Проблема накопления радиоактивных отходов в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами

утилизация радиоактивный отход экологический

Проблема накопления радиоактивных отходов является одной из наиболее актуальных экологических проблем. Устойчивое развитие РФ, высокое качество жизни и здоровья ее населения, национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем, недопущения их загрязнения РАО. "Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества"

Экономическая и политическая ситуация в Российской Федерации, недостатки законодательства об обращении с РАО, дефицит финансирования создают серьезные проблемы в сфере обращения с РАО.

Использование радиоактивных материалов, их получение и обработка неизбежно приводит к образованию и накоплению радиоактивных отходов (РАО). Среди отраслей - основных "поставщиков" РАО следует назвать атомную энергетику, оборонную и военную промышленность, фармацевтику, медицину и добывающие отрасли. Соответственно и законодательство, регулирующее отношения в названных областях, так или иначе затрагивает проблему обращения с РАО.

Наибольшая часть РАО образуется в сфере атомной энергетики в процессе эксплуатации АЭС. Однако объемы хранилищ РАО ограничены, ощущается острая нехватка ресурсов, а состояние ряда из них близко к аварийному. На некоторых АЭС предусмотрены собственные хранилища РАО, однако проектный срок эксплуатации АЭС не превышает 30 лет, а период полураспада РАО составляет десятки тысяч лет

Правовое регулирование обращения с РАО преследует цель предотвращения вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду, обеспечение рационального использования природных и материальных ресурсов. Основная регулирующая роль в сфере обращения с РАО в Российской Федерации принадлежит государству. Принимаемые государством правовые нормы создают каркас правового регулирования обращения с РАО, от государственного контроля и обеспечиваемых им гарантий зависит безопасность населения и окружающей среды. Федеральные законы и нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, создают необходимую правовую основу для целенаправленной деятельности по организации и контролю за состоянием окружающей среды при обращении с РАО.

Действующее законодательство об обращении с РАО, к сожалению, не обеспечивает четкого и комплексного регулирования, нормы носят разрозненный и противоречивый характер, чем создаются условия для совершения правонарушений. Невнимание к этой проблеме может повлечь за собой необратимые негативные изменения для окружающей среды и человечества. Обеспечение же безопасности при обращении с радиоактивными веществами, РАО и ядерными материалами входит в число приоритетных направлений деятельности российского государства по обеспечению экологической безопасности РФ.

Обращение с РАО характеризуется такими основными чертами, как особая опасность свойств РАО, необходимость повышенной ответственности всех участников отношений по обращению с РАО, наличие специальных требований к субъектам данных отношений, капиталоемкость и наукоемкость операций по обращению с РАО, необходимость постоянного развития уровня используемых технических средств и технологий, ограниченность ресурсов - как самих радиоактивных материалов, так и мест для утилизации и захоронения РАО, проведение обязательной экологической экспертизы. Поэтому необходимо последовательное развитие системы обращения с РАО и четкого правового регулирования обращения с РАО, способного надлежаще обеспечить безопасное обращение с РАО и гарантировать соблюдение экологических прав граждан и интересов РФ. Необходимым условием для этого является усиление государственного контроля за обращением с РАО, обеспечение защиты конституционных права граждан на благоприятную окружающую среду, права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды; усиление юридической ответственности за совершение правонарушений в сфере обращения с РАО, принятие превентивных мер по недопущению загрязнения окружающей среды и обеспечение возмещения фактически причиненного ущерба.

К настоящему времени в России накоплен массив нормативно-правовых актов, регулирующих отношения по обращению с радиоактивными отходами. Тем не менее в правовом регулировании указанных отношений существуют определенные пробелы. Правовому регулированию обращения с РАО не посвящались комплексные монографические исследования . Однако в отдельных статьях и учебниках безопасность обращения с РАО рассматривается в сфере использования атомной энергии и охраны здоровья персонала АЭС и окружающей среды: ".в административном праве эти отношения рассматриваются как институт государственного управления в области обращения с отходами, не затрагивая вопросов организации обращения с РАО...". Степень изученности вопросов правового регулирования обращения с РАО в отечественной науке в настоящее время представляется явно недостаточной, количество научных работ по этой тематике неоправданно мало, что связано прежде всего как со сложностью самого процесса обращения с РАО и динамикой интеграционных процессов, так и с неоднородностью правового регулирования обращения с РАО в РФ, пробелами в законодательстве. В существующих научных исследованиях раскрывается и подчеркивается значение правового обеспечения реформирования названных отношений, укрепления законности и правопорядка, защиты прав и свобод граждан. В связи с этим особую актуальность приобретают исследования, направленные на выявление недостатков в правовом регулировании обращения с РАО в РФ и выработку способов их устранения.

Большое значение в регулировании отношений по обращению с РАО имеет принятие в 1995 г. Федерального закона "Об использовании атомной энергии". Действовавшие до этого Законы "Об охране окружающей природной среды", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" носили рамочный характер, регулировали отдельные аспекты использования атомной энергии, а основным источником права в этой сфере были подзаконные нормативные правовые акты. Впервые на законодательном уровне был определен правовой режим хранения РАО, закреплено правовое положение организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, в том числе эксплуатирующей организации, были определены общие условия строительства и эксплуатации объектов с ядерными установками. В предмет регулирования вошли отношения, связанные с обращением с РАО, обеспечением физической защиты данных объектов, установлением ответственности за причиненный ущерб. Действие Закона распространяется на все отношения, возникающие при использовании атомной энергии, за исключением деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Следует отметить, что в настоящее время законодательно не урегулированными остаются отношения по обращению с РАО, образующимися в результате производства и уничтожения ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Развитие положений Федерального закона "Об использовании атомной энергии" получило в Федеральных законах "Об экологической экспертизе", "О радиационной безопасности населения", "О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно опасных производств и объектов" и др. Однако, несмотря на принятие названных законов, проблема обращения с радиоактивными отходами остается до конца не решенной.

В целях повышения эффективности государственного экологического контроля за обращением с РАО в период 1991 - 1997 гг. было издано распоряжение Президента РСФСР от 2 ноября 1991 г. N 70-рп "О неотложных мерах по обеспечению радиационной безопасности на территории РСФСР". Были приняты Постановление Правительства РФ "Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель", Постановление Правительства РФ "О мерах по комплексному решению проблемы обращения с радиоактивными отходами и прекращении захоронения их в морях" Постановление Правительства РФ "О специально уполномоченных государственных органах РФ в области охраны окружающей природной среды", Постановление Правительства РФ "О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных отходов" утвержден Перечень опасных отходов, импорт (транзит) которых на территорию РФ запрещается, а экспорт подлежит государственному контролю.

В Энергетической стратегии РФ указывается на дальнейшее развитие атомной энергетики, увеличение ее финансирования. Развитие законодательства о безопасном обращении с РАО должно быть тесно увязано с ускорением темпов роста атомной энергетики, строительством новых АЭС, развитием технологий переработки облученного ядерного топлива других государств и, как следствие, увеличением количества находящихся на территории РФ РАО. При этом, например, Мурманская область по насыщенности РАО на душу населения является уникальным в мире регионом, где сконцентрировано около 28 тыс. кубометров РАО. Сохраняется дефицит бюджетного финансирования мероприятий по обеспечению безопасного обращения с РАО и реабилитации загрязненных РАО территорий.

Современное законодательство об обращении с РАО включает в себя устойчивую, однородную группу юридических норм, закрепленных в нормативных правовых актах об использовании атомной энергии, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, земельном законодательстве и законодательстве о недрах. Законодательство об обращении с РАО регулирует общественные отношения по безопасному обращению с РАО, рациональному использованию радиоактивных материалов и охране окружающей среды и здоровья населения от вредного воздействия РАО.

Обращение с РАО относится к деятельности в сфере использования атомной энергии и охраны окружающей среды. Ряд исследователей <*> считает, что реализованное право использования атомной энергии в РФ сформировало атомное право. Это право выражено и регулируется специальной группой нормативно-правовых актов, относящихся к экологическому праву, поскольку они обеспечивают охрану окружающей среды от негативного воздействия источников ионизирующего излучения . В то же время атомное законодательство регулирует отношения, связанные с развитием атомной энергетики, включая административные, гражданские, трудовые и иные общественные отношения, складывающиеся в данной отрасли экономики.

Поэтому представляется, что лишь в части образования, хранения, переработки, транспортировки и иных видов обращения с РАО, полученными в результате деятельности атомной энергетики, нормы атомного права можно включить в систему экологического права.

Следует отметить, что атомное законодательство как самостоятельная отрасль официально не признано: в Общеправовом классификаторе отраслей законодательства использование атомной энергии было отнесено к законодательству о промышленности. В свою очередь, законодательство о захоронении РАО отнесено к законодательству об охране окружающей среды.

В действующем классификаторе правовых актов особо выделены "Использование атомной энергии. Захоронение РАО и радиоактивных материалов" (код 090.030.000) и "Радиационная безопасность" (код 160.040.070) как подраздел "Безопасность общества" (код 160.040.000)

Анализ нормативных правовых актов РФ, содержащих правила об обращении с РАО, позволяет выделить в качестве источников экологического права в части данного комплексного института: законодательство, обеспечивающее безопасное обращения с РАО; санитарное законодательство, обеспечивающее охрану здоровья населения и окружающую среду от вредного воздействия РАО; законодательство, обеспечивающее безопасное использование атомной энергии и обращение с РАО; законодательство, обеспечивающее пожарную и техническую безопасность на объектах обращения с РАО; градостроительное законодательство, обеспечивающее радиационную безопасность при застройке поселений, производственной и социальной инфраструктуры от влияния радиоактивных отходов.

Система источников, регулирующих отношения по обращению с РАО, включает международные конвенции и договоры, ратифицированные СССР и Российской Федерацией, федеральные законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты субъектов Федерации, принятые в пределах их компетенции, а также нормативно-технические и ведомственные акты. Однако некоторыми исследователями эти источники делятся на две взаимосвязанные группы: международные договоры РФ и законодательство РФ об обращении с РАО в широком смысле

Действующее законодательство об обращении с РАО не лишено недостатков. В ст. 22 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" N 52-ФЗ от 30 марта 1999 г. отсутствуют определения терминов "отходы", "радиоактивные вещества", "ядерное топливо" и "обращение" с ними, а приводятся лишь отдельные требования к некоторым видам деятельности по обращению с опасными отходами. Некоторые определения терминов, относящиеся к РАО, раскрываются в Федеральных законах "Об использовании атомной энергии" и "О радиационной безопасности населения", где даны понятия: "радиационные источники", "радиоактивные материалы", "радиоактивные отходы", "облученные тепловыделяющие сборки", а также объекты отношений и виды деятельности по обращению с РАО.

Однако и в этих Законах РАО не классифицированы, четко не установлены режим объектов размещения РАО, порядок выделения земель под объекты хранения радиоактивных отходов. Эти вопросы лишь частично урегулированы на уровне нормативных правовых актов. Например, Постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2004 г. <*> N 827 утверждено Положение о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов.

Как очевидно из вышеизложенного, на уровне федерального закона отношения в области обращения с РАО урегулированы лишь применительно к атомной энергетике, что и рассматривается в настоящей статье. Однако, как уже было отмечено выше, РАО образуются не только в процессе использования атомной энергии.

Требования к обращению с РАО в совокупности определяются конкретными видами деятельности, где должны учитываться интересы охраны здоровья населения, окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Указанные требования распространяются на отношения по размещению и оборудованию пунктов хранения и захоронения РАО, к сбору, временному хранению и удалению РАО из эксплуатирующих организаций (учреждений), к транспортированию РАО, к лицензированию всех видов деятельности по обращению с РАО, к нормированию, государственному учету и отчетности в области обращения с РАО.

Постановлением Правительства РФ от 14 марта 1997 г. N 306 утверждены Правила принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, по которым пункты хранения РАО разделяются на объекты федерального значения, находящиеся в федеральной собственности, объекты регионального значения и объекты местного значения. Для организации размещения пунктов хранения РАО необходимы: акт выбора земельного участка под пункт хранения РАО; надлежащим образом оформленное решение об отводе земли для объекта размещения РАО; согласование акта выбора участка и отвода земли в установленном законодательством порядке; план места расположения пункта хранения РАО; характеристика и состав сооружений и установок пункта хранения РАО. Характеристика любого пункта хранения РАО должна содержать местоположение, наименование и присвоенный номер; наличие обосновывающих документов на размещение пункта хранения РАО, включая и решение соответствующих органов власти о месте размещения; срок эксплуатации пункта хранения РАО, занимаемая площадь и вместимость отходов на данном пункте хранения; вид размещаемых РАО по разработанной классификации их опасности, периодичность и объем поступающих отходов; режим (виды технологий) эксплуатации объекта размещения; систему защиты окружающей среды от ионизирующего воздействия пункта хранения радиоактивных отходов.

Нормы и правила по размещению РАО устанавливаются в целях контроля за количеством и видами отходов в пунктах хранения размещения отходов с учетом оценки совокупности данных о радиационной обстановке на конкретной территории. Действующим законодательством прямо не предусмотрено обязательное ведение государственного кадастра радиоактивных веществ и их отходов, однако, учитывая специфику рассматриваемых отношений, ведение такого кадастра представляется целесообразным. Необходимость этого отмечена и в действующей Энергетической стратегии РФ. Необходимость ведения государственного кадастра РАО обусловлена и требованиями по организации государственного учета и контроля радиоактивных веществ и РАО, такое требование установлено ст. 22 Федерального закона "Об использовании атомной энергии".

Государственный кадастр РАО должен в себя включать: федеральный классификационный каталог РАО и облученного ядерного топлива; банк данных о РАО; государственный реестр пунктов хранения РАО и организаций, осуществляющих обращение с РАО; банк данных о технологиях обезвреживания, переработки, хранения и захоронения РАО. В соответствии со ст. 48 Федерального закона "Об охране окружающей среды", установившей требования в области охраны окружающей среды при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов, юридические и физические лица обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения РАО, не допускать превышение установленных предельно допустимых нормативов ионизирующего излучения, а в случае их превышения немедленно информировать органы исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности о повышенных уровнях радиации, опасных для окружающей среды и здоровья человека, принимать меры по ликвидации очагов радиационного загрязнения. Лица, не обеспечивающие соблюдения правил обращения с РАО, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. Ввоз в Российскую Федерацию РАО из иностранных государств в целях их временного хранения или захоронения, а также затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство РАО и ядерных материалов запрещаются, кроме случаев, прямо установленных федеральным законом. Ввоз в РФ из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки разрешается в случае, если проведены государственная экологическая экспертиза и иные государственные экспертизы соответствующего проекта, предусмотренные законодательством РФ, обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безопасности. При этом ввоз в РФ облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов осуществляется на основе международных договоров РФ.

Порядок ввоза в РФ облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов устанавливается Правительством РФ, исходя из основных принципов обеспечения нераспространения ядерного оружия, охраны окружающей среды и экономических интересов РФ. Пункт 4 ст. 48 Федерального закона "Об охране окружающей среды" устанавливает приоритетность права возвратить образовавшиеся после переработки РАО в государство происхождения ядерных материалов или обеспечить их возвращение.

Запрещается ввоз на территорию РФ РАО, однако разрешен ввоз иностранных тепловыделяющих сборок для переработки, в результате которой неизбежно образуются РАО. Государство, чьи сборки были переработаны, обязано забрать свои РАО. При этом ст. 27 Кодекса поведения по обеспечению безопасности и сохранности радиоактивных источников, одобренного Советом управляющих Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) 8 сентября 2003 г., привязывает необходимость возвращения РАО к согласию государства на их возвращение. Негативным фактором являются различия в имеющихся в законодательстве различных стран определениях и классификациях РАО, тепловыделяющих сборок и радиоактивных веществ. Отсутствие в РФ закрепленных на законодательном уровне критериев отнесения радиоактивных источников к РАО или сборкам (в РФ эту классификацию осуществляют сами уполномоченные хозяйствующие субъекты, обладающие соответствующей лицензией) приводит к различного рода злоупотреблениям, ввозу в РФ РАО под видом облученных тепловыделяющих.

Федеральным законом "Об использовании атомной энергии" устанавливается система государственного управления в области использования атомной энергии и отдельно система государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии. Формирование этих двух блоков государственного управления соответствует международному принципу самостоятельности, независимости и ответственности органов государственного управления в сфере использования атомной энергии и органов государственного надзора за безопасностью использования атомной энергии. Однако в процессе взаимодействия между этими органами возникают разногласия из-за недостаточно четкого определения их компетенции и механизма взаимодействия.

Проведенная в марте 2004 г. административная реформа изменила систему государственного управления обращением с РАО. В этой системе функции государственного управления, связанные с регулированием обращения с РАО, распределены между различного уровня ведомствами и осуществлено четкое разделение хозяйствующих и контролирующих субъектов.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 июня 2004 г. N 316 Федеральное агентство по атомной энергии (Росатом) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по проведению государственной политики, нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования атомной энергетики, ядерного оружейного комплекса, ядерно-топливного цикла, атомной науки и техники, ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, а также международное сотрудничество в этой сфере.

Росатом является органом государственного управления использованием атомной энергии, государственным компетентным органом по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, центральным государственным органом и пунктом связи в соответствии с международной Конвенцией о физической защите ядерного материала и национальным компетентным органом по выполнению обязательств РФ в области обеспечения физической защиты ядерного материала в Международном агентстве по атомной энергии и других международных организациях.

Росатом осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Признание законодателем необходимости тщательного регулирования обращения с РАО нашло свое отражение в Постановлении Правительства РФ от 11 октября 1997 г., которым были утверждены принципы организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и РАО, также важным компонентом является оформление радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий, правила разработки и типовые формы которых утверждены Постановлением Правительства РФ от 28 января 1997 г. N 93. Были также установлены требования к объектам производства и размещения радиоактивных отходов. Кроме того, Правительством РФ принят ряд комплексных федеральных целевых программ: "Радиационная безопасность России на 2000 - 2006 годы", "Переработка и утилизация металлических радиоактивных отходов", Программа развития атомной энергетики РФ на 1998 - 2005 гг. и на период до 2010 г. Программы предусматривают различные источники финансирования, комплекс задач и их исполнителей, сроки исполнения этапов, что реализует комплексный подход к безопасному обращению с РАО. Программы являются важным инструментом обеспечения исполнения политики государства, требований, целей и задач, заложенных в федеральных законах. Кроме того, действуют специальные подпрограммы, направленные на оптимизацию федеральных целевых программ, обращения с РАО, уточняющие и конкретизирующие названные федеральные программы , методическое обеспечение деятельности по защите населения и реабилитации территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и др. Например, такие подпрограммы, как: "Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение", "Организация системы государственного учета и контроля ядерных материалов и системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов".

Нормы, правила, стандарты, положения общегосударственного значения, документы, регламентирующие основные дозовые пределы и допустимые уровни облучения, большая часть которых принята в период существования СССР, направлены на обеспечение безопасного обращения с радиоактивными отходами. В этих документах конкретизированы положения действующих федеральных законов с учетом современного уровня развития науки и техники и условий эксплуатации объектов по обращению с РАО. Правила обращения с РАО подробно изложены в нормативно-технической документации и подзаконных нормативно-правовых актах, разработаны санитарные правила обращения с радиоактивными отходами (СПОРО), соблюдение которых обязательно для всех организаций, осуществляющих транспортирование, переработку, хранение и захоронение РАО.

Обращение с РАО АЭС регламентируется Санитарными правилами. При эксплуатации транспортных средств для перевозки РАО юридические лица руководствуются Правилами безопасного транспортирования радиоактивных веществ.

Указом Президента РФ от 4 декабря 2003 г. были утверждены Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности РФ на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу. Указ определяет цель, приоритетные направления и задачи государственной политики в области обеспечения радиационной безопасности РФ, направления программно-целевого планирования и управления в этой области. Указ закрепляет основные принципы государственной политики в области обращения с РАО, централизованное государственное управление радиационно-опасными объектами и контроль, рациональное сочетание федеральных и региональных интересов с обеспечением приоритета федеральных интересов при решении вопросов обеспечения радиационной безопасности; соблюдение баланса интересов государства, прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций, персонификацию ответственности должностных лиц и др. Основами подчеркнуто, что для решения задач по совершенствованию государственного управления, координации и контроля в области обеспечения безопасности при обращении с РАО необходимо усилить роль государственного управления и контроля в данной сфере, разработать проекты федеральных законов о радиационной безопасности и обращении с РАО и обеспечить их надлежащее финансирование. Запланированные в Основах мероприятия, утвержденные Указом, постепенно реализуются.

Технические и ведомственные нормы обращения с РАО обладают важной особенностью: нормы применяются для обеспечения безопасности в условиях воздействия ионизирующего излучения любого происхождения и являются общеобязательными, представляя собой документ, детализирующий требования Федерального закона "О радиационной безопасности населения".

Названные нормы распространяются и на такие виды воздействия, как излучение в условиях нормальной эксплуатации техногенных источников, излучение в результате радиационной аварии, при медицинском облучении, излучение от природных источников. Требования по обеспечению радиационной безопасности сформулированы для каждого вида облучения и имеют свои особенности. Суммарная доза от всех видов облучения используется для оценки радиационной обстановки и ожидаемых медицинских последствий, а также для обоснования защитных мероприятий и оценки их эффективности.

В последние годы в России происходят существенные изменения в законодательстве об обращении с РАО.

Однако в сфере мирного использования атомной энергии и обращения с РАО остается ряд проблем, требующих законодательного урегулирования. Разрабатывается проект федерального закона о перераспределении функций по лицензированию видов деятельности в области использования атомной энергии между федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими управление использованием атомной энергии, и федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии. Законопроект позволит урегулировать коллизию двух Федеральных законов: Закона "Об использовании атомной энергии" и Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности". В Федеральном законе "Об использовании атомной энергии" содержится отсылочная норма, согласно которой Перечень лицензируемых видов деятельности в области использования атомной энергии утверждается Правительством РФ, исчерпывающий же перечень видов деятельности, на осуществление которой в РФ требуется получение лицензии, содержит Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ, который может быть дополнен лишь федеральным законом.

Следует также четко определить понятие РАО и их отличие от радиоактивных материалов, отработанного ядерного топлива (ОЯТ) и тепловыделяющих сборок. Это необходимо для понимания правовой природы обращения с РАО как объекта правового регулирования. К сожалению, нередко допускается смещение и подмена этих понятий.

Под радиоактивными отходами в соответствии со ст. 3 Федерального закона РФ от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" понимаются ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается.

Не вызывает сомнений тот факт, что классификация РАО необходима при разработке правил обращения с различного вида РАО, санитарных правил, норм радиационной безопасности и т.п. В законодательстве пока отсутствует целостная и четкая классификации радиоактивных отходов, критериев отнесения тех или иных материалов к РАО, их носителей и обращения с ними, отсутствует ответственность за их ненадлежащую классификацию. В Законах "Об использовании атомной энергии" и "О радиационной безопасности населения" классификации РАО не уделено должного внимания, законодатель просто использует термин "радиоактивные отходы". РАО подлежат обязательной радиационно-гигиенической паспортизации, удостоверяющей принадлежность этих отходов к соответствующему виду и классу опасности.

В понятие РАО не входят тепловыделяющие сборки ядерного реактора, однако эти понятия в обыденном употреблении часто смешиваются. Тепловыделяющей сборкой ядерного реактора является машиностроительное изделие, содержащее ядерные материалы и предназначенное для получения тепловой энергии в ядерном реакторе за счет осуществления контролируемой ядерной реакции. В свою очередь, облученные тепловыделяющие сборки ядерного реактора - это облученные в ядерном реакторе и извлеченные из него тепловыделяющие сборки, содержащие облученное ядерное топливо (ОЯТ). Существуют отличия между понятием ядерных материалов и понятием радиоактивных веществ. Под ядерными материалами понимаются материалы, содержащие или способные воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества; под радиоактивными веществами - не относящиеся к ядерным материалам вещества, испускающие ионизирующее излучение. Отнесение вещества к одной из перечисленных категорий определяется эксплуатирующей организацией и документально фиксируется. С одной стороны, это логично: кто использует в своей непосредственной работе тот или иной материал, лучше понимает его принадлежность и хозяйственную ценность. С другой стороны, это может привести к злоупотреблениям - торговле ценными материалами, складированию и захоронению РАО под видом менее опасных отходов и др.

Таким образом, обращение с РАО включает в себя: производство, хранение, ввоз на территорию РФ, транспортировку по территории РФ, вывоз с территории РФ, применение, захоронение и утилизацию РАО. При этом ни в законодательстве, ни в научных работах не раскрыты и не исследованы такие понятия, как "торговля РАО", "залог РАО", "арест" и "запрет на осуществление деятельности по обращению с РАО", соотношение понятий "переработка РАО" и "применение РАО". Следует привести российское законодательство в соответствие с международными нормами и требованиями, поскольку различия в классификации и терминологии приводят к образованию пробелов в законодательстве, отсутствию надлежащего регулирования обращения с РАО, а также к ввозу на территорию РФ РАО под видом ОЯТ.

Следует отметить, что принятое в международном праве понятие РАО значительно шире российского. В соответствии со ст. 2 Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами от 5 сентября 1997 г. обращение с РАО означает "все виды деятельности, включая деятельность, связанную со снятием с эксплуатации, которая имеет отношение к физическому манипулированию, предварительной обработке, обработке, кондиционированию, хранению или захоронению РАО, за исключением перевозки за пределами площадки. Оно может также быть связано со сбросами". Одни и те же цели безопасности применимы к обращению как с отработавшим топливом, так и с радиоактивными отходами. Тем самым они объединены, в России же - законодательно разделены. Разница в терминологии позволяет ввозить на территорию РФ материалы, расцениваемые с точки зрения российского законодательства как ядерное топливо, а с точки зрения международного законодательства - как РАО. Учитывая, что решение о принадлежности материалов к РАО и их классификации принимает эксплуатирующая организация, существует вероятность умышленного искажения фактических данных с целью получения дополнительной прибыли от захоронения иностранных РАО, что может повлечь существенные негативные последствия для окружающей среды и интересов РФ. Нормативно-правовые акты, регулирующие обращение с РАО, имеют достаточно разрозненный характер, не имеют внутренней согласованности, в связи с чем представляется целесообразной их кодификация.

Росатомом проводился анализ зарубежного опыта, действующего российского законодательства и научно-технических нормативов, регламентирующих вопросы управления и финансирования мероприятий экологической безопасности в сфере обращения с РАО. По итогам этой работы были разработаны Концепция и текст Законопроекта "Об обращении с радиоактивными отходами". Проект определяет правовые основы деятельности при обращении с РАО, их классификацию и параметры классификации, устанавливает систему государственного регулирования обращения с РАО, устанавливает принципы и основы обращения с РАО на территории РФ, вводит понятие незаконного оборота РАО, регламентирует отношения, возникающие в связи со сбором РАО, их временным хранением и передачей в специализированные организации, с переработкой, транспортированием, хранением, захоронением РАО, разработкой технологий, проектированием, строительством, реконструкцией, вводом в эксплуатацию, эксплуатацией, консервацией объектов по обращению с РАО, с осуществлением радиационного контроля и контроля за состоянием окружающей среды, выбором мест размещения хранилищ РАО и отводом участков недр для размещения хранилищ. На данный проект Федерального закона было наложено вето Президента РФ.

Одним из важных вопросов является упорядочение законодательства об обращении РАО путем его кодификации. Основным направлением развития могла бы стать разработка специального закона об обращении с радиоактивными материалами и их отходами, комплексно регулирующего ввоз и вывоз с территории РФ РАО, транспортировку по территории РФ, производство, переработку, хранение, утилизацию и захоронение РАО, ответственность за нарушение порядка обращения с РАО и причиненный ущерб, обязательное страхование ответственности участников названных отношений. Это позволило бы оптимизировать сферу регулирования указанных отношений за счет детального регулирования обращения с РАО, а также отношений по рациональному использованию недр в рассматриваемых целях; персонифицировать ответственность должностных лиц; усилить государственный контроль в сфере обращения с РАО; повысить роль экологической экспертизы соответствующих программ и проектов. Не менее важно урегулировать отношения по порядку создания, деятельности и ликвидации специализированных предприятий и научно-исследовательских институтов, перехода прав пользования объектами размещения РАО от одного субъекта к другому, четко урегулировать режим имущества специализированного предприятия, порядок его реорганизации, отчуждения, залога. Следует детально урегулировать всю сферу отношений системы конкурсов на получение соответствующих лицензий и разрешений, включая определение видов и условий конкурсов, подготовку материалов, порядок предоставления и рассмотрения заявок, а также определить задачи и полномочия конкурсных комиссий, порядок их формирования, проведение экологической экспертизы.

Из анализа вышеизложенного следует, что законодательство РФ об обращении с РАО находится в стадии формирования. Его эффективности, необходимости восполнения пробелов уделяется все возрастающее внимание, что подтверждается установленными в основах политики и стратегии России принципами, целями, задачами <*>. Представляется необходимым дальнейшее развитие законодательства об обращении с РАО как комплексной, непротиворечивой, ясной и открытой системы, обеспечивающей как государственные интересы Российской Федерации, так и права и свободы граждан.

Обобщая исследования нормативной базы, определения и классификацию РАО, а также видов обращения с ними можно сделать следующие выводы.

1. Отношения по обращению с РАО динамично развиваются, увеличиваются темпы накопления РАО, увеличиваются масштабы и объемы деятельности, связанной с обращением с РАО, как в экономическом, так и в правовом направлении.

2. Действующее законодательство об обращении с РАО недостаточно полно определяет полномочия субъектов права, объектов их размещения, классификацию РАО и виды обращения с РАО, организацию государственного учета и отчетности об использовании РАО. В действующем законодательстве без разъяснения используются понятия безопасности - ядерной, экологической, пожарной, технической, отсутствуют понятия оборота РАО, критерии отнесения веществ к РАО и их классификации. Вследствие этого в практической деятельности и научных работах, нормативно-технической документации по охране окружающей среды по-разному представляются объекты правового регулирования, объекты охраны, режим РАО и объекты их размещения.

3. Правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере обращения с РАО, находятся в тесном взаимодействии между собой, несут в себе комплекс специфических черт - по объекту и субъектам, по способам воздействия на общественные отношения по обращению с РАО. Отношения по обращению с РАО относительно самостоятельны и носят комплексный характер. Исходя из классификации РАО, устанавливается режим пунктов хранения и размещения РАО и других видов обращения с РАО. Из этого следует, что отношения по обращению с РАО, хозяйствование на объектах их размещения являются объектами обособленных правоотношений.

4. Правовое регулирование в области обращения с РАО осуществляется в рамках большого количества законов и подзаконных актов фрагментарно применительно к отдельным аспектам хозяйственной и иной деятельности на основе целей и принципов соответствующих отраслей законодательства. Учитывая, что объектом регулируемых отношений выступают РАО как особый материальный объект, регулирование этих отношений должно строиться на основе единого подхода, единых принципов и целей. Эта задача наилучшим образом будет обеспечена путем кодификации законодательства и принятия Федерального закона "Об обращении с радиоактивными отходами".

2. Радиоактивное загрязнение

Представляет особую опасность для человека и среды его обитания. Это связано с тем, что ионизирующая радиация оказывает интенсивное и пагубное постоянное воздействие на живые организмы, а источники этой радиации широко распространены в окружающей среде. Радиоактивность - самопроизвольный распад атомных ядер, приводящий к изменению их атомного номера или массового числа и сопровождающийся альфа-, бета- и гамма-излучениями. Альфа-излучение - поток тяжелых частиц, состоящий из протонов и нейтронов. Он задерживается листом бумаги и не способен проникнуть сквозь кожу человека. Однако он становится чрезвычайно опасным, если попадает внутрь организма. Бета-излучение обладает более высокой проникающей способностью и проходит в ткани человека на 1 - 2 см. Гамма-излучение может задерживаться лишь толстой свинцовой или бетонной плитой.

Уровни земной радиации неодинаковы в разных районах и зависят от концентрации радионуклидов вблизи поверхности. Аномальные радиационные поля природного происхождения образуются при обогащении ураном, торием некоторых типов гранитов, других магматических образований с повышенным коэффициентом эманирования, на месторождениях радиоактивных элементов в различных породах, при современном привносе урана, радия, радона в подземные и поверхностные воды, геологическую среду. Высокой радиоактивностью часто характеризуются угли, фосфориты, горючие сланцы, некоторые глины и пески, в том числе пляжные. Зоны повышенной радиоактивности распределены на территории России неравномерно. Они известны как в европейской части, так и в Зауралье, на Полярном Урале, в Западной Сибири, Прибайкалье, на Дальнем Востоке, Камчатке, Северо-востоке. В большинстве геохимически специализированных на радиоактивные элементы комплексах пород значительная часть урана находится в подвижном состоянии, легко извлекается и попадает в поверхностные, подземные воды, затем в пищевую цепь. Именно природные источники ионизирующего излучения в зонах аномальной радиоактивности вносят основной вклад (до 70 %) в суммарную дозу облучения населения, равную 420 мбэр/год. При этом эти источники могут создавать высокие уровни радиации, влияющие в течение длительного времени на жизнедеятельность человека и вызывающие различные заболевания вплоть до генетических изменений в организме. Если на урановых рудниках ведется санитарно-гигиеническое обследование и принимаются соответствующие меры по охране здоровья сотрудников, то воздействие естественной радиации за счет радионуклидов в горных породах и природных водах изучено крайне слабо.

Среди естественных радионуклидов наибольшее радиационно-генетическое значение имеют радон и его дочерние продукты распада (радий и др.). Их вклад в суммарную дозу облучения на душу населения составляет более 50 %. Радоновая проблема в настоящее время считается приоритетной в развитых странах и ей уделяется повышенное внимание со стороны МКРЗ и МКДАР при ООН. Опасность радона (период полураспада 3,823 суток) заключается в его широком распространении, высокой проникающей способности и миграционной подвижности, распаде с образованием радия и других высокорадиоактивных продуктов. Радон не имеет цвета, запаха и считается "невидимым врагом", угрозой для миллионов жителей Западной Европы, Северной Америки.

В России радоновой проблеме начали уделять внимание лишь в последние годы. Территория нашей страны в отношении радона слабо изучена. Полученная в предыдущие десятилетия информация позволяет утверждать, что и в Российской Федерации радон широко распространен как в приземном слое атмосферы, подпочвенном воздухе, так и в подземных водах, включая источники питьевого водоснабжения.

По данным Санкт-Петербургского научно-исследовательского института радиационной гигиены, наибольшая концентрация радона и его дочерних продуктов распада в воздухе жилых помещений, зафиксированная в нашей стране, соответствует дозе воздействия на легкие человека 3-4 тысячи бэр в год, что превышает ПДК на 2 - 3 порядка. Предполагается, что вследствие слабой изученности радоновой проблемы в России возможно выявление высоких концентраций радона в жилых и производственных помещениях целого ряда регионов.

К ним прежде всего относятся радоновое "пятно", захватывающее Онежское озеро, Ладожское и Финский залив, широкая зона, прослеживающаяся от Среднего Урала в западном направлении, южная часть Западного Приуралья, Полярный Урал, Енисейский кряж, Западное Прибайкалье, Амурская область, северная часть Хабаровского края, Чукотский полуостров.

Особенно актуальна радоновая проблема для мегаполисов и крупных городов, в которых имеются данные о поступлении радона в подземные воды и геологическую среду по активным глубинным разломам (Санкт-Петербург, Москва).

Каждый житель Земли в последние 50 лет подвергся облучению от радиоактивных осадков, вызванных ядерными взрывами в атмосфере в связи с испытаниями ядерного оружия. Максимальное количество этих испытаний имело место в 1954 - 1958 г.г. и в 1961 - 1962 гг.

Существенная часть радионуклидов при этом выбрасывалась в атмосферу, быстро разносилась в ней на большие расстояния и в течение многих месяцев медленно опускалась на поверхность Земли.

При процессах деления атомных ядер образуется более 20 радионуклидов с периодами полураспада от долей секунды до нескольких миллиардов лет.

Второй антропогенный источник ионизирующего облучения населения - продукты функционирования объектов атомной энергетики.

Хотя при нормальной работе АЭС выбросы радионуклидов в окружающую среду незначительны, Чернобыльская авария 1986 года показала чрезвычайно высокую потенциальную опасность атомной энергетики.

Глобальный эффект радиоактивного загрязнения Чернобыля обусловлен тем, что при аварии радионуклиды были выброшены в стратосферу и уже в течение нескольких суток были зафиксированы в Западной Европе, затем в Японии, США и других странах.

При первом неконтролируемом взрыве на Чернобыльской АЭС в окружающую среду поступали очень опасные при попадании в организм человека сильно радиоактивные "горячие частицы", представляющие собой тонкодисперсные фрагменты графитовых стержней и других конструкций атомного реактора.

Образовавшееся радиоактивное облако накрыло огромную территорию. Общая площадь загрязнения в результате Чернобыльской аварии цезием-137 плотностью 1 -5Ки/км2 только на территории России в 1995 году составила около 50 000 км2.

Из продуктов деятельности АЭС особую опасность представляет тритий, накапливающийся в оборотной воде станции и поступающий затем в водоем-охладитель и гидрографическую сеть, бессточные водоемы, подземные воды, приземную атмосферу.

В настоящее время радиационная обстановка в России определяется глобальным радиоактивным фоном, наличием загрязненных территорий вследствие Чернобыльской (1986 г.) и Кыштымской (1957 г.) аварий, эксплуатацией урановых месторождений, ядерного топливного цикла, судовых ядерно-энергетических установок, региональных хранилищ радиоактивных отходов, а также аномальными зонами ионизирующих излучений, связанных с земными (природными) источниками радионуклидов.

3. Образование радиоактивных отходов, и проблема с их обращением и утилизацией

Радиоактивные отходы (РАО) образуются при эксплуатации объектов ядерного топливного цикла, атомных электростанций, исследовательских реакторов, критических стендов и сборок, мощных источников ионизирующего излучения, судов гражданского и кораблей военно-морского флотов с ядерными энергетическими установками и иными радиационными источниками, а также при использовании изотопной продукции в научных организациях, народном хозяйстве и медицине.

Основное количество (РАО) накоплено в процессе создания ядерного оружия. На базе оборонных объектов был создан ядерный топливный цикл, и в результате Российская Федерация является одной из немногих стран в мире, обладающих всеми элементами ядерного топливного цикла, включающего добычу и обогащение урановых руд, изготовление ядерного топлива, изготовление изотопной продукции, переработку отработавшего ядерного топлива и обращение с РАО. Значительная часть от общего количества накопленных в России РАО образовалось при становлении атомной промышленности, причем основное количество РАО (97% от общего по ядерному топливному циклу) накоплено на ПО "Маяк", Горно-химическом комбинате и Сибирском химическом комбинате. Общий объем накопленных в России РАО составляет ~ 6,5106 м3 с суммарной активностью ~ 1,5109 Ки. В настоящее время основное количество РАО образуется в результате переработки отработавшего ядерного топлива.

Таким образом, в Российской Федерации действует комплекс объектов использования атомной энергии, на которых к настоящему времени накоплены и продолжают накапливаться РАО различного вида. Одним из важнейших условий развития атомной промышленности является решение проблем безопасного обращения с РАО.

За последнее десятилетие в Российской Федерации приняты законодательные акты общего характера, направленные на обеспечение ядерной и радиационной безопасности. Они содержат не только общие положения правовой системы по предотвращению вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, но и отдельные положения, относящиеся к обеспечению безопасности при обращении с ядерными материалами, радиоактивными веществами и, в частности, с РАО.

Ряд положений Федерального закона "Об использовании атомной энергии" отражает существующие в Российской Федерации тенденции к гармонизации подходов к обеспечению безопасности при обращении с РАО с принятыми международным сообществом принципами и критериями безопасности. Так, статья 47 устанавливает, что при хранении и переработке РАО должна обеспечиваться надежная защита работников объектов использования атомной энергии, населения и окружающей среды от недопустимого радиационного воздействия и радиоактивного загрязнения. В статье 48 установлено, что при хранении или захоронении РАО должны быть обеспечены их надежная изоляция от окружающей среды, защита настоящего и будущих поколений, биологических ресурсов от радиационного воздействия сверх установленных пределов. Таким образом, принятые международным сообществом принципы "защита будущих поколений и "бремя для будущих поколений" Российская Федерация установила законодательно. Существующая тенденция к гармонизации подходов к обеспечению безопасности при обращении с РАО подтверждается также фактами присоединения нашей страны к целому ряду международных конвенций, особенно присоединением Российской Федерации в январе 1999 г. к Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами.