Организационно-правовые вопросы управленческой деятельности в сфере охраны окружающей среды

Размещено на http://allbest.ru

Организационно-правовые вопросы управленческой деятельности в сфере охраны окружающей среды

Автор: К.А. Байжомартова

Конституция Республики Казахстан, являясь основополагающим правовым актом, закрепляет основы конституционного строя, важнейшие права и свободы человека и гражданина, форму правления, государственное устройство, политический режим, систему, образования и компетенцию основных органов государственной власти.

Государственное устройство опирается на созданные правовые институты, одним из которых является институт государственного управления в области охраны окружающей среды (ст. 66 Конституции РК), где Правительство Республики Казахстан разрабатывает основные направления социально-экономической политики государства, его обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного порядка и организует их осуществление по управлению государственной собственностью (ст. 16 ЭК РК) [1, 2].

Помимо Правительства Республики Казахстан в области охраны окружающей среды к государственным органам относятся и уполномоченные органы в области охраны окружающей среды (ст. 17, ст. 18 ЭК РК). Уполномоченный орган в области охраны окружающей среды -- центральный исполнительный орган, осуществляющий руководство и межотраслевую координацию по вопросам разработки и реализации государственной политики в области охраны окружающей среды и природопользования, а также его территориальные органы [2].

Компетенция специально уполномоченных государственных органов устанавливается помимо Экологического Кодекса Республики Казахстан Земельным [3], Водным [4] и Лесным [5] кодексами Республики Казахстан, а также законами Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» [6], «О нефти»[7], «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира» [8], «Об особо охраняемых природных территориях» [9], «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [10].

Несмотря на то, что нормативно-правовыми актами РК осуществляется государственное управление в области окружающей среды и государственное регулирование в области охраны окружающей среды, научно обоснованного, нормативного определения «государственное регулирование в области охраны окружающей среды и государственное управление в области использования природных ресурсов» в настоящее время в юридической науке нет.

Встречающиеся в научной литературе толкования в области государственного управления в области охраны окружающей среды опираются на термин «управление», что не совсем корректно, так как «управление» является более широкой категорией, чем управление в области охраны окружающей среды.

Государственное управление в области охраны окружающей среды, как элемент и одновременно функция такой сложной организованной системы, какой является охрана окружающей среды, сводится к постоянному осуществлению управляющих воздействий органов управления на все ее подсистемы (элементы), позволяющие соответствовать своему предназначению и обеспечивать охрану окружающей среды. При раскрытии различных аспектов системы государственного управления в области охраны окружающей среды, прежде всего, следует иметь в виду взаимосвязь субъекта государственного управления (органы государственного управления) с управляемым объектом.

Государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется специально созданными государством органами, которые определяют государственно-властный характер и преимущественно особую правовую форму управляющего воздействия. В этой системе преимущество находится на стороне субъекта управления, а управляемые объекты воспринимают его решения, действия и трансформируют их в процессе собственного функционирования.

Основным содержанием государственного управления в области охраны окружающей среды является определение целей и задач развития, жизнедеятельности, осуществления всей совокупности полномочий и функций управления, определенных нормативно-правовыми актами государства.

Исходя из этого, можно утверждать, что сущность государственного управления в области охраны окружающей среды заключается в целенаправленной деятельности Президента РК, Правительства РК по созданию и совершенствованию уполномоченных органов по охране окружающей среды, всестороннему обеспечению ее жизнедеятельности, организации подготовки и применения в соответствии с предназначением, а также по руководству другими органами при выполнении задач обеспечения экологической безопасности.

В то же время для эффективного функционирования уполномоченных органов является наличие единой теории государственного управления в области охраны окружающей среды, которой до настоящего времени нет.

Об отсутствии эффективного функционирования уполномоченных органов за рациональным использованием и охраны окружающей среды, а именно -- использования и охраны земель имеются труды Кыргызских исследователей. Так, исследователь А.А. Апышев считает, что «управление рациональным использованием и охраной земель возложена фактически на многие организации исполнительной власти, однако, несмотря на их количество, вся система органов не всегда отвечает новым современным требованиям, которые предъявляются к ним. Система органов государственного управления в сфере рационального использования и охраны земель представляет собой сложный механизм, разные части которого должны взаимодействовать. На органы государственного управления в сфере рационального использования и охраны земель, при этом, целесообразно возложить обязанность организации взаимодействия между ними» [11 ].

Таким образом, взаимодействие органов по охране окружающей среды является не только не решенной проблемой Республики Казахстан, но и стран ближнего зарубежья.

Исходя из этого, одним из направлений правовой концепции на 2010-2020 годы является развитие системы государственного управления и его правового обеспечения, направленной на создание эффективного и компактного государственного аппарата, внедрение новых управленческих технологий, совершенствование административных процедур [12].

Можно утверждать, что на современном этапе развития экологической науки теория государственного управления в области охраны окружающей среды только становится самостоятельной областью знаний, которой необходимо иметь свои фундаментальные и прикладные аспекты. Она в полной мере должна использовать достижения науки управления, одновременно являясь составной частью экологической науки.

В то же время, в соответствии с экологическим законодательством задачи по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды выполняются уполномоченными органами различного направления, соответственно и содержание управления, осуществляемое в рамках того или иного вида управления, -- тоже разное. Оно складывается из ряда функций управления.

Функция управления представляет собой постоянное направление деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования. К таким функциям относятся: создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы; подзаконное нормотворчество; координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды; распоряжение (управление) природными ресурсами; планирование использования и охраны природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды; экологическое нормирование; экологическая экспертиза; экологическое лицензирование; экологическая сертификация; экологический аудит; наблюдение за состоянием окружающей среды; учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействии; контроль за использованием и охраной объектов природы; разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды.

Таким образом, государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется различными уполномоченными органами, возникает проблема, когда отдельные объекты природы остаются без соответствующего государственного управления. В Республике Казахстан полностью отсутствует государственное управление в области управления по снижению техногенных образований, государственное управление в области подземного пространства, как основы недр, государственного управления в области глубинных источников пресных и минеральных и термальных вод, управления в области глубинного тепла недр. недропользование казахстан экологический

В связи со сложившимся положением в области недропользования, по нашему мнению, необходимо взять за основу опыт Киргизии, где исследователи считают, что «Государственное управление в области охраны окружающей среды -- это деятельность компетентных органов, направленная на организацию охраны окружающей среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, а также обеспечения режима законности в данных отношениях и конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду» [13].

По мнению А.М. Чорова «на государство и его органы возлагаются обязанности: осуществлять меры по постепенному сокращению с последующей полной ликвидацией поступлений на природную среду опасных для здоровья человека веществ... » Этим же автором предлагается: «В настоящее время правовая категория «собственность на природные объекты и ресурсы» подразумевает не только владение, пользование и распоряжение, но и обязательства перед обществом. Обладая такой специфической собственностью, как природные ресурсы, собственник принимает на себя обязательства использовать их так, чтобы не нарушать интересы и условия жизнедеятельности других субъектов» [13].

Существующий закон Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» в основном рассматривает использование недр, но не его охрану и защиту. На основании ст. 5 закона РК «О недрах и недропользовании» «техногенные минеральные образования и техногенные воды являются собственностью недропользователя. При разработке техногенных минеральных образований недропользователь, либо третье лицо, приобретшее право собственности на техногенные минеральные образования у недропользователя, обязаны провести государственную экспертизу запасов тех полезных ископаемых, по которым не уплачены налоги при разработке месторождения, и заключить контракт на добычу с компетентным органом.

Недропользователь, которому минеральное сырье, техногенные минеральные образования и техногенные воды или полезные ископаемые принадлежат на праве собственности, вправе распоряжаться минеральным сырьем, техногенными минеральными образованиями, техногенными водами или полезными ископаемыми, совершать в отношении них любые не запрещенные законодательством Республики Казахстан гражданско-правовые сделки (ст. 5 п. 5 закона «О недрах и недропользовании в РК») [6].

Таким образом, управление техногенными образованиями полностью осуществляют собственники данных техногенных образований. В то же время согласно закону РК «О недрах и недропользовании РК», техногенные минеральные образования есть скопление минеральных образований, горных масс, жидкостей и смесей, содержащих полезные компоненты, являющиеся отходами горнодобывающих и обогатительных, металлургических и других видов производств недропользователей (ст. 1). Если техногенное минеральное образование является скоплением отходов, то вполне обоснованным является наличие в нормативном правовом акте ликвидация этих отходов и меры, принимаемые государством, либо собственником (недропользователем) для ликвидации этих отходов.

В функции же уполномоченного органа по охране недр (в отдельных случаях -- собственника) не включены полномочия по контролю за сокращением техногенных образований, несмотря на то, что ст. 48 закона «О недрах и недропользовании» общими экологическими требованиями недропользователя предусмотрено: «сохранение земной поверхности за счет применения специальных методов разработки месторождений (п. 1 ст. 48) и предотвращение техногенного опустынивания земель (п. 2 ст. 48), предотвращение ветровой эрозии почвы, отвалов вскрышных пород и отходов производства, их окисления и самовозгорания (п. 4 ст. 48).

Исходя из данных негативных, на наш взгляд, упущений в нормативных правовых актах в области техногенных образований, считаем своевременным отражение в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года РК, утвержденной Указом Президента РК от 24 августа 2009 года №858 требований по совершенствованию и консолидации многочисленных нормативных актов, регулирующие отношения в области чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. [12]

Концепцией РК определено, что для нашей страны, в ряде регионов которой наблюдается сложная экологическая ситуация, весьма актуальным является развитие и дальнейшее совершенствование природоохранного законодательства. В связи с этим «.в целях построения эффективной системы государственного управления . данную работу необходимо проводить одновременно с дальнейшим разграничением сфер деятельности, функций и ответственности между различными уровнями государственной власти» [12].

По нашему мнению, в области техногенных образований, назрела необходимость разграничения сфер деятельности, функций и ответственности между различными собственниками техногенных образований.

Законом «О недрах и недропользовании в РК» (ст. 5) предусматривается, что в соответствии с Конституцией Республики Казахстан недра и содержащиеся в них полезные ископаемые являются государственной собственностью. Если иное не предусмотрено контрактом, минеральное сырье принадлежит недропользователю на праве собственности (государственному предприятию Республики Казахстан -- на праве хозяйственного ведения или оперативного управления).

Техногенные минеральные образования и техногенные воды являются собственностью недропользователя. При разработке техногенных минеральных образований недропользователь либо третье лицо, приобретшее право собственности на техногенные минеральные образования у недропользователя, обязаны провести государственную экспертизу запасов тех полезных ископаемых, по которым не уплачены налоги при разработке месторождения, и заключить контракт на добычу с компетентным органом.

Право собственности на полезные ископаемые, извлеченные из техногенных минеральных образований, находящихся в государственной собственности, определяется контрактом. Недропользователь, которому минеральное сырье, техногенные минеральные образования и техногенные воды, или полезные ископаемые принадлежат на праве собственности, вправе распоряжаться минеральным сырьем, техногенными минеральными образованиями, техногенными водами или полезными ископаемыми, совершать в отношении них любые, не запрещенные законодательством Республики Казахстан гражданско-правовые сделки.

Таким образом, в области техногенных образований имеется два собственника -- государство и недропользователь, но ни один нормативно-правовой акт Республики Казахстан, не закрепляет полномочия по ликвидации техногенных образований, либо его эффективное использование.

Научная литература свидетельствует, что «в настоящее время накоплено миллиарды тонн твердых отходов, в которых содержание ценных компонентов нередко выше, чем в рудах природных месторождений. Кстати, эти отходы по своим технологическим свойствам зачастую превосходят руды, добываемые из недр. В этих же залежах есть в промышленных количествах медь, свинец, цинк, вольфрам, литий и другие полезные компоненты, в том числе драгоценные металлы, редкие и рассеянные элементы.

Общее их количество превышает 17 млрд. тонн. В отходах содержится: меди -- около 2 млн. тонн., свинца -- 1.4 млн. тонн., цинка -- 27,7 млн. тонн., серебра -- 3,4 тыс. тонн. Естественно, для активного освоения горнопромышленных отходов и включения их в реестр сырьевых объектов потребуется провести их инвентаризацию и изучить, а также скорректировать правовую и методическую базы для возможности обращения с ними как с источниками минерального сырья» [14, с. 4].

Принимая во внимание отсутствие в Республике Казахстан:

· теоретических исследований в области государственного управления охраны окружающей среды;

· отсутствия теоретических разработок в области определения критерия оценки экологической обстановки контрактных территорий;

· отсутствия теоретических исследований в области управления техногенными образованиями;

· отсутствия государственного управления глубинным теплом недр Земли, как части недр;

· теоретических исследований в области государственного управления в по охране подземного пространства, как полости и массива горных пород природного образования, и, опираясь на ст. 61 Конституции РК, считаем, что в настоящее время возникает необходимость издания закона РК об охране недр, либо внесение изменений и дополнений в существующий нормативно-правовой акт «О недрах и недропользовании в РК».

Литература

1. Конституция Республики Казахстан от 30.08.1995 г.

2. Экологический Кодекс Республики Казахстан от 09.01.2007№№212-111, - Алматы: Юрист, 2009.

3. Земельный кодекс Республики Казахстан, от 20.06. 2003 №442 - II - Алматы: Юрист, 2009.

4. Водный Кодекс Республики Казахстан (далее ВК РК) от 09.07.2003 №481-II, - Алматы: Юрист, 2003 - 69 с.

5. Лесной Кодекс Республики Казахстан от 08.07.2003 №477-II, - Алматы: Юрист, 2009.

6. Закон РК от 27.01.1996 г. №2828 «О недрах и недропользовании» в редакции 10.12.2008 года, -Алматы: Юрист, 2009.

7. Закон Республики Казахстан «О нефти» от 28.06.1995 №2350 (В заголовок внесены изменения ЗРК от 12.2004 №2-III) (Преамбула исключена ЗРК от 01.12.2004 №2-III), - Алматы: Юрист, 2009.

8. Закон Республики Казахстан «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира» от 21.10.93 г. //Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1993. №18; от 09.07.2004 №593II «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира, - Алматы: Юрист, 2009.

9. Закон Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях» от 18.07.97 г. // Казахстанская правда, 1997 г., 6 августа.

10. Апышев А.А. Государственное управление в сфере обеспечения рационального использования и охраны земель (административно-правовой аспект): автореф. ... канд. юрид. наук. - Бишкек, 2008. - 21 с.

11. Закон Республики Казахстан «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 8 июля 1994 года // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан 1994 г. №8. Ст. 131 (Признан утратившим силу 4 декабря 2002 года); от 04.12.2002 №361-II, - Алматы: Юрист - 2009 г.

12. Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года №858 «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года», - Алматы: Юрист, 2009.

13. Чоров А.М. Государственное управление в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов: автореф. ... канд. юрид. наук. - Бишкек, 2006. - 28 с.

14. Романов Т. Новые подходы к обращению с отходами //Промышленность Казахстана: - 2007. №2.

Размещено на Allbest.ru