Проблемы повышения эффективности экологического управления регионом

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемы повышения эффективности экологического управления регионом

Бугаян С.А.

Государственная экологическая политика задает общую целевую ориентацию для реализации экологической функции государства по решению актуальных проблем в области природопользования и охраны окружающей среды. Распоряжением Правительства в 2002 году принята Экологическая доктрина России, в которой сформулированы цели, задачи, основные направления государственной политики в области экологии, обозначены приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации. К сожалению, Экологическая доктрина имеет декларативный характер. Законодательно закрепленных положений национальной экологической политики на сегодняшний день в Российской Федерации еще нет. Отсутствие внятной формализованной экологической политики, на основе которой бы строилась экологическая деятельность в стране, также является, по-видимому, политикой.

Действующая в настоящее время система государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды ориентирована на наращивание объемов использования природных ресурсов. Такая целевая направленность не способствует организации экономически эффективного и экологически безопасного природопользования в условиях перехода к рынку, с соблюдением баланса федеральных, региональных и местных интересов.

Целевое состояние в области охраны окружающей среды задается с помощью нормативного метода через нормативы качества окружающей среды, которые в подавляющем своем большинстве являются наиболее жесткими в мире и, соответственно, труднодостижимыми. Избыточно жесткое экологическое нормирование обуславливает заведомое неисполнение требований и приводит к практически нулевому результату.

Действующий комплекс природоохранных министерств, федеральных служб и агентств не имеет общей целевой установки и связанных с ней задач, определяемых государственной экологической политикой, страдает разобщенностью, неправомерным совмещением и разделением функций, а также их дублированием, избыточностью и недостаточностью. Его деятельность не скоординирована и практически не контролируется с позиций эффективности. Такая система управления не стимулирует предприятия к совершенствованию экологической политики, что, естественно, не приводит к сокращению сбросов загрязняющих веществ в водные объекты, выбросов в атмосферный воздух и снижению других негативных воздействий на окружающую среду. Не наблюдается также рост инвестиций в энерго- и ресурсосбережение.

Эффективный механизм управления в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды может служить мощным рычагом госуправления в судьбоносном для России секторе экономики и в целом для укрепления государственности. Государство поможет "прорасти" зеленому движению, власть наберет выигрышные "экологические" проценты у электората, повысит свой имидж на международной арене.[2, с.3-8]

Реформирование системы управления охраной окружающей среды и природопользованием (государственное экологическое управление (ГЭУ) должно иметь системный характер, охватывающий все основные составляющие этой системы.

Стратегической целью ГЭУ РФ является качественное и структурное снижение антропогенного воздействия на окружающую среду до приемлемого уровня, позволяющее обеспечивать экологическую безопасность нации, поддерживать жизнеобеспечивающие функции экосистем биосферы и осуществлять социально-экономическое развитие общества.

Основная задача государственной экологической политики заключается в создании государством (системой государственного управления) необходимых условий (институциональных, организационных, финансовых и др.) для достижения стратегической цели.

Рис. 1 Основные составляющие государственного экологического управления. [5]

Сущность национальной экологической политики отражена в Конституции Российской Федерации, которая содержит ключевое положение для системы национальных ценностей: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью". В статье 42 Конституции указывается, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическими правонарушениями. Среди объектов национальной безопасности главенствующее место занимают не государство и даже не большинство в обществе, а именно личность, человек. Обеспечение безопасности личности, и экологической безопасности в том числе, является жизненно важным интересом, высшим приоритетом для государства и общества.

Экологическая нормативно-правовая база должна создать необходимые институциональные условия для реализации государственной экологической политики и обеспечения эффективности системы управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, для обеспечения техногенной и экологической безопасности. Приоритетные направления развития нормативной правовой базы регулирования природоохранной деятельности и природопользования можно определить следующим образом:

- законодательное закрепление основных положений государственной экологической политики, разработанной на основе концепции устойчивого развития;

- совершенствование экологического законодательства в комплексе с целью создания кодифицированных нормативных актов, а также по отдельным компонентам окружающей среды и видам природных ресурсов;

- разработка и принятие технических регламентов, отражающих требования международных стандартов и учитывающих уровень социально-экономического развития страны;

- институциональное обеспечение практической эффективности административных и экономических методов экологического управления;

- согласование нормативно-правовой базы на федеральном и региональном уровнях;

- разграничение полномочий Российской Федерации и её субъектов в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

- законодательное закрепление различных форм участия общественных граждан и организаций в природоохранной деятельности. [3, с 34-35]

Достаточно очевидна необходимость разработки и принятия федерального закона "Об экологическом контроле", содержащем правовые акты: о порядке осуществления государственного и общественного экологического контроля, о порядке ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства и области охраны окружающей среды, а также нормативный акт о муниципальном экологическом контроле.

Необходимо также разработать правовое обеспечение комплексного государственного контроля в области охраны окружающей среды и природопользования, осуществляемого на объектах хозяйственной деятельности. К нему относятся государственный экологический, геологический, земельный, водный, санитарно-эпидемиологический и другие виды контроля. При этом важно отразить взаимодействие различных видов контроля с целью их оптимизации и повышения эффективности, а также удобства проведения контроля для природопользователей.

В регулировании общественных экологических отношений и формировании экологически сообразного поведения людей велика роль неформальных институциональных норм, определяемых традициями, обычаями и доминирующими в обществе ценностями. Эффективность правового регулирования в большой степени зависит от согласованности правовых и неформальных норм. Оторванность плохо контролируемой нормативно-правовой базы от реальных, неписаных правил поведения, имеющих социально-экономическое и культурно-историческое происхождение, приводит в целом к весьма низкой эффективности экологического управления.

Вступление в силу в 2003 году Федерального закона "О техническом регулировании" положило начало кардинальным изменениям в системе стандартизации и практике технического регулирования, которые приведут к существенной трансформации отношений между производителями, потребителями и государственными органами управления в сфере обеспечения безопасности и качества, что вызовет масштабные экономические и социальные последствия. Государственная политика технического регулирования и соответствующая нормативная правовая база должны способствовать интеграции российской экономики в мировую экономическую и правовую систему.

В разработке технических регламентов принимают участие заинтересованные стороны власти, бизнеса и общественности. Законом предусмотрена обязательная стадия публичного обсуждения проекта технического регламента. Появляется реальная возможность найти компромисс интересов в отличие от существующего нормативного метода, который задает излишне жесткие и часто заведомо невыполнимые требования.

Источником структурных преобразований являются наличие и степень остроты экологических, природоресурсных и техногенных проблем в обществе, а также низкая эффективность их решения. Существуют также объективные предпосылки к созданию консолидированной системы государственного экологического управления, в наибольшей степени отвечающей принципу целостности (единства) природы. Различного рода структуры, и управленческие структуры в том числе, представляют собой формы адаптации к институциональным (формальным и неформальным) и другим условиям внешней среды.

Согласно Конституции Российской Федерации, Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе экономической, социальной и экологической политики (ст. 80). Правительство Российской Федерации призвано обеспечивать их реализацию (ст. 114). Достаточно очевидна потребность в разработке согласованной политики в вышеназванных сферах деятельности на основе стратегии устойчивого развития. Поэтому целесообразно создание такого органа в аппарате Президента Российской Федерации, который бы выполнял функцию советника (Совет по устойчивому развитию). Основной задачей этого органа является разработка оптимизированной экономической, социальной и экологической политики России. Первостепенное значение, как представляется, в работе Совета должны занять вопросы обеспечения экологической и техногенной безопасности. Отметим, что в США закон регламентирует создание Совета по качеству окружающей среды в рамках исполнительного аппарата Президента на правах вспомогательного и совещательного органа. Совет занимает центральное место в разработке экологической политики и контролем за ее реализацией.

Представляется целесообразным создание Министерства экологической и техногенной безопасности Российской Федерации в ведении Президента Российской Федерации, что обусловлено прогрессирующей актуальностью и остротой проблем в области охраны окружающей среды и техногенной сфере, а также крайне низкой эффективностью управления, почти полной стагнацией государственного контроля в области охраны окружающей среды. Система Министерства экологической и техногенной безопасности РФ предусматривает наличие федеральных служб и агентств в соответствии с концепцией проводимой административной реформы. Должны быть распределены функции по нормативно-правовому регулированию (министерство), по контролю и надзору (служба) и по оказанию государственных услуг и управлению госимуществом (агентства). На основе статьи 5 "Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды" ФЗ "Об охране окружающей среды" можно определить ряд функций органов управления системы Министерства экологической и техногенной безопасности РФ в части охраны окружающей среды. [4, с.23-31]

Стратегические и приоритетные функции:

-разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации;

-организация взаимодействия с субъектами Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды;

-координация деятельности смежных федеральных органов исполнительной власти по вопросам охраны окружающей среды;

-установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;

-координация и реализация мероприятий в зонах экологического бедствия на территории Российской Федерации;

-управление особо охраняемыми природными территориями федерального значения.

Функции экономического регулирования:

-экономическая оценка природных и природно-антропогенных объектов;

-экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

-установление порядка определения размера платы за выбросы и сбрось загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и друг» виды негативного воздействия на окружающую среду;

-государственная поддержка рыночных методов охраны окружающей среды, в том числе экологического аудита и страхования. [1]

Таким образом, структуры государственного управления создаются с целью обеспечения формальных институциональных норм (нормативная правовая база). Эти структуры обязаны обеспечить наибольшее соответствие деятельности природопользователей законодательству в сферу охраны окружающей среды и техногенной безопасности. Неформальные институциональные условия связаны с наличием политической воли и возможностей для запуска процесса преобразований. Разрешение противоречий и формирование адекватной структурно-функциональной организации системы государственного управления даст весомое приращение эффективности управленческой деятельности и позволит добиться результатов в реализации государственной экологической политики. Отметим, что предложенная модель системы управления строится на базе существующих структур, цели, методы и средства работы которых должны быть изменены в рамках новой комплексной и целостной структуры министерства. В результате, это позволит проводить единую политику, осуществлять системный анализ и планирование своей деятельности.

экологический политика управление природопользование

Литература

1. Анопченко Т.Ю. Мероприятия по снижению вредного воздействия автотранспорта на окружающую среду // Проблемы региональной экологии.- М.: Изд-во «Аква-пресс».- 2001. - №1.-0,8 п.л.

2. Колпакова Г.М. Экологические формы организации хозяйственной деятельности// Экономика природопользования.-- 2006.-- № 6.-- С. 3-8.

3. Крапивин В.Ф., Потапов И.И. Эколого-экономические аспекты управления природными ресурсами // Экономика природопользования. -2008.- №3.- С.7-8

4. Круглое В.В. Правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности на современном этапе (региональные аспекты) // Экологическое право.--2008.-- № 4.-- С. 34-35.

5. Составлено автором по материалам исследования.

Размещено на Allbest.ru