Меры стимулирования природоохранной деятельности в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

232

МЕРЫ СТИМУЛИРОВАНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ Исследования, результаты которых изложены в статье, выполнены в рамках Проекта IX.84.1.3 программы Фундаментальных научных исследований государственных академий наук.

Тагаева Т.О. Тагаева Татьяна Олеговна - д.э.н., с.н.с. Института экономики ОПП СО РАН, доцент Новосибирского национального исследовательского государственного университета.

Россия продолжает оставаться одной из наиболее загрязняющих стран мира. Общий вклад страны в мировые выбросы основных загрязняющих веществ (твердые частицы, окислы серы и азота, углекислый газ) оценивается в последние годы в размере 13%. По объему выбросов СО2 наша страна занимает 4-е место в мире (5,3 % мировых выбросов углекислого газа в 2011 г.) после Индии (6,9%), США (17,6%) и Китая (27,3%) The World Bank // Сайт Всемирного банка. - 2013. .

Превышение предельно-допустимой концентрации (ПДК) загрязняющих веществ наблюдается в атмосфере 210 российских городов. Число загрязненных городов продолжает увеличиваться. В 2011 году число городов с высоким уровнем загрязнения (ПДК превышено более чем в 5 раз) насчитывалось в количестве 132, в 2000 году таких городов было 98. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2011 году». - Согласно данным Росстата только 15% городского населения живет в городах, где загрязнение не превышает санитарные нормы, а одна пятая часть городского населения проживает в экологически вредных условиях. Напряженная ситуация со снабжением чистой питьевой водой сложилась как результат загрязнения поверхностных и подземных источников воды: только половина населения России имеет возможность потреблять чистую воду. Существенным источником загрязнения как атмосферных, так и водных ресурсов является автомобильный транспорт. За 11 лет (начиная с 2000 г.) автомобильные выбросы увеличились на 25%.

Ухудшение экологической ситуации в стране сопровождается серьезным обострением проблем, связанных со здоровьем российских граждан. Выросло число регистрируемых первичных заболеваний: с 1990 г. по 2011 г. раковыми патологиями - на 93 %, болезнями органов пищеварения - на 19 %, системы кровообращения - на 129 %. По данным статистических сборников Росстата «Здравоохранение в России» за 2001-2012 гг. Ниже представлен рисунок, характеризующий динамику заболеваемости, для которой, по мнению медиков, характерна зависимость от неблагоприятной экологической ситуации.

Рис. 1. Динамика онкологических заболеваний (ежегодно регистрировалось заболевших на 1000 чел. населения). Источник: по данным статистических сборников.

Так как «чистая природная среда» является общественным благом, для осуществления природоохранной деятельности необходима государственная экологическая политика. Стратегической целью государственной экологической политики РФ является количественное и структурное снижение антропогенного воздействия на окружающую среду до приемлемого уровня, позволяющее обеспечивать экологическую безопасность нации, поддерживать жизнеобеспечивающие функции экосистем биосферы и осуществлять социально-экономическое развитие общества Бугаян С.А. Проблемы повышения эффективности экологического управления регионом // Terra Economicus. 2011.- Т. 9, № 3, часть 3. - С.152..

Несомненно, информационно-идеологические и административные методы играют важную роль в регулировании процессов охраны окружающей природной среды. Однако в условиях рыночной экономики, как нам кажется, особую значимость приобретают экономические методы управления, позволяющие предприятия не столько «заставить», сколько «заинтересовать» в осуществлении природоохранной деятельности. Экономические методы и инструменты природоохранной политики часто называют экономическим природоохранным механизмом. Прежде всего, данный механизм включает в себя финансирование природоохранной деятельности. В результате разработки государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов, разработки федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ, разработки конкретных мероприятий по охране окружающей среды определяются объемы текущих и инвестиционных затрат на экологические цели, механизмы и источники их финансирования. Совокупные экологические затраты (включая затраты на научные исследования и разработки, на образование в области охраны окружающей среды и содержание государственного аппарата, занимающегося вопросами охраны окружающей среды) составили в 2008 г. 0,9% ВВП, в 2010 г. -- 0,8% ВВП, причем последняя статья -- затраты органов исполнительной власти на содержание аппарата составила в 2010 г. 11,1% от совокупных экологических затрат Основные показатели охраны окружающей среды: статистический бюллетень / Росстат. - М., 2011. - 115 с.. В Нидерландах, например, доля расходов на охрану окружающей природной среды в ВВП составляет 2,5%, в Австрии -- 1,9%, Германии, Польше, Словакии -- около 1,7%, Чехии и Венгрии -- около 1,3% ВВП Клавдиенко В.П. Стимулирование сохранения качества окружающей среды в странах Евросоюза (национальный и наднациональный аспект) // Экономика природопользования. - М.: ВИНИТИ, 2008. - № 2. - С. 124-132. . Расходы госбюджета РФ составляют менее 0,5% в суммарных экологических затратах. По оценкам специалистов-экологов для стабилизации экологической ситуации на существующем уровне требуется осуществлять затраты на уровне не менее 3% ВВП, для ее улучшения -- на уровне 4% ВВП, для кардинального и существенного улучшения -- не менее 5 % ВВП Василенко В.А. Устойчивое развитие регионов: подходы и принципы / Под ред. А.С. Новоселова. - Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2008. - С.117..

Природоохранные инвестиции занимают ничтожно малую долю в народнохозяйственных инвестициях, причем со временем эта доля сокращается: в 1995 г. она составила 2,8%, в 2008 г. -- 1,2%, в 2011 г. -- 0,9% (для сравнения -- примерно 4% в США, 3% в Японии). Инвестиционные процессы в природоохранной сфере протекают достаточно вяло -- практически на уровне начала 1990-х гг. Гораздо сильнее, чем в целом по экономике, сократились природоохранные инвестиции во время мирового финансового кризиса -- в 2009 г. на 25,7% по сравнению с предыдущим годом (народнохозяйственные инвестиции -- на 15,7%. В последующем году во время преодолений последствий кризиса некоторого оживление экономики (народнохозяйственные инвестиции увеличились на 6%) не отразилось на природоохранных инвестиционных процессах -- инвестиции экологического назначения увеличились лишь на 0,5% по сравнению с предыдущим годом. Все это говорит об остаточном принципе финансирования природоохранной деятельности.

Следствием вышесказанного является замедление ввода в действие основных фондов для очистки и улавливания загрязняющих веществ (мощность водоочистных станций, введенных в действие в 1990 г., составила 2 млн. куб. м сточных вод в сутки, в 2010 г. -- 0,5 млн. куб. м, мощность установок для улавливания загрязняющих атмосферу веществ -- 16,4 и 4,6 млн. куб. м газа в час, соответственно, в эти же годы Охрана окружающей среды в Российской Федерации. 1992: Стат. сб. / Госкомстат России. - М., 1992. - 131 с.; Охрана окружающей среды в России. 2010: Стат.сб./ Росстат. - М., 2010. - 303 с.; Российский статистический ежегодник. 2012: Стат. сб. / Росстат. - М., 2012. - 786 с. (см. таблицу). Таким образом, охрана окружающей среды финансируется, в основном, по остаточному принципу, поскольку нет методов оценки ее экономического результата. В связи с этим необходимо связать результат природоохранной деятельности с оценкой предотвращенного в результате ее осуществления ущерба от экологических нарушений.

Таблица 1 Ввод в действие экологических основных фондов

Источник: по данным статистических сборников.

С нашей точки зрения, первоочередной комплекс мероприятий по улучшению природоохранной политики включает в себя следующие направления: концентрация загрязняющий атмосфера природный

1. Совершенствование структуры органов управления природоохранной деятельностью. Необходимо выделение из состава Министерства природных ресурсов и экологии управленческого органа с наделением последнего функциями государственного управления в области охраны окружающей среды и полномочиями контроля над хозяйствующими субъектами-природопользователями, в частности -- над Министерством природных ресурсов. Целесообразно провести упорядочение и разграничение специально уполномоченных органов в области экологического контроля -- Росгидромета, Ростехнадзора и Росприроднадзора. В настоящее время в области охраны окружающей среды данные органы наделены дублирующими друг друга полномочиями, в результате чего происходит перекладывание ответственности за природоохранную деятельность друг на друга. Результатом несогласованности в действиях данных органов является рост экологических нарушений с одной стороны и сокращение фактов наказаний и ликвидации их последствий - с другой стороны. Представляется целесообразным выделение экологических функций Росгидромета и Ростехнадзора с целью передачи их Росприроднадзору с выведением последнего из-под контроля Министерства природных ресурсов и экологии.

2. Совершенствование системы экологических нормативов. Действующая практика позволяет предприятиям согласовывать для себя с управленческими органами (учитывая уровень коррупции в стране) практически любые показатели выбросов и сбросов. Представляется целесообразным упразднить нормативы, разрабатываемые в пределах установленных лимитов, которые в настоящее время по существу заменили временно согласованные нормативы.

3. Ужесточение контроля за соблюдением норм и стандартов в области природопользования, для чего необходима действенная и эффективная система экологического мониторинга. Необходимо усиление технической базы экологического контроля (замена устаревшего и ввод в действие принципиально нового мониторингового оборудования, позволяющего проверять предоставляемую предприятиями информацию о выбросах загрязняющих атмосферу веществ, сбросах загрязненных сточных вод и образовании отходов) и кадрового состава экологических служб.

4. Усиление деятельности и расширение полномочий организационных структур, занимающихся оценкой экологических последствий принимаемых хозяйственных решений, в том числе и на федеральном уровне. В первую очередь необходимо возобновление функций экологической экспертизы, которая в настоящее время утратила свое значение и превратилась в формально функционирующий институт.

5. Отказ от остаточного принципа финансирования природоохранной деятельности и переход к принципам целенаправленного финансирования различных экологических направлений. Для чего необходимо возобновление деятельности Федерального экологического фонда и экологических фондов субъектов Федерации, где будут аккумулированы платежи за негативное воздействие на окружающую природную среду, которые будут целенаправленно использоваться на экологические цели. Желательно было бы увеличить число федеральных целевых программ природоохранного характера и их финансирование из средств бюджета, в частности за счет роста ставок экологических налогов. Необходимо усиление внимания государства к особо охраняемым природным территориям и прекращение их нищенского существования.

6. Совершенствование механизма платежей за негативное воздействие на окружающую природную среду. В действующей системе платы за загрязнение недостаточно учтен фактор изменения ценовых пропорций в условиях инфляции. Коэффициенты индексации платы за загрязнение не сопоставимы с фактическими темпами роста инфляции, поэтому аккумулируемые за счет нее средства быстро обесцениваются. Так, за 1991-2004 гг. индекс инфляции составил около 12,4 тыс. раз, а ставки платы выросли в 138,8 раза, то есть разрыв -- примерно в 90 раз. Индексация экологических платежей с отставанием от инфляции продолжается и в настоящее время. В 2007 г. были предложены следующие индексы (письмо Ростехнадзора от 27.04.2007 № 04-09/452 «О применении коэффициента к нормативу платы»): для нормативов платы, установленных Постановлением Правительства РФ № 344 (в редакции 2003 г.) для веществ, по которым Постановлением Правительства РФ № 410 не изменены нормативы -- коэффициент 1,3 (хотя дефлятор ВВП в 2007 г. по сравнению с 2003 г. составил 1,9), для нормативов платы веществ, установленных Постановлением Правительства РФ № 410, -- использовать коэффициент 1,08 (дефлятор ВВП в 2007 г. по сравнению с 2005 г. составил 1,3). В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг.» нормативы платы за негативное воздействие на окружающую среду, установленные в 2003 г., применяются в 2008 г. с коэффициентом 1,48 , а нормативы, установленные в 2005 г., -- с коэффициентом 1,21 (дефляторы ВВП в 2008 г. составили, соответственно, 2,26 и 1,55 по отношению к 2003 и 2005 годам). В 2011 г. индекс экологических платежей для постановления № 344 был равен 1.93, а для постановления № 410 -- 1.58 (соответствующие индексы инфляции -- 2.83 и 1.96).

Таким образом, современные платежи за загрязнение критикуются за невыполнение ими компенсационной и регулятивной функции из-за незначительности их объемов. Плата за негативное воздействие на окружающую среду даже с учетом штрафных санкций составляет сотые доли процента в затратах и десятые доли процента от прибыли предприятий. Предполагается, что для экономического стимулирования осуществления природоохранных мероприятий в условиях рыночных отношений размер платы за негативное воздействие на окружающую среду должен отражать необходимые затраты на устранение этих воздействий, то есть носить компенсационный характер.

Российские предприятия продолжают находиться в условиях, когда выгоднее перечислять платежи за загрязнение, чем проводить природоохранные мероприятия, вводить в действие основные фонды для очистки загрязненных сточных вод и улавливания основных загрязняющих атмосферу веществ. Таким образом, отсутствие экономического стимулирования предприятий в решении экологических задач, незначительность объемов платежей за негативное воздействие на окружающую среду, то есть потеря ими как компенсационного, так и регулятивного характера, ведет к увеличению объемного загрязнения окружающей среды.

7. Усиление системы стимулирования природозащитной деятельности. Для снижения налоговой нагрузки более широко должна быть использована практика предоставление налоговых льгот и других финансовых стимулов экоинновационных процессов (зачеты экологических платежей в размере осуществленных природоохранных затрат, предоставление налоговых льгот и каникул, дифференциация налоговых ставок) при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мероприятий по охране окружающей среды. В нашей стране в 1990-е гг. был принят ряд стимулирующих природоохранные мероприятия законов по налогообложению, которые, к сожалению, перестали действовать. Например, в Законе РФ от 27 декабря 1991 г. № 2116-1 «О налоге на прибыль предприятий и организаций», действовавшем до 1 января 2002 г., было установлено, что при начислении налога размер налогооблагаемой прибыли уменьшается на сумму в размере 30% капитальных вложений на природоохранные объекты, в том числе на реализацию мер и программ по охране природы и воспроизводству природных ресурсов, гарантированному снижению выбросов и сбросов загрязняющих веществ, внедрению экологически чистых, мало- и безотходных технологий, использованию вторичных ресурсов, выпуску экологически чистой продукции. При исчислении налога на прибыль согласно этому закону облагаемая прибыль уменьшалась на сумму взносов в экологические фонды, но не более 3% налогооблагаемой прибыли. Также действовавшим до 1 января 2004 г. Законом РФ от 13.12.1991 № 2030-1 «О налоге на имущество предприятий» было установлено, что стоимость природоохранных объектов исключается от обложения налогами Инструкция Госналогслужбы РФ от 10 августа 1995 г. N 37 "О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на прибыль предприятий и организаций" // Библиотека гостов, стандартов и нормативов. - 2007. -Закон РФ от 13 декабря 1991 г. № 2030-1 «О налоге на имущество предприятий» // КонсультантПлюс. 2003.. Необходимо вернуть в законодательство стимулирующие инструменты, которые прекратили свое действие.

Коммерческие банки как наиболее важные институты развития должны выступать катализаторами инвестиционной природоохранной активности, при поддержке государства использовать практику предоставления льготных кредитов, государственных гарантий экологических займов, субсидирования процентных ставок по кредитам на природоохранные цели.

В развитых странах активно используется ускоренная амортизация основных фондов природоохранного назначения: для очистного оборудования в различных странах предусмотрен срок амортизации от двух до пяти лет. Например, в США очистное оборудование списывается за 5 лет, в Канаде -- за 2 года Соколов В.И. Природопользование в США и Канаде: экономические аспекты. - М.: Наука, 1990. - 156 с.; Селиванова М. За чистый выхлоп // РБК daily. 06.11.2008. . Все перечисленные меры также являются действенным инструментом экономического природоохранного механизма.

8. Внедрение в практику и широкое распространение элементов природоохранного управления, которые законодательно существуют, но имеют символический характер, такие как: экологический аудит, экологическое страхование, экологическая сертификация, гибкое ценообразование экологической продукции. При использовании этих и других мер представляется актуальным использования опыта развитых стан, где данные инструменты эффективно и широко используются.

9. Организация практики использования совершенно новых инструментов -- торговли квотами на выбросы, создание банков и бирж прав на загрязнение. Торговля правами на выбросы загрязнений известна в теории экологической экономики более тридцати, а в практике -- около двадцати лет. Впервые идея было реализована в США в начале 1990-х годов. Программа борьбы с кислотными дождями предоставляла загрязняющим предприятиям возможность продавать установленные для них государством квоты на выбросы SO2 и NOx. К началу 2000-х годов в США сформировался развитый рынок квот на данный вид выбросов. Использование данного инструмента позволило существенно снизить выбросы сернистого ангидрида Мкртчян Г.М., Пляскина Н.И. Топливно-энергетический комплекс и окружающая среда: экономические и правовые аспекты / Под ред. И.И. Думовой. - Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2002. - 340 с.. Обслуживание торговли квотами осуществляется крупнейшими биржами страны. В некоторых штатах при торговле квотами используется принцип «пузыря» или «бабл-принцип» -- стратегия контроля выбросов, согласно которой несколько предприятий-источников загрязнения, размещенных на одной площадке, представляются помещенными как бы в одном объеме (английское слово bubble означает «пузырь»). Предельно допустимые выбросы устанавливается для целого региона, а находящиеся на его территории предприятия могут совместно найти наиболее выгодный для них способ обеспечить соблюдение общей величины выброса. Предприятия, получившие разрешение на применение «бабл-принципа», могут снижать выброс данного загрязняющего вещества на тех его источниках, где это обходится дешевле. Таким образом, они имеют экономию средств при одновременном сохранении качества атмосферного воздуха или даже снижении уровня суммарного выброса. Принцип «пузыря» создает возможность для торговли правами за загрязнение на уровне регионов.

10. Создание эффективной системы экологического образования и стимулирование научной деятельности в области решения экологических проблем. В частности, представляется целесообразным создание специализированного научно-исследовательского института для разработки конкретных шагов по осуществлению всех вышеперечисленных мер совершенствования экологической политики, оценки их народнохозяйственной эффективности в частности, с использованием методов моделирования и прогнозирования.

Рассмотренные выше направления совершенствования экологической государственной политики заключают в себе инструменты и административного, и экономического природоохранного регулирования. Наилучший способ достижения требований качества окружающей среды - совместить преимущества обоих методов в целостной системе регулирования процессов охраны окружающей среды. Вес каждого из методов в этой системе должен быть найден с учетом конкретных целей и условий функционирования системы.

Размещено на Allbest.ru