Регулирование деятельности по обращению с отходами – опыт Европейского Союза

Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ» Выпуск 4 (23), июль - август 2014

http://naukovedenie.ru publishing@naukovedenie.ru

Размещено на http://www.allbest.ru//

1

http://naukovedenie.ru 04EVN414

Размещено на http://www.allbest.ru//

ФГОУ ВПО «Московский Государственный Университет им. М.В.Ломоносова»

Экономический факультет

кафедра Экономики природопользования

Регулирование деятельности по обращению с отходами - опыт Европейского Союза

Пинаев Владимир Евгеньевич

Доцент, кандидат экономических наук, докторант

Аннотация

В статье описан опыт Европейского союза в области обращения с отходами, в части регулирования деятельности. Проанализировано содержание основных документов Европейского Союза по обращению с отходами производства и потребления - директив, регламентов, решений и программ действий. Рассмотрены вопросы, касающиеся процесса лицензирования обращения с отходами, в том числе: требования к материалам, предоставляемым для получения лицензии / разрешения, внедрения принципа «загрязнитель платит», применения отдельных нормативных актов к различным видам отходов.

Представлено содержание разрешений и требования к странам - участникам по приведению в соответствие собственного законодательства.

Детально описаны требования законодательства ЕС к обращению с отходами производства и потребления и достигнутые результаты, применяемые инструменты. Приведены стоимостные показатели различных способов утилизации отходов.

Ключевые слова: опыт Европейского Союза; обращение с отходами; законодательство Европейского Союза в области обращения с отходами; лицензирование обращения с отходами; требования законодательства; стоимостные показатели.

отходы европейский союз утилизация

В связи со сближением российских и европейских стандартов экологического управления и стремлением России перейти к 2020 г. на европейские экологические стандарты Брославский Л.И. Экология и охрана окружающей среды: законы и реалии США и России: монография. М.:

ИНФРА-М, 2013. - С. 22. , интересно ознакомиться с опытом лицензирования деятельности по обращению с отходами в промышленно развитых странах, например в странах ЕС.

За последние 30-40 лет в индустриальных странах произошла революция в управлении отходами, принципиально изменилось отношение к отходам производства и потребления, которые стали из загрязнителей окружающей среды источниками вторичных материальных и энергетических ресурсов. Были достигнуты значительные успехи в снижении уровня загрязнения окружающей среды и повышении качества жизни населения.Пинаев В.Е., Ледащева Т.Н. «Развитие "зеленой экономики" и стратегическая экологическая оценка» // Интернет-журнал «Науковедение», 2014 №1 (20) [Электронный ресурс] - М.: Науковедение, 2014. Этому способствовали энергичные меры по созданию рациональных методов управления отходами.

В промышленно развитых странах обращение с опасными отходами (ядохимикатами, лакокрасочными материалами, аккумуляторами, батарейками и др.) осуществляют, как правило, организации, имеющие государственное разрешение (лицензию) на подобную деятельность, которая осуществляется за счёт производителей опасных отходов, страховых организаций, государства Зарубежный опыт управления отходами // Recyclers.ru. Отраслевой портал «Вторичное сырье» http://www.recyclers.ru/modules/section/item.php?itemid=56 (дата обращения: 10.01.2014). .

Лицензия на деятельность по обращению с отходами в западном понимании - это разрешение, имеющее срочный характер, на проведение тех или иных работ с отходами, способных оказать негативное воздействие на окружающую среду.

В Евросоюзе координацию деятельности по обращению с отходами осуществляет Европейское Агентство по Окружающей Среде (European Environmental Agency, EEA), а лицензирование деятельности с отходами и контроль ведут национальные Агентства по Охране Окружающей Среды стран-членов (Environmental Protection Agency, EPA).

Система управления отходами в ЕС представлена одиннадцатью Директивами и другими документами (см. рис. 2) Техническое регулирование в сфере обращения с промышленными отходами в России и Европе / С.А. Хохлявин, И.П. Епифанова // «Экология и промышленность России». - 2005, ноябрь. URL: http://www.recyclers.ru/modules/section/item.php?itemid=212 (дата обращения: 10.01.2014). .

Рис. 2.Законодательство ЕС в сфере обращения с отходами

Директива Совета ЕС 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 г. «О комплексном контроле и предотвращении загрязнений» Директива Совета ЕС 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 г. «О комплексном контроле и предотвращении загрязнений» // Official Journal. - L 257, 10/10/1996. - P. 0026-0040. URL: http://tacis.awc.kz/ru/files/09_Seminar_ecology/Directive_%2096.61IPPC_russ.pdf (дата обращения: 10.01.2014). Также см. более поздние документы: Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 2008/1/ЕС от 15 января 2008 г. «О комплексном предотвращении и контроле загрязнений (кодифицированная версия)»; Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 2010/75/ЕС от 24 ноября 2010 г. «О промышленных выбросах (о комплексном предотвращении загрязнения и контроле над ним) (новая редакция)». направлена на предотвращение (сокращение) выбросов в атмосферу, в водную среду и на земную поверхность, возникающих в результате хозяйственной деятельности, включая меры, касающиеся отходов, для обеспечения высокого уровня охраны окружающей среды в целом (ст. 1). Согласно Директиве, предусмотрена система разрешений (лицензий) на деятельность, в том числе управление отходами.

В п. 13 преамбулы Директивы указано: перед выдачей разрешения компетентные органы должны быть убеждены в том, что предусмотрены все необходимые меры по предотвращению или контролю загрязнения; «заявление на получение разрешения в соответствии с настоящей Директивой должно содержать минимально необходимые данные». Согласно п. 14, «полное согласование процедуры выдачи разрешения и его условий различными компетентными органами позволит обеспечить максимально возможный уровень охраны окружающей среды в целом». П. 15 устанавливает, что «компетентные органы выдадут разрешение или внесут изменения в условия разрешения только при наличии плана комплексных мер по охране от загрязнения атмосферы, водной среды и земной поверхности». П. 16 гласит: «в разрешении должны быть перечислены все меры, необходимые для выполнения его условий, в целях обеспечения высокого уровня охраны окружающей среды в целом; такие меры, без ущерба процедуре выдачи разрешения, могут представлять собой общие обязательные требования». Согласно п. 21, «для проведения существенных изменений на предприятиях требуется получение предварительного разрешения, предоставляемого в соответствии с настоящей Директивой». П. 22 устанавливает, что «условия разрешения должны периодически проверяться и при необходимости обновляться; при определённых условиях, они должны обязательно пересматриваться». В п. 23 преамбулы сказано: «для того чтобы обеспечить прозрачность процедуры выдачи разрешений, общественность должна иметь доступ, до того, как будет принято любое решение, к информации, имеющей отношение к заявлениям на получение разрешений на строительство новых объектов или осуществление значительных изменений на существующих объектах, а также к самим разрешениям, процессу их обновления и соответствующей информации по контролю за выполнением условий разрешений».

В ч. 9 ст. 2 Директивы определено, что «под ''разрешением'' понимается часть письменного решения или решение в целом, санкционирующее эксплуатацию всего объекта или его части при соблюдении определенных условий, обеспечивающих соответствие требованиям настоящей Директивы. Разрешение может относиться к одному или нескольким объектам или частям объектов, находящимся в одном и том же месте и эксплуатируемым одним и тем же оператором».

В соответствии со ст. 6 Директивы, заявление в компетентный орган на получение разрешения должно содержать описание:

объекта и осуществляемой на нем деятельности;

сырья и вспомогательных материалов, иных веществ и энергии, потребляемых или производимых объектом;

источников выбросов, имеющихся на объекте;

условий, существующих в месте расположения объекта;

характера и объема предполагаемых выбросов объекта в каждую из сред, а также выявление случаев значительных воздействий выбросов на окружающую среду;

предлагаемой технологии и иных методов предотвращения или, где это невозможно, сокращения выбросов объекта;

где это необходимо, мер, направленных на предотвращение образования и утилизацию отходов, производимых объектом;

дальнейших мер, запланированных для обеспечения соответствия общим принципам выполнения основных обязанностей оператора;

мер, запланированных для контроля за выбросами в окружающую среду.

Заявление на получение разрешения также должно содержать краткое нетехническое изложение данных, о которых говорится в вышеуказанных пунктах.

Ст. 7 Директивы предписывает «принять необходимые меры для того, чтобы условия, предусмотренные в разрешении, и процедура его выдачи были полностью согласованы в том случае, когда в эту процедуру вовлечено более одного компетентного органа, с тем чтобы было гарантировано применение эффективного комплексного подхода всеми органами власти, участвующими в этой процедуре».

Согласно ст. 8 Директивы, «все выданные разрешения и разрешения, в которые внесены изменения, должны содержать подробное описание процедур, направленных на защиту от загрязнения атмосферы, водной среды и земной поверхности, в соответствии с настоящей Директивой».

В ч. 3 ст. 9 Директивы указано, что «когда это необходимо, разрешение должно включать надлежащие требования, обеспечивающие защиту от загрязнения почвы и подземных вод, и меры по утилизации отходов, производимых объектом». Согласно ч. 6 этой же статьи, «разрешение должно содержать меры, относящиеся к условиям, отличным от условий нормальной эксплуатации».

Ч. 1 ст. 13 Директивы предписывает государствам-членам принимать необходимые меры для того, чтобы компетентные органы периодически пересматривали и при необходимости ужесточали условия, предусмотренные в разрешении.

В ст. 14 Директивы указано на обязанность оператора соблюдать условия, предусмотренные в разрешении, периодически информировать компетентный орган о результатах контроля за воздействием на окружающую среду, оказывать представителям компетентного органа всемерное содействие при проведении ими на объекте любых проверок.

Согласно ч. 1 ст. 15, заявления на получение разрешений, касающиеся новых объектов или осуществления значительных изменений на существующих объектах, а также исходные разрешения и разрешения на любые последующие изменения должны быть предоставлены в распоряжение общественности. Ч. 2 этой же статьи устанавливает открытость для общественности результатов контроля за выбросами, предусмотренного условиями разрешения.

Директива Совета Европейского Сообщества № 75/442/ЕЭС от 15 июля 1975 г. «Об отходах» (её также называют «Рамочная Директива по Отходам», РДО, Waste Framework Directive) является базовым законом ЕС в сфере управления отходами. Она датируется 1975 г. и была переиздана в 2006 г. и в 2008 г. Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 2008/98/EC от 19 ноября 2008 г. «Об отходах и признании утратившими силу некоторых распоряжений» - Рамочная Директива по Отходам (РДО, Waste Framework Directive). Этой директивой отменены: Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 2006/12/EC от 5 апреля 2006 г. «Об отходах» (кодифицированный вариант с поправками Директивы Совета ЕС 75/442/EEC от 15 июля 1975 г.); Директива Совета Европейского Сообщества 91/689/EEC от 12 декабря 1991 г. «Об опасных отходах»; Директива Совета Европейского Сообщества 75/439/EEC от 16 июня 1975 г. «Об устранении отработанных масел». URL: http://ec.europa.eu/environment/waste/legislation/a.htm (дата обращения: 10.01.2014). РДО носит основополагающий характер как для современного законодательства ЕС об отходах, так и для национальных законодательств государств-членов ЕС в этой сфере.

В преамбуле Рамочной Директивы сказано: «в целях обеспечения охраны окружающей среды необходима разработка положения о системе разрешений на предприятия по переработке, хранению или размещению отходов "от лица третьих сторон" и о системе надзора за предприятиями, которые удаляют собственные отходы»; а также: «доля затрат, не компенсируемая доходом от переработки отходов, должна быть покрыта в соответствии с принципом "платит тот, кто загрязняет"».

Согласно ч. 1 ст. 9 Рамочной Директивы, если выполняется любая из операций, перечисленных в Приложении II A, необходимо получить у компетентного органа разрешение (аналог в России - лицензия), имеющее срочный характер (выдаётся на определенный период), которое может быть пересмотрено.

В разрешении должны быть указаны:

виды и количества отходов;

технические требования;

необходимые меры предосторожности;

место сброса отходов; ? метод переработки.

Разрешения выдаются на определенный период, они могут обновляться, в зависимости от обстоятельств и обязательств. В выдаче разрешения может быть отказано, если предполагаемые методы удаления отходов неприемлемы с точки зрения охраны окружающей среды (ч. 2 ст. 9).

Согласно ст. 11 Рамочной Директивы, от получения разрешения могут быть овобождены:

(а) учреждения или предприятия, осуществляющие удаление собственных отходов в месте их производства;

(в) учреждения или предприятия, осуществляющие утилизацию отходов.

Указанные предприятия должны быть зарегистрированы компетентными органами Фактически это означает освобождение от получения лицензий в национальных Агентствах по Охране Окружающей Среды (EPA) стран-членов, но получение разрешений от местных органов власти. , а их деятельность должна соответствовать требованиям ст. 4 РДО:

отсутствие риска для воды, воздуха, почвы, а также растений и животных;

отсутствие раздражающего шума или запаха;

отсутствие вредного влияния на загородную зону или достопримечательные места.

В соответствии со ст. 12 РДО, учреждения или предприятия, которые собирают или транспортируют отходы на профессиональной основе или осуществляют уничтожение или утилизацию отходов по договоренности с другими предприятиями, когда на то не требуется специального разрешения, должны быть зарегистрированы компетентными органами. Указанные предприятия должны подвергаться периодическим проверкам со стороны компетентных органов (ст. 13).

Важным аспектом лицензирования в ЕС является ответственность Агентств по Охране Окружающей Среды (EPA) стран-членов за обеспечение того, что лицензии применяются законно, и все условия соблюдены Citizens Information (in Ireland) / Home / Environment / Environmental protection / Pollution prevention and control. URL: http://www.citizensinformation.ie/en/environment/environmental_protection/pollution_prevention_and_control.html (дата обращения: 10.01.2014). .

Политика ЕС по отходам, а точнее Рамочная Директива по Отходам, устанавливает основные определения в области отходов, общие требования к утилизации отходов, а также иерархию управления отходами, при помощи которой выстраиваются приоритеты управления и переработки отходов по следующим направлениям (в порядке убывания):

предотвращение или уменьшение производства отходов и их вредности;

подготовка отходов для повторного использования;

переработка отходов;

другие способы восстановления отходов, в частности, рекуперация энергии; утилизация отходов.

Большинство старых стран-членов ЕС имеют профессиональную систему сбора отходов, которая обеспечивается муниципальными властями (общественные услуги) или частными компаниями, наделенными полномочиями сбора отходов компетентными органами. Национальное законодательство обычно монополизирует такие общественные услуги по сбору отходов и переработке определенных фракций отходов, особенно когда это касается отходов домохозяйств Сближение с политикой ЕС по отходам. Краткий путеводитель для стран-партнеров по Европейской политике добрососедства, и России. Путеводитель по политике: политика по отходам. - Берлин, 2008. - 33 с. URL: http://ec.europa.eu/environment/enlarg/pdf/pubs/waste_ru.pdf (дата обращения: 10.01.2014). .

РДО устанавливает разрешительные требования, которые должны соблюдаться компетентными органами в отношении заводов по переработке отходов (заводы по уничтожению или восстановлению). В дополнение к этому, деятельность, связанная с переработкой отходов, должна подвергаться периодическим проверкам со стороны компетентных органов.

Прочное общественное управление отходами и разрешительные требования для установок по переработке ограничивают негативное воздействие от управления отходами и повышают участие общественности в процессе разработки местной политики по отходам.

Затраты на уничтожение отходов должны оплачиваться их держателем, пользующимся услугами сбора или уничтожения отходов; и/или предыдущим держателем или производителем, ставшим источником отходов.

Директива об опасных отходах (ДОО)_{Директива Совета} Европейского Сообщества 91/689/EEC от 12 декабря 1991 г. «Об опасных отходах». определяет специфичные требования для опасных отходов (т.е. особенно токсичных, канцерогенных, и т.д. - отходов, обычно производимых промышленностью). Она содержит критерии для разработки перечня опасных отходов/каталога отходов, устанавливает запрет на смешивание и требует планирования управления опасными отходами.

В странах ЕС разработаны планы управления опасными отходами, устанавливающие методы для их переработки. Такие планы по переработке опасных отходов могут быть объединены с планами управления неопасными отходами.

В дополнение к РДО, на европейском уровне был принят ряд директив, регулирующих отдельные (специфичные) категории отходов. Эти директивы относятся к следующим направлениям:

Упаковочные материалы;

Автомобили;

Батареи;

Электрическое и электронное оборудование; ? Отходы добывающей промышленности.

Все эти Директивы отражают иерархию управления отходами, обозначенную в

Рамочной Директиве по отходам, где приоритет даётся предотвращению/уменьшению производства специфичных отходов, а восстановление и переработка рассматривается как второй из лучших вариантов.

Другая общая черта этих директив состоит в том, что направления отходов, регулируемые ими, должны обрабатываться отдельно и для них предписаны специфичные цели по восстановлению и переработке.

Переработка обозначает повторный процесс производства для того, чтобы либо восстановить первоначальный продукт, либо для переработки в другой продукт, в том числе это относится и к органической переработке, но исключает переработку в энергию. Восстановление - более широкий термин, чем переработка, и включает в себя все операции, перечисленные в Приложении II B Рамочной Директивы по отходам, т.е. восстановление энергии (например, при сжигании мусор выступает в качестве топлива) и переработку.

В противовес Рамочной Директиве специальные директивы не рассматривают переработку и восстановление энергии как равноценные варианты, но устанавливают минимальные целевые показатели по переработке, таким образом, отдавая предпочтение этому способу как более ценному при использовании материалов в качестве ресурсов. С помощью специальных требований директив сбрасывание вышеуказанных видов отходов на наземных свалках очень ограничено.

Согласно рекомендациям ЕС Сближение с политикой ЕС по отходам. Краткий путеводитель для стран-партнеров по Европейской политике добрососедства, и России. Путеводитель по политике: политика по отходам. - Берлин, 2008. - С. 24. URL: http://ec.europa.eu/environment/enlarg/pdf/pubs/waste_ru.pdf (дата обращения: 10.01.2014)., первым и основным шагом государства на пути к экологически безопасному управлению отходами является объявление этой отрасли зоной общественного интереса, независимо от того, осуществляется ли такое управление в основной массе государственными или частными учреждениями.

В странах, находящихся в процессе административной реструктуризации, должны быть назначены общественные органы управления отходами, которые несли бы четкую ответственность за разработку такой системы, при которой негативное влияние на окружающую среду и здоровье человека было бы минимальным. Затем таким органам предстоит разработать политику управления отходами, состоящую из базовых стратегических вариантов и технического повседневного управления потоками отходов в стране.

Для подготовки и контроля за надлежащим управлением отходов, данные органы должны осуществить обзор количества и качества отходов, производимых в стране, и разработать варианты их сбора и обработки. Для получения такой картины необходимо внедрение планирования управления отходами.

План должен включать обзор потоков отходов и существующих легальных площадок по переработке. Такой план может служить основой для разработки и/или улучшения политики по отходам, в том числе и стратегических вариантов, таких как будущие методы сбора/переработки отходов. В зависимости от первоначальной позиции стран, органы управления отходами должны идентифицировать приоритетные сферы деятельности, направленные на решение самых острых проблем в этой области.

Фундаментальным требованием для экологически безопасного социально приемлемого управления отходами является организация общественными органами профессионального сбора и обработки отходов, производимых местным сообществом.

В свою очередь, любая «неформальная» утилизация отходов, например, изъятие неуполномоченными лицами ценных товаров с наземных свалок и/или общественных/частных мусорных баков, должна пресекаться. Исключительное право на занятие деятельностью по управлению отходами, предоставленное компетентным общественным службам либо частным фирмам, должно служить гарантией того, что сбор осуществляется профессионально. В дополнение, любая переработка отходов, включая повторное использование, должна осуществляться на станциях, получивших специальные разрешения, обеспечивающие соблюдение законно установленных природоохранных и санитарных стандартов.

В Европейском Союзе достигнуты следующие результаты в управлении отходами: ?согласованы национальная политика управления отходами и планы управления отходами;

принято рамочное законодательство по отходам;

созданы системы устойчивого управления отходами;

разработана классификация отходов и системы инвентаризации.

Для обеспечения эффективности управления отходами в ЕС используются следующие инструменты:

контрольные механизмы;

наличие инфраструктуры;

институциональные возможности, участие общества и доступность информации;

улучшение осведомленности и обучение;

экономические и финансовые инструменты;

управление трансграничными передвижениями отходов; эффективные механизмы международного сотрудничества.

Для внедрения передовых технологий управления отходами в ЕС потребовались большие финансовые затраты и создание штата квалифицированных административных и оперативных сотрудников.

Например, в Германии цена на размещение отходов на свалках, функционирующих надлежавшим образом и соответствующих Директиве по Наземным Свалкам и не облагающихся налогом на свалки, составляет в среднем 75-150 Евро/тонну. В случае когда остаточные отходы предварительно обрабатываются на заводах механико-биологической обработки (МБО), цены (в Германии) варьируются от 50 до 90 Евро за обработку, плюс затраты на размещение на полигонах отходов, оставшихся после обработки (обычно ферментация или компостирование, около 30% от вводимого объема). Высокотеплотворные отходы, отделённые во время МБО (около 20-30% от вводимого объёма) могут быть сожжены на промышленных заводах. Такая обработка обходится примерно в 25-40 Евро/тонну. Таким образом, общая сумма затрат на обработку 1 тонны мусора может быть оценена в 80-140 Евро за тонну. Термическая обработка остаточных отходов в мусоросжигательной печи, соответствующей Директиве по Сжиганию Отходов, может оцениваться в 100-140 Евро/тонну в среднем Сближение с политикой ЕС по отходам. Краткий путеводитель для стран-партнеров по Европейской политике добрососедства, и России. Путеводитель по политике: политика по отходам. - Берлин, 2008. - С. 29. URL: http://ec.europa.eu/environment/enlarg/pdf/pubs/waste_ru.pdf (дата обращения: 10.01.2014). .

Литература

Брославский Л.И. Экология и охрана окружающей среды: законы и реалии США и России: монография. - М.: ИНФРА-М, 2013. - С. 22.

Техническое регулирование в сфере обращения с промышленными отходами в России и Европе / С.А. Хохлявин, И.П. Епифанова // «Экология и промышленность России». - 2005, ноябрь. URL: http://www.recyclers.ru/modules/section/item.php?itemid=212 (дата обращения: 10.01.2014).

Директива Совета ЕС 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 г. «О комплексном контроле и предотвращении загрязнений» // Official Journal. - L 257, 10/10/1996. - P. 0026-0040. URL:

http://tacis.awc.kz/ru/files/09_Seminar_ecology/Directive_%2096.61IPPC_russ.pdf (дата обращения: 10.01.2014).

Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 2008/1/ЕС от 15 января 2008 г. «О комплексном предотвращении и контроле загрязнений (кодифицированная версия)»;

Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 2010/75/ЕС от 24 ноября 2010 г. «О промышленных выбросах (о комплексном предотвращении загрязнения и контроле над ним) (новая редакция)».

Зарубежный опыт управления отходами // Recyclers.ru. Отраслевой портал «Вторичное сырье» http://www.recyclers.ru/modules/section/item.php?itemid=56 (дата обращения: 10.01.2014)

Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 2008/98/EC от 19 ноября 2008 г. «Об отходах и признании утратившими силу некоторых распоряжений» - Рамочная Директива по Отходам (РДО, Waste Framework Directive). URL: http://ec.europa.eu/environment/waste/legislation/a.htm (дата обращения: 10.01.2014).

Citizens Information (in Ireland) / Home / Environment / Environmental protection / Pollution prevention and control. URL:

http://www.citizensinformation.ie/en/environment/environmental_protection/pollution _prevention_and_control.html (дата обращения: 10.01.2014). 9.Директива Совета Европейского Сообщества 91/689/EEC от 12 декабря 1991 г. «Об опасных отходах». URL: http://www.lawmix.ru/abrolaw/13906 (дата обращения: 10.01.2014).

Пинаев В.Е., Ледащева Т.Н. «Развитие "зеленой экономики" и стратегическая экологическая оценка» // Интернет-журнал «Науковедение», 2014 №1 (20) [Электронный ресурс] - М.: Науковедение, 2014.

Размещено на Allbest.ru