Проблемы формирования системы интегрированного управления морским природопользованием (на примере Азовского региона)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемы формирования системы интегрированного управления морским природопользованием (на примере Азовского региона)

Е.В. Степанова, к.э.н. старший преподаватель, Международный гуманитарный университет (г. Одесса)

В статье рассматриваются вопросы разработки методологических и прикладных основ организации системы интегрированного управления использованием природных ресурсов и обеспечением экологической безопасности хозяйственной деятельности в морском бассейне. В качестве модельного объекта в работе используется Азовский регион.

Ключевые слова: экономика морского природопользования, интегрированное управление, организационные механизмы, кодификация законодательства.

экосистема техногенный морской безопасность

На современном этапе становления Украины как независимого государства развитие морехозяйственной деятельности является значительным фактором обеспечения экономическогосуверенитета. В качестве одного из важнейших направлений морехозяйственной деятельности следует рассматривать реализацию и защиту суверенных прав Украины в исключительной экономической зоне на разведку, использование и сохранение природних ресурсов (живих и неживих) на дне моря и в покрывающих водах.

В исследованиях экономических и экологических проблем использования природных ресурсов Украины, в том числе Азовского моря, и других районов Мирового океана большой вклад внесли украинские ученые: Б. В. Буркинский, В. Н. Еремеев, Т. П. Галушкина, Е. Н. Громова, В. А. Дергачев, Р. А. Крыжановский, М. Т. Мелешкин, В. Н. Степанов и др.

В настоящее время крайне актуальными научными проблемами в морском природопользовании являются: во-первых, оценка тенденций и прогнозирование состояния ресурсно-экологических трансформаций морской среды; во-вторых, формирование институциональных основ эффективного освоения природно-ресурсного потенциала. В системе этих проблем особое место занимает вопрос необходимости формирования научных основ управления морским природопользованием и ресурсно-экологической безопасностью в Черноморско-Азовском бассейне. Особенно остро в этом плане стоит вопрос организации эффективной системы управления в Азовском регионе.

Постановка задачи. В настоящей работе поставлена задача рассмотреть наиболее значимые в методологическом и прикладном плане цели, принципы и инструменты интегрированного планирования и управления морским природопользованием применительно к бассейну Азовского моря. Азовское море имеет особое геоэкономическое значение для Украины и Российской Федерации, что обуславливается его высокой удельной рыбопродуктивностью, запасами полезных ископаемых, развитой сетью рекреационного хозяйства на побережье и транспортно-коммуникационными функциями.

Усиление хозяйственного освоения морской береговой зоны Азовского моря требует радикального совершенствования использования ее природно-ресурсного потенциала и охраны окружающей природной среды. Ключевым моментом для решения поставленных задач и обеспечения устойчивого развития региона является совершенствование методологии и методов реализации принципов интегрированного управления морским природопользованием в Азовском регионе, включая конвергенцию экологических законодательств Украины и Российской Федерации.

Результаты. Во всем мире прибрежные регионы признаются наиболее притягательным ресурсом и подвергаются повышенной эксплуатации. Уже в настоящее время почти половина населения Европейского Союза проживает в 50 км зоне от моря, причем миграция населения в прибрежные регионы постоянно возрастает.

Одним из важнейших документов, демонстрирующим международное признание береговой зоны в качестве важнейшего социально-экономического ресурса, является «Повестка на ХХI век», принятая Международной конференцией ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 [1]. Решения Конференции направлены на необходимость создания в каждой стране или регионе, обладающим морским побережьем, эффективной системы управления природопользованием в их береговых зонах.

Несмотря на скромные морфометрические показатели Азовского моря - площадь 39,1 тыс. км?, объем - 290 км?, средняя глубина - около 7 м [2], оно имеет особое геополитическое и геоэкономическое значение как для Украины, так и для Российской Федерации. Данный факт обуславливается, прежде всего, его высокой удельной рыбопродуктивностью, запасами полезных ископаемых, развитой сетью рекреационного хозяйства на побережье, транспортно-коммуникационными функциями. Интенсификация хозяйственного освоения морской береговой зоны Азовского моря негативно воздействует на экосистему, резко снижает ассимиляционную способность и самоочищающую возможность его биоценозов.

Основными факторами техногенного давления на экосистему Азовского моря являются значительные объемы сбросов возвратных и сточных вод; чрезмерно высокое содержание минеральных и органических веществ в стоке рек; проведение дноуглубительных работ и дампинга в портах; абразионные процессы в береговой зоне; загрязнение поверхностным ливневым стоком; перенос атмосферных загрязнений в морскую среду; загрязнение морской экосистемы в связи с судоходством и деятельностью портово-промышленных комплексов [3].

Одной из серьезных проблем, влияющих на экологическое состояние Азовского моря и Керченского пролива, являются аварийные ситуации, связанные с разливами нефтепродуктов с судов, сбросы льяльных вод, сточных вод и мусора. В связи с интенсивным судоходством (в 2007 году количество судопроходов доходило до 147 в сутки) [4] морские воды пролива наиболее подвержены антропогенному воздействию. Любая крупная авария в проливе, связанная с разливом нефтепродуктов, наносит значительный экологический ущерб как Украине, так и России.

Анализ причин сложившейся в регионе экономико-экологической ситуации выявляет следующие проблемы морского природопользования в бассейне Азовского моря: высокий уровень конфликтности между различными природопользователями прибрежных ресурсов; принятие «одноцелевых» законодательных актов, не принимающих во внимание влияние использования природного ресурса на деятельность других природопользователей и общий кумулятивный эффект; недостаточная взаимосвязь программ охраны окружающей природной среды на местном, национальном и международном уровнях; недостаточный уровень принятия во внимание долгосрочных изменений, например, воздействие на прибрежную экономику климатических изменений; недостаточный уровень межгосударственного сотрудничества.

Ситуация усложняется перманентными противоречиями между Украиной и Россией, связанными, в частности, с нерешенными проблемами демаркации и делимитации границ. После распада СССР перед двумя государствами встал вопрос определения статуса Азовского моря [5].

Первоочередной задачей на сегодняшний день является формирование нового экономико-экологического порядка в Азовском регионе, совершенствование трансграничного управления морским природопользованием, которые бы способствовали стабилизации экологического состояния региона.

В числе факторов и предпосылок необходимости перехода к интегрированному управлению морской береговой зоной является, в частности, ряд обязательств, взятых на себя Украиной в рамках следующих договоров: Конвенция по защите Черного моря от загрязнения (1992 г.) с Протоколом о сохранении биоразнообразия и ландшафтов (2002 г.); Конвенция по сотрудничеству для охраны и устойчивого использования реки Дунай (1994 г.);

Министерская декларация по защите Черного моря (1993 г.); Общеевропейская Стратегия сохранения биологического и ландшафтного биоразнообраия (1998 г.) и др.

Применительно морской береговой зоны интегрированное управление было определено на Всемирной конференции по береговой зоне в 1993 г. как управление, основанное на оценке состояния прибрежных ресурсов, планировании и регулировании пространственного развития прибрежных областей с учетом природных, культурных и исторических особенностей, сглаживании конфликтных интересов природопользования, снижении количества угроз для природных систем [8].

Необходимо отметить, что в Украине до сих пор не существует единого концептуального подхода к определению береговой зоны и, соответственно, к регулированию ее природопользования.Как к объекту интегрированного управления различными авторами применяются термины «прибрежная полоса моря», «прибрежная зона», «береговая зона», «морская зона», «прибрежные районы», «прибрежные регионы» [8-14].

Всемирной конференцией по береговой зоне 1993 г. было предложено определение морской береговой зоны как определенного географического пространства, характеризующимся концентрацией прибрежных сред и соответствующих природных и антропогенных систем, которые находятся во взаимодействии [8].

Рекомендации для введения приморскими государствами определения береговой зоны с учетом редакции проекта Европейского кодекса поведения для береговой зоны 1997 г. давались и Международным банком. В данном случае морская береговая зона определялась как зона контакта суши и моря, включая природные комплексы как берега, так и прилежащей морской акватории. Особый акцент был сделан на том факте, что границы прибрежной полосы моря определяются произвольно и отличаются в различных странах. Они могут устанавливаться в соответствии с административными границами, а также в зависимости от необходимости решения конкретных проблем.

В статье 1 Законопроекта Украины «О прибрежной полосе морей» дается определение прибрежной полосы. Она определяется как участок контакта суши и моря вдоль всей береговой линии моря, включающий береговые природные и антропогенные комплексы, которые находятся под воздействием моря, а также прилежащую морскую акваторию, которая находится под воздействием берега, размеры и границы которой определяются в соответствии с требованиями данного Закона. Возможными способами определения границ прибрежной морской полосы являются определение: в соответствии с проектами землеустройства, в соответствии с границами «прибрежных» административно-территориальных образований; в соответствии с границами водоохранной зоны [15].

Принимая во внимание международную практику и методологию, мы остановимся на термине «береговая зона», и в качестве объекта интегрированного управления будем рассматривать зону интенсивного взаимодействия суши и моря, природной и антропогенной среды, ширина которой зависит от качества окружающей среды и поставленных задач.

Необходимо отметить, что в настоящее время в отечественной литературе термин «интегрированное управление» береговой зоной применяется наряду с термином «комплексное управление прибрежной зоной» [16-19]. По нашему мнению, термин «интегрированное управление» в большей мере отмечает встраиваемость или интеграцию управления береговой зоной в общую систему экономико-экологического управления на различных иерархических уровнях.

Интегрированное управление является целенаправленным и всеобъемлющим воздействием на основные сферы и структуры системы и призвано обеспечить ее устойчивое и планомерное развитие. Это процесс, который предполагает создание законодательной и институциональной базы, необходимой для обеспечения соотнесения экономического развития морской береговой зоны с целями социального развития и охраны окружающей природной среды.

Интегрированное управление - это непрерывный процесс, который принимает во внимание интересы различных категорий природопользователей для достижения социальных, культурных, экологических и экономических целей. Интегрированное управление - это также и динамичный процесс, который подразумевает устойчивое управление и использование ресурсов приморских территорий, принимая во внимание восприимчивость морских экосистем и ландшафтов, разнообразный характер деятельности в приморских регионах и степень интерактивного влияния морской и береговой частей.

Среди основных целей интегрированного управления выделяются следующие:

1. обеспечение управления сложными комплексами и диверсифицированными видами социально-экономического использования приморских ресурсов;

2. достижение оптимального баланса между различными видами деятельности, между социальной, экологической и экономической составляющей для обеспечения устойчивого развития приморских регионов;

3. выработка стратегии по созданию экономической и социальной структуры, которая наиболее полно отвечала бы общим интересам развития территорий и сводила бы к минимуму конфликтные ситуации, возникающие среди различных участников этой деятельности.

Среди принципов интегрированного подхода к планированию и управлению природопользованием в бассейне Азовского моря следует отнести следующие:

· предупредительный принцип и принцип принятия во внимания интересы настоящих и будущих поколений;

· обеспечение повсеместного «встраивания» экономического развития в социальные институты общества;

· принцип адаптивного регулирования на основе научного подхода к оценке динамических процессов и изменений береговой зоны, а также ограниченной возможности экосистем к восстановлению;

· принцип принятия во внимания пространственных особенностей береговой зоны; получение обобщенных (интегральных) оценок объектов экономико-экологического (социально-экономического) управления на основе геоинформационной мониторинговой системы (ГИМС);

· вовлечение в процесс всех заинтересованных сторон; соответствующих административных субъектов на национальном, региональном и местном уровнях;

· использование комбинации инструментов, направленных на достижение согласия между отдельными секторами экономики;

· принципы учета факторов времени и неопределенности.

Касательно последнего принципа особенно значима роль этих факторов при решении сложных задач экономико-экологического планирования и управления при разработке инновационных и инвестиционных проектов освоения ресурсов и охраны береговой зоны Азовского моря, например, при разработке крупных программ освоения нефти и газа на шельфе, строительстве крупных хозяйственных объектов в контактной зоне «суша-море» - нефтяных, газовых, химических и других терминалов [20-22].

Интегрированное управление должно обеспечиваться с помощью следующих инструментов: применение географических информационных систем и методов пространственного планирования; интегрированная социально-экономическая оценка природных ресурсов приморской зоны; оценка качества окружающей среды и оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС); оценка экономической эффективности проектов и оценка рисков; оценка показателей устойчивости; проведение комплексного анализа текущей политики; применение экономических и законодательных инструментов.

Среди эффективных законодательных инструментов интегрированного управления морским природопользованием Азовского моря следует также рассматривать кодификацию экологического законодательства. Необходимо отметить, что, несмотря на большое количество законодательных актов, дифференцированный подход приводит к фрагментарности законодательной базы, наличию пробелов, разночтению, отраслевым противоречиям, отсутствию комплексности и целостности. Законодательные акты зачастую слабо связаны между собой и направлены на достижение узких отраслевых задач.

Не менее важной проблемой с точки зрения обеспечения интегрированного управления морским природопользованием является обеспечение конвергенции или сближения систем правового регулирования хозяйственной деятельности в Украине и России, которая является элементом кодификации законодательства и выступает сегодня в качестве значимой части международной политики. Конвергенция законодательства может рассматриваться как важная предпосылка обеспечения украинско-российского сотрудничества в области освоения ресурсов Азовского моря. Целью конвергенции законодательства является не отказ от специфики национального права, а поиск общего знаменателя и формирование тенденций сближения правового регулирования хозяйственной жизни [23].

Одной из предпосылок конвергенции законодательства Украины и России является тот факт, что государства входили в единую правовую систему бывшего СССР и их республиканские законодательства основывались на союзном. Также Украина и Россия являются бассейновыми странами Азовского и Черного морей и имеют общие экологические проблемы.

Немаловажен тот факт, что Украина и Россия входят в содружество независимых государств. Принцип сближения законодательств стран-участниц СНГ был зафиксирован в Соглашении о межпарламентском сотрудничестве в правовой сфере (1992 г.), в котором было отмечено стремление государств - участников СНГ "к сближению законодательства, выражающего общие интересы" [24; 25]. Сторонами Соглашения был предусмотрен обмен планами подготовки законопроектов, законопроектами и принятыми законодательными актами. Предусмотрено согласование и выработка общих направлений и методологических подходов в законотворческой деятельности, устранение существенных различий в правовом регулировании вопросов и проведение систематической работы по сближению законодательств.

В настоящее время перед Украиной и Россией стоит ряд сложных нерешенных проблем, в частности, с демаркацией и делимитацией границ. До распада СССР Азовское море имело статус исторических внутренних вод СССР, а Керченский пролив являлся естественным водным путем во внутренние воды и не имел статуса пролива, используемого для международного судоходства. После распада СССР перед двумя государствами встал вопрос определения статуса Азовского моря [5].

24 декабря 2003 г. в Керчи было сделано совместное заявление Президента Украины и Президента Российской Федерации, в котором они подтвердили "свое общее понимание того, что ... Азовское море и Керченский пролив исторически являются внутренними водами Украины и России, и урегулирование вопросов, касающихся данной акватории, осуществляется по соглашению между Украиной и Россией в соответствии с международным правом" [26], а также подписан Договор между Украиной и Российской Федерацией о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива [27].

К сожалению, за последующие годы Украина и Россия слабо приблизились к компромиссу по вопросам государственных границ. Желание получить политические дивиденды на данной проблеме приводят к нелогичным действиям со стороны политиков и отсутствию согласованной позиции со стороны обоих государств.

Пока не подписан договор о делимитации азовской акватории, рыболовство в Азовском море регулируется рамками решений, принятых украинско-российской комиссией по вопросамрыболовства, в частности, «Порядком осуществления контроля за изъятием водных биологических (живых) ресурсов на 2009 год» (24 октября 2008 г.) [28].

В настоящее время продолжается решение вопроса определения линии украинско-российской государственной границы в Азовском море, урегулирования вопросов о разграничении акватории Керченского пролива, а также разграничения территориальных морей, континентального шельфа и исключительных экономических зон в Черном море. Рассматриваются также вопросы подготовки проектов двусторонних соглашений о сотрудничестве в сфере судоходства, рыболовства, защиты морской среды и экологической безопасности в Азовском и Черном морях, а также Керченском проливе.

Выводы

Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы:

1. В настоящее время назрела острая необходимость согласованной украинско-российской политики в сфере совершенствования ресурсопользования в Азовском регионе на основе организации совместных научных исследований и формирования интегрированной системы управления.

2. Сформулированные в статье методологические, методические и прикладные основы интегрированного управления должны базироваться: 1) на системе принципов - комплексных и многовекторных соглашений, «встраивания» (интегрирования) в национальные и международные системы управления; «симметрии», связанной с определением соразмерности, пропорциональности, гармоничности экономико-экологических систем; инвариантности как способности экономико-экологических систем сохранять характер устойчивости развития в изменяющихся условиях; учета фактора времени и неопределенности; 2) на комплексе интегрированных моделей экономико-экологических систем (процессов) - морских научных знаний, природно-ресурсного потенциала, кадастра природных ресурсов региона, морского хозяйства и морехозяйственного комплекса, парных взаимодействий в экономико-экологической системе.

3. Кодификация законодательства, в том числе конвергенция (сближение) национальных законодательных систем Украины и России, является наиболее приоритетной предпосылкой формирования системы интегрированного управления морским природопользованием и обеспечения ресурсно-экологической безопасности, принимая во внимания реализацию национальных интересов обоих государств.

Список использованных источников:

1. Экономико-экологическая безопасность морехозяйственной деятельности/Под общей редакцией Б. В. Буркинского, В. Н. Степанова. - О.: Феникс, 2008. - 648 с.

2. Степанова Е.В., Степанов В. Н. Ресурсный потенциал Азовского моря в контексте национальных интересов Украины. - Одесса: ИПРЭЭИ НАН Украины, 1998. - 24 с.

3. Экономико-экологическая безопасность морехозяйственной деятельности/Под общей редакцией Б. В. Буркинского, В. Н. Степанова. - О.: Феникс, 2008. - 648 с.

Размещено на Allbest.ru