Экологический аудит: правовое регулирование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тема: Экологический аудит: правовое регулирование

Развивающиеся в Российской Федерации процессы, сопровождающие ее переход к рыночным экономическим отношениям, а также заинтересованность в формировании разнообразных проектов иностранными инвесторами, требует общепринятых в мировой практике соответствующих экологических процедур. На уровень традиционных показателей конкурентоспособности выходят такие показатели, как влияние производства данного предприятия на окружающую среду, а также влияние изделия или продукта на окружающую среду, на всех этапах жизненного цикла вплоть до утилизации самого продукта или изделия.

В последнее время все больше внимания, как со стороны государства, общественности, так и субъектов предпринимательской деятельности уделяется экологическому состоянию и охране окружающей природной среды. В стране с успехом действуют и развиваются такие процедуры учета экологических факторов в хозяйственной деятельности, как экологическая экспертиза, оценка воздействия на окружающую среду, экологический мониторинг, экологический контроль. Данные процедуры получили широкое законодательное закрепление, регулируются федеральными законами, подзаконными актами.

Однако в России уже больше десятка лет (с 1994?г.) применяется и проводится еще одна процедура - экологический аудит, широко известный и получивший большое распространение за рубежом и малоиспользуемый у нас. Что и заставило меня обратить внимание при выборе темы дипломной работы на данную проблему. Актуальность темы обусловлена тем, что на практике в стране создается штат экологов_аудиторов (субъектов проведения экоаудита), на рынке экологических услуг успешно действуют экологические аудиторские организации, проводятся экологические аудиторские проверки, и все это происходит на фоне отсутствия достаточной нормативно-правовой базы данного механизма. Неурегулированность экологического аудита со стороны государства порождает целый ряд вопросов теоретического и практического значения, некоторые из которых я попытаюсь осветить в своей работе и что обусловило тему моего диплома «Экологический аудит (правовые вопросы)». Следует заметить, что данная процедура привлекает внимание многих ученых, пытающихся осветить данную проблему: Г.?П. Серов в монографии «Экологический аудит»¹, О.?В. Кудрявцева «Основы экологического аудита»² и многие другие.

Экологический аудит, как институт экологического права, в наше время, хотя и имеет достаточно высокое значение, но все еще достаточно слабо урегулирован на нормативном уровне.

Очень немногие могут с уверенностью ответить, что такое экологический аудит, в чем его предназначение, для чего его необходимо проводить. экологический аудит российский правовой

Целью моей работы является анализ и исследование таких вопросов, как:

*?изучение законодательства об экологическом аудите;

*?изучение практики экологического аудита;

*?рассмотрение проблем организации экологического аудита в Российской Федерации;

*?выдвижение предложений о будущем экологического аудита в Российской Федерации.

В соответствии со ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Ст. 58 Конституции устанавливает обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. В Российской Федерации в результате озабоченности общества состоянием окружающей среды, нехватки достоверной информации в этой области начал развиваться такой вид услуг, как экологический аудит. Экологическое аудирование в настоящее время становится составной частью программ охраны окружающей среды. В то же время, если проанализировать практику применения экологического аудита в России, то возникает парадоксальная ситуация. Несмотря на то, что потребность в экологическом аудите в различных сферах деятельности не вызывает сомнений, рынок услуг по экологическому аудированию формируется стихийно, без должного правового регулирования и нормативного обеспечения со стороны федеральных органов власти.

Для успешного развития экологического аудита в России необходима нормативно-правовая база, которая в настоящее время находится на начальном этапе своего развития. И хотя первые документы правового характера, регулирующего или затрагивающие экологический аудит появились еще 10 лет назад, в 1993?г. (например: Временное положение об экологическом аудировании в транспортно-дорожном комплексе, утвержденное Минприроды и Минтрансом 06.07.93?г.)³, до сих пор отсутствует законодательство об экологическом аудите на федеральном уровне. Федеральный закон «Об?аудиторской деятельности» не содержит дефиниции «экологическое аудирование», «экологический аудит». Даже в принятом 20 декабря 2001?г. федеральном законе «Об охране окружающей среды» нет ни одной статьи, регулирующей экологический аудит, а сам экоаудит встречается в законе только среди понятий. Отсутствие нормативно-правовой базы на федеральном уровне и тесно связанные с этим неопределенности в вопросах финансирования является одним из основных сдерживающих факторов развития экологического аудита в России. Как справедливо отмечает Г.?П. Серов «в современной российской действительности отсутствует не только правовая база экологического аудирования, но и достаточно проработанные его научно-методические основы и общепризнанный понятийно-терминологический аппарат».

Экологический аудит предусмотрен Классификатором правовых актов (110.010.100). Правомерность экологического аудита следует из нормы, закрепленной ст. 27 (ч. 2) Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.1999?г., в которой устанавливается, что государственные инспекторы по охране природы, осуществляющие контроль за охраной атмосферного воздуха, имеют право в установленном порядке вносить предложения о проведении экологического аудита объектов хозяйственной и иной деятельности. В соответствии с Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным Постановлением Правительства РФ, главный государственный инспектор РФ по геологическому контролю и его заместители, старший государственный инспектор РФ по геологическому контролю, главные государственные инспекторы, их заместители на соответствующих территориях имеют право привлекать в установленном порядке аудиторские организации для проверки деятельности пользователей недр. Кроме того, на федеральном уровне экологический аудит регулируется указами Президента, приказами Министерства природных ресурсов, Госкомэкологии РФ. Так, ряд общих положений содержится в указе Президента РФ от 22 декабря 1993?г. «Об аудиторской деятельности», нормы об осуществлении экологического аудита при приватизации предприятий имеются в указе Президента от 24 декабря 1994?г., утвердившем Государственную программу приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ.

Применительно к лицензированию деятельности по охране окружающей среды, об экологическом аудите как виде этой деятельности говорится в постановлении Правительства РФ от 26 февраля 1996?г. «Об утверждении положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды» №?168, приказе Госкомэкологии РФ от 16 июля 1998?г. №?436 «О проведении практических работ по введению экологического аудирования в РФ»⁴ создана система аттестации экологических аудиторов. Проведение экологического аудита регулируется действующим приказом Госкомэкологии РФ от 30 марта 1998?г. №?181 «Об экологическом аудировании в системе Госкомэкологии РФ». Порядок реализации мероприятий по учету экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий определен приказом Минприроды РФ от 21?ноября 1995?г. №?469.

С развитием предпринимательской деятельности и введением в гражданский оборот различных объектов недвижимости возрастает роль и значение процедур экологических оценок, экологического контроля и практики разрешений для тех или иных видов деятельности, способных оказать потенциально негативные воздействия на состояние окружающей среды и здоровья населения. К тому же реализация принципов устойчивого развития общества в качестве приоритетной задачи предполагает обеспечение конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду, а также обеспечения населения необходимой экологической информацией. Эти и многие другие причины обусловливают все возрастающее внимание к такой процедуре, как экологический аудит. Известный за рубежом уже на протяжении десятков лет, в Российской Федерации экоаудит до сих пор не получил должного законодательного закрепления, хотя активно используется хозяйствующими субъектами.

Определение понятия «экологический аудит» дано в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и в стандартах ГОСТ Р ИСО 14050-99. Федеральный закон определяет экологический аудит как независимую, комплексную, документированную оценку соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовку рекомендаций по улучшению такой деятельности.

Стандарты устанавливают, что экологический аудит - это систематический документально оформленный процесс проверки объективно получаемых и оцениваемых аудиторских данных для определения соответствия или несоответствия критериям аудита определенных видов экологической деятельности, событий, условий, систем административного управления или информация об этих объектах, а также сообщение результатов, полученных в итоге этого процесса, клиенту. Как отмечают С.?Л. Байдаков и Г.?П. Серов, данные определения в принципе не противоречат целям аудита, однако не соответствуют определению аудита как предпринимательской деятельности.

По итогам анализа юридической и экономической литературы по вопросам, составляющим сущность процедур экологического аудита, представляется возможным обозначить следующие точки зрения на содержание экологического аудита.

Большинство авторов согласны с формулировкой экологического аудита, которая содержится в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Однако ряд авторов рассматривают экологический аудит, базируясь на традиционно используемом определении аудита как проверки бухгалтерской (финансовой) отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований экономических субъектов. Указанная сторона аудиторской деятельности подробно обсуждается в работах В.?П. Суйца, В.?А. Бочкаревой, Н.?П. Барышникова По мнению М.?М. Бринчука, Ю.?В. Трунцевского, экологический аудит - это проверка и оценка состояния деятельности юридических лиц и граждан-предпринимателей по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, включая состояние очистного и технологического оборудования, их соответствие требованиям законодательства РФ, проводимые для выявления прошлых и существующих экологически значимых проблем в целях подготовки и принятия соответствующих обоснованных экологически значимых решений. Другие авторы определяют цели и сущность экологического аудита, основываясь на системном комплексном подходе к организационно-правовому механизму обеспечения безопасности и инвестиционной привлекаемой деятельности.

По мнению О.?В. Кудрявцевой, экологический аудит - это документированная проверка деятельности объекта аудита (предприятия или компании) с целью оценки его воздействия на окружающую среду в соответствии с заранее определенными критериями аудита: действующим природоохранным законодательством, установленными внутренними стандартами, экологической политикой предприятия. Некоторые авторы рассматривают экологический аудит как организационно-управленческий, правовой механизм обеспечения безопасности в экологической сфере, исследуемый в контексте защиты экологических прав граждан. Считаем, что все вышеуказанные точки зрения имеют право на существования.

Экологический аудит по своему назначению является важнейшим рыночным инструментом. Он составляет один из сегментов рынка экологических услуг как вид предпринимательской деятельности. Однако этой точки зрения придерживаются не все. С.?В. Макаров, Л.?Б. Шагарова экологическое аудирование понимают как самостоятельный вид природоохранной деятельности, и включают его в «систему экологического контроля и управления в Российской Федерации». С данной точкой зрения, по моему мнению, трудно согласится, поскольку экологический аудит и экологический контроль не совпадают по задачам, причинам, субъектам проведения данных процедур, правам этих субъектов. Хотя, по мнению А.?С. Шестакова, «материалы аудита могут служить хорошей основой для представления экологической отчетности органам государственного контроля». С учетом видов деятельности, применительно к которой проводится экологический аудит, определяется его содержание и цели. Преимущественно это:

*?оценка состояния деятельности предприятия или гражданина - предпринимателя по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов и ее соответствия требованиям законодательства РФ;

*?выявление степени деградации окружающей среды вследствие деятельности предприятия и иного субъекта;

*?определение участков загрязненной окружающей среды, видов и масштабов загрязнения;

*?выявление и оценка оборудования и технологий, связанных с охраной окружающей среды на предприятии;

*?оценка влияния окружающей среды на состояние здоровья работников;

*?выработка рекомендаций по обеспечению исполнения требований законодательства по природопользованию и охране окружающей среды;

*?выявление потребностей в дополнительной экологически значимой информации об объекте.

Целью экологического аудита является содействие субъектам хозяйственной деятельности в определении своей экологической политики, формировании приоритетов по осуществлению мероприятий, в том числе предупредительных, направленных на соблюдение установленных экологических требований, а также создание механизма реализации эффективного регулирования природопользования и обеспечения устойчивого развития.

В задачи экологического аудита входит:

*?обоснование экологической стратегии и политики предприятия;

*?определение приоритетов при планировании природоохранной деятельности предприятия; выявление дополнительных возможностей ее осуществления;

*?проверка соблюдения субъектом хозяйственной деятельности природоохранного законодательства;

*?повышение эффективности регулирования воздействия субъекта хозяйственной деятельности на окружающую среду;

*?снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с загрязнением окружающей среды.

Потребность в применении процедур экологического аудита может определяться «внутренними» причинами - недостаточностью или отсутствием бюджетного финансирования природоохранной деятельности, отрицательно сказавшимися на состоянии окружающей среды, возможностью повышения конкурентоспособности на мировом рынке продукции «экологичных» предприятий. «Объясняется это тем, что экологическое аудирование - эффективный способ снижения ресурсо - и энергоемкости, выбросов и, сбросов загрязняющих веществ и как результат, снижение общих затрат на производство продукции. Экологический аудит является одним из средств привлечения инвестиций для внедрения экологически чистых технологий».

К «внешним» причинам можно отнести использование аудита международными финансовыми структурами, возможную заинтересованность в финансировании российских проектов зарубежными инвесторами, использующих процедуру аудита в качестве непременной.

Экологический аудит может оказывать содействие и в решении более масштабных задач - на региональном и федеральном уровнях. Перспективы приложения сил аудиторов связаны с необходимостью:

*?анализа рациональности размещения промышленных предприятий в регионе и определения их структуры с позиций экологической безопасности в условиях возрастающего масштаба и концентрации производства;

*?изучения взаимовлияния предприятий на определенной территории с учетом состояния энергетики, транспортных коммуникаций, финансового положения ключевых предприятий в регионе, ситуации в социально-бытовой сфере и других факторов;

*?создание интегрированного подхода к обеспечению безопасности конкретного региона с учетом совокупного воздействия человеческой деятельности на окружающую среду;

*?проведение анализа статистических данных о нештатных ситуациях и авариях в отдельных регионах и на федеральном уровне с раздельной оценкой фазы накопления типичных дефектов и инициирующих событий;

*?разработки концепции экологической переподготовки кадров для региональных и федеральных структур;

*?разработки в интересах федеральных ведомств качественно новых принципов создания потенциально менее опасных вновь создаваемых комплексов с внутренне присущей безопасностью;

*?проведение межведомственного анализа с целью выдачи рекомендаций по совершенствованию разделения ответственности между государственными структурами в отношении природоохранной деятельности;

*?осуществление работ по практическому внедрению единых критериев, которые давали бы возможность сравнивать различные подходы к решению экологических проблем с позиций минимального риска для природы и населения;

*?создания и реализации стратегической концепции, направленной на информирование общественности о важности решения проблем обеспечения экологической безопасности.

Таким образом, экологический аудит превращается из «рутинного инструмента» контроля за соблюдением природоохранного законодательства в экономико-правовой инструмент стимулирования природоохранной деятельности предприятия с целью повышения его инвестиционной привлекательности⁵.?

¹ Серов Г.?П. Основы экологического аудита. М, 1999.