Анализ результатов и совершенствование инструментов экологической политики Свердловской области

Размещено на http://www.allbest.ru/

Анализ результатов и совершенствование инструментов экологической политики Свердловской области

Тимин А.А., Фельдман М.А.

Охрана окружающей среды является одним из важнейших направлений деятельности государственных органов в Свердловской области. По оценке Всероссийской общественной организации «Зелёный патруль» Свердловская область занимает предпоследнее, 84 место в экологическом рейтинге субъектов Российской Федерации [8].

Концепция экологической безопасности Свердловской области на период до 2020 г. дает весьма критическую оценку положения дел в регионе. В документе отмечается, что состояние окружающей среды Свердловской области определяется спецификой ее развития, характерной для многих старопромышленных регионов России:

1. высокой техногенной нагрузкой, обусловленной чрезмерной концентрацией производства, включая преимущественно экологически опасное производство;

2. долговременным и непрерывным негативным воздействием на природные комплексы, вызвавшим резкое сокращение природно-ресурсного потенциала, а в некоторых случаях - их деградацию;

3. использованием устаревших технологий и оборудования, высокой ресурсо- и энергоемкостью производства, повлекшими накопление значительного количества отходов, загрязнение почв, воздушного и водного бассейнов, сокращение биологического разнообразия, ухудшение качества окружающей среды [9, c. 2].

В связи с этим серьезные экологические риски возникают, прежде всего, в следующих сферах: обращение с промышленными отходами; охрана атмосферного воздуха; охрана недр и водных объектов.

Ежегодные государственные доклады о состоянии и охране окружающей среды Свердловской области позволяют сделать выводы о динамике проблем и эффективности экологической политики в регионе на протяжении 2003-2016 гг.

Таблица 1 -Динамика основных показателей загрязнения окружающей среды в Свердловской области

Источник: Концепция экологической безопасности Свердловской области на период до 2020 года: Постановление Правительства Свердловской области от 28 июля 2009 г. № 865-ПП. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс; О состоянии и об охране окружающей среды Свердловской области в 2010 году: Государственный доклад. Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области.

Специфические факторы развития Свердловской области обуславливают неблагоприятное качество окружающей среды, повышенный риск возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера, деградацию природных комплексов, создают угрозу экологической безопасности области. Эти факторы привели к тому, что в пяти крупнейших городах уровень загрязнения воздуха признан высоким и повышенным [9, c. 3].

Как видно из таблицы 1, с 2003 г. объём выбросов в атмосферный воздух сократился на 26%. Наиболее важным фактором для нас является сокращение выбросов от стационарных источников на 31%. Отчасти такое сокращение является следствием экономических кризисов последних лет, которые обусловили уменьшение объемов выработки электроэнергии, расхода топлива, объемов производства на ряде предприятий и снижение покупательной способности граждан. Увеличение темпов снижения выбросов произошло благодаря реконструкции и модернизации производства, проведению природоохранных мероприятий, многие из которых состоялись в рамках социального партнёрства. Снижение объёмов выбросов от автотранспорта обусловлено экономическими кризисами и развитием «чистых» технологий в автомобилестроении.

Данные таблицы свидетельствуют: объём сброса загрязнённых сточных вод постепенно уменьшается. За 13 лет он сократился на 29%, помимо эффективно реализуемой программы это объясняется сокращением общего объёма использования воды (с 2010 года объем использованной воды сократился на 19%), общий забор воды также сократился. Снижение забора водных ресурсов обусловлено экономным использованием водных ресурсов в связи с нарастающим истощением многих водных объектов области. Также улучшение данного показателя обязано модернизации аэрационной станции и строительству очистных сооружений совместно с предприятиями.

В Свердловской области эксплуатируются 128 водохранилищ объемом более 1 млн. куб. м с суммарным объемом 2,26 куб. км, в том числе 39 водохранилищ объемом более 10 млн. куб. м, из них 7 водохранилищ объемом более 100 млн. куб. м. При этом значительная часть их используется одновременно для хозяйственно-питьевого водоснабжения и в качестве приемников сточных вод различного происхождения [9, c. 4].

В силу длительного воздействия техногенных факторов большинство поверхностных источников вблизи Екатеринбурга, Нижнего Тагила, Каменска-Уральского имеют высокую степень загрязнения, носящего хронический характер, по содержанию металлов, нефтепродуктов, бактериальной загрязненности. Аналогичные проблемы характерны практически для всех рек, протекающих через индустриально развитые районы области и крупные промышленные города, что соответственно определяет ограничение возможности по использованию водных ресурсов рек и расположенных на них водохранилищ [9, c. 5].

При рассмотрении показателей объем размещения отходов производства и потребления, и доля использования отходов производства относительно объема их образования можно увидеть, что за 14 лет положение не изменилось, а прирост отходов продолжается. А эта проблема требует первоочередного решения, например, такого опасного вида отходов, как красные шламы, накоплено в хранилищах уже 137 миллионов тонн, и каждый год образуется еще до трех миллионов тонн опасных отходов, которые отравляют окрестные земли и подземные воды и это только одно направление в данной сфере [6, c. 1]. Мы можем выделить основные причины неэффективности государственной политики в сфере обращения с отходами:

1. Низкая рентабельность мусороперерабатывающих предприятий. Неэффективность программ поддержки.

2. Отсутствие инвестиций в этой сфере в связи с экономическим кризисом и неэффективной инвестиционной политикой.

3. Нестабильность законодательства. Постоянно вносятся поправки, которые не являются нормами прямого действия, и для того, чтобы они начали работать, необходимо принять большое количество подзаконных актов, которых долгое время нет, поэтому у предприятий возникают большие проблемы по организации своей природоохранной деятельности [7, c. 2].

4. Низкие штрафы за нарушение правил обращения с отходами и хранение большого количества отходов. Сегодняшние суммы не только не мотивируют предприятия начать перерабатывать отходы производства, но и не ведут к снижению прироста отходов, а в такой ситуации никакие проекты по переработке не смогут переломить ситуацию.

Особенно сложная ситуация возникает у предприятий, обеспечивающих обращение с твердыми коммунальными отходами за безопасное обращение с ТКО отвечали по ранее действующему законодательству муниципалитеты. Сейчас полномочия по обращению с ТКО переданы субъектам федерации, но практически в организации этой деятельности ничего не изменилось. Ситуация с полигонами в Свердловской области продолжает оставаться напряженной. Около 30% действующих полигонов не имеет надлежащим образом оформленных документов: нет землеотводов, проектной документации, полигоны не включены в федеральный реестр объектов размещения отходов и т.д. В целом ситуация с отходами очень серьезная. По количеству накопленных отходов Свердловская область занимаем третье место в стране, здесь размещено более 9 миллиардов тонн отходов. Они представляют опасность как для окружающих земель, так и для подземных вод [7, c. 4].

Доля площади области, занятой особо охраняемыми природными территориями, возросла на 7% за 13 лет. Прирост мог бы быть ещё больше, но повлияло законодательство. В федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» были внесены изменения, согласно которым лечебно-оздоровительные местности и курорты исключены из категорий особо охраняемых природных территорий.

Традиционно, важным инструментом регулирования природоохранной деятельности были проверки, организуемые областным Министерством природных ресурсов и экологии.

природный экологический деградация безопасность

Таблица 2 - Динамика проверок Министерства природных ресурсов Свердловской области в 2010-2016 гг.

Источник: О состоянии и об охране окружающей среды Свердловской области в 2010 году: Государственный доклад. Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области.

Анализ данных Таблицы № 2 показывает, что количество проверок Министерством природных ресурсов и экологии за семь лет увеличилось почти в 4,5 раза. Такие меры действительно необходимы, так как экологическая обстановка в Свердловской области стабильно негативная и основные загрязнения исходят от промышленных предприятий. При этом показатель выявленных нарушений увеличился на 210%, чем доказывается: увеличение количества проверок дало определенный положительный результат.

Показатели выявленных нарушений в области охраны атмосферного воздуха и водного законодательства увеличились на 158% и 186% соответственно. Можно предположить, что такая активизация контрольной деятельности была одной из причин снижения негативного воздействия на природу и будет мотивацией для участия предприятий в природоохранных проектах.

Наибольшее количество нарушений выявлено в сфере обращения с отходами, с 2010 года этот показатель увеличился на 583%. Увеличив активность проверок, государственные органы обнаружили, что большая часть сферы обращения с отходами существует вне правового пространства [7, с. 2]. Криминализация этой сферы характерна для многих регионов России, однако, неэффективное государственное регулирование этой сферы и те факторы, о которых мы писали выше, определили её сегодняшнее состояние.

Эффективность проверок и выявленных нарушений во многом определяется выданными предписаниями. За шесть лет количество выданных предписаний возросло на 196%, что несколько отстаёт от динамики выявленных нарушений, но, всё же, позволяет достаточно полноценно государственным проверкам выполнить контролирующую функцию.

С другой стороны, масштаб увеличения количества проверок не коррелируется со снижением выбросов, то есть регулирующую функцию этот инструмент выполняет недостаточно. Причиной такой неэффективности выступает незначительная сумма среднего штрафа, которая не позволяет повлиять даже на относительно небольшое предприятие.

В целом мы не можем говорить о росте экономической эффективности контрольно-надзорных мероприятий, так как сумма штрафов увеличилась, с учётом инфляции, всего на 265%, в то время как количество проверок возросло на 346%. Это говорит о том, что экономическая эффективность этого инструмента снизилась на 15%. Таким образом, увеличение количества проверок не помогло ни компенсировать ущерб экологии, ни получить значительный прирост средств на улучшение экологии.

Таблица 3 - Суммарные затраты и ущерб охраны окружающей среды

Источник: О состоянии и об охране окружающей среды Свердловской области в 2010 году: Государственный доклад. Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области.

Как показывают данные таблицы 3 суммарные затраты на охрану окружающей среды за семь лет увеличились на 55%. Это является положительной тенденцией, но необходимо учитывать, что уровень инфляции за это время составил 48,79%. Это практически нивелирует повышение затрат, однако, избежать снижения затрат вследствие экономического кризиса, помогли такие факторы, как увеличение количества выявленных нарушений природоохранного законодательства и реализация крупных проектов рамках государственно-частного партнерства.

Главной проблемой является тот факт, что на протяжении длительного периода стоимость улучшения экологии ? на порядок меньше суммарных затрат на охрану окружающей среды. В этой связи, расходование затрат следует поставить в жесткую зависимость от величины предполагаемого улучшения экологии. В анализируемом периоде затраты на улучшение экологии растут медленнее суммарных затрат в 6,9 раз.

Затраты необходимо увеличить значительно больше, и чтобы вывить основные барьеры этого повышения, необходимо проанализировать структуру этих затрат. Наибольший удельный вес в структуре текущих затрат на охрану окружающей среды принадлежит текущим затратам на сбор и очистку сточных вод (42,4 %), на втором месте - текущие затраты на обращение с отходами (32,6 %), также значительный вес имеют текущие затраты на охрану атмосферного воздуха и предотвращение изменения климата (19,5 %), на остальные направления деятельности приходится 5,5 %. Эти доли говорят о наиболее острых проблемах, на которых экономика области теряет деньги. Во многом на решение этих проблем направлены проекты, осуществляемые в рамках социального партнёрства.

Данные таблицы 3. позволяют сделать вывод, о том, что динамика показателей негативного воздействия на окружающую среду свидетельствует не столько о росте загрязнений, сколько о низкой эффективности мотивации предприятий ликвидировать экологический ущерб и соблюдать природоохранное законодательство.

Как показывают данные таблицы, за период 2010-2016 гг. сумма наложенных штрафов за нарушение за нарушение природоохранного законодательства (по административным нарушениям) в регионе увеличилась на 410%. Однако, суммы взысканных штрафов с текущими затратами на окружающую среду в сотни раз меньше расходов на организацию экологической деятельности. Так в 2016 году штрафов наложено на сумму в 32 миллиона рублей, а на текущие расходы ушло 16 миллиардов. Сумма полученных со штрафов средств в 500 раз меньше текущих расходов. Таким образом, данный инструмент не является эффективным и с точки зрения компенсации нанесенного ущерба, а его регулирующие воздействие остаётся незначительным.

Заметим, что с 2011 г. сумма платы за пользование недрами снизилась на 64%, а за использование лесов повысилась на 61% [2, c. 234]. Такая ситуация объясняется значительными изменениями в налоговом законодательстве, которые оставляют в привилегированном положении отрасли, добывающие полезные ископаемые.

Плата за использование водных объектов в соответствии с законом поступает в Федеральный бюджет постоянно растет: в 2016 году сумма составила 167,3 млн. рублей, с 2011 года она возросла на 13%. Увеличение платы необходимо, так как размер платы за негативное воздействие на окружающую среду на порядок ниже величине ущерба окружающей среде, а это, учитывая крайне негативное состояние многих природных объектов в области, может привести к критическим последствиям для природной среды.

В целом представленные данные позволяют сделать выводы об определенной результативности основных сфер экологической политики последних лет. Мы видим позитивные изменения в виде снижения количества выбросов в атмосферный воздух и выбросов грязных сточных вод, однако, это результат не только экологической политики области, но и других факторов. Достижением можно назвать глобальное снижение количества чрезвычайных ситуаций, которое стало возможно вследствие повышения количества проверок и выявленных нарушений. Это также отразилось на активности предприятий в природоохранных проектах. В снижении негативного воздействия мы видим результаты развития механизмов социального партнёрства.

Большим недостатком является низкая эффективность политики в сферах обращения с отходами и ликвидации накопленного экологического ущерба. Об этом свидетельствует огромное количество выявляемых нарушений и неизменность показателей, характеризующих прирост отходов.

Увеличение количества проверок не приносит сегодня соотносимых по масштабам результатов. Во-первых, это связано с не мотивирующими суммами штрафов. Во-вторых, с отсутствием эффективного механизма общественного контроля. Сегодня у общественных организаций критически не хватает прав для проверки предприятий, нет законченного перечня видов общественных объединений, уполномоченных на проведение контроля, и перечня организаций, которые могут быть проверены, сами полномочия по контролю сформулированы абстрактно и фактически любое предприятие может законно не допустить проведение общественной экспертизы.

Проблемой является недостаток суммарных затрат на охрану окружающей среды. Повышение количества выявленных нарушения и социальное партнерство увеличили это сумму, однако, она всё равно недостаточна. Причины этой проблемы в том, что существующие нормативы платы за негативное воздействие слишком незначительны и не сравнимы с причиняемым вредом, а сумма среднего штрафа для предприятия слишком мала для того, чтобы мотивировать его к экологизации производства.

Для решения наиболее острых проблем необходимо значительно повысить штрафы и плату за негативные воздействия, чтобы взимаемые средства соотносились с причинённым ущербом, при этом для поддержания экологически ответственных предприятий необходимо развивать механизм социального партнёрства и законодательно ввести новые инструменты экономической поддержки предприятий. Также необходимо дать общественным организациям реальные права для проведения проверок предприятий. Эта мера поможет сэкономить государственные ресурсы, повысит информированность органов власти и обеспечит общественное участие в экологической политике.

Для совершенствования эффективности инструментов регулирования экологической политики в регионе мы предлагаем:

1. По примеру Челябинской области, разработать и ввести в Свердловской области комплексную программу снижения вредного воздействия на экологию, с моделями экологического развития для всех городов региона с высоким уровнем загрязнения атмосферы. Данный документ должен разрабатываться межведомственной рабочей группой, в которую войдут представители министерства природных ресурсов, министерства энергетики и министерства промышленности РФ, и он должен консолидировать усилия федеральных контрольно-надзорных органов, региональных и местных властей для улучшения качества окружающей среды.

2. Разработать совместно с Министерством природных ресурсов РФ дорожную карту мероприятий по масштабному экологическому оздоровлению муниципальных образований, где основой документа должен стать сформированный план улучшения экологической ситуации, с установлением жестких сроков: например, снижение за два-три года общего объема выбросов в атмосферу на 30-40 процентов.

3. Проведение ускоренной проверки ранее утвержденных нормативов предельно допустимых выбросов для промышленных предприятий региона на предмет завышения нормативов с учётом данных о влиянии факторов загрязнения на здоровье население и состояние объектов природной среды.

4. Выстраивание конструктивных отношений с предпринимателями на основе предоставления льгот по налогу на движимое имущество для предприятий, снизивших негативное влияние на окружающую среду. Для использования этого инструмента необходимо разработать и принять областной закон, по примеру закона Челябинской области «Об экологической совести» [10, с. 1].

5. Создание регионального экологического банка для финансирования новой системы обращения с отходами и ликвидации источников накопленного экологического ущерба. На этот банк будет возложено финансирование проектов в сфере экологии и устойчивого развития. Он будет формировать базу инвесторов и выпускать «зелёные» облигации [11, с. 1].

Важность и актуальность совершенствования эффективности инструментов экологической политики подтвердил и Указ президента № 204 от 7 мая 2018 г. В нем экология выступает одним из приоритетных направлений развития, а также ставятся задачи, выполнить которые можно только при использовании более эффективных инструментов.

Литература

1. О состоянии и об охране окружающей среды Свердловской области в 2010 году: Государственный доклад. Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области.

2. О состоянии и об охране окружающей среды Свердловской области в 2011 году: Государственный доклад. Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области.

3. О состоянии и об охране окружающей среды Свердловской области в 2013 году: Государственный доклад. Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области.

4. О состоянии и об охране окружающей среды Свердловской области в 2015 году: Государственный доклад. Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области.

5. О состоянии и об охране окружающей среды Свердловской области в 2016 году: Государственный доклад. Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области.

6. Ошуркова И.О. Поставили на красное// Российская газета - Экономика УРФО №7472 (9) 2018 г.

7. Пахальчак Г.Ю. «Государство, требуя от предприятий выполнения природоохранных мероприятий, свои собственные обязанности не торопится выполнять» // Дискуссия. 2016. №7 (70).

8. Экологический рейтинг субъектов Российской Федерации: Общероссийская общественная организация «Зелёный патруль».

9. Концепция экологической безопасности Свердловской области на период до 2020 года: Постановление Правительства Свердловской области от 28 июля 2009 г. № 865-ПП. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

10. Файрузов А. Депутаты Челябинской области рассмотрели законопроект об «экологической совести» // Южноуральская Панорама 2018 г.

11. Березина Е. В России хотят создать "зеленый" банк // Российская газета - Федеральный выпуск №7460 (294) 2017 г.

Размещено на Allbest.ru