Зобов’язання України з виконання положень рамкової конвенції ООН про зміну клімату

Анотація

Висвітлено умови участі в міжнародних процесах регулювання проблеми зміни клімату та значення цього процесу для України. Окреслено коло можливостей використання гнучких механізмів та їхню роль для економіки після закінчення першого періоду зобов'язань за Кіотським протоколом. Наголошено на умовах подальшої участі України в міжнародних кліматичних угодах.

Ключові слова: парникові гази, зміна клімату, низьковуглецевий розвиток, Рамкова конвенція ООН зі зміни клімату, Кіотський протокол, Дохійська поправка, Паризька угода.

Інтенсивність та частота появи стихійних явищ і надзвичайних ситуацій змушують консолідувати зусилля світової громадськості у протидії проблемі зміни клімату (ЗК). Шляхом обговорення і узгодження з позицій принципів міжнародного права створюються правила взаємодії між країнами, націленими на стримування надходження парникових газів (ПГ) в результаті антропогенної діяльності. Початковим документом на шляху такої взаємодії можна вважати Рамкову конвенцію зі зміни клімату (РКЗК ООН), 1992 [1], яка декларує спільну мету стабілізації вмісту ПГ в атмосфері на безпечному для екосистеми рівні. Появі цього документа передувала кропітка робота, яка триває й зараз, з моніторингу та аналізу інформації щодо стану кліматичної системи та прояву процесів ЗК. Країни на добровільній основі долучаються до міжнародного процесу (до останнього часу її ратифікували 195 країн) та Кіотського протоколу (КП) до неї (стан ратифікації -- 192 країнами за офіційними даними Секретаріату РКЗК ООН про зміну клімату). Після завершення першого періоду зобов'язань КП (2007-2012 р.) постала проблема укладення оновленого варіанта угоди, який врахував би набутий досвід щодо умов та обмежень для країн. У цьому контексті перед Україною постало коло гострих питань щодо прийняття зобов'язань та умов взаємодії.

Питаннями міжнародного обмеження (введення квот) викидів ПГ займались багато вчених. Так, В. Ларін [8] зосереджував увагу на проблемах впровадження механізмів та виконання вимог КП, О. Логачова [9] розглядала торгівлю дозволами на викиди як інструмент управління стану НПС. Питання розбудови вуглецевих ринків та роль держави в регулюванні викидів ПГ розглядали А.Я. Кітура [10], І.П. Гайдуцький [7]; визначення обмежень та формування міжнародного ринку квот -- акад. Ю.Ю. Туниця [12], О.А. Хумаров [11]. Аспекти удосконалення організаційно-економічних механізмів торгівлі квотами на викиди вивчали Д. Волошин [13], О. Логачова [14].

Дію РКЗК ООН засновано на принципах диференційного спільного підходу, чим зумовлені різні вимоги до країн: розвинуті країни повинні докладати зусиль щодо: а) скорочення обсягів викидів ПГ; б) впровадження технологій і фінансування проектів зі скорочення обсягів викидів ПГ в країнах, що розвиваються. Таким чином, РКЗК ООН має два додатки. Додаток І склали країни з розвинутою економікою та з економікою в стані модернізації, куди належить і Україна, яка мала зобов'язання не перевищувати обсягів викидів рівня базового року (аналогічні зобов'язання були і в Російської Федерації та Новій Зеландії) [2]. Додаток ІІ сформували країни, які в змозі сприяти скороченню викидів ПГ в інших країнах через надання допомоги. міжнародний кліматичний україна

Угода РКЗК ООН декларативна і не має важелів для регулювання процесів пом'якшення тиску на кліматичну систему, що спрацьовувало лише на рівні визнання проблеми. А власне впровадження зусиль та забезпечення їх ресурсами потребує дієвих інструментів, які запропоновано в КП. Зазначений документ, крім зобов'язань зі скорочення обсягів викидів для країн, що є його сторонами, закріплює гнучкі механізми: чистого розвитку (МЧР) для країн, що розвиваються, спільного впровадження (СВ) та торгівлі дозволами на викиди ПГ (ТВ). В міжнародну практику введено інструментарій еколого-економічного впливу.

КП мав на меті скоротити обсяги викидів щонайменше на 5%, згідно з умовами Статті 3, але між країнами відсотки скорочення запропоновано різні. З огляду на структуру викидів ПГ на початку 90-х років, цей підхід був обґрунтованим -- понад 60% викидів припадало на країни з розвинутою економікою, а для інших динаміка викидів ПГ була повільною і прогнозованою. Проте через відсутність консолідованої детально опрацьованої спільної політики між країнами-учасницями РКЗК ООН Кіотський протокол не досяг поставленої мети. Досвід залучення цих механізмів виявив недоліки побудованої системи регулювання процесів природокористування. З огляду на добровільність участі, осторонь офіційних зобов'язань лишаються країни, які є найпотужнішими постачальниками парникових газів (Китай, Індія, Бразилія, США) і до останнього часу сумарно збільшили свій негативний вплив на зміну клімату на 10% -- із 40% у 1997 р. до 50% за 2010-- 2013 рр. Також існує можливість вийти з Протоколу, чим скористалась Канада, відмовились брати на себе зобов'язання на другий період дії КП (ПЗ 2) РФ, Нова Зеландія, Японія.

З метою недопущення зростання глобальної температури атмосфери планети більш як на 2 °С, по закінченні першого періоду зобов'язань (ПЗ 1) за умовами КП у 2012 р. на саміті у м. Доха, Катар, у грудні 2012 р. було прийнято ряд важливих рішень:

• продовжити докладати спільних зусиль у напрямі протидії ЗК та адаптації до її наслідків упродовж ПЗ 2, який триватиме 8 років;

• узгоджено вимоги обліку ПГ для ПЗ 2;

• прийнято рішення щодо можливості використання існуючих механізмів та запропоновано програму для розроблення нових ринкових механізмів у рамках РКЗК ООН, затверджено можливі елементи за межами РКЗК ООН (національні або двосторонні програми заліку скорочення викидів);

• прийнято документ, що отримав назву «Дохійська поправка», та оголошено про намір прийняти новий варіант угоди на саміті 2015 р.

Дохійською поправкою задекларовано особливості перенесення і врахування одиниць установленої кількості (ОВК) Одиницею встановленої кількості називається дозвільний документ на викид 1 т. СО2-екв. За умовами Кіотсько- го протоколу, дозволено переносити ОВК на наступний період зобов'язань (згідно з рішенням 13/СМР.1). Іншими видами дозвільних документів є: одиниці скорочення викидів (ОСВ) -- це ті, що створені в результаті реалізації проектів спільного впровадження, та сертифіковані скорочення викидів (ССВ) -- одиниці в результаті реалізації МЧР (дозволено перенос у обсязі не більше ніж 2,5% загальної кількості ОСВ), одиниці від реалізації діяльності в секторі Землекористування, зміни землекористування та лісового господарства (ЗЗЗЛГ) -- одиниці абсорбції (ОА, перенесення не дозволено). за підсумками ПЗ 1. Надлишок ОВК, який для України становить майже 2,6 млрд т [3], буде перенесено на наступний період зобов'язань, але з обмеженим його використанням у механізмі ТВ. Країни домовилися також обмежувати обсяг ОВК з початком другого періоду зобов'язань (ПЗ 2), щоб уникнути появи надлишків та утворення так званого «гарячого повітря», тобто одиниць, які з'явились не внаслідок недостатнього рівня амбітності цілей. Надлишок ОВК зараховуватиметься як резерв і його можна буде використовувати для виконання власних зобов'язань країни у ПЗ 2, а для торгівлі прийнято обмеження в обсязі не більше ніж 2% від установленої кількості за умови, що обидві країни угоди повинні взяти зобов'язання на ПЗ 2. Крім того, Австралія, ЄС, Японія, Ліхтенштейн, Монако, Норвегія і Швейцарія задекларували в зобов'язаннях з Додатка до Дохійського рішення на ПЗ 2, що вони відмовляються купувати надлишки в інших Сторін. Правила з обмеження ОВК для ПЗ 2 прийнято як доповнення до КП, що означає необхідність їх ратифікувати для набуття юридичної сили.

Дохійською поправкою до КП у Додатку І до рішення 1/СМР.8 в Статті 1, в частині А [4, с. 8-9] зазначено кількісні зобов'язання щодо обмеження та скорочення викидів (QELRO), які подано у відсотках по відношенню до базового року (для України прийнято 1990 р. [5, с. 6]), а також задекларовано підхід з розрахунку обсягів обмежень на кількість ОСВ на ПЗ 2. Поправкою в розділі G «Стаття 3, пункт 7-тер» [4, с. 13] зазначено, що позитивна різниця між установленою кількістю на ПЗ 2 для Сторони Додатка І та обсягом середніх щорічних викидів за перші три роки попереднього періоду зобов'язань, помножена на 8 (період років ПЗ 2), переводиться на рахунок анулювання цієї країни. Проте Україна, взявши на себе зобов'язання знизити обсяг викидів до 2020 р. на 20% і погодившись на QELRO на рівні 76% по відношенню до базового 1990 р. не погодилася з обмеженнями щодо переносу ОВК з розрахунком по відношенню до вихідного періоду і задекларувала свою позицію як «необхідність повного переносу з невизнанням будь-якого анулювання чи обмеження на використання цієї законно отриманої суверенної власності» [4, с. 9, 11]. В той же час, якби Україна прийняла QELRO на рівні 2008-2010 р., то змогла б не лише виконати свої зобов'язання по ПЗ 2, а й мала б можливість продавати частину надлишку своїх ОВК, що отримані за ПЗ 1, інакше питання доступу на вуглецеві ринки лишається відкритим, а юридичний статус надлишків ОВК з ПЗ 1 -- невизначеним. Також задекларовано готовність розвинутих країн надавати підтримку країнам, що розвиваються, в напрямі скорочення обсягів викидів ПГ, збільшення обсягів їх поглинання, а також з питань адаптації до зміни клімату.

Згідно з вимогами за РКЗК ООН, Стаття 4, п. 1; 12 та КП, Україна, як і інші Сторони Додатка І, зобов'язана на періодичній основі подавати до Секретаріату РКЗК ООН ряд звітних документів, у яких відображаються певні аспекти діяльності зі скорочення обсягів викидів та збільшення поглинання ПГ, політика і заходи з пом'якшення антропогенного впливу на ЗК та адаптації до її наслідків і прогрес у виконанні зазначених політик і заходів:

• щорічно: Національний кадастр антропогенних викидів із джерел і абсорбції поглиначами ПГ -- результат проведення інвентаризації ПГ протягом часового ряду з базового року (1990 р.) у розрізі секторів економічної діяльності. Розрахунки проводяться на основі використання даних статистичної звітності, загальновизнаних методик, які опрацьовано переважно Міжурядовою групою експертів зі зміни клімату (МГЕЗК ООН) та/або національних методик, що пройшли апробацію, і таблиці спільного формату звітності;

• один раз на чотири роки: Національні повідомлення з питань ЗК з інформацією щодо прогнозних обсягів викидів/поглинання ПГ, національних особливостей, політики і заходів, фінансових джерел і передачі технологій, освіти та участі громадськості та ін., а також підсумкову інформацію стосовно щорічних інвентаризацій ПГ для демонстрації відповідності вимогам КП;

• один раз на два роки: дворічний звіт, у якому показано прогрес у напрямі скорочення обсягів викидів і забезпечення фінансової, технологічної підтримки та нарощування потенціалу в країнах, що не є Сторонами Додатка І. До переліку документації, що підлягає передачі, входить ще й інформація у вигляді спільного табличного формату.

Інформація, яка надається в усіх трьох видах звітності, повинна бути відповідною за певні роки, прозорою, об'єктивною і піддаватися перевірці.

Також Сторони РКЗК ООН та КП мають ряд специфічних зобов'язань щодо відповідності вимогам, які декларуються Секретаріатом РКЗК ООН:

• побудувати Національну систему інвентаризації ПГ, підтвердженням функціонування якої є ряд параметрів, один з яких -- своєчасна та в повному обсязі підготовка всього пакету звітної інформації;

• проводити науково-дослідні роботи з метою адаптації міжнародних методик з інвентаризації ПГ до національних умов, а також отримання національних значень коефіцієнтів, що дає змогу знизити рівень невизначеності результатів та підвищувати рівень їхньої точності;

• розробити і закріпити на законодавчому рівні Національний план заходів щодо реалізації положень КП;

• надавати на запит міжнародних експертів з перевірки в повному обсязі будь-яку інформацію з урахуванням вимог національного нормативно-законодавчого поля щодо поводження з конфіденційною інформацією.

На недавньому раунді міжнародних переговорів, що відбувся в Парижі наприкінці 2015 р., прийнято документ, який продовжить ідеї КП з 2020 р. Лідери 195 країн досягли домовленості щодо обмежень зростання температури на рівні 1,5-2 °С на період до 2100 р., що задекларовано як головний напрям подальшого розвитку, і затвердили, Паризьку угоду. У пункті 3 Статті 9 передбачено забезпечення донорської підтримки розвинутими країнами зусиль щодо упередження ЗК, у тому числі й шляхом реалізації власних стратегій країн. Наголошено на широкому колі потенційних фінансових джерел, зокрема й державних фондів. Така мобілізація фінансових засобів повинна являти собою «поступ уперед і перевищувати попередні зусилля» [6, с. 33].

Згідно з п. 54, розвинуті країни продовжуватимуть реалізовувати свою спільну мету з мобілізації ресурсів до 2025 р., а Конференція Сторін зобов'язалась до цього року встановити нову колективну мету, яка матиме кількісний вираз, починаючи з мінімального рівня 100 млрд дол. США на рік з урахуванням потреб і пріоритетів країн, що розвиваються [6, с. 9].

Паризька угода наголошує на необхідності досягнення балансу між джерелами обсягів викидів ПГ та їхнім поглинання за умови прийняття всіма країнами національних цілей зі зниження обсягів викидів ПГ, рішень з технологічного переозброєння та адаптації до ЗК. В той же час обов'язковим є прийняття глобальної стратегії низьковуглецевого розвитку всіх секторів економіки, що потребує технологічного переозброєння виробництв, скорочення споживання викопних вуглеводнів з одночасним стимулюванням діяльностей зі збільшення накопичення вуглецю, як-то лісорозведення, відновлення природних боліт, упровадження новітніх технологій обробітку сільськогосподарських земель. Ця умова є актуальною і для України, особливо з огляду на значний потенціал збільшення обсягів поглинання вуглецю не лише за рахунок лісорозведення, а й внаслідок впровадження стратегії збалансованого землекористування, що приведе до збільшення запасів вуглецю в резервуарі ґрунтів сільськогосподарського використання [15].

Проведення технологічної модернізації підприємств з метою підвищення рівня їхньої еколого-економічної ефективності має привабливість для інвесторів, адже з метою прискорення просування на ринок товарів і продукції, виробленої на модернізованих підприємствах, все ширше використовується специфічне маркування та індикатори. Таким чином, поступово відбуваються трансформації міжнародних еколого-економічних умов взаємодії між виробниками та споживачами, які спрямовуються в бік пом'якшення антропогенного тиску на довкілля, а рентабельність поступово стає залежною від екологічної результативності виробництва.

Стаття 5, п. 1 Паризької угоди окремо закликає докладати зусиль до підвищення якості поглиначів і накопичувачів ПГ [6, с. 28]. Серед таких резервуарів вуглецю, згідно зі Статею 4, п. 1d) РКЗК ООН, розрізняють [1, с. 8]: «біомасу, ліси й океани та інші наземні, прибережні та морські екосистеми». У документі задекларовано заклик докладати зусиль у використанні передбачуваних і адекватних фінансових джерел для скорочення обсягів викидів в результаті знеліснення і деградації лісів та підвищення ролі збереження лісів, а також «комплексного і збалансованого управління лісами з одночасним підтвердженням важливості, не пов'язаної з вуглецем, вигоди». Таким чином, можна передбачити можливість реалізації проектної діяльності в лісових та агроекосистемах; підвищується значимість інших позитивних наслідків, наприклад, збереження біорізноманіття та родючості сільськогосподарських земель, що має пріоритетний статус для України.

Чітко визначених юридичних зобов'язань Паризька угода не накладає на Сторони-учасниці, але правила її реалізації регламентуватимуть кроки щодо забезпечення дій та прозорості звітної інформації, за аналогією з вимогами КП. Угода відкрита для підписання і набере чинності, якщо буде ратифікована в 55 Сторонах РКЗК ООН протягом установленого терміну 22.04.2015 р. -- 21.04.2017 р. із сукупним обсягом викидів ПГ 55% від загальних глобальних.

Висновки

Світова спільнота намагається встановити чіткі правила взаємодії в контексті збереження цілісності екосистеми планети і кліматичної системи в тому числі, адже скорочення обсягів ОВК, що вводиться Дохійською поправкою (п. 3.7-тер), є важелем активізації дій зі скорочення обсягів викидів ПГ. Також це посилює вимоги до проектів СО у напрямі забезпечення точніше окреслених рамок консервативності базового року. Вимагається прозоре і чітке впровадження дій зі скорочення обсягів викидів ПГ, які підлягають детермінації, верифікації і підтверджуються даними моніторингових спостережень. За таких умов зберігається еколого-економічна доцільність функціонування міжнародних вуглецевих ринків.