Фінансування природоохоронних заходів у системі реалізації еколого-правових договорів в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Фінансування природоохоронних заходів у системі реалізації еколого-правових договорів в Україні

М. Краснова

екологічний партнерство фінансування природоохоронний

Вважається, що сучасний світ - це результат взаємодії природи і суспільства, або ж навіть втручання суспільства в природу, що є відправним для розуміння низки глобальних екологічних проблем, для розв'язання яких потрібні глобальні ресурси: як фінансові, так і людські [1]. Тому й в Україні для досягнення мети і завдань державної екологічної політики передбачені різні засоби [2], серед яких вагома роль відводиться врегулюванню публічно-правових екологічних відносин шляхом укладання договорів на засадах державноприватного партнерства [3]. Так, щоб досягти таку ціль як забезпечення екологічно збалансованого природокористування (ціль 6), завданнями у цій сфері є низка заходів, в тому числі: технічне переоснащення виробництва на основі впровадження інноваційних проектів, енергоефективних і ресурсозберігаючих технологій, маловідходних, безвідходних та екологічно безпечних технологічних процесів до 2020 року; запровадження до 2015 року системи економічних та адміністративних механізмів з метою стимулювання виробника до сталого та відновлюваного природокористування і охорони навколишнього природного середовища, широкого запровадження новітніх більш чистих технологій, інновацій у сфері природокористування та інше.

Щоб досягти таких завдань передбачені різні інструменти реалізації державної екологічної політики. Зокрема, економічні та фінансові механізми, які спрямовані на забезпечення стабільного фінансування природоохоронної діяльності, вдосконалення економічних інструментів, що є основними передумовами реалізації екологічної політики в Україні. Розроблені та впроваджені на початку 90-х років XX століття економічні інструменти та механізми фінансування природоохоронної діяльності потребують подальшого розвитку в умовах глобалізації. Внаслідок обмеженості бюджетних коштів важливим є пошук нових джерел фінансування природоохоронних заходів, спрямованих на ліквідацію забруднення довкілля, забезпечення екологічної безпеки, заходів, пов'язаних з відтворенням та підтриманням природних ресурсів у належному стані. У зв'язку з цим планується забезпечити до 2020 року сприятливий податковий, кредитний та інвестиційний клімат для залучення коштів міжнародних донорів та приватного капіталу в природоохоронну діяльність, створення суб'єктами господарювання систем екологічного управління, впровадження більш чистого виробництва, технологій ресурсо- та енергозбереження.

Саме з метою розвитку економічного механізму природокористування та природоохоронної діяльності передбачено, зокрема: реформувати систему фондів охорони навколишнього природного середовища для мобілізації фінансових ресурсів на національному рівні та на рівнях Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя; стимулювати розвиток екологічного підприємництва, зокрема виробництво продукції, виконання робіт і надання послуг природоохоронного призначення (п.4.10).

Отже, одним із механізмів реалізації державної екологічної політики мають стати договори в екологічному праві, передусім на засадах публічно-правового договору, визначеному в Конституції України (ст.ст. 13, 14, 16), а також Закону України від 1 липня 2010 р. "Про державно-приватне партнерство" [3], де серед сфер застосування якого чітко виокремлюються еколого- правові сфери: пошук, розвідка родовищ корисних копалин та їх видобування; виробництво, транспортування і постачання тепла та розподіл і постачання природного газу; будівництво та/або експлуатація автострад, доріг, залізниць, злітно-посадкових смуг на аеродромах, мостів, шляхових естакад, тунелів і метрополітенів, морських і річкових портів та їх інфраструктури; збір, очищення та розподілення води; охорона здоров'я; туризм, відпочинок, рекреація, культура та спорт; забезпечення функціонування зрошувальних і осушувальних систем; оброблення відходів (ст. 5). Тобто, більшість сфер державно-приватного партнерства стосується сфер використання природних ресурсів, охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки, що окреслює об'єкти еколого-правових договорів, а самі сфери виступають предметом еколого-правових договорів. При цьому актуальними стають питання джерел їх фінансування, або ж такого важливого елементу істотних умов договорів як ціна.

Відповідно до вище зазначеного Закону джерелами фінансування державно-приватного партнерства можуть бути: фінансові ресурси приватного партнера; фінансові ресурси, запозичені в установленому порядку; кошти державного та місцевих бюджетів; інші джерела, не заборонені законодавством (ст. 9).

З огляду на таке метою даної статті є дослідження існуючого еколого-правового механізму фінансування природоохоронних заходів, здійснюваних у межах державно-приватного партнерства. Питання правового забезпечення фінансування у сфері охорони навколишнього природного середовища в тій чи іншій мірі досліджували такі вчені-юристи як Розовський Б.Г., Андрейцев В.І., Петрова Т.В., Кузнєцова С.В., Костицький В.В., а також представники науки економіки природокористування Балацький О.Ф, Дорогунцов С.І., Данилишин Б.М. та інші. При цьому традиційно вважається, що фінансування охорони навколишнього природного середовища є центральним і основним елементом економічного механізму забезпечення охорони навколишнього природного середовища, самостійним комплексним правовим інститутом екологічного права, який включає сукупність взаємопов'язаних правових норм, що регулюють однорідні суспільні відносини щодо забезпечення фінансовими ресурсами природоохоронних заходів та їх цільового розподілу за основними джерелами з метою реалізації екологічної політики держави [4, с. 3].

Правові засади фінансування природоохоронних заходів базуються на принципах охорони навколишнього природного середовища, а саме: запобіжний характер заходів щодо охорони навколишнього природного середовища (п. "в" ст. 3 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 р.), який реалізується шляхом їх виконання суб'єктами господарювання, діяльність яких впливає чи здатна впливати на якісні характеристики стану довкілля. Відповідно до положень ст. 42 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища в Україні здійснюється за рахунок Державного бюджету України, республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, коштів підприємств, установ та організацій, фондів охорони навколишнього природного середовища, добровільних внесків та інших коштів. Кошти місцевих республіканського Автономної Республіки Крим і Державного фондів охорони навколишнього природного середовища можуть використовуватись тільки для цільового фінансування природоохоронних та ресурсозберігаючих заходів, в тому числі наукових досліджень з цих питань ведення державного кадастру територій та об'єктів природно-заповідного фонду, а також заходів для зниження впливу забруднення навколишнього природного середовища на здоров'я населення.

Проаналізуємо окремі правові засади державного фінансування, враховуючи, що відповідні кошти спрямовуються тільки на здійснення природоохоронних заходів, передбачених у загальнодержавних, регіональних і місцевих цільових екологічних програмах, а також у Переліку природоохоронних заходів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 р. № 1147 [5].

Так, на початку цього року відповідно до Бюджетного кодексу України окремими постановами Уряду України затверджені, відповідно до ст. 20 Бюджетного кодексу України Порядку відповідного фінансування певних заходів. Зокрема, постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2011 р. № 164 "Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для здійснення природоохоронних заходів, спрямованих на запобігання виникненню та ліквідацію наслідків негативних природних явищ" передбачено, що до плану природоохоронних заходів, на які відкрито фінансування, включаються природоохоронні заходи, передбачені Комплексною програмою захисту сільських населених пунктів і сільськогосподарських угідь від шкідливої дії вод на період до 2010 року та прогноз до 2020 року, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 3 липня 2006 р. № 901 [6]; Програмою комплексного протипаводкового захисту в басейні р. Тиси у Закарпатській області на 2006-2015 роки, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2001 р. № 1388 [7]; Державною цільовою програмою комплексного протипаводкового захисту в басейнах річок Дністра, Пруту та Сірету, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2008 р. № 1151 [8]; інші природоохоронні заходи, в тому числі, визначені у переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 р. № 1147.

Іншою постановою Кабінету Міністрів України, від лютого 2011 р. № 163 "Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для комплексної реалізації державної екологічної політики, здійснення природоохоронних заходів", визначено механізм використання коштів, передбачених безпосередньо у Державному бюджеті за програмою "Комплексна реалізація державної екологічної політики, здійснення природоохоронних заходів".

Традиційно розпорядниками таких коштів, відповідальними виконавцями бюджетних програм, в тому числі виконавцями нижчого рівня, а отже, державними замовниками (курсив наш - М.К.) (як їх визначає Закон України "Про державно-приватне партнерство") виконання заходів еколого-правового державно-приватного партнерства визначаються: Міністерство екології та природних ресурсів України (щодо здійснення природоохоронних заходів), Міністерство аграрної політики та продовольства України (щодо заходів із захисту, відтворення та підвищення родючості ґрунтів тощо), Державне агентство водних ресурсів (щодо заходів для захисту від шкідливої дії вод сільських населених пунктів та сільськогосподарських угідь, для проведення державного моніторингу поверхневих вод, паспортизації та управління водними ресурсами, ведення водного кадастру), Державне агентство лісових ресурсів (щодо заходів з ведення лісового і мисливського господарства, охорони і захисту лісів, для створення захисних лісових насаджень та полезахисних лісових смуг), Міністерство надзвичайних ситуацій України (щодо будівництва пускового комплексу "Вектор" та експлуатації його об'єктів, пов'язаних з поводженням з радіоактивними відходами), інші органи.

Зокрема, Міністерство екології та природних ресурсів України формує план природоохоронних заходів у порядку, ним же й визначеному, який затверджується цим органом за погодженням з Мінфіном України. Виконавці за напрямами використання бюджетних коштів та (або) за окремими природоохоронними заходами, а також розподіл (перерозподіл) видатків між адміністративно- територіальними одиницями, у розрізі розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів визначаються Міністерством екології та природних ресурсів, іншими уповноваженими органами.

Видатки, пов'язані з фінансуванням об'єктів, що мають ознаки капітального будівництва в природоохоронній сфері, та прийняттям їх в експлуатацію, здійснюються з урахуванням вимог Порядку державного фінансування капітального будівництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 р. № 1764, та Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 2008 р. № 923 [10].

При цьому слід брати до уваги, що виконавці здійснення природоохоронних заходів (або ж приватні партнери) обираються шляхом проведення конкурсів. Державні замовники при їх виборі мають керуватися Порядком проведення на конкурсних засадах оцінки та відбору інвестиційних проектів, що передбачають залучення коштів державного бюджету, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 листопада 1999 р. № 2145, а також Порядком затвердження інвестиційних програм і проектів будівництва та проведення їх державної експертизи, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 31 жовтня 2007 р. № 1269.

Закупівля товарів, робіт і послуг за рахунок бюджетних коштів при укладанні еколого-правових договорів здійснюється відповідно до законодавства, в тому числі відповідно до Закону України від 1 червня 2010 р. "Про здійснення державних закупівель" [11].

Окрім зазначеного, постановою Кабінету Міністрів України від 18 серпня 2005 р. № 773 (зі змінами) "Про затвердження Порядку використання коштів державного бюджету на здешевлення кредитів на здійснення природоохоронних заходів", передбачено механізм компенсації відсоткової ставки за залученими у банку кредитами для цих потреб [12]. Така компенсація проводиться також у межах бюджетної програми згідно з планом природоохоронних заходів, що формується та затверджується Мінприроди за погодженням з Віце- прем'єр-міністром України. Відбір природоохоронних заходів та юридичних осіб усіх форм власності, які планують здійснити такі заходи, для формування проекту плану заходів, здійснюється на конкурсній основі.

Фінансування природоохоронних заходів на договірних засадах може, як вже зазначалося, здійснюватися за рахунок коштів фондів охорони навколишнього природного середовища (ст. 47 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", Положення про Державний фонд охорони навколишнього природного середовища, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 7 травня 1998 р. № 634). При цьому процедура відбору найбільш привабливих партнерів здійснюється відповідно до Порядку планування та фінансування природоохоронних заходів з Державного фонду охорони навколишнього природного середовища, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 189 від 21.05.2002 р., згідно з яким відбір виконавців здійснюється також на конкурсних засадах. Так, у межах своїх повноважень Міністерство екології та природних ресурсів України забезпечує розпорядження фондами охорони навколишнього природного середовища, що формуються у складі Державного і місцевих бюджетів на окремих рахунках на фінансування природоохоронних заходів. Згідно з Порядком пданування і фінансування природоохоронних заходів з Державного фонду охорони навколишнього природного середовища, затвердженого наказом цього Міністерства від 21 травня 2002 р. № 189, розробленого відповідно до Бюджетного кодексу України, Положення про Державний фонд охорони навколишнього природного середовища, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 7 травня 1998 р. № 634, в редакції від 15 лютого 2002 р. № 181, відбір природоохоронних заходів здійснюється на підставі запиту та інших документів, де визначаються: відповідність загальній меті, завданням бюджетної програми та напрямам діяльності, які забезпечують їх реалізацію; природоохоронний ефект; економічна ефективність (термін окупності); ступінь масштабності екологічного впливу; наявність показників ресурсо- та енергозбереження; використання апробованих приладів, обладнання, технологій; готовність заходу на час подання запиту; наявність власних коштів як джерела фінансування; наявність гарантованого фінансування з інших джерел; термін реалізації заходу; сплата збору за за-бруднення навколишнього природного середовища підприємствами, установами, організаціями, на об'єктах яких здійснюються природоохоронні заходи. Виконаці природоохоронних заходів визначаються у відповідності до процедур, встановлених Законом України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" від 22 лютого 2000 р., шляхом проведення торгів. Для здійснення процедури закупівлі товарів, робіт і посдуг в складі Мінекоресурсів створено постійний тендерний комітет, який уповноважений за результатами тендерів укладати договори про виконання природоохоронних заходів у межах затверджених сум [13].

Мінекоресурсів України щорічно звітує про витрачання коштів Державного бюджету та інших фондів для природоохоронних заходів. Так, за 2010 рік було профі- нансовано 12 бюджетних програм на загальну суму тис. грн., в тому числі на здешевлення кредитів комерційних банків, зокрема, для придбання та впровадження установки по сортуванню та переробці твердих побутових відходів смт. Малинівка Чугуєвського району Харківської області [14].

Отже, проведений аналіз правового регулювання належного фінансування природоохоронних заходів за рахунок коштів державного бюджету, коштів фондів охорони навколишнього природного середовища дозволяє зробити висновки, що в Україні формується цілісна система, яка здатна залучити на договірних умовах ефективних виконавців таких заходів, і тим самим спрямована на досягнення паритету публічних і приватних інтересів у галузі використання природних ресурсів, охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки.

Размещено на Allbest.ru