Размещено на http://www.allbest.ru/

МГУ им. М.В. Ломоносова

ВНИИ «АгроЭкоИнформ»

ООО Викрон

Мониторинг почв и земель в системе обеспечения экологической безопасности страны и управлении АПК

Хомяков Д.М., Гогмачадзе Г.Д.,

Жуков Р.А., Жукова А.Д.

Аннотация

мониторинг экологический земля сельскохозяйственный

Рассмотрено понятие экологической безопасности и стратегия ее достижения в России. Информационная поддержка принятия решений и совершенствование нормативной правовой базы обеспечивается результатами (данными) экологического мониторинга различных компонентов окружающей среды.

Изучены юридические аспекты организации и функционирования системы государственного экологического мониторинга. Показана необходимость совершенствования мониторинга состояния земель сельскохозяйственного назначения и учета показателей плодородия почв. Нормирование в области охраны окружающей среды является мерой государственного регулирования в данной сфере.

Качественные изменения использования сельскохозяйственных земель и пашни возможны, в том числе, за счет применения современных информационных технологий и использования геопространственных данных в управлении АПК. Необходимо создание системы оценки данных, разработки сценариев развития отрасли и прогнозирования последствий антропогенных воздействий.

Ключевые слова: ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ, ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ МОНИТОРИНГ, ПЛОДОРОДИЕ ПОЧВ, НАБЛЮДЕНИЕ ЗА СОСТОЯНИЕМ ЗЕМЕЛЬ

Введение

Экологическая безопасность. В ряде работ оценены роль и место экологической безопасности в системе приоритетов стратегического планирования развития страны, а также уголовно-правовой и административно-правовой аспект ее обеспечения [1-3 и др.]. Несомненна важность совершенствования правовых основ нового и быстро развивающегося направления в деятельности российского государства, объединенного правоведами под термином «экологические функции» [4, 5 и др.].

Правовое регулирование обеспечения экологической безопасности страны определяет современные социальные и экономические изменения. Они должны быть экологически рациональными и учитывать будущие (в длительной перспективе) потребности общества. Для построения механизма такого регулирования, прежде всего, нужно знать фундаментальные закономерности функционирования и динамики экосистем различного уровня, а также природно-территориальных комплексов (геоэкосистем), их отклик на изменение окружающей среды, климата, антропогенное воздействие.

Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал Указ от 19.04.2017 № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» (далее - Стратегия). Правительству было поручено в трехмесячный срок утвердить план мероприятий по ее реализации (на 01 октября 2017 года данный план в открытом доступе отсутствует). Сама Стратегия состоит из семи разделов. Наряду с общими положениями, она содержит оценку текущего состояния экологической безопасности, описание вызовов и угроз для неё. Обозначены основные цели и задачи государственной политики в этой сфере, механизмы оценки и контроля экологической безопасности.

В разделе II, п. 9 указано, что практически во всех регионах страны сохраняется тенденция к ухудшению состояния земель и почв. Основными негативными процессами, приводящими к деградации земель, почв, изменению среды обитания растений, животных и других организмов, являются водная и ветровая эрозия, заболачивание, подтопление земель, переувлажнение, засоление и осолонцевание почв. Более половины общей площади сельскохозяйственных угодий страны подвержено этим процессам. Не выполняются в установленные сроки мероприятия по рекультивации земель, нарушенных при строительстве, а также при разработке месторождений полезных ископаемых. Общая площадь загрязненных земель, находящихся в обороте, составляет около 75 млн. гектаров. Площадь нарушенных земель, утративших свою хозяйственную ценность или оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, составляет более 1 млн. гектаров. Опустынивание земель в той или иной мере наблюдается в 27 субъектах Российской Федерации на территории площадью более 100 млн. гектаров.

К глобальным вызовам экологической безопасности отнесены (р. III) негативные последствия ухудшения состояния окружающей среды, включая опустынивание, засуху, деградацию земель и почв. Цели, основные задачи, приоритетные направления и механизмы реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности (р. IV) включают: предотвращение деградации земель и почв; сокращение площади земель, нарушенных в результате хозяйственной и иной деятельности; осуществление эффективных мер по сохранению и рациональному использованию природных ресурсов, в том числе лесных, охотничьих и водных биологических ресурсов, по сохранению экологического потенциала лесов.

Основными механизмами реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности являются, в том числе:

- повышение эффективности государственного экологического надзора, производственного контроля в области охраны окружающей среды (производственного экологического контроля), общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля) и государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), в том числе в отношении объектов животного и растительного мира, земельных ресурсов;

- создание и развитие государственных информационных систем, обеспечивающих федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан информацией о состоянии окружающей среды и об источниках негативного воздействия на нее, включая государственный фонд данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), единую государственную информационную систему учета отходов от использования товаров.

Функции и полномочия по осуществлению мониторинга и оценки состояния экологической безопасности возлагаются на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) (р. VII, п. 40).

Экологический мониторинг может выступать в качестве инструмента научного исследования и пополнения знаний, средства информационной поддержки принятия текущих хозяйственных решений, а также построения и совершенствования имеющейся нормативной правовой базы. Его организация и проведение (система), в свою очередь, является объектом правового регулирования.

А.Н. Горбачев [6] провел анализ базового понятия «государственный экологический мониторинг» и множества производных от него: «государственный мониторинг земель», «государственный мониторинг водных объектов», «государственный мониторинг атмосферного воздуха» и других. Объектом исследования выступила большая, сложная по структуре, не лишенная многих противоречий нормативная база осуществления государственного экологического мониторинга и его составных частей (подсистем).

Основная часть

Экологический мониторинг. На федеральном уровне правовые основы осуществления экологического мониторинга закреплены в целом ряде законов и подзаконных актов. Прежде всего, следует назвать Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «Об охране окружающей среды» (далее - ФЗ «Об охране окружающей среды»).

Именно данный закон (ст. 1) содержит легальное определение термина «государственный экологический мониторинг», согласно которому государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) - комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды. Соответственно, в ст. 63.1 определяются цели, задачи, структура и функции Единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды).

Глава X ФЗ «Об охране окружающей среды» включает в себя еще одну статью: ст. 63.2 определяет понятие, правовые основы, условия формирования и порядок использования государственного фонда данных государственного экологического мониторинга. Ее положения конкретизируются в Постановлении Правительства РФ от 09.08.2013 № 681 (ред. от 10.07.2014) «О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)» (вместе с «Положением о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)»). Вступление в силу 21.07.2014 данного документа свидетельствовало о начале нового этапа организации и ведения государственного экологического мониторинга в связи с возникающими задачами и с учетом быстрорастущих возможностей цифровой экономики.

Положение устанавливает порядок осуществления государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) (далее - государственный экологический мониторинг), порядок организации и функционирования единой системы государственного экологического мониторинга (далее - единая система мониторинга), порядок создания и эксплуатации государственного фонда данных государственного экологического мониторинга (далее - государственный фонд), перечень видов информации, включаемой в государственный фонд, порядок и условия предоставления включаемой в него информации, а также порядок обмена такой информацией (п. 1).

Государственный фонд является федеральной информационной системой, обеспечивающей сбор, обработку и анализ данных, а также включающей в себя: данные, содержащиеся в базах данных подсистем единой системы мониторинга; результаты производственного контроля в области охраны окружающей среды и государственного экологического надзора; данные государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Государственный экологический мониторинг осуществляется Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральным агентством лесного хозяйства, Федеральным агентством по недропользованию, Федеральным агентством водных ресурсов, Федеральным агентством по рыболовству, федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление использованием атомной энергии, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации, путем создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем единой системы мониторинга, а также создания и эксплуатации Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации государственного фонда (п. 2).

Создание и обеспечение функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем единой системы мониторинга осуществляется перечисленными выше министерствами, ведомствами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в части государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения - Минсельхозом России.

Данные, которые должны содержаться в базах данных подсистем единой системы государственного экологического мониторинга в части государственного мониторинга земель, определены следующим образом: результаты сбора информации о состоянии земель, наблюдений за использованием земель, исходя из их целевого назначения и разрешенного использования; результаты анализа и оценки качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов, оценки изменения состояния земель по результатам наблюдений; прогноз изменения состояния земель, последствий негативных процессов.

Общая координация работ по организации и функционированию единой системы мониторинга осуществляется Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (п. 4). При практической реализации данного подхода неизбежно возникают проблемы координации работ, создания единой общей информационной платформы, методического обеспечения функционирования системы и ее подсистем, преодоления ведомственных барьеров.

Государственный мониторинг земель. Ведение различных подсистем единой системы государственного экологического мониторинга регламентируется различными кодексами, федеральными законами и подзаконными правовыми актами. Так, в ст. 67 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 29.07.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.08.2017) (далее - ЗК РФ) регламентирован государственный мониторинг земель, который является частью государственного экологического мониторинга и представляет собой систему наблюдений, оценки и прогнозирования, направленных на получение достоверной информации о состоянии земель, об их количественных и качественных характеристиках, их использовании и о состоянии плодородия почв. Объектами государственного мониторинга земель являются все земли в Российской Федерации. В абз. 4 п. 3 ст. 67 ЗК РФ подчеркивается, что осуществление государственного мониторинга земель в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земель иных категорий, используемых или предоставленных для нужд сельского хозяйства, регулируется Федеральным законом от 16.07.1998 № 101-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения».

В ст. 15 ЗК РФ Государственный учет показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения включает в себя сбор и обобщение результатов почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения, согласно порядку, устанавливаемому уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения является составной частью государственного мониторинга земель, порядок проведения которого устанавливается земельным законодательством (ст. 16).

Кроме того, в Федеральном законе от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (ред. от 05.04.2016) упоминается такая разновидность государственного мониторинга земель, как государственный мониторинг мелиорированных земель. Ст. 21 названного закона предусматривается, что государственный мониторинг мелиорированных земель является составной частью государственного мониторинга земель и представляет собой систему наблюдений за состоянием мелиорированных земель.

Особой процедуры государственного мониторинга мелиорированных земель в настоящее время не предусмотрено - он осуществляется в рамках государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.06.2008 № 450 (ред. от 19.06.2017) «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» именно на него возложены все эти полномочия.

В п. 5 ст. 67 ЗК РФ предусмотрено, что порядок осуществления государственного мониторинга земель устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. В настоящее время единый орган государственного управления, специально уполномоченный в сфере землепользования, отсутствует. Вследствие этого применяются две различных процедуры государственного мониторинга земель.

Одна из них утверждена приказом Минэкономразвития России от 26.12.2014 № 852 «Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения», вторая - приказом Минсельхоза России от 24.12.2015 № 664 «Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения».

Государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения представляет собой систему оперативных, периодических и базовых (исходных) наблюдений за изменением качественного и количественного их состояния, в том числе мониторинг плодородия таких земель.

В его рамках осуществляются (вернее, должны осуществляться): выявление изменений состояния земель; оценка качественного их состояния с учетом воздействия природных и антропогенных факторов; оценка и прогнозирование развития негативных процессов, обусловленных природными и антропогенными воздействиями; разработка предложений о предотвращении негативного воздействия на земли, об устранении последствий такого воздействия; обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.

Государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения подразделяется на мониторинг использования земель и мониторинг состояния земель. В рамках первого осуществляется наблюдение за использованием земель и земельных участков в соответствии с их целевым назначением. Полученные сведения нужны для осуществлении государственного земельного надзора, а также обеспечения органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан информацией.

В рамках второго осуществляется мониторинг плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и учет показателей состояния плодородия почв в соответствии с Порядком государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения, утвержденным приказом Минсельхоза России 04.05.2010 № 150 (ред. от 08.08.2012) (далее - Порядок учета). Выявляются количественные характеристики изменения площадей земель и земельных участков, видов сельскохозяйственных угодий (далее указанный нормативный документ будет рассмотрен подробно).

При осуществлении государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения необходимые сведения получаются с использованием:

а) данных дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов);

б) сети тестовых (валидационных) полигонов;

в) наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных);

г) землеустроительной документации;

д) материалов инвентаризации и обследования земель;

е) сведений о количестве земель и составе угодий, содержащихся в актах органов государственной власти и органов местного самоуправления;

ж) данных, представленных органами государственной власти и органами местного самоуправления, в том числе в порядке межведомственного информационного взаимодействия;

з) результатов обновления картографической основы (результатов дешифрирования ортофотопланов или сведений топографических карт и планов).

Съемки, наблюдения и обследования, осуществляемые в ходе проведения государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, в зависимости от срока и периодичности проведения, делятся на:

а) базовые (исходные) наблюдения - система мероприятий по сбору и обработке информации за состоянием сельскохозяйственных земель с использованием наземных наблюдений и (или) данных дистанционного зондирования Земли;

б) периодические наблюдения - система мероприятий по сбору и обработке информации за состоянием сельскохозяйственных земель, в том числе их фактическом использовании, и состоянием почв, проводимых не реже одного раза в 5 лет с использованием наземных наблюдений и (или) данных дистанционного зондирования Земли;

в) оперативные наблюдения - система мероприятий по сбору и обработке информации о текущем состоянии и использовании сельскохозяйственных земель, проводимых не реже одного раза в год (в период вегетации сельскохозяйственных культур) с использованием наземных наблюдений и (или) данных дистанционного зондирования Земли.

Базовые (исходные) наблюдения проводятся в целях получения исходных значений показателей, характеризующих состояние и использование земель сельскохозяйственного назначения, в случае отсутствия таких сведений в пределах определенной территории, а также в целях оценки динамики происходящих изменений (посредством сравнения соответствующих значений со значениями, полученными по результатам периодических и оперативных наблюдений).

При подготовке итоговых материалов государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения указывается, какие виды съемки, наблюдения и обследования использовались.

В ходе осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения Минсельхоз России запрашивает сведения об использовании и состоянии земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения у федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия собственника в отношении земельных участков, находящихся, соответственно, в собственности Российской Федерации, собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности, или земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Объектом государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения являются земли сельскохозяйственного назначения (независимо от форм собственности и форм осуществляемого на них хозяйствования) субъекта Российской Федерации в целом, административного муниципального образования (муниципальный район, городское поселение, сельское поселение, городской округ), тестовые (валидационные) полигоны, а также земельный участок или группа земельных участков.

Каждый объект государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения описывается набором показателей, определяющих его состояние и использование.

Показателями мониторинга использования земель являются:

- общая площадь земель (земельных участков);

- общая площадь сельскохозяйственных угодий;

- общая площадь земельных участков, имеющих соответствующий вид разрешенного использования (в случае, если государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения проводится в отношении земельных участков, имеющих определенный вид разрешенного использования);

- площадь земель или земельных участков, в отношении которых выявлено использование их не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

- площадь земель или земельных участков, в отношении которых выявлено неиспользование земель и земельных участков;

- площадь земель или земельных участков, в отношении которых выявлены иные нарушения земельного законодательства;

- площадь распределения земель по формам собственности, исходя из данных Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- иные показатели, определенные в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Показателями мониторинга состояния земель являются показатели состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения, предусмотренные Порядком учета.

Оценка состояния земель выполняется путем анализа ряда последовательных (периодических, оперативных) наблюдений, направленности и интенсивности изменений и сравнения полученных показателей со значениями базового наблюдения. По ее результатам составляются прогнозы и рекомендации с приложением к ним тематических карт, диаграмм и таблиц, характеризующих динамику и направление развития изменений, в особенности имеющих негативный характер.

Данные, полученные в ходе проведения государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, используются при подготовке доклада о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации [7].

Результаты государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения подлежат включению в Федеральную государственную информационную систему «Функциональная подсистема «Электронный атлас земель сельскохозяйственного назначения» (далее - информационная система).

Информация, полученная при осуществлении государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, предоставляется оператору государственного фонда данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) в порядке, установленном упомянутым выше Постановлением Правительства РФ от 09.08.2013 № 681 (ред. от 10.07.2014).

Обобщенная информация о результатах государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения на территории муниципального образования, субъекта Российской Федерации и Российской Федерации (за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами) должна быть общедоступной.

Приказ Минсельхоза РФ от 02.04.2008 № 189 (ред. от 27.09.2011) «О Регламенте предоставления информации в систему государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства» определяет обязательность, периодичность и формат предоставления данных о проведении работ и состоянии ресурсов: раздел III «О химизации и мелиорации земель в сельском хозяйстве»; раздел IV «О мониторинге земель сельскохозяйственного назначения» (пп. 13-18). Здесь мониторинг сводится к регулярному (ежегодному или квартальному) предоставлению статистических отчетов о результатах ведении хозяйственной деятельности агропредприятий. Эта часть мониторинга, а именно ведение аграрной статистики, успешно реализуется Минсельхозом России [8].

Заявленный проект создания и ведения мониторинга представляется весьма масштабным, дорогостоящим, многоплановым и сложным в реализации. Он намного шире, чем существующий традиционный сбор статистических данных. Для его успешного претворения в жизнь требуется система организационных, структурных и экономических решений. К ним можно отнести: научно-методическое обоснование и разработку проектов проведения всех заявленных работ, их дальнейшее сопровождение; определение технологий, информационных платформ, архитектуры, протоколов обмена данными между участниками и различными подсистемами, выбора и дальнейшего использования электронной картографической основы, периодическое получение пространственных данных, их обработку и обновление, создание единого информационного пространства и многое другое.

Пока не определено, кто возьмет на себя построение и поддержку функционирования этой глобальной системы в полном объеме перечисленных выше задач. Необходимо создать также подсистему анализа получаемой информации и построения на ее основе оптимальных сценариев развития отрасли. От правильности выбранных решений на начальном этапе зависят время реализации, стоимость и эффективность данного проекта.

Мониторинг плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и учет показателей состояния плодородия почв в соответствии с Порядком учета (упомянут выше) включает в себя сбор и обобщение результатов почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения.

Учет показателей плодородия проводится с целью:

а) формирования полной и достоверной информации о состоянии и динамике плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

б) выявления отрицательных результатов хозяйственной деятельности на землях сельскохозяйственного назначения;

в) выявления резервов обеспечения устойчивости сельскохозяйственного производства;

г) обеспечения формирования государственного информационного ресурса о состоянии земель сельскохозяйственного назначения в части показателей их плодородия.

Он проводится федеральными государственными бюджетными учреждениями (далее - ФГБУ), подведомственными Минсельхозу России (Департамент растениеводства, механизации, химизации и защиты растений). Это центры и станции агрохимической службы, центры химизации и сельскохозяйственной радиологии, осуществляющие вышеназванные обследования. Учетные данные, полученные при их проведении, обобщаются и анализируются.

Указанный департамент подготавливает, в том числе, проекты порядка государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения и осуществляет его, также осуществляет сбор информации о проведении сезонных полевых сельскохозяйственных работ, о поступлении минеральных удобрений сельскохозяйственным товаропроизводителям; организует государственный мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения; участвует в подготовке информационно-аналитических и других материалов; ведет государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, реестры и регистры в области семеноводства и плодородия почв.

Учет показателей плодородия (по списку) осуществляется ФГБУ по каждому земельному участку, однородному по типу почв, занятому однородной растительностью, в разрезе сельскохозяйственных угодий, установленных статьей 79 ЗК РФ. Годовое задание на выполнение работ устанавливается Минсельхозом России. Периодичность обновления данных составляет 5 или 15 лет.

ФГБУ агрохимической службы составляют и представляют ежегодно статистическую отчетность по форме 5-ДДЗ (СХ) по каждому административному району (муниципальному образованию) региона отдельно заполненной формой. В ней предусмотрено отражение сведений о землях сельскохозяйственного назначения (их плодородии) в разрезе районов, видов сельскохозяйственных угодий (пашня, пастбище, сенокос, залежь), а также параметров мониторинга почв (в том числе с отражением данных по переувлажненным почвам (орошаемые, богарные, осушаемые) в целом и по видам (пойменные, внепойменные, заболоченные).

Исчерпывающий список показателей приведен, иные дополнительные показатели предусмотрены только для почв неиспользуемых земель (п. 1.5).

1.5. Учет показателей проводится в соответствии со следующими показателями:

а) общие показатели (1 раз в 15 лет):

- название почвы, включая почвообразующую породу;

- мощность гумусового горизонта, см;

- уклоны поверхности, °/градус;

б) физические и химические показатели:

- содержание органического вещества в пахотном горизонте, % (1 раз в 5 лет);

- кислотность-щелочность (pH сол., ед.) (1 раз в 5 лет);

- кислотность-щелочность (pH вод., ед.) (1 раз в 5 лет);

- гидролитическая кислотность, мг.-экв./100 г почвы, для почв с pH вод. меньше 7 (1 раз в 5 лет);

- содержание подвижного фосфора, мг/кг почвы (1 раз в 5 лет);

- содержание обменного калия, мг/кг почвы (1 раз в 5 лет);

- содержание минеральных форм азота, мг/кг почвы (1 раз в 5 лет);

- содержание макро- и микроэлементов (Ca, Mg, Zn, Cu, Mo, S, B), мг/кг почвы (1 раз в 5 лет);

- содержание водорастворимых солей (% токсичных солей, в зависимости от типа засоления), для засоленных почв и территорий с опасностью засоления (1 раз в 5 лет);

- содержание обменного Na (% от ЕКО) для солонцового горизонта (1 раз в 5 лет);

- емкость катионного обмена (ЕКО - мг-экв/100 г почвы) (1 раз в 15 лет);

- степень насыщенности основаниями, %, для почв с pH вод. меньше 6 (1 раз в 15 лет);

- гранулометрический состав, % ила (частицы меньше 0,001 мм), % физической глины (частицы меньше 0,01 мм) (1 раз в 15 лет);

- агрегированность, % (1 раз в 15 лет);

- предельная полевая (наименьшая) влагоемкость, объемные, % (1 раз в 15 лет);

- равновесная плотность почвы по основным горизонтам до 1 метра, г/см³ (1 раз в 15 лет);

в) показатели загрязнения почв (1 раз в 5 лет):

- содержание подвижных форм тяжелых металлов (Cd, Pb, Hg, As) мг/кг;

- содержание остаточных количеств пестицидов, мг/кг;

- содержание нефти и нефтепродуктов, мг/кг;

- мощность экспозиционной дозы, мкР/ч; содержание Cs-137 и Sr-90, Бк/кг;

- плотность загрязнения Cs-137, Sr-90, кБк/м² (Ku/км²);

г) показатели негативных процессов (1 раз в 15 лет):

- доля эродированных почв с учетом распределения по категориям, %;

- доля засоленных почв с учетом распределения по категориям степени и глубины засоления, %;

- доля солонцов и солонцеватых почв с учетом распределения по категориям, %;

- доля переувлажненных почв с учетом распределения по категориям глубины залегания уровня грунтовых вод, %;

- каменистость, % покрытия поверхности почвы камнями размером больше или равном 5 см;

- мощность мелкозема (см) для горных и предгорных районов с залеганием плотных пород на глубине менее 2 метров;

д) дополнительные показатели для почв неиспользуемых земель (1 раз в 5 лет):

- закустаренность, %;

- залесенность, %;

- зарастание сорняками, %;

е) биологическая активность: определение микробиологической активности (1 раз в 5 лет).

Отдельного внимания заслуживают методическая база и стандарты проведения исследований. В части регламентированного агрохимического и почвенного обследования она достаточно хорошо проработана, однако определение численных значений ряда показателей производится экспертным путем, а для других - устаревшими методиками. Данные получают в результате анализа отобранных образцов почв, что предусматривает трудоемкие и дорогостоящие наземные полевые и экспедиционные работы. Пока не используется широкий спектр возможностей, предоставляемых современными технологиями дистанционного зондирования земной поверхности, в том числе с помощью беспилотных летательных аппаратов.

В существующей практике расходуются средства государственного бюджета, бюджета регионов и даже муниципалитетов. Параллельно в стране сформирован и действует коммерческий рынок оказания этих услуг за счет средств сельхозтоваропроизводителей. Поскольку организации-исполнители работ сертифицируются, а их деятельность лицензируется, встает вопрос о включении получаемых данных в формирующийся государственный информационный ресурс в части показателей плодородия и состояния введенных в оборот, используемых сельскохозяйственных земель.

Предоставление и распределение субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства проводятся с учетом состояния плодородия почв.

Учитываются следующие агрохимические показатели: кислотность почв (pH, ед.); содержание гумуса (%); содержание подвижных форм фосфора (P₂O₅, мг/кг почвы); содержание обменного калия (K₂O, мг/кг почвы). Показатель кислотности для щелочных почв pH вод_. рассчитывается как соотношение оптимального значения показателя к фактическому, для кислых почв pH сол. - фактического к оптимальному. Показатель рассчитывается как среднее от суммы соотношений фактических значений четырех агрохимических показателей к их оптимальным значениям по всем типам почв посевных площадей сельскохозяйственных культур в субъекте (Приказ Минсельхоза России от 06.07.2017 № 325 «Об утверждении Методики расчета показателя почвенного плодородия в субъекте Российской Федерации»).

Повышение уровня требований к системе государственного управления в области природопользования и природоохранной деятельности происходит постоянно. Расширяется спектр изучаемых и контролируемых воздействий на окружающую среду, системы их нормирования. Реформированию подверглись нормирование загрязнения атмосферного воздуха, сбросы в водные объекты, размещение отходов производства и потребления и т.д. Нормирование в области охраны окружающей среды является мерой государственного регулирования в данной сфере.

В ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 4.1) указано, что «Загрязняющие вещества, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды, определяются:

- с учетом уровня токсичности, канцерогенных и (или) мутагенных свойств химических и иных веществ, в том числе имеющих тенденцию к накоплению в окружающей среде, а также их способности к преобразованию в окружающей среде в соединения, обладающие большей токсичностью;

- с учетом данных государственного экологического мониторинга и социально-гигиенического мониторинга;

- при наличии методик (методов) измерения загрязняющих веществ».

В развитие данного положения Распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.07.2015 г. № 1316-р утвержден «Перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды» (далее - Перечень), состоящий из трех разделов: I - для атмосферного воздуха, II - для водных объектов и III - для почв. Раздел III посвящен почве и включает в себя 63 позиции, в него вошло 59 загрязняющих веществ и 4 радиоактивных изотопа. Это значительно больше, чем предусмотрено в упомянутом выше действующем сейчас Порядке учета Минсельхоза России. Характеристики веществ, достаточные для организации экологического мониторинга в рамках государственного и производственного экологического контроля, приведены в справочнике ФГБУ УралНИИ «Экология» [9].

Согласно ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 4), объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности являются компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы.

Статья 1 относит почвы к компонентам природной среды.

Статья 42 «Требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения» гласит, что при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, проводиться мероприятия по охране земель, почв, водных объектов, растений, животных и других организмов от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

Обеспечение плодородия земель сельскохозяйственного назначения должно осуществляться при условии соблюдения экологических требований, установленных законодательством Российской Федерации (ЗК РФ, ст. 21).

Приказ Росприроднадзора от 18.10.2016 № 670 (ред. от 22.02.2017) «О Перечне правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельного вида государственного контроля (надзора)» (вместе с «Порядком ведения Перечня правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельного вида государственного контроля (надзора)») в п. 3 р.11 указывает на необходимость соблюдать перечень загрязняющих веществ в полном объеме, что оценивается при проведении мероприятий по контролю.

На данном примере можно сделать вывод, что реализуемый в настоящее время подход к оценке почв земель сельскохозяйственного назначения и, следовательно, антропогенных воздействий, не дает полной и объективной характеристики. Порядок государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения, утвержденный приказом Минсельхоза России 04.05.2010 № 150 (ред. от 08.08.2012), нуждается в пересмотре и дополнении.

Напомним, что согласно п. 1 ст. 19 ФЗ «Об охране окружающей среды» нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

В Распоряжении Правительства РФ от 30.07.2010 № 1292-р (ред. от 30.05.2014) «Об утверждении Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года» (далее - Концепция) говорится, что в настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации продолжается снижение плодородия почв, ухудшается состояние земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства. Почвенный покров, особенно сельскохозяйственных угодий, подвержен деградации и загрязнению, теряет устойчивость к разрушению, способность к восстановлению свойств и воспроизводству плодородия [7].

Приватизация земельных участков, появление большого количества собственников земли и наличие сельскохозяйственных товаропроизводителей различных форм собственности обусловливает необходимость повысить качество управления сельскохозяйственным производством. Следует учитывать наличие ограничений (контрсанкций и эмбарго) на торговлю и поставки продовольственных товаров на территорию Российской Федерации из ряда стран и вопросы обеспечения продовольственной безопасности страны.

В то же время в Концепции справедливо отмечается, что проводимый в настоящее время мониторинг пока не обеспечивает наблюдение за земельными участками и полями севооборота как производственным ресурсом. Он не осуществляется по ряду параметров, характеризующих плодородие почв, имеющих существенное значение для сельскохозяйственного производства. Существует специфика учета сельскохозяйственных земель как природного ресурса, используемого как главное средство производства в сельском хозяйстве. Требуется расширение перечня показателей состояния таких земель и их плодородия.

Концепция определяет цели, задачи и направления работ по осуществлению государственного мониторинга земель, данные которого являются основой формирования государственных информационных ресурсов об их состоянии и использовании.

Выводы

1. Государственный экологический мониторинг, в том числе мониторинг земель сельскохозяйственного назначения, проходит первый этап своего обновления. Это связано с новыми вызовами и возможностями цифровой экономики. Помимо решения системных задач, он нуждается в постоянном научном обеспечении, создании новых и совершенствовании имеющихся методик наблюдения, их технического оснащения и приборной базы, развитии и расширении сети наблюдений, использовании дистанционных методов и цифровых технологий.

2. Пока не до конца устранены противоречия и сложности правового регулирования осуществления государственного экологического мониторинга, а также оценки юридического статуса получаемой информации, ее возможного использования в судах и в иной правоприменительной практике.

3. Учет антропогенных воздействий на почвы земель сельскохозяйственного назначения в настоящее время осуществляется не в полной мере. Порядок государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения, утвержденный приказом Минсельхоза России 04.05.2010 № 150 (ред. от 08.08.2012), необходимо корректировать и дополнять.

4. Соединение геопространственной информации, данных регулярного дистанционного зондирования земель сельскохозяйственного назначения, результатов мониторинга плодородия почв должно стать важной составной частью внедрения цифровых технологий в деятельность АПК. Создание подсистемы анализа получаемых данных и построение на ее основе оптимальных сценариев развития отрасли позволят повысить эффективность государственного управления ею при обеспечении продовольственной и экологической безопасности страны.

Список использованных источников

1. Мишулина С.И. Место экологической безопасности в российской системе стратегического целеполагания // Экологическое право. 2017, № 1. С. 39-43.

2. Гаевская Е.Ю. Уголовное право как средство обеспечения экологической безопасности // Российский юридический журнал. 2015, № 1. С. 117-123.

3. Вагина О.В., Гаевская Е.Ю. Уголовно-правовой и административно-правовой аспекты обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации // Бизнес, Менеджмент и Право. 2017, № 1-2. С. 76-79.

...