Планирование и финансирование мероприятий по охране природы предприятиями ЖКХ (жилищно-коммунальное хозяйство)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки РФ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

Высшего профессионального образования

«Нижегородский государственный университет им. Н. И. Лобачевского»

Борский филиал

Направление «Экономика»

Реферат

По дисциплине «Экология»

Планирование и финансирование мероприятий по охране природы предприятиями ЖКХ

Выполнила студентка 1 курса очной формы обучения (гр.1-Б11ЭК/20)

Мингалёва Ксения Алексеевна

Научный руководитель

В.Н. Волков

Бор, 2015 год

Содержание

Введение

1. Загрязнение атмосферы

2. Эколого-экономическое планирование бывшего СССР

3. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»

4. Финансирование экологических программ и мероприятий по охране окружающей среды

Введение

Планирование мероприятий по улучшению состояния окружающей природной среды и рациональному использованию природных ресурсов на основе комплексного использования всех элементов экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды для достижения целей экологической политики является одной из основных функций управления в экологической сфере на всех уровнях.

загрязнение атмосфера канцероген экологический

1. Загрязнение атмосферы

Жизнедеятельность человечества на всей ее протяженности уже была связана с явлением загрязнения атмосферы: это - дым костров, запахи бытовых отходов, однако ее масштабы были настолько малы, что не влияли на окружающую среду. Начиная с XIX в. в развитых странах стали применять новые методы удаления отходов, обработки сточных вод, способы отопления, приготовления пищи. В XXI в. с развитием урбанизированного общества стали все более ощущаться проблемы, вызванные загрязнением воздушной среды. Загрязнение окружающей среды на современном этапе - это, безусловно, результат индустриальной деятельности и методов транспортировки, т. е. последствия использования человечеством энергии.

Атмосфера, окружающая нашу планету, состоит из тропосферы (примерно до 10 км над поверхностью земли), стратосферы (от 10 до 50 км над поверхностью земли) и мезосферы (от 60 до 80 км над поверхностью земли). Тропосферу заполняет воздушное пространство. Воздух, как известно, состоит из азота (78 %), кислорода (20,94 %), аргона (0,93 %) и микрокомпонентов - гелий, неон, криптон, ксенон и оксиды азота, которые в нормальных условиях не взаимодействуют между собой.

Концепция загрязнения атмосферы включает определенные действия и явления, ведущие к ухудшению исходного природного ее качества. Загрязняющими веществами считаются те, которые оказывают отрицательное воздействие на окружающую среду либо непосредственно после химических изменений в атмосфере, либо в сочетании с другими веществами. Загрязнением атмосферы считается прямое или косвенное введение в нее любого вещества в таком количестве, которое воздействует на качество и состав наружного воздуха, нанося вред людям, живой и неживой природе, экосистемам, строительным материалам, природным ресурсам - всей окружающей среде. Исходя из этого определения, принятого в некоторых зарубежных странах, к загрязнению атмосферы можно отнести выбросы большого количества водяного пара, энергии, пыли, активных и неактивных газов. Степень загрязнения атмосферы зависит от числа и массы выбросов, от их высоты, расстояния и времени воздействия.

Кроме выбросов в атмосферу материальных частиц для нее вредны также выбросы энергии. Загрязняющими могут считаться, следовательно, выбросы теплоты, шум, вибрации, радиоактивные и электромагнитные (микроволновые, радарные, ультравысокочастотные и т.д.) излучения. Компоненты воздуха являются загрязняющими, если их концентрации настолько велики, что могут оказать ощутимое воздействие на человека и окружающую среду. Эти воздействия подразделяются на прямые и косвенные.

Прямые воздействия (острые или динамические) на окружающую среду, проявляющиеся сразу, и косвенные воздействия (долговременные), накапливающиеся в атмосфере в течение долгого времени до концентраций выше фоновых (хроническое воздействие). Динамическое загрязнение атмосферы влияет на нижние ее слои, а долговременное загрязнение воздействуют на всю земную атмосферу.

Различают также первичное загрязнение (результат выброса загрязняющих веществ) и вторичное загрязнение или химизм атмосферы (результат химических превращений веществ в атмосфере). Защита атмосферы окружающей среды связана, как правило, с тремя ее основными составляющими - атмосферой, гидросферой и литосферой. За последние десятилетия серьезной международной проблемой стала защита атмосферы от загрязнений - следствия хозяйственной деятельности человека. Действительно, по сравнению с другими составляющими среды обитания атмосфера, обладающая большей пространственной мобильностью, загрязняется наиболее быстро. Существуют различные точки зрения на проблему защиты атмосферы: биологическая, экологическая, гигиеническая и медицинская, комплексного планирования градостроительства, а также технологическая. Природоохранная (экологическая) технология занимается решением технологических проблем защиты окружающей среды.

Наряду с созданием возможностей повышения уровня жизни разработка и интенсификация современных технологических процессов привели к появлению совершенно новых типов химических веществ, которые оказывают коррозионное и комплексное воздействия, опасные как для жизни человека, так и вообще всего живого в зоне их распространения. Постоянной проблемой в местах, приближенных к источникам выбросов, а также в более обширных районах, окружающих промышленные зоны и города, являются традиционные загрязнения - пылевые частицы и оксиды серы и азота. В настоящее время глобальное распространение этих загрязнений становится предметом самого серьезного обсуждения.

Быстрое развитие технологии защиты атмосферы в последнее десятилетие обусловлено не только увеличением загрязнения атмосферы, но и изменением исходных критериев ее защиты, диктуемых переоценкой подходов к использованию топливных и сырьевых материалов, а также расширяющимся международным содружеством, примером которого может служить Общеевропейская Конвенция по вопросам дистанционного загрязнения атмосферы. Обычно под термином «атмосфера» понимают слой воздуха, окружающий Землю. Иногда ее подразделяют на свободную или наружную атмосферу, т. е. находящуюся вне замкнутых пространств (зданий и других сооружений), и внутреннюю атмосферу в замкнутых пространствах для работы, проживания, культурных, спортивных и других мероприятий.

Потребность человека в воздухе в состоянии покоя - 5...10 л/мин, при усилиях - около 30 л/мин; при больших усилиях - до 100 л/мин; в среднем за сутки - около 15 кг. Удельная поверхность легких составляет от 55 до 90 м². В легких воздух нагревается и увлажняется, из него удаляются посторонние частицы и кислород, а содержание диоксида углерода в нем возрастает.

Чистый воздух, лишенный пылевидных и газообразных загрязнений, является идеалом, не встречающимся в природе из-за постоянного динамического обмена между атмосферой и земной поверхностью, гидросферой, биосферой и т.д. Как подчеркивал Абельсон (1971), при извержении вулкана Кракатау в 1883 г. в атмосферу поступило пыли больше, чем с дымом от всех рукотворных костров за всю историю человечества. Следовательно, даже природный состав воздуха непостоянен.

Содержание пыли в природной наружной атмосфере также существенно изменяется в зависимости от скорости ветра, влажности, содержания пыли на поверхности земли и плотности природных источников пыли. 20 мг/м³ - это среднее массовое содержание пыли в незагрязненном воздухе. Концентрация твердых частиц в незагрязненном воздухе колеблется от 5 до 30 млн. на 1 м³.

Вещества, загрязняющие атмосферу, подразделяются на твердые, жидкие и газообразные, воздействующие непосредственно или после химических превращений, а также совместно с другими веществами. Последствия загрязнений, т.е. изменения состава атмосферы, представляют опасность для здоровья людей и животных, растительного мира, окружающей среды, комфортности (появление запахов, снижение видимости).

Известно, что в воздухе всех крупных городов мира присутствуют такие активные загрязнители, как: диоксид серы SO₂, оксиды азота NO и NO₂, моноксид углерода СО и непредельные углеводородные соединения. Причиной загрязнения воздуха могут явиться фтор, галогены хлора и их кислотные производные в больших концентрациях. Эти и многие другие вещества присутствуют в атмосфере в виде постоянных, т. е. фоновых концентраций, которые возникают в результате естественных процессов: действия вулканов, лесных пожаров, биологических процессов в почвах, на болотах, при разложении органики. Искусственные загрязнения часто во много раз превышают фоновые концентрации канцерогенных веществ.

Процессы образования газов называют источниками, а процесс их естественного удаления - стоками. На протяжении всего времени жизни планеты до начала активной промышленной деятельности человечества эти процессы были сбалансированы. Естественные стоки, как выясняется, часто могут справляться также и с примесями активных газов, поступающих в атмосферу в больших, но не чрезмерных количествах.

Загрязняющее вещество в международной терминологии именуется термином «контаминант», а его выброс в атмосферу - термином «эмиссия». Проблемы загрязнения атмосферы, за исключением СO₂, возникли в результате большой искусственной эмиссии, которую называют антропогенной. Эта эмиссия сосредоточена, в основном, на урбанизированных, сравнительно небольших по площади территориях промышленно развитых стран. Известно, что более 90 % мировой индустрии расположено в Северном полушарии между 30° и 60° северной широты. Именно в городах этих стран антропогенная эмиссия значительно превышает естественную и не может быть удалена соответствующими естественными стоками.

Опасность воздействия канцерогенных веществ воздуха возрастает именно в городах, потому что воздействует на огромное количество людей.

Естественные эмиссии достаточно постоянны, а антропогенные устойчиво увеличиваются вместе с ростом населения и развитием промышленности. Так, например, выделение такого контаминанта, как СO₂, в 1860 г. составляло около 5 млн. т. (за счет сжигания угля), а в настоящее время составляет более 190 млн. т. (100 млн. т. - в результате сжигания угля, 50 млн. т. - при переработке и сжигании нефти, переплавке медных, свинцовых и цинковых руд и т.д.).

Кроме активных газов причиной загрязнения атмосферы являются и неактивные газы, например, такие как диоксид углерода. Этот газ непосредственно не вреден для живых организмов, но его накопление в атмосфере влияет, ни радиационный баланс Земли и соответственно на климат планеты. Естественные соответствующие стоки, например, поглощение океаном, не в состоянии обезвредить такие антропогенные эмиссии.

Группа инертных контаминантов - хлористых фтористых соединений метана - разлагается естественным образом. Их концентрация постоянно возрастает, а продукты разложения продолжают разлагаться в атмосфере, взаимодействуя с озоном, что для человечества не менее опасно.

В атмосфере также присутствуют пылевые частицы и водяной пар. Пылевые частицы появляются в атмосфере в результате человеческой деятельности (обработка полей, производственные процессы и т.д.), составляющей 10% от естественных пылевыделений (выветривание почвы, реакции между газовыми контаминантами). Они в основном содержатся в промышленных районах с высокой плотностью населения. Пыль воздействует на здоровье людей, занося в легкие микродозы свинца, полиароматических углеводов. Пылевые частицы уменьшают проницаемость атмосферы для солнечных лучей и ее прозрачность, становятся кроме того катализатором опасного взаимодействия газов.

Водяные пары составляют до 4 % массы воздуха. Они образуются в результате производственных процессов и естественным испарением при круговороте воды в природе, а также в результате выделения большого количества тепла. Водяные пары, а также продукты окисления диоксида серы способствуют при определенных метеорологических условиях возникновению смога. Смог различают двух видов. Первая форма смога связана с Лондоном, где 5-11 декабря 1952 г. он был впервые зарегистрирован. Классический смог - возникшее при большой влажности и безветрии опасное состояние воздуха над зимним Лондоном, повлекшее за собой взаимодействие между пылевыми частицами золы, дыма и диоксидом серы, находящимися в атмосфере.

Другая форма смога ассоциируется с Лос-Анджелесом 1943 г. Летом под воздействием солнечной радиации произошла реакция между диоксидом серы SO₂, превращающемся в серную кислоту, и оксидами азота NO с углеводородами (два основных компонента автомобильного выхлопа). Этот вид смога называется фотохимическим и влечет за собой раздражение слизистых оболочек глаз, воспаление носоглотки, ослабление респираторной функции, нарушение видимости до 3 км.

Рассеивание вредных веществ влияет на погоду и климат. Большая часть выбросов содержится в отходящих газах, полученных в результате сгорания топлива и имеющих меньшую плотность. Они намного теплее окружающего воздуха, и поэтому устремляются вверх. По мере перемешивания подъем газов замедляется. Та высота, где температура выбросов и воздуха сравнивается, называется глубиной перемешивания и является верхним уровнем рассеивания. Если холодный слой воздуха расположен над теплым, то газы не перемешиваются. На этот процесс влияет скорость ветра и другие метереологические условия.

Города, расположенные на больших высотах над уровнем моря, такие как Мехико, Йоханнесбург, лежащие на высоте примерно 2 км над уровнем моря, страдают от загрязнения воздуха не менее других городов, так как подъемная сила на высотных отметках меньше, а приземные инверсии возникают чаще. В странах с холодным климатом в Северной Европе, Северной Америке, Канаде зимой сжигается больше топлива и, следовательно, уровень загрязнения диоксином серы там выше, чем летом. Практически изменениям температуры соответствует изменение потребления топлива и, соответственно, вредных выбросов в атмосферу. И зимой, и летом эти города представляют собой «тепловые острова», потому что тепло, выделяемое зданиями, приводит к тому, что над городами образуется купол воздуха с температурой на 5°С выше окружающей среды. Твердые частицы заполняют туманный купол. Ночью при охлаждении туман конденсируется на твердых частицах, образуя фог.

Источниками загрязнения атмосферы, почвы и воды являются в основном процессы, обеспечивающие жизнедеятельность современного урбанизированного общества. Поэтому устранить их не представляется возможным. Остается выявлять, контролировать их деятельность и уменьшать вредность и количество эмиссии, внедряя все новые технологии контроля и очистных сооружений. К таким производствам относятся: нефтеперерабатывающие предприятия, химические, металлургические заводы, электростанции. Они выделяют около трети контаминантов, транспорт - 45 %, отопление - 5 %. Остальная часть загрязнения приходится на мелкие источники.

При переработке нефти образующиеся выбросы в атмосферу содержат пары углеводородов, газы, диоксид серы, сероводород, двуокись серы и мелкодисперсную пыль.

При плавке цветных металлов в больших количествах выделяется диоксид серы, который иногда используется для небольших производств, иногда выводится через трубы высотой более 200 м, а в остальных случаях оказывает значительный вред растительности в прилегающих районах. При выработке чугуна и стали выделяется мелкодисперсная пыль бурого оксида железа, пар, дегтярные газы, сероводород, органические сульфиды (меркантоны), имеющие неприятный запах, дым. Химические производства и другие процессы вызывают эмиссию диоксида серы, фтористый

водород и фторкремнистую кислоту. От источников горения, в том числе от двигателей внутреннего сгорания выделяются монооксид углерода, оксиды азота и серы, углеводороды, альдегиды и органические кислоты, взвешенные частицы.

Контаминантами считаются газообразные и твердые вещества, попадающие в атмосферу вследствие человеческой деятельности, когда их концентрации достаточно велики, чтобы оказать вредное воздействие в настоящее время или в будущем на здоровье людей в привычном мире. Загрязнение атмосферы контаминантами различно по вредности их воздействия в зависимости от удаленности, высоты выброса, метеорологических условий и состава. Глобальные последствия загрязнения атмосферы выражаются в кислотных дождях, парниковом эффекте, разрушении стратосферного озона.

Кислотные дожди, выпадающие на обширных территориях, - следствие скапливающихся в биосфере сульфатов. Часто они выпадают в отдалении от источников эмиссии. Следовательно, эта проблема является интернациональной. Кислотные дожди уже нанесли урон, повредив растительность и отравив водоемы в Северо-Восточной Америке и Северо-Западной Европе. Например, в Швеции после выпадения кислотных дождей в 15000 озер пропала рыба. Такие последствия возникли после выбросов сернистых соединений в Финляндии, Норвегии, Австрии, Швейцарии.

Парниковый эффект является следствием изменения концентрации диоксида углерода СО₂. Естественный отток его происходит поглощением океана и лесными массивами. Но антропогенные источники столь велики, что баланс оказался нарушенным. Дальнейшее повышение концентрации диоксида углерода в атмосфере может быть связано с повышением температуры и существенным изменением климата, так как инфракрасные лучи будут задерживаться, а видимые и ультрафиолетовые - проходить сквозь атмосферу свободно. Это может повлечь за собой таяние полярного льда, увеличение температуры воды в океане и общей температуры воздуха на 1,5 °С, что весьма существенно может повлиять на климат планеты.

Разрушение стратосферного озона очень опасное явление для всего живого на земле. Озоновый слой представляет собой экран, защищающий поверхность земли от жесткого ультрафиолетового излучения, губительного для всего живого. Он располагается между тропосферой и стратосферой. Уменьшение концентрации озона снижает эффект его положительного воздействия. Этот слой фильтрует ультрафиолетовую радиацию. Поскольку существующие формы жизни возникли и развились именно при этом условии, то возможные последствия разрушения озонового слоя могут быть необратимы. Этому способствуют водяные пары, непосредственные выбросы оксидов азота от самолетов, летающих выше тропосферы, увеличенные поступления закиси азота от производства азотных удобрений и образование в стратосфере атомного хлора из диффундирующих в нее хлорированных и фторированных метанов (фрионов). Разрушение 15 % озонового слоя грозит привести к увеличению онкологических заболеваний на 30%. «Озоновые дыры», появившиеся в последнее время, обладают пониженным содержанием озона. Над Антарктидой обнаружена «озоновая дыра» площадью 22 млн. км², над Северным полюсом - несколько меньшего размера. Над Россией «озоновые дыры» зафиксированы над Якутией, Республикой Коми, Дальним Востоком.

Потепление и изменение характеристик глобальной климатической системы в результате антропогенных выбросов паров и газов стало реальной опасностью для всего человечества. Эти изменения ведут к крупномасштабным негативным последствиям практически во всех областях деятельности человека, могут пагубно сказаться на здоровье населения.

Наибольшему потеплению подвержены высокие широты Земного шара, в которых расположена значительная часть территории Российской Федерации. Причем у нас особенно уязвимы к изменениям климата сельское, лесное и водное хозяйства, которые связаны, главным образом, с перераспределением числа и интенсивности засух.

При глобальном потеплении мер ожидается падение средней продуктивности зернового хозяйства на 26%, а общей продуктивности растениеводства - до 10%. Резко возрастает поражение лесов вредителями и гибель их от пожаров во время засух.

Ожидаемые изменения объема и режима стока рек потребуют дополнительных затрат на обустройство водохранилищ гидроэлектростанций. Изменения стока повлияют на уровень внутренних морей, что приведет к неблагоприятным нарушениям прибрежных территорий.

В зоне вечной мерзлоты, которая занимает около 10 млн. км² (58 % площади нашей страны), при потеплении климата из-за таяния будет разрушаться хозяйственная инфраструктура. При отсутствии защитных мер уязвимыми, прежде всего, окажутся объекты добывающей энергетической и транспортных систем, коммунального хозяйства - жилые дома, производственные здания и сооружения, дороги, аэродромы, нефте- и газопроводы.

Подъем уровня Мирового океана может привести к затоплению и разрушению береговой зоны и низменных территорий дельт рек с расположенными здесь городами и поселениями. Эта опасность грозит обширным низменным территориям севера России и крупным приморским городам, например, Санкт-Петербургу.

2. Эколого-экономическое планирование бывшего СССР

В нашей стране планирование как функция управления имеет давние традиции, хотя в системе государственного планирования бывшего СССР эколого-экономическое планирование сформировалось намного позже, чем другие направления. Оно охватывало намечаемые мероприятия по сохранению и развитию природно-ресурсного потенциала, обеспечению его рационального и комплексного использования, снижению отрицательного воздействия промышленного и сельскохозяйственного производства, а также жилищно-коммунального хозяйства городов на окружающую среду. Впервые раздел «Охрана природы и рациональное использование природных ресурсов» был включен в государственный план развития народного хозяйства на X пятилетку (1975-1980 гг.). Для этого были разработаны специальные показатели, объединенные в 12 унифицированных форм, охватывающих вопросы охраны и рационального использования водных ресурсов, земель, лесных ресурсов, охраны атмосферного воздуха, организации природоохранных территорий, охраны и воспроизводства диких зверей и птиц, воспроизводства рыбных запасов, охраны недр и рационального использования минеральных ресурсов. Кроме того, определялись капитальные вложения и ввод в действие природоохранных объектов, а также обосновывались природоохранные объекты (предприятия, сооружения, установки), включаемые в перечни вновь начинаемых строек и титульные списки строек за счет государственных капитальных вложений [24].

Задания по охране природы устанавливались по всем уровням управления (в том числе по отдельным городам). Практика регионального планирования и предплановых исследований определялась директивными требованиями разработки территориальных комплексных схем охраны природы. К 80-м годам относится и наиболее активное использование в планировании (в том числе природопользования и охраны окружающей среды) программно-целевых методов и разработка государственных региональных и городских целевых комплексных программ.

С начала 90-х годов природоохранная концепция, долгосрочные цели и основные направления рационального природопользования и охраны окружающей среды в Российской Федерации стали обосновываться с учетом перехода к рыночной экономике, радикального изменения политического устройства и более широкого использования международного опыта. После проведения известной международной конференции по окружающей среде и развитию в 1992 г. (РИО-92) наиболее целесообразной формой экологического планирования была признана международными организациями разработка национальных, региональных и локальных планов действий по охране окружающей среды (НПДООС, РПДООС и ЛПДООС), методология которых отличается системностью и базируется на достаточно широких подходах концепции устойчивого развития. В России в 90-х годах разрабатывались двух-, трехлетние национальные планы действий по охране окружающей среды (на 1994-1995, 1996-1997 и 1999-2001 гг.), которые включали концепцию экологической политики России, приоритетные направления решения экологических проблем, мероприятия по разработке законопроектов и нормативных актов, а также федеральные целевые программы. В рекомендациях по разработке региональных планов действий по охране окружающей среды, изложенных в НПДООС Российской Федерации на 1999-2001 гг., предлагалось включать в структуру таких планов анализ состояния и тенденций изменения экологической ситуации (в том числе основные экологические проблемы по средам, видам и источникам воздействия и их ранжирование по степени опасности), анализ проблем управления охраной окружающей среды и природопользованием, определение приоритетных направлений природоохранной деятельности, механизм реализации плана (в том числе взаимодействие различных органов власти и вовлечение различных общественных сил в реализацию плана, а также механизм корректировки плана в зависимости от хода его выполнения и появления новой информации).

Однако при всех своих преимуществах РПДООС и ЛПДООС не получили широкого распространения в нашей стране.

3. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»

В настоящее время по действующему Федеральному закону «Об охране окружающей среды» от 10.01.02 г. № 7-ФЗ планирование мероприятий по охране окружающей среды и природопользованию должно осуществляться в составе программ и прогнозов социально-экономического развития на всех уровнях государственного и муниципального управления. Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, также обязаны планировать, разрабатывать и осуществлять мероприятия по охране окружающей среды.

Наиболее всеобъемлющей формой государственного планирования мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды в настоящее время является разработка ежегодных и среднесрочных планов-прогнозов природопользования и охраны окружающей среды в рамках прогнозирования социально-экономического развития страны в целом, отдельных отраслей и территорий. В соответствии с Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20.07.95 г. № 115-ФЗ разработка прогнозов обеспечивается Правительством Российской Федерации и осуществляется в системе Министерства экономического развития и торговли (с привлечением всех министерств и ведомств). При этом одна из существенных особенностей разработки прогноза природопользования состоит в том, что объектами прогнозирования являются не только социально-экономические процессы, но и природные явления, обусловленные техногенными факторами. В связи с этим важное значение приобретает предвидение возможных последствий антропогенного воздействия на окружающую природную среду, на основе которого определяется экологическая стратегия хозяйственного развития. Таким образом прогноз предполагает, прежде всего, определение масштабов воздействия хозяйственной деятельности на качество окружающей среды, рассматриваемой как важнейшее условие жизни людей и устойчивого экономического развития, с последующим установлением необходимых мер по поддержанию качества окружающей среды на нормативном уровне, соответствующем требованиям санитарно-гигиенических и экологических нормативов.

Наиболее распространенными методами прогнозирования в настоящее время являются экстраполяция, нормативные расчеты (там, где они возможны), экспертные оценки. Современный горизонт прогнозирования социально-экономического развития, включая процессы природопользования, по объективным причинам остается довольно коротким, но в перспективе, в связи со стабилизацией социально-экономической обстановки и началом экономического роста в стране, он неизбежно будет иметь тенденцию к увеличению.

Вместе с тем, фактически деятельность по планированию использования природных ресурсов и охране окружающей среды значительно шире (как в смысловом, так и в процедурном отношении), чем разработка соответствующих разделов для прогноза социально-экономического развития, и имеет несколько весьма разнородных, но взаимосвязанных направлений. При этом особое значение имеет взаимоувязка местных планов, плановых и программных документов на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.

По Федеральному закону «Об охране окружающей среды» от 10.01.02 г. №7-ФЗ (ст. 15) в целях планирования, разработки и осуществления мероприятий по охране окружающей среды должны разрабатываться федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации и целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Федерации.

До 2001 г. в России осуществлялась реализация более десятка федеральных экологических программ, часть из которых, имея статус федеральных, были по существу региональными и даже городскими. При этом все программы финансировались неудовлетворительно и не решили основных задач.

Постановлением Правительства РФ от 07.12.01 г. № 860 была утверждена единая долгосрочная целевая федеральная программа «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 гг.)», которая включает 12 подпрограмм:

«Минерально-сырьевые ресурсы»;

«Леса»;

«Водные ресурсы и водные объекты»;

«Водные биологические ресурсы и аквакультура»;

«Регулирование качества окружающей природной среды»;

«Отходы»;

«Поддержка особо охраняемых природных территорий»;

«Сохранение редких и исчезающих видов животных и растений»;

«Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории»;

«Возрождение Волги»;

«Гидрометеорологическое обеспечение безопасной жизнедеятельности и рационального природопользования»;

«Прогрессивные технологии картографогеодезического обеспечения».

Целью программы «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 гг.)» является сбалансированное развитие природно-сырьевой базы для удовлетворения потребностей экономики страны в топливно-энергетических, минеральных, водных, лесных и водных биологических ресурсах, обеспечение конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Эта программа определяет приоритеты планирования природопользования и охраны окружающей среды как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Кроме того, на уровне субъектов Федерации могут разрабатываться программы, направленные на решение специфических региональных проблем, характерных для территории конкретных субъектов Федерации, их природных комплексов или отдельных объектов.

Экологическое планирование на территории муниципальных образований предполагает разработку целевых показателей состояния окружающей среды, подготовку соответствующих программ их достижения, обоснование (в пределах компетенции органов местного самоуправления) эколого-экономических нормативов, применение которых в практике управления может способствовать ориентации природопользователей на конкретные действия по оздоровлению городской среды и т.п.

Очевидно, что при планировании природоохранной деятельности на уровне муниципальных образований должны учитываться мероприятия, осуществляемые в рамках региональных и национальных экологических программ. В то же время, в процессе разработки планов природоохранных мероприятий муниципальных образований могут выявляться основания для предложений по инициированию новых или корректировке действующих программ на федеральном или региональном уровне.

4. Финансирование экологических программ и мероприятий по охране окружающей среды

Общим условием успешного выполнения планов природоохранных мероприятий является их финансовое обеспечение. В настоящее время финансирование экологических программ и мероприятий по охране окружающей среды производится за счет бюджетов всех уровней, средств предприятий и других внебюджетных источников. В связи с этим следует отметить, что в течение почти десяти лет в качестве независимых источников финансирования природоохранной деятельности выступали внебюджетные экологические фонды, но сейчас их роль практически утрачена, поскольку система внебюджетных фондов, созданная в начале 90-х годов, стала противоречить нормам нового бюджетного законодательства и подверглась глубокой трансформации, изменившей саму сущность этих институтов для аккумулирования экологических платежей и целевого расходования средств на природоохранные мероприятия. В 2001 г. Федеральный экологический фонд Российской Федерации был упразднен, а впоследствии были упразднены и многие региональные экологические фонды. Вместе с тем, субъекты Федерации вправе иметь экологические фонды (как и любые другие) в качестве целевых бюджетных фондов.

По ст. 17 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.98 г. № 145-ФЗ целевой бюджетный фонд - это фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Бюджетный кодекс содержит нормы, обеспечивающие использование средств целевых бюджетных фондов по целевому назначению. По ст. 17 средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. По ст. 35 на целевые бюджетные фонды не распространяется принцип общего (совокупного) покрытия расходов. По ст. 54 доходы целевых бюджетных фондов обособленно учитываются в доходах бюджета по ставкам, установленным налоговым законодательством Российской Федерации.

Сами по себе эти нормы бюджетного законодательства заслуживают одобрения, но в них не нашло отражения требование о поступлении всех уплачиваемых экологических платежей именно в целевые бюджетные фонды. По существу средства таких фондов могут формироваться в той мере, в какой они будут выделены из бюджета субъекта Федерации, вне зависимости от суммы собранных экологических платежей, и выполнять ограниченные функции, например, финансового сопровождения экологических программ, предусмотренных в бюджете, и учета израсходованных средств на эти цели.

Аналогичным образом может быть оформлено включение местных экологических фондов в состав местных бюджетов. Однако возможность существования местных экологических фондов на практике не всегда имеет достаточное обеспечение.

Таким образом, основным гарантированным источником финансирования природоохранных мероприятий являются бюджеты. Это определяет особую значимость финансового планирования природоохранных мероприятий.

При действующей бюджетной системе Российской Федерации финансовое планирование, как известно, осуществляется в рамках так называемого бюджетного процесса, регламентированного Бюджетным кодексом РФ от 31.07.98 г. № 145-ФЗ. Составление любого бюджета в соответствии с действующим законодательством основывается на прогнозе социально-экономического развития, основных направлениях бюджетной и налоговой политики, прогнозе сводного финансового баланса и плане развития государственного (муниципального) сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год. Самостоятельное место в бюджетной системе занимает перспективный финансовый план сроком на 3 года, который законодательно не утверждается, но информирует представительные органы о среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы. При подготовке всех этих документов определенные приоритеты природоохранной деятельности должны быть согласованы с другими приоритетами (социальными, экономическими, финансовыми).

При составлении бюджета для решения экологических проблем осуществляется, с одной стороны, обоснование необходимости финансирования наиболее важных природоохранных мероприятий и размера общих расходов из бюджета, связанных с охраной окружающей природной среды в текущем году, а с другой, - установление размера доходов бюджета, связанных с управлением природопользованием и охраной окружающей среды. К таким доходам с определенной долей условности могут быть отнесены отчисления в бюджет от регулярных природно-ресурсных и экологических платежей, средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности (штрафы), и средства, полученные в возмещение вреда, причиненного нарушением соответствующих правовых норм, а также доходы от платных услуг экологического профиля, оказываемых муниципальными предприятиями.

Исходя из принципа общего (совокупного) покрытия расходов, установленного для бюджетной системы Российской Федерации, который определяет, что доходы не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета (за исключением доходов целевых бюджетных фондов), финансирование расходов на охрану окружающей среды может осуществляться в любых объемах, независимо от суммы доходов бюджета, связанных с управлением природопользованием. Кроме того, в региональные и местные бюджеты могут быть направлены субсидии из бюджетов других уровней для осуществления конкретных мероприятий, если эти мероприятия соответствуют региональным или национальным приоритетам и отражены в соответствующих программах.

Вместе с тем, общим направлением совершенствования бюджетной системы в соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренной Постановлением Правительства РФ от 15.08.01 г. № 584, является в первую очередь обеспечение самостоятельности проведения налогово-бюджетной политики региональными органами власти и органами местного самоуправления в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней и, соответственно, сбалансированности бюджетов, в том числе и местных. Поэтому сопоставление доходов и расходов бюджета, связанных с природопользованием и охраной окружающей среды, имеет первостепенное значение для экономического обоснования природоохранных мероприятий и решения более широкого круга задач по управлению природоохранной деятельностью.

Размещено на Allbest.ru