Реализация федерального закона "Об отходах производства и потребления"

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Реализация федерального закона «Об отходах производства и потребления»

Островский Н.В.

В статье проведён анализ на наличие, предусмотренных Законом нормативно-правовых актов, и рассмотрены некоторые вопросы правоприменительной практики. Выявлены отдельные расхождения в ведомственной трактовке установленных законом норм и сделаны предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности по обращению с отходами.

Ключевые слова: правовое регулирование обращения с отходами, управление.

правовое регулирование ведомство обращение отходы

В СССР и РСФСР не было специального закона, регулирующего деятельность по обращению с отходами. Для управления ею использовался набор государственных стандартов и санитарных правил. Существовали также нормативы Госснаба СССР для расчёта расходы различных материалов, которые могли быть использованы при учёте образования отходов.

В современной России ФЗ «Об отходах производства и потребления» [1] (далее по тексту Закон) был принят одним из последних в ряду законов, регулирующих природопользование и охрану окружающей среды - лишь в 1998 г. Это, вне всякого сомнения, связано со сложностью управления данной сферой человеческой деятельности, как бытовой, так и производственной.

Вступление в силу Закона позволило упорядочить деятельность, как органов государственного управления, так и хозяйствующих субъектов, отрегулировать ряд сложных вопросов. Но остались и определённые проблемы. Именно им посвящена данная статья. В ней прежде всего, вопросы, связанные с принятием подзаконных актов, предусмотренных Законом, а также некоторые аспекты правоприменительной практики.

Законодательная реализация

ФЗ «Об отходах производства и потребления» содержит ряд отсылок к подзаконным актам, которые должны быть приняты на уровне Правительства РФ или специально уполномоченного органа, которым в настоящее время является Министерство природных ресурсов и экологии [2].

Ст. 11 Закона устанавливает требования к эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, которые предусматривают, по смыслу, наличие соответствующих правил и инструкций. По большинству позиций соответствующие документы приняты, но есть и определённые пробелы.

Индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством РФ в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека. Но собственно «экологических» требований технического характера по обращению с отходами в настоящее время не существует. Существуют санитарные правила «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления» (СанПиН 2.1.7.1322-03).

Одним из принципов осуществления государственного контроля и надзора является разграничение полномочий [3, ст. 3, ч. 10]. Это означает, что контролировать соблюдение СанПиН 2.1.7.1322-03 может лишь Роспотребнадзор, а Росприроднадзор - нет. Росприроднадзор может контролировать соблюдение норм и правил, установленных Минприроды РФ и его предшественниками, которые касаются организации деятельности по обращению с отходами, но не касаются чисто технических вопросов, от решения которых, в конечном итоге, зависит эффективность защиты окружающей среды от отходов.

Это относится, в частности, к накоплению отходов. Под «накоплением отходов» понимается (ст. 1 Закона) «временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования». Действующий порядок утверждения лимитов на размещение отходов [4] не предусматривает лимиты для объектов накопления. Это не означает, что количество накапливаемых отходов может быть произвольным. Накопление допустимо в пределах ёмкости площадок, обустроенных в соответствие с требованиями законодательства. Но сами требования отсутствуют, что делает невозможным контроль за накоплением отходов со стороны Росприроднадзора.

Другим, не урегулированным в достаточной степени вопросом, является обязанность «проводить мониторинг состояния окружающей природной среды на территориях объектов размещения отходов». Опять таки, положение о порядке подобного мониторинга отсутствует, что осложняет составление Порядка осуществления производственного контроля в области обращения с отходами, который согласно ст. 26 Закона должен быть согласован с органами исполнительной власти в области обращения с отходами.

Ст. 14 Закона содержит специальные требования к обращению с опасными отходами. Дело в том, что на момент принятия Закона по действующим тогда санитарным правилам отходы делились на опасные и неопасные. В настоящее время все отходы рассматриваются как опасные, но действие данной статьи ограничено отходами с I по IV класс опасности.

Согласно ст. 4.1 Закона отходы в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду подразделяются в соответствии с критериями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды, на пять классов опасности:

I класс - чрезвычайно опасные отходы;

II класс - высокоопасные отходы;

III класс - умеренно опасные отходы;

IV класс - малоопасные отходы;

V класс - практически неопасные отходы.

Отнесение отходов к классу опасности для окружающей среды проводится на основании критериев, утверждённых МПР [5]. Приказ об утверждении критериев не зарегистрирован Минюстом и, следовательно, критерии носят методический характер. Юридический статус класс опасности отхода приобретает после регистрации вида отхода в Федеральном классификационном каталоге [6].

Кроме того, существуют Санитарные правила по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления СП 2.1.7.1386-03, зарегистрированные в Минюсте, т.е. имеющие статус нормативно-правового акта. Согласно данным правилам отходы по степени воздействия на человека и окружающую среду распределяются на четыре класса опасности. Сопоставлению этих систем классификации посвящена достаточно подробная статья [7], в которой отмечено, что обе системы базируются на общих подходах. Поэтому целесообразным является создание унифицированной методики по определению классов опасности токсичных отходов и создание методики по классификации отходов, обладающих пожаро- и взрывоопасными свойствами.

Нам представляется, что по вопросам, носящим межведомственный характер, целесообразно принятие нормативно-правовых актов на уровне Правительства РФ, с тем, чтобы исключить ведомственную разобщённость.

Ст. 16 Закона содержит требования к транспортированию отходов I - IV класса опасности и предусматривает, что порядок транспортирования отходов I - IV класса опасности на транспортных средствах, требования к погрузочно-разгрузочным работам, упаковке, маркировке отходов I - IV класса опасности и требования к обеспечению экологической и пожарной безопасности определяются требованиями, правилами и нормативами, разработанными и утвержденными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

Необходимый порядок до сих пор так и не разработан. Актуальность проблемы в настоящее время существенно понизилась в связи с исключением транспортирования отходов из лицензируемых видов деятельности. По существу вопросы безопасности регулируются «Правилами перевозки опасных грузов» и «Гигиеническими требованиями к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления». Тем не менее, раз порядок транспортирования отходов предусмотрен Законом, он должен быть разработан и утверждён.

Трансграничное перемещения отходов в целом регулируется ратифицированной Россией в 1994 г. Базельской конвенцией о контроле за трансграничной перевозкой отходов и их удалением [8]. Ст. 17 Закона содержит норму о том, что «ввоз отходов на территорию РФ в целях их использования осуществляется на основании разрешения, выданного в установленном порядке». В действующих Правилах трансграничного перемещения отходов [9] содержится упоминание о лицензии, выдаваемой Министерством промышленности и торговли. Такое лицензирование в настоящее время не осуществляется, поэтому данную ссылку целесообразно исключить. Трансграничное перемещение особо опасных отходов, приведённых в приложениях к Правилам, осуществляется на основании разрешения, выдаваемого специально уполномоченным органом (в настоящее время - Росприроднадзором [10, п. 5.3.16]). Порядок выдачи разрешений для перемещения прочих отходов на федеральном уровне не отрегулирован.

Ст. 19 Закона устанавливает, что индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны вести в установленном порядке учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов. Порядок учета в области обращения с отходами устанавливают федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией; порядок статистического учета в области обращения с отходами -- федеральный орган исполнительной власти в области статистического учета.

Порядок предоставления статистической отчётности утверждён постановлением Росстата № 17 от 28.11.2011, Порядок ведения учёта в области обращения с отходами - приказом Минприроды № 721 от 01.09.2011.

Порядок ведения учёта отходов предусматривает ежеквартальное заполнение таблиц установленной формы по каждому структурному подразделению хозяйствующего субъекта. Форма таблиц аналогична форме статистического отчёта 2-тп «отходы», что упрощает его заполнение и исключает внутренние противоречия. Но важно подчеркнуть, что формы, установленные Порядком ведения учёта, являются, по сути, сводными. И для их заполнения необходимы данные первичного учёта.

Конечно, деятельность по обращению с отходами весьма разнообразна, как по видам деятельности, так и по видам отходов. Поэтому для обращения с отходами невозможно введение унифицированных форм первичного учёта, как это сделано для выбросов загрязняющих веществ (ЗВ) в атмосферный воздух [11] или для сбросов ЗВ со сточными водами [12]. Однако, представляется необходимым в Порядке ведения учёта отходов отразить принципиальные моменты, указав порядок постановки отходов на учёт, основные способы ведения первичного учёта для различных групп отходов (например, изделия, утратившие свои потребительские свойства, остатки сырья и материалов, отходы обработки материалов, особо опасные отходы и т.п.) и типовые формы журналов первичного учёта. Нужно отметить, что подобные наработки методического характера есть в отдельных субъектах РФ (например, Типовое положение о порядке ведения первичного учета, сбора, хранения, транспортировки, сдачи и утилизации ртутьсодержащих отходов на территории республики Татарстан [13]).

Правоприменительная практика

Эффективность применения норм права зависит как от того, насколько корректно и точно они сформулированы, так и от того, насколько эти нормы комплиментарны возможностям субъектов и объектов управления.

Рассмотрим полномочия органов местного самоуправления, установленные ст. 8 Закона. К ним относятся: организация сбора и вывоза бытовых отходов и организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Прежде всего, возникает вопрос: вывоз куда и для каких целей? Вероятно, раз не указано иное, то на переработку и утилизацию. Между тем, в самом Законе эти термины не определены. В нем (ст. 1) как виды деятельности по обращению с отходами установлены: накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение отходов. Под размещением понимается хранение (временное) и захоронение (постоянное).

Конечно, специалисты в состоянии разобраться с тем, что «утилизация» - это синоним слова «использование», а переработка включает в себя сортировку, использование и обезвреживание отходов. Более сложная проблема связана с тем, что в Законе отсутствует субъект, в компетенции которого находится захоронение отходов. Т.е. получается, что вид деятельности предусмотрен, а как эта деятельность должна быть организована - нет. Возможно, законодатели создали данный пробел потому, что считают экологически неоправданным захоронение отходов. Между тем, согласно данным статистики на переработку направляется лишь 10,1% вывозимого с территории населённых пунктов мусора [14]. Т.е. большая часть его подвергается захоронению. Но, покуда не определён субъект, ответственный за организацию захоронения бытовых отходов и мусора, мы можем в судебном порядке лишь запретить эксплуатацию свалки, но нам не от кого потребовать создания полигона ТБО отвечающего санитарным нормам.

Другая тема - это «организация утилизации и переработки промышленных отходов». Конечно, ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления [15] относит к вопросам местного значения муниципального района (ч. 9 ст. 15) «организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды» и к вопросам местного значения городского округа (ч. 11 ст. 16) «организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа». Но насколько по силам органам местного самоуправления решение подобных задач, в особенности, если речь идёт о крупных промышленных предприятиях? Можно ли к вопросам местного значения относить «обслуживание» крупных предприятий. На наш взгляд, данная норма Закона требует уточнения.

В том, что касается лицензирования деятельности по обращению с отходами, рассматриваемый Закон содержит отсылку к ФЗ о лицензировании [16], который (п. 30, ч. 1, ст. 12) в настоящее время предусматривает лицензирование деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности. Исключение из лицензируемых видов деятельности «использования отходов» должно способствовать большему распространению этого использования и, следовательно, уменьшению количества отходов, поступающих на захоронение. Но при этом существенно возрастают риски, связанные с ненадлежащим использованием отходов. Объём доклада не позволяет привести данные по известным правонарушениям и преступлениям, связанным с использованием отходов, но среди них есть и вопиющие случаи.

Ст. 18 Закона вводит институт нормирования в сфере обращения с отходами - «нормативы образования и лимиты на размещение». С 2008 г. от обязанности утверждать нормативы образования и получать лимиты на размещение отходов освобождены субъекты малого и среднего предпринимательства. Вместо этого они представляют в уполномоченные органы исполнительной власти отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке [17]. Хотя, навряд ли, это способствует повышению экологической безопасности, с формальной точки зрения здесь всё ясно.

Сложнее ситуация с реализацией Уведомительного порядка осуществления отдельных видов деятельности, предусмотренного ст. 8 закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей [3]. Согласно данной статье «предъявление требований о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности в отношении работ и услуг в составе видов деятельности не допускается».

В то же время к видам деятельности, которые можно начинать в уведомительном порядке, относятся и те, что сопряжены с образованием высоко опасных отходов:

· обработка древесины (а это может быть и химическая обработка),

· производство масложировой продукции,

· автотранспортные услуги,

· производство кожи.

Было бы более корректно, если бы уведомительный порядок распространялся лишь на субъекты малого и среднего предпринимательства.

Ст. 20 Закона вводит понятие «Государственного кадастра отходов», который включает в себя федеральный классификационный каталог отходов (ФККО), государственный реестр объектов размещения отходов, а также банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.

Порядок ведения государственного кадастра отходов утверждён постановлением Правительства РФ № 818 от 26.10.2000. В соответствии с данным Порядком на сегодняшний день существует лишь ФККО, который был утверждён в 2002 г. и с 2003 года не корректировался, что создало для субъектов хозяйственной деятельности существенные проблемы. Дело в том, что ст. 14 Закона требует, чтобы на отходы I-IV классов опасности был составлении паспорт, а паспорт может быть составлен лишь на отход, включённый в ФККО.

С 01.08.2014 постановление Правительства РФ № 818 прекращает своё действие [18] и в силу вступает приказ Минприроды РФ № 792 от 30.09.2011 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра отходов». Этот документ предусматривает нескольку иную классификацию отходов, а, следовательно, и переиздание ФККО. Будет ли новый каталог отходов утверждён своевременно и не возникнут ли у предпринимателей новые проблемы покажет будущее.

Документа, определявшего порядок ведения государственного реестра объектов размещения отходов, до выхода приказа Минприроды РФ № 792 не было. Тем не менее, реестр ведётся. Первоначально, на основании инвентаризации объектов размещения отходов, проведённой ещё Госкомэкологии РФ в конце 90-ых годов прошлого века, в него были включены все объекты. Затем, Росприроднадзор оставил в реестре, как это и предусмотрено новым Порядком, лишь объекты, соответствующие требованиям, установленным законодательством РФ. А кто должен собирать и систематизировать информацию об объектах, не соответствующих нормативным требованиям, и объектах, выведенных из эксплуатации? Их количество исчисляется десятками тысяч, и они представляют реальную угрозу для экологической безопасности страны. Представляется, что в законодательство должны быть внесены необходимые коррективы для того, чтобы устранить данный пробел.

Банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов пока не создан. Создание научно обоснованного банка данных это неформальная задача, которую должны решать специалисты. Но специалисты, во-первых, не хотят бесплатно делиться своими ноу-хау. Во-вторых, если доверить составление такого банка какой-то одной организации, то мы наверняка столкнемся с лоббированием интересов ограниченного числа фирм. На наш взгляд, наиболее реальным является создание двух баз данных [19]:

· о лицензированных организациях, занимающихся переработкой отходов, с указанием видов перерабатываемых отходов и используемых для этого методов;

· об источниках информации, посвященных методам переработки отходов, сгруппированным как по видам отходов, так и по методам их переработки.

Наличие таких баз данных позволит потенциальным потребителям осуществить выбор контрагента для передачи своих отходов или провести анализ для выбора консультанта или разработчика необходимой ему технологии.

В заключение остаётся подчеркнуть, что ФЗ «Об отходах производства и потребления» не исчерпал свой потенциал и развитие, заложенных в нём положений, как в сфере законодательного регулирования, так и в сфере правоприменительной практики позволит улучшить ситуацию с сфере управления обращения с отходами и уменьшить их вредное влияние на окружающую среду.

Литература

1.Об отходах производства и потребления: Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ (в ред. от 28.07.2012) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

2.Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии: Утверждено постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 № 404-ПП (в ред. от 07.11.2013) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

3.О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (в ред. от 26.04.2010) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

4.Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение: Утверждён приказом Министерства природных ресурсов РФ № 50 от 25.02.2010 [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

5.Об утверждении критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды: Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 15.06.2001 № 511 [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

6.Федеральный классификационный каталог отходов: Утверждён приказом Министерства природных ресурсов РФ от 02.12.2002 № 786 (в ред. от 30.07.03) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

7.Островский Н.В. О классификации токсичных отходов. // Экология и промышленность России. 2009. Август. С. 30-33.

8.О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением: Федеральный закон от 25.11.1994 № 49-ФЗ [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

9.Правила трансграничного перемещения отходов: Утверждены постановлением Пра¬вительства РФ от 17.07.2003 № 442 [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

10.Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования: Утверждено постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 (в ред. 24.03.2011) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

11.Инструкция по заполнению формы федерального государственного статистического наблюдения 2-тп (воздух) «Сведения об охране атмосферного воздуха»: Утверждена постановлением Федеральной службы государственной статистики от 29.09.2000 № 90 (в ред. от 05.08.2005) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

12.Порядок ведения собственниками водных объектов и водопользователями учёта забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объёма сброса сточных и (или) дренажных вод, их качества: Утверждён приказом Министерства природных ресурсов РФ от 08.07.2009 № 205 [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

13.Типовое положение о порядке ведения первичного учета, сбора, хранения, транспортировки, сдачи и утилизации ртутьсодержащих отходов на территории республики Татарстан [электронный ресурс] // Интернет-сайт EcoKub. URL: http://www.ecokub.ru/load/20-1-0-161. (дата обращения: 22.12.2013).

14.Охрана окружающей среды в России: статистический сборник. М.: Росстат, 2012.

15.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. от 25.07.2011) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

16.О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ (в ред. от 28.07.2012) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

17.Порядок представления и контроля отчётности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчётности): Утверждены приказом Министерства природных ресурсов РФ от 16.02.2010 № 30 (в ред. от 09.12.2010) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

18.О порядке проведения паспортизации отходов I-IV классов опасности: Постановление Правительства РФ от 16.08.2013 № 712-ПП [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

19.Островский Н.В. Проблемы управления отходами в контексте улучшения инвестиционного климата в России // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. Вып. 8 / Отв. ред. Ю.С. Пивоваров. М.: ИНИОН РАН, 2013. Ч. 1. С. 617-619.

Размещено на Allbest.ru