Методы управления природопользованием

Размещено на http://www.allbest.ru/

Методы управления природопользованием



Содержание

1. Законодательные методы

2. Информационные методы

2.1 Мониторинг окружающей среды

2.2 Экологическое картографирование

2.3 Государственные природные кадастры

2.4 Географические информационные системы

3. Административные методы управления

3.1 Лицензирование

3.2 Нормирование (лимитирование)

3.2.1 Нормативы качества среды

3.2.2 Нормирование использования природных ресурсов

3.3 Экологический контроль

3.4 Экологическая экспертиза

3.5 Экологический аудит

3.6 Директивное регулирование

4. Экономические методы управления. Оценка природных ресурсов

5. Система (структура) органов управления природопользованием в Российской Федерации

Литература



1. Законодательные методы

В правовых вопросах природопользования первостепенным является Экологическое право - это отрасль права, которая регулирует общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы.

Источниками экологического права в Российской Федерации являются:

1. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, которая декларирует право граждан на землю и др. природные ресурсы; право на благоприятную окружающую среду (экологическую безопасность) и на возмещение ущерба, причиненного здоровью; определяет организационные и контрольные функции государственных и местных органов власти по рациональному использованию и охране природных ресурсов; устанавливает обязанности граждан по отношению к природе, охране ее богатств.

Статья 72 Конституции РФ определяет, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Федеральные Законы и Кодексы составляют экологическую и природно-ресурсную правовую основу. Это, прежде всего: Закон об охране окружающей среды; Земельный Кодекс; Закон о недрах; Водный Кодекс; Лесной Кодекс; Закон о животном мире.

Закон об охране окружающей среды (2002) определяет основные принципы использования и охраны окружающей среды (ст. 3):

- соблюдение права человека на здоровую, благоприятную окружающую среду;

- обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

- научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

- охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

- ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

- платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

- независимость контроля в области охраны окружающей среды;

- презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

- обязательность оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

- экономическое регулирование и нормирование качества;

- обязательность проведения государственной экологической экспертизы;

- приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;

- сохранение биологического разнообразия;

- необходимое наличие особо охраняемых природных территорий и объектов;

- экологические требования при выполнении производственной или иной деятельности;

- принятие соответствующих мер при чрезвычайных экологических ситуациях;

- соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды;

- государственный экологический мониторинг и экологический контроль;

- ответственность за экологические правонарушения;

- международное сотрудничество.

Каждый из ресурсных Законов (Кодексов) кроме характеристики ресурса, разграничения компетенции, порядка пользования, охраны и платежей предусматривает выполнение указанных принципов использования и охраны окружающей среды.



2. Информационные методы

Информационные методы условно можно разделить на три части:

- мероприятия, направленные на получение, обработку, хранение, представление и дальнейшее использование информации о состоянии окружающей среды и динамики развития процессов в ней;

- экологический мониторинг, методы картографирования и кадастров, геоинформационные системы, моделирование и прогнозирование антропогенных экологических процессов;

- экологическое образование, просвещение и воспитание, пропаганда и реклама.

2.1 Мониторинг окружающей среды

Усиление негативных последствий антропогенного воздействия на природу обусловило создание специальной системы наблюдений - мониторинга антропогенных изменений состояния природной среды. Общепринятым стало определение мониторинга, данное Ю.А. Израэлем (1974 г.):

мониторингом называется система наблюдений, оценки и прогноза состояния окружающей природной среды, позволяющая выделить изменения состояния биосферы на естественном фоне под влиянием человеческой деятельности.

Экологический мониторинг - комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов (ФЗ 2002).

Основные компоненты:

- мониторинг источников антропогенного воздействия на окружающую среду;

- мониторинг загрязнения абиотической компоненты окружающей среды;

- мониторинг биотической компоненты окружающей среды;

- социально-гигиенический мониторинг;

- обеспечение создания и функционирования экологических информационных систем.

На систему мониторинга и геофизические службы возложено решение следующих задач:

- наблюдение за изменениями состояния биосферы, выделение изменений, обусловленных деятельностью человека, и обобщение результатов наблюдений;

- определение тенденций и прогноз возможных изменений состояния биосферы;

- оценка изменений и тенденций изменений в состоянии биосферы путем сравнения с критериями (предельно допустимыми концентрациями (ПДК)), устанавливающими предел возможного экологического ущерба.

Существует несколько направлений проводимых исследований по мониторингу.

Мониторинг в рамках программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) подразделяется на следующие виды: мониторинг климатических условий, мониторинг трансграничного переноса (течениями, воздушными потоками) и осаждения загрязняющих веществ, мониторинг для целей здравоохранения, мониторинг возобновляемых природных ресурсов, мониторинг океана.

По степени емкости наблюдений за поведением биосферы различают мониторинг глобальный, региональный и импактный.

Мониторинг глобальный - слежение за общемировыми процессами и явлениями в биосфере Земли и ее экосфере (совокупность абиотических объектов и характеристик Земли, создающая на ней условия для развития жизни), включая все их экологические компоненты и предупреждение о возникающих экстремальных ситуациях.

Мониторинг региональный - слежение за процессами и явлениями в пределах отдельного региона, где они могут отличаться по природному характеру и антропогенным воздействиям от базового фона, характерного для всей биосферы.

Импактный мониторинг - мониторинг региональных и локальных антропогенных воздействий в особо опасных зонах и местах.

По организации наблюдений различают мониторинг авиационный, космический, окружающей человека среды.

Космический мониторинг - ведущийся с помощью космических средств наблюдения.

Авиационный мониторинг - осуществляемый в основном из пределов тропосферы с самолетов и других летательных аппаратов.

Мониторинг окружающей человека среды - слежение за состоянием природной среды и предупреждение о создающихся критических ситуациях, вредных или опасных для здоровья людей и других живых организмов.

Структурные звенья мониторинга:

- измерительная система;

- информационная система, включающая базы и банки данных правовой, медико-биологической, санитарно-гигиенической, технико-экономической направленности;

- системы моделирования и оптимизации промышленных объектов;

- системы восстановления и прогноза полей экологических и метеорологических факторов;

- система принятия решений.

Задачи:

1) оперативный контроль энерго-экологического, социального, медико-биологического состояния среды на различных уровнях;

2) сбор и хранение объективной информации о состоянии окружающей среды, здоровья населения;

3) формирование текущей картины состояния окружающей среды;

4) выявление факторов экологического неблагополучия региона;

5) подготовка информации, необходимой для принятия управленческих решений, соответствующих экологической обстановке;

6) выработка управляющего воздействия, направленного на улучшение состояния окружающей среды.

2.2 Экологическое картографирование

Экологическое картографирование заключается в использовании топографической информации общего и тематического характера в экологических целях, а также в составлении специальных экологических карт.

Большая часть элементов содержания топографических карт может интерпретироваться в интересах экологии и в сочетании с дополнительной информацией эффективно использоваться при оценке природных условий.

Экологическая карта отражает различные аспекты взаимосвязей организмов (в том числе человека) и природной среды.

Градация экологических карт:

1. По сложности:

а) простые - определяют зависимость одного параметра от другого (содержание тяжелых металлов относительно положения источника загрязнения);

б) относительно сложные, отражающие состояние отдельных компонентов природной среды или отдельных видов организмов (карты экологии почв, водоемов и т.д.);

в) сложные, на которых воспроизведены комплексные оценки влияния ряда антропогенных нагрузок на состояние многокомпонентных природных комплексов.

2. По принципам картографирования:

а) аналитические - содержат конкретную информацию о видах и степени воздействия на природную среду;

б) типологические - схемы районирования территорий по напряженности экологической обстановки. Могут содержать информацию о загрязненности (например объемы выбросов газа и пыли над городами, (т/сут), объемы сточных вод в населенных пунктах и т.д.); о нарушенности природной среды (площадь деградированных земель, промышленные пустыри, карьеры, отвалы, вырубка и деградация лесов); о состоянии населения и животных (распространение опасных заболеваний, сокращение численности и исчезновение отдельных видов животных).

Карты охраны природы:

1) карты распространения животных и растений;

2) карты ценных объектов живой природы (охраняемых и нуждающихся в охране);

3) комплексные карты охраны природы:

- характеристика особо охраняемых территорий;

- ландшафтная структура территории, ее хозяйственное использование;

- перечень природоохранных мероприятий и т.д.

2.3 Государственные природные кадастры

Кадастр - это систематизированный свод данных, включающий качественную и количественную опись объектов или явлений. Он содержит физико-географическую характеристику объектов или явлений, их классификацию, данные о динамике, степени изученности, эколого-экономическую оценку, рекомендации по использованию, охране и т. д.

В настоящее время ведется разработка и составление различных видов кадастров: биоэкономического, земельного, водного, лесного, рекреационного, минеральных ресурсов, состояния окружающей среды, охраняемых территорий, мелиоративного состояния орошаемых и осушенных земель, промысловых животных, отходов и т.д.

Кроме кадастров природных ресурсов, существуют кадастры охраняемых территорий и др. Ведение кадастров возложено на специально уполномоченные государственные органы определяемые Правительством Российской Федерации.

По уровню агрегации информации кадастры делятся на глобальные, региональные, локальные (районные) и кадастры (паспорта) отдельных объектов или явлений.

Существуют определенные особенности ведения различных кадастров.

Биоэкономический кадастр - это сводная информация, аккумулирующая в себе результаты океанографических, географических, экологических, биологических, химических и экономических исследований. В частности, кадастр биоэкономический морской содержит характеристики условий обитания, распределения, поведения и воспроизводства биоресурсов, условия, в том числе международно-правовые, их изъятия в хозяйственных целях без подрыва ресурсного потенциала.

Земельный кадастр включает:

- сведения о природном положении земель;

- учет качества и количества (состояние и изменение) земель;

- сведения о хозяйственном положении земель, бонитировку (качественную оценку) почв и экономическую оценку земель;

- технологические возможности угодий;

- сведения о правовом положении земель - регистрация землепользований и правового режима земель.

Государственный лесной кадастр:

- сведения о правовом режиме лесного фонда;

- количественное и качественное состояние лесного фонда;

- деление на группы лесов и категории защитности;

- экономическая оценка лесного фонда.

Государственный водный кадастр - свод данных о водных объектах, водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях. Учитываются абсолютные показатели (объем, расход), а также относительная характеристика территории по обеспеченности водными ресурсами, эффективность их хозяйственного использования, качество вод.

Что касается минерально-сырьевых ресурсов, то существует государственный баланс запасов, на котором учтены все имеющие стратегическое (народно-хозяйственное) значение разведанные месторождения.

Более высокий уровень кадастров - комплексные территориальные (акваториальные) кадастры природных ресурсов. Они содержат сведения обо всех ресурсах данной территории (акватории), их количественные и качественные характеристики, варианты хозяйственного освоения ресурсов. В них представлены физико-географическая характеристика территории (акватории), уровень изученности ресурсов, картографическая и статистическая информация; даны предложения по охране как всей территории (акватории), так и отдельных ресурсов, а также указаны основные направления дальнейших исследований в этой области.

К новым направлениям кадастровых разработок следует отнести региональные детериорационные кадастры: своды сведений об ухудшении качества окружающей человека среды; загрязнении воздуха, вод, почв, почвенной эрозии и т.д.

Активизировались разработка и составление кадастров отходов, что связано с истощением невозобновляемых природных ресурсов и растущим пониманием в обществе решения проблем использования вторичных минеральных (техногенных) ресурсов, к которым относятся полезные компоненты, соединения и породы, заключенные в отходах горнопромышленных предприятий и металлургических производств. Современные достижения науки и техники создали эффективные технологии для рентабельной их переработки, во многих случаях более прибыльной, чем добыча и переработка первичных ресурсов. В этой связи государственное значение приобретают учет и систематизация сведений о вторичных ресурсах минерального сырья, оценка эффективности получения из них полезных компонентов и продуктов, а также решение задач утилизации отходов.

Решение указанных проблем на базе экономического кадастра открывает новые возможности для планирования и управления использованием ресурсов минерально-сырьевого комплекса на качественно более высоком уровне.

В настоящее время только начинают разрабатываться кадастры по учету и вторичному использованию подземных выработанных пространств, открывающих широкие возможности для размещения в них как объектов народного хозяйства с определенными заданными функциями, так и отходов хозяйственной деятельности, не поддающихся утилизации.

По структуре типовая форма кадастрового учета представляет собой табличный свод приведенных в сопоставимый вид, периодически корректируемых сведений и показателей по объекту или явлению. По мере корректировки в типовую форму кадастра вносятся необходимые изменения и дополнения по представлениям составителей кадастра. Типовые формы кадастра, например, отходов горно-обогатительного комбината, заполняются соответствующими отраслевыми институтами или предприятиями. Контроль составления, содержания, развития и использования кадастра осуществляет центральный научно-исследовательский институт в составе отраслевого министерства.

Свод информации производится с учетом его ведения с помощью автоматизированных информационных систем, на которых осуществляют получение расчетных показателей и распечатку данных в приемлемой для потребителей форме.

2.4 Географические информационные системы

Географические информационные системы (ГИС) - это проблемно-ориентированная вычислительная интерактивная система обработки пространственно-распределенной информации, включающая средства сбора, преобразования, хранения и представления картографической информации для выработки управленческих решений в области природопользования и охраны окружающей среды.

Задачи:

- сбор данных об окружающей природной среде и ее состоянии;

- передача, тематическая обработка и организация хранения данных;

- обеспечение моделирования и анализа данных в пределах обоснованных масштабов карт и временных рядов наблюдений;

- выработка решений на основе смыслового ряда: наблюдение - измерение - описание - объяснение - предсказание - решение.



3. Административные методы управления

3.1 Лицензирование

Лицензирование - система административно-правового и экономического государственного регулирования и экологического контроля за пользованием природными ресурсами. Лицензия (лат. разрешение) - это разрешение на определенный вид деятельности по использованию природного ресурса (выемка, потребление, использование природного ресурса, а также выбросы, сбросы, размещение вредных веществ) с указанием способов контроля за охраной и рациональным использованием природных ресурсов.

Законом об охране окружающей природной среды 1993 года была определена выдача лицензий на комплексное природопользование (выдается в качестве закрепления права на пользование одновременно несколькими видами природных ресурсов). Закон 2002 года отменил выдачу лицензий на комплексное природопользование.

Имеют место как бы две разновидности лицензируемого права:

1. Разрешение на право пользования природными ресурсами.

2. Разрешение на право выбросов (сбросов) отходов.

Комплексность механизма лицензирования с использованием административных и экономических рычагов воздействия заключается в том, что лицензия содержит в себе:

1. Элементы разрешительной системы (экологические сертификаты, стандарты, нормативы, лимиты, оценка состояния окружающей среды).

2. Элементы экономического механизма (платежи за пользование ресурсами и загрязнение окружающей среды).

Порядок лицензирования в природопользовании определяется Федеральными ресурсными законами (Закон о недрах, Закон о животном мире и т.д.). Ст. 1, п. 2 Закона РФ от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» определено, что выдачу долгосрочной лицензии на каждый вид ресурса осуществляет соответствующий Государственный специально уполномоченный орган.

3.2 Нормирование (лимитирование)

Цель нормирования в природопользовании (нормирование качества природной окружающей среды) заключается в установлении предельно допустимых норм воздействия на окружающую среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности. Необходимость нормирования на современном этапе развития человечества обусловлена истощением ресурсов и отходами производства, представляющими угрозу для здоровья населения и окружающей среде.

Норма - это мера воздействия на окружающую природную среду, где под воздействием понимается антропогенная деятельность, связанная с реализацией социально-экономических интересов человека, вносящая изменения в природную среду (физические, химические, биологические).

В законе «Об охране окружающей среды» сказано, что нормативы в области охраны окружающей среды (природоохранные нормативы) это установленные нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие (глава 5, ст. 19-29 ФЗ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ).

Существуют нормативы:

- качества окружающей среды;

- допустимого воздействия на окружающую среду; допустимого изъятия компонентов природной среды; допустимой антропогенной нагрузки; допустимых выбросов и сбросов химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов; технологический норматив;

- нормативы ПДК; нормативы допустимых физических воздействий.

Перечень основной нормативно - технической документации, содержащей понятия и определения, нормы предельно допустимых уровней шума, вибрации, ионизирующих и неионизирующих излучений, содержания вредных веществ в продуктах питания и т.д., представлен в литературе [41-47].

3.2.1 Нормативы качества среды

Данные нормативы условно подразделяются на три группы:

- санитарно-гигиенические;

- производственно-хозяйственные;

- комплексные.

Они обязательны для соблюдения всеми государственными органами и общественными организациями, предприятиями и иными хозяйствующими субъектами, организациями и учреждениями независимо от их подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами.

а) санитарно-гигиенические нормативы качества

Санитарно-гигиенические нормативы качества окружающей среды - это нормы содержания загрязняющих веществ в окружающей среде, не оказывающие вредного влияния на здоровье человека и обеспечивающие здоровую эпидемиологическую обстановку. Они не связаны с конкретными источниками вредного воздействия и не регулируют их поведение. К ним относятся: предельно допустимые концентрации (ПДК) вредных веществ (ПДК - предельно допустимое содержание загрязняющего вещества в единице объема), предельно допустимые уровни воздействия радиации, шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий, нормативы предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания.

Предельно допустимые концентрации вредных веществ. Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются для оценки состояния окружающей природной среды в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира. В настоящее время разработаны и утверждены многочисленные нормы ПДК вредных веществ для водных объектов, атмосферного воздуха, почвы.

По атмосферному воздуху установлены ПДК для 479 загрязнителей. Причем по каждому вредному веществу действуют два норматива - максимально разовая ПДК, направленная на предупреждение рефлекторных реакций человека, которые могут возникнуть при кратковременном воздействии, и среднесуточная ПДК - на предупреждение влияния, возникающего при длительном поступлении вредного вещества в организм. Нормативы ПДК вредных веществ в водных объектах установлены для 192 загрязнителей, в почве - для 109.

Кроме санитарно бытовых норм ПДК для объектов окружающей среды действуют специальные нормы ПДК для рыбохозяйственных водоемов, нормы по чистоте атмосферного воздуха для лесной растительности, нормы для поверхностных вод, используемых в сельскохозяйственных целях.

Нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий. Указанные нормативы устанавливают ПДУ шума, вибрации, неионизирующих излучений, обеспечивающем сохранение здоровья, трудоспособности людей, охрану растительного и животного мира, благоприятную для жизни окружающих природную среду.

Нормативы предельно допустимого уровня радиационного воздействия. Они устанавливают предельно допустимые безопасные для здоровья и генетического фонда человека уровни содержания радиоактивных веществ в окружающей природной среде и продуктах питания.

Нормативы предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания. Данная группа нормативов устанавливается путем определения минимально допустимой дозы, безвредной для здоровья человека, по каждому используемому химическому веществу и при их суммарном воздействии;

б) производственно-хозяйственные нормативы качества

Производственно-хозяйственные нормативы качества устанавливают ограничения к источникам, оказывающим вредное воздействие на окружающую природную среду. К этой группе могут быть отнесены: технологические, строительные, градостроительные нормы и правила. Основными из них являются: предельно допустимые выбросы (ПДВ) и предельно допустимые сбросы (ПДС) вредных веществ, а также нормы применения агрохимикатов в сельском хозяйстве.

Законом РФ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» определено, что лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов - это ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды.

Нормативы ПДВ и ПДС вредных веществ. Устанавливаются, согласно ст. 23 Закона РФ «Об охране окружающей среды», с учетом производственных мощностей объекта, данных о наличии мутагенного эффекта, иных вредных последствий по каждому источнику загрязнения.

ПДВ (ПДС) рассчитываются по каждому источнику выбросов (сбросов) вредных веществ с учетом ПДК и ассимиляционной емкости экосистемы, в которой расположен объект, производящий выбросы (сбросы). Они отражают предельные количественные величины загрязняющих веществ, которые разрешается выбрасывать в единицу времени из конкретного источника, а также лимиты - временно согласованные выбросы (сбросы) - для тех источников загрязнения, которые без совершенствования технологии не смогут выполнить нормативы ПДВ (ПДС).

Предельно допустимые нормы применения агрохимикатов в сельском хозяйстве. Предельно допустимые нормы применения минеральных удобрений, средств защиты растений, стимуляторов роста и др. в сельском хозяйстве устанавливаются в дозах, обеспечивающих соблюдение нормативов предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания, охрану здоровья, сохранение генетического фонда человека, растительного и животного мира.

Нормы расхода ядохимикатов приведены в списке химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений, сорняками, разрешенными для применения в сельском хозяйстве;

в) комплексные нормативы качества

Комплексные нормативы качества устанавливают ограничения экологических нагрузок на экосистемы. К ним относятся предельно допустимые нормы (ПДН) нагрузки на окружающую среду, нормативы санитарных и защитных зон.

Предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду. Они устанавливаются при формировании территориально-производственных комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, строительстве и реконструкции городов, других населенных пунктов с учетом потенциальных возможностей экосистем к самовосстановлению, необходимости рационального использования территориальных и природных ресурсов с целью обеспечения наиболее благоприятных условий жизни населения, недопущения разрушения естественных экосистем и необратимых изменений в окружающей природной среде.

Различают отраслевые и региональные ПДН. Отраслевые ПДН регламентируют предельно допустимые нагрузки применительно к отдельным видам природных ресурсов, например оптимальное число посетителей соснового бора в единицу времени, предельное число домашнего скота на единицу пастбищных угодий. Региональные ПДН ограничивают воздействие антропогенных факторов на экосистему в целом, например, разработаны нормы допустимых воздействий на экосистему оз. Байкал, которые включают ограничения по использованию водных ресурсов, окружающих лесов, рыбных запасов и т. д.

Нормативы санитарных и защитных зон устанавливаются для охраны водоемов и иных источников водоснабжения, курортных, лечебно-оздоровительных зон, населенных пунктов и других территорий от загрязнения и иных вредных воздействий.

Санитарные и защитные зоны - это часть земельного и водного пространства, поделенного, как правило, на три пояса, в пределах которых устанавливаются особые режимы их использования. В первом поясе находится источник водоснабжения. В нем запрещается проживание, строительство и нахождение лиц, не связанных с работой на водопроводных сооружениях. Во втором поясе, охватывающем территорию, непосредственно окружающую источник водоснабжения и его притоки, запрещается такое ее использование, которое может вызвать качественное и количественное ухудшение источника водоснабжения. Ограниченная хозяйственная деятельность в этом поясе регламентируется органами санитарно-эпидемиологического надзора. Третий пояс включает территорию, неблагополучное состояние которой может вызвать распространение инфекционных заболеваний через водопровод.

3.2.2 Нормирование использования природных ресурсов

Нормирование использования (изъятия) природных ресурсов обусловлено их ограниченностью, необходимостью нести существенные затраты на их воспроизводство и с целью сохранения для будущих поколений (Статья 26 ФЗ «Об охране окружающей среды).. В этом плане оно значительно шире понятия предельно допустимых норм нагрузок на окружающую природную среду, сформулированного в законе «Об охране окружающей природной среды», так как в нем природопользование рассматривается только со стороны его экологизации, т.е. необходимости его «вписания» в охрану природы. Вопросы же, относящиеся к природопользованию, регулируются отдельным законодательством (земельным, водным, лесным и т.д.).

Нормирование природопользования реализуется через лимиты использования отдельных видов ресурсов, что выражается в установлении научно обоснованных размеров, отводимых под хозяйственную деятельность, земельных участков, объемов выемки минеральных ресурсов из недр, объемов изъятия воды из водоемов, объемов расчетных лесосек при лесозаготовительных работах, квот в охоте и рыболовстве.

Нормы отвода земельных участков для различных производственно-хозяйственных целей были установлены Комитетом по государственному строительству еще в 1973-1975 гг. и действительны по настоящее время. К ним относятся: нормы отвода земель для автомобильных и железных дорог, аэропортов, канализаций, трубопроводов, мелиоративных каналов, нефтяных и газовых скважин, линий связи и электросетей и других промышленных целей. Размеры земельных участков для сельскохозяйственных целей, дачного и жилищного строительства, садоводства устанавливаются в соответствии с земельным законодательством.

Лимиты заготовки древесины устанавливаются расчетной лесосекой, рассчитываемой при лесоустройстве на основе наличия «спелой» древесины, характера воспроизводства, потребности в древесине и других факторов, а также с соблюдением принципа непрерывного и неистощительного пользования лесом в соответствии с лесным законодательством.

Лимиты водопотребления и водоотведения регламентируются водным законодательством, согласно которому могут устанавливаться нормы и режимы водопользования в зависимости от сезона и времени года.

Лимиты добычи полезных ископаемых - соответствующим законом о недрах; квоты в рыболовстве и охоте - нормативными правовыми документами об охоте и рыболовстве.

3.3 Экологический контроль

К основным задачам экологического контроля относятся:

- наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением под влиянием хозяйственной и иной деятельности;

- проверка выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды, соблюдению требований природоохранного законодательства и нормативов качества.

Система экологического контроля состоит из государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды (мониторинга), государственного, производственного и общественного контроля.

Государственный экологический контроль осуществляется органами общей компетенции РФ и специально уполномоченными государственными органами. Их деятельность и правомочия распространяются на все предприятия, организации и учреждения независимо от их подчиненности и форм собственности, им подконтрольны все должностные лица и граждане.

В функции органов экологического контроля входит:

- посещение подконтрольных объектов для выполнения служебных обязанностей, связанных с соблюдением и исполнением природоохранного законодательства;

- установление нормативов и выдача разрешительных документов на природопользование, выбросы (сбросы) и размещение загрязняющих веществ;

- назначение государственной экологической экспертизы;

- привлечение лиц, нарушающих природоохранное законодательство, к ответственности в установленном порядке;

- принятие решений об ограничении работы объектов, причиняющих вред окружающей среде и человеку.

Производственный экологический контроль осуществляется экологической службой предприятий, учреждений, организаций, и в его задачу входит проверка выполнения планов и мероприятии по охране природы и оздоровлению окружающей среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, соблюдению нормативов качества окружающей среды, выполнению требований природоохранного законодательства.

Общественный экологический контроль осуществляют общественные объединения, трудовые коллективы, граждане.

3.4 Экологическая экспертиза

Экологическая экспертиза - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Под объектами экологической экспертизы понимаются предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории РФ, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов.

Экологическая экспертиза основывается на принципах:

- обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта, а также обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

- комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;

- достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

- научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;

- презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной деятельности (инициатор обязан представить доказательства безопасности намечаемой им деятельности в соответствии с действующими экологическими стандартами);

- независимости экспертов при проведении экологической экспертизы;

- гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

- ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за качество экологической экспертизы.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. определил государственную и общественную экологические экспертизы, а также дал четкое определение объектов экологической экспертизы и разграничение полномочий между федеральными специально уполномоченными органами в области экологической экспертизы и соответствующими органами субъектов федерации.

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы на федеральном уровне и уровне субъектов РФ.

К объектам обязательной экологической экспертизы федерального уровня относятся документы и материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти РФ, в том числе: проекты федеральных программ и генеральных планов развития территорий свободных экономических зон, территорий с особым режимом природопользования; проекты схем развития отраслей народного хозяйства, межгосударственных инвестиционных программ и т.д.

К объектам обязательной экологической экспертизы уровня субъектов РФ относятся документы и материалы, утверждение которых находится в компетенции органов государственной власти субъектов РФ, в том числе: проекты программ, схем развития отраслей народного хозяйства субъектов РФ, все виды градостроительной документации и т.д.

Государственная экспертная комиссия по результатам Проведения экологической экспертизы готовит заключение.

Заключение - это документ, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и возможности реализации объекта экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии.

Финансирование государственной экологической экспертизы осуществляется за счет средств заказчика документации, подлежащей экспертизе.

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды.

К объектам общественной экологической экспертизы не относятся только объекты, сведения о которых составляют государственную и иную охраняемую законом тайну. Эта экспертиза проводится до государственной или одновременно с ней.

Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

Финансирование общественной экологической экспертизы осуществляется за счет собственных средств общественных организаций.

Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза. Отличие ОВОС от экологической экспертизы в следующем: экологическая экспертиза - это организованная государством проверка соответствия планируемой деятельности требованиям экологической безопасности общества (часто сводимая к проверке соблюдения требований экологического законодательства), а ОВОС - процедура выявления экологических последствий планируемой деятельности и поиск наиболее приемлемых путей ее осуществления. ОВОС проводит проектировщик, который практически всегда защищает интересы заказчика.

Кроме того, если экологическая экспертиза - довольно отлаженная процедура, то ОВОС только начинает формироваться как новый инструмент экологического регулирования. ОВОС не противопоставляет хозяйственную деятельность с оздоровлением окружающей среды, он направлен на поиск проектного решения, позволяющего сделать хозяйственную деятельность экологически безвредной. В частности, в 1994 г. российский парламент ратифицировал соглашение в рамках подписанной 30 странами Европы Конвенции о проведении EIA (ОВОС) проектов, которые могут иметь значительные трансграничные экологические последствия.

управление природопользование картографирование экологический



3.5 Экологический аудит

Под экологическим аудитом понимается оценка экологической опасности экономических субъектов (предприятий, фирм и т.п.), достоверности их отчетных данных, соответствия их деятельности действующему законодательству.

Потребность в аудите обусловлена необходимостью знания, в том числе руководству предприятия, о степени экологической опасности предприятия, его продукции, ее материалоэнергоемкости с целью снижения влияния этих факторов в условиях рыночной конкуренции.

Отличие экологического аудита от экологической экспертизы состоит в том, что экологическая экспертиза проводится по проектам, а экологический аудит - по действующим предприятиям.

Аудирование - вид предпринимательской деятельности, независимый от влияния государственной системы, проводимый в установленных правовых рамках специально подготовленными профессионалами по договору с экономическим субъектом, контролируемый органами Минприроды РФ. На основании аудирования делается вывод об эколого-экономической целесообразности дальнейшей эксплуатации объекта.

Аудиторская организация - независимая структура природоохранных государственных органов, обладающая закрепленным правом выдачи экологических заключений и несущая ответственность за их достоверность. Оплату аудита осуществляет природопользователь на основе заключения им договора с аудиторской фирмой.

Для предотвращения сговора между природопользователем и аудиторской фирмой предусмотрен следующий механизм противодействия:

1) при установленном факте фальсификации аудиторского отчета, контролирующие органы вправе отозвать лицензию на право заниматься указанным видом деятельности;

2) периодическая переаттестация аудиторов.

3.6 Директивное регулирование

Директивное регулирование качества окружающей природной среды - один из старейших, традиционных инструментов экологического регулирования, включающий нормативно-правовые, административно-контрольные меры, меры прямого регулирования и т.п. Они направлены на снижение деградации окружающей среды путем установления нормативов для производства технологий или выбросов загрязнителей в окружающую среду, рассмотренных выше.

Методы директивного регулирования наиболее эффективны при решении проблем загрязнения ограниченного действия, когда индивидуальные источники загрязнения имеют сходные характеристики загрязнения и негативные воздействия загрязнителей хорошо известны, а также известен выбор технологий для борьбы с загрязнением. Так, отдельные виды хозяйственной деятельности могут быть запрещены законом (например, сброс радиоактивных отходов в водоемы, добыча животных и растений, занесенных в Красную книгу), другие виды деятельности могут регулироваться установлением максимально возможных уровней - сброс загрязненных сточных вод, добыча китов, отвод земель под градостроительство и т.д.

Директивные меры регулирования классифицируются также по воздействию загрязнения на человека и окружающую среду. Одни меры, направленные на сохранение определенного качества атмосферного воздуха в конкретном воздушном бассейне, реализуются через нормативы выбросов вредных веществ, другие - через запрет на использование определенных родственных процессов.

Отличительная черта административно-командного регулирования природопользования и охраны окружающей природной среды - отсутствие выбора при достижении поставленной цели.

Ограниченность применения нормативного подхода связана с трудностями контроля за его внедрением и выполнением, который производится, как правило, выборочно и после выявлений нарушений и касается узкого круга экологических проблем. В целом он предназначен для борьбы с выбросами загрязнений в конце технологического процесса и менее пригоден в отношении многочисленных источников диффузного, неточечного загрязнения, таких, как отдельные домашние хозяйства, малые предприятия и фермы.

Нормативный подход связан с введением единых нормативов и стандартов для всех предприятий-загрязнителей, в то время как каждое из них имеет различные технологические и финансовые возможности для сокращения выбросов (сбросов) и выполнения нормативов. Кроме того, он требует больших затрат.

Часто к директивному виду регулирования относят систему штрафов, рассматривая ее в качестве гаранта выполнения экологических и иных ограничений. Представляется, что это не совсем корректно. Если за нарушение экологических предписаний, нормативов и т.п. штраф выступает в роли административно-правового наказания с одновременным приостановлением до выполнения предписаний или закрытием грязного производства, или прекращением определенного вида природопользования, то он должен рассматриваться как обыкновенная процедура компенсации причиненного ущерба. Если же роль штрафа сводится к цели обеспечения выполнения экологических требований, то при определенных условиях он не может быть отнесен к рассматриваемому виду регулирования, так как нарушитель нормативов всегда будет сопоставлять риск (издержки) наказания с издержками их выполнения, и таким образом допускается возможность выбора, что противоречит определению административно-командного регулирования.

Административно-командные меры оказывают косвенное воздействие на цены.

Например, в случае запрета сбрасывать неочищенные стоки в реку производители будут вынуждены вложить средства в их очистку, или в изменение производственного процесса, или в их удаление в другом месте, что приведет к повышению издержек выпускаемой продукции.

Принудительное соблюдение правил, предписаний, нормативов и т.п. обеспечивается соответствующими организационными структурами государственных учреждений, обладающих полномочиями регламентировать природоохранную деятельность.

На современном этапе выделяют два основных подхода к управлению равновесием эколого-экономических систем.

Неоклассический подход означает полное возмещение экономического ущерба, наносимого окружающей среде. «Невидимая рука рынка» обеспечивает поддержание качества окружающей среды.

Неокейнсианский подход отдает приоритет нормативному регулированию, составлению и выполнению программ, проведению экспертиз и т.д.



4. Экономические методы управления. Оценка природных ресурсов

В современном обществе на первое место выходят экономические инструменты защиты природы. По большому счету они должны быть такими, чтобы загрязнять и разрушать окружающую среду стало не выгодно.

Мировая практика знает четыре возможности вмешательства правительства в свободный рынок для предотвращения загрязнения и уменьшения затрат ресурсов:

- прямая правительственная регуляция и наказание за превышение установленных государственных норм;

- взимание с производителей платы за эмиссию загрязнения и использование ресурсов;

- введение рынка прав на загрязнение и использование ресурсов;

- субсидирование природоохранных мероприятий.

Каждый из этих подходов имеет свои достоинства и недостатки, понимание которых необходимо лицам, принимающим решения, чтобы формулировать законы и проводить адекватную политику в отношении использования природных ресурсов и производства энергии. Ни экологи, ни экономисты не смогут успешно решать экологические проблемы, пока не разберутся в сложных природных, экономических, социальных и юридических аспектах специфических экологических проблем.

Традиционно, с советских времен и до сих пор, в России наиболее развитыми и давно используемыми методами управления природопользованием остаются административно-командные или директивные. Принудительное соблюдение правил, предписаний, нормативов и т.п. обеспечивается соответствующими организационными структурами государственных учреждений, обладающих полномочиями регламентировать природоохранную деятельность. Однако и в России все сильнее развиваются экономические механизмы природопользования и охраны окружающей среды. Из экономических методов управления:

1. Существуют известные методы:

- меры материально-технического обеспечения;

- платность за пользование природными ресурсами;

- платежи за загрязнение окружающей среды;

- льготы по кредитованию и налогообложению.

2. Новые методы, связанные с рыночной экономикой и выходом на международный рынок:

- экологическое страхование;

- введение поощрительных цен на экологически чистую продукцию и снижение на экологически неблагоприятную;

- планирование и финансирование природоохранных мероприятий;

- установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ;

- установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ, размещение отходов;

- поддержка предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды;

- предоставление налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществление других эффективных мер по охране окружающей природной среды;

- возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека.

Задача этих мер состоит в том, чтобы сделать охрану окружающей среды и рациональное природопользование составной частью производственно-коммерческой деятельности, чтобы предприниматель был в них заинтересован.

Законом «Об охране окружающей среды» 2002 года (ст. 14) определены Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды, к которым относятся:

- разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;

- разработка федеральных программ в области экологического развития РФ и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ;

- разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;

- установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

- установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

...