізації екологічної політики / В. Крук // Актуальні проблеми державного управління : збірник наукових праць. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2004. - Вип.4 (20). - С. 106-115.

2. Крук В.Ю. Інформаційні механізми екологічної політики України: їх удосконалення на регіональному рівні / В. Крук // Актуальні проблеми державного управління : Збірник наукових праць. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2005. - Вип. 2 (22). - С. 337-347.

3. Крук В.Ю. Європейські екологічні стратегії та перспективи їх утвердження в Україні (регіональний рівень) / В. Крук // Актуальні проблеми державного управління : збірник наукових праць. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2005. - Вип. 3 (23). - С. 394-406.

4. Крук В.Ю. Екологічна політика України: сучасний стан та перспективи розвитку (регіональний аспект) / В. Крук // Ефективність державного управління : збірник наукових праць. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2006. - Вип. 11. - С. 72-79.

5. Крук В.Ю. Державні механізми управління розвитком екологічної демократії в регіонах / В.Крук // Актуальні проблеми державного управління : збірник наукових праць. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2009. - Вип. 2 (38). - С. 62-65.

Тези доповідей та матеріали конференцій, конгресів і форумів

6. Крук В.Ю. Екологічна освіта держслужбовців як умова вдосконалення державної екологічної політики / В. Крук // Державна служба України: сучасний стан та напрями адаптації до стандартів ЄС : щорічна науково-практична конференція, 28 квітня 2005 р. : тези доп. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2005. - С. 230-233.

7. Крук В.Ю. Екодемократія - дієвій механізм управління екологічним розвитком регіону / В. Крук // Актуальні проблеми державного управління та місцевого самоврядування: сучасний стан та перспективи розвитку : щорічна науково-практична конференція, 18 жовтня 2005 р. : тези доп. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2005. - С. 16-18.

8. Крук В.Ю. Регіональна екологічна політика: зміст та шляхи формування / В.Крук // Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення : науково-практична конференція за міжнародною участю, 31 травня 2005 р. : тези доп. - Київ : НАДУ, 2005. - С.279-281.

9. Крук В.Ю. Екологічні аспекти соціальної відповідальності бізнесу та державна екологічна політика (регіональний рівень) / В. Крук // Економічні та фінансові процеси в регіоні в умовах прогнозної невизначеності : науково-практична конференція, 29 травня 2009 р. : тези доп. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2009. - С. 64-65.

АНОТАЦІЇ

охорона довкілля регіональний національний

Крук В.Ю. Механізми реалізації державної екологічної політики в аспекті охорони довкілля на регіональному рівні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Одеса, 2009.

У дисертаційному дослідженні наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення актуального наукового завдання - розроблення адекватних сучасним умовам механізмів охорони довкілля на регіональному рівні. Визначено роль демократичних чинників у реалізації державної екологічної політики на регіональному рівні, що дозволило обґрунтувати засади розвитку регіональної екологічної демократії. Обґрунтовано модель комплексного механізму реалізації державної екологічної політики щодо охорони довкілля на регіональному рівні, яка передбачає взаємодію економічного, організаційного, адміністративного, правового механізмів через єдину систему інформаційно-аналітичного забезпечення суб'єктів державної екологічної політики. Сформульовано пріоритети розвитку та інструменти реалізації національної екологічної політики на шляху гармонізації з вимогами природоохоронного законодавства Європейського Союзу. Визначено підходи до удосконалення інформаційного механізму регіональної екологічної політики, забезпечення розвитку регіональної демократії через модернізацію адміністративного та економічного механізмів екологічного управління.

Ключові слова: охорона довкілля, регіональна екологічна політика, комплексний механізм екологічного управління на регіональному рівні, регіональна екологічна демократія, демократичні чинники, модернізація механізмів.

Крук В.Ю. Механизмы реализации государственной экологической политики в аспекте охраны окружающей природной среды на региональном уровне. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Одесский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. - Одесса, 2009.

В диссертационном исследовании на базе современных теорий и концепций экологического управления, обобщения отечественного и зарубежного опыта обосновано новые подходы к разработке адекватных современным условиям механизмов охраны окружающей природной среды на региональном уровне. Осуществлен анализ теоретических и организационно-правовых основ реализации государственной экологической политики на региональном развития; уточнено содержание ряда ключевых понятий («регион», «региональная экологическая политика», «охрана окружающей природной среды», «региональная экологическая демократия», др.); предложено авторское определение понятия «механизм реализации государственной экологической политики на региональном уровне».

Определено роль демократических факторов реализации государственной экологической политики на региональном уровне, что позволило обосновать концептуальные основы развития региональной экологической демократии: формирование партнерских отношений органов государственной власти с органами местного самоуправления, бизнесом и общественностью, признание их равноправие в решении экологических проблем; реализация Стратегии корпоративной социальной ответственности; активизация политической деятельности граждан за расширение и гарантирование своих экологических прав; экологизация идейно-политической мысли.

Обосновано модель комплексного механизма реализации государственной экологической политики в аспекте охраны окружающей природной среды на региональном уровне. Предложенная модель предусматривает взаимодействие: экономического механизма реализации экологических целевых программ; организационного механизма участия общественности в решении экологических проблем; административного механизма привлечения всех субъектов экологического управления к использованию средств экологизации; правового механизма комплексной регламентации экологических отношений на региональном уровне, которое осуществляется через единую систему информационно-аналитического обеспечения субъектов государственной экологической политики. Теоретической основой формирования модели выступают положения Оргуской конвенции и концепции региональной экологической демократии, которые предусматривают участие граждан, партнерство, прозрачность, ответственность, результативность, стратегическое видение, а также концепция социальной ответственности бизнеса.