Международный опыт оценки результативности и эффективности экологического контроля (надзора)

Размещено на http://www.allbest.ru/

3

Международный опыт оценки результативности и эффективности экологического контроля (надзора)

Добролюбова Е.И.

Цель. Повышение результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности в целом и государственного экологического надзора в частности является важным направлением реформирования государственного управления в современной России. Создание сбалансированной и адекватной системы оценки результативности и эффективности государственного экологического контроля требует изучения международных теоретических и практических подходов. Анализ международного опыта в данной сфере представлен в настоящей статье.

Методы. В рамках анализа проведена классификация показателей, используемых в практической деятельности зарубежных органов власти при оценке результативности и эффективности государственного экологического контроля, проведен анализ возможностей использования данных показателей в условиях внедрения риск-ориентированных подходов к контрольно-надзорной деятельности, выявлены преимущества и недостатки используемых показателей.

Результаты и научная новизна. На основе анализа зарубежных практик оценки результативности и эффективности государственного экологического надзора сформулированы требования к формированию аналогичной системы оценки в Российской Федерации. Обоснована необходимость отказа от использования показателей, ориентированных на число выявленных нарушений в пользу оценки предотвращенного в результате контрольно-надзорной деятельности ущерба, снижения издержек хозяйствующих субъектов, связанных с контрольными мероприятиями. Подчеркивается значимость одновременного использования как показателей, характеризующих непосредственные результаты деятельности органов государственного контроля, так и конечные эффекты от их деятельности, связанные с улучшением состояния окружающей среды. Важным аспектом развития систем оценки результативности и эффективности экологического надзора является обеспечение независимости используемых источников информации, как от контрольных органов, так и от хозяйствующих субъектов. Особую роль в реализации данного принципа играет развитие информационных систем, в том числе, дистанционного мониторинга загрязнения окружающей среды.

Финансирование. Исследование выполнено в рамках государственного задания РАНХиГС в 2016 году.

надзор контроль экологическое нарушение

Повышение результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, предусматривающее как обеспечение максимального уровня защиты охраняемых законом ценностей (жизни, здоровья, имущества, окружающей среды), так и снижение административного давления на бизнес является одной из ключевых целей современного этапа реформирования государственного управления в России. Достижение данной цели требует формирования прозрачной системы определения результатов, а также характеризующих достижение этих результатов показателей результативности и эффективности осуществления государственного контроля (надзора).

Задача формирования системы оценки эффективности контрольно-надзорной деятельности не является новой для России. В соответствии с подпунктом 4 пункта 2 статьи 4 Федерального закона от 28.12.2008 №294-ФЗ, к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), относится организация и проведение мониторинга эффективности федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации [1]. Однако реализация положений данного закона в значительной степени привела к формированию в контрольно-надзорных органах формальных и неформальных «палочных систем» оценки, побуждающих «к действиям, противоречащим здравому смыслу» [2]. В этой связи возникает потребность формирования новых подходов к системе планирования, мониторинга и оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности [3].

Важным условием формирования данной системы является анализ зарубежного опыта оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, в том числе, в отдельных сферах государственного контроля (надзора). Одной из значимых сфер контрольно-надзорной деятельности, выделяемой, в том числе, на уровне ОЭСР [4], является государственный контроль (надзор) в сфере охраны окружающей среды. До настоящего времени в отечественной литературе уделялось недостаточное внимание изучению зарубежного опыта оценки результативности и эффективности экологического контроля (надзора). Так отдельные примеры международных подходов представлены в работе С.В. Дорошенко [5], однако они ограничены практикой Нидерландов и отдельных стран Восточной Европы. Настоящая статья призвана восполнить данный пробел и сформировать подходы к повышению качества используемых систем показателей результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности в природоохранной сфере.

Охрана окружающей среды - одна из сфер, в которой зачастую используемые показатели в большей степени отражают текущий уровень антропогенного воздействия, нежели влияние реализации государственной политики (в том числе, осуществления контрольно-надзорной деятельности) на изменение этого уровня.

Если на уровне стратегических документов цели по снижению выбросов, сбросов, размещения отходов являются широко распространенными и используются, в том числе, для оценки Целей развития тысячелетия ООН, на уровне контрольно-надзорных органов данных показателей не всегда достаточно. На практике на уровень негативного воздействия на окружающую среду влияют множество факторов, в том числе, изменение объемов промышленного производства, технологическое развитие отраслей, качество мониторинга окружающей среды в конкретной стране или ее регионе, при этом данные о решающем влиянии именно контрольно-надзорной деятельности на достижение заданных целей отсутствуют.

Системные усилия по решению этой проблемы предпринимаются как на уровне международных организаций (например, ОЭСР), так и на уровне отдельных стран.

Так в 2003 году экспертами ОЭСР была представлена концептуальная схема для формирования показателей, отражающих результаты деятельности по обеспечению исполнения экологического законодательства (Таблица 1). Концептуальная схема основана на четырех уровнях оценки результатов:

· ресурсы, необходимые для реализации мероприятий (inputs), в том числе, кадровые и финансовые;

· мероприятия (outputs), характеризующиеся объемными показателями;

· непосредственные либо промежуточные результаты (immediate/intermediateoutcomes); при этом непосредственные результаты отражают эффект, получаемый сразу после реализации мероприятий, а промежуточные результаты - эффект по отношению к достижению конечных целей;

· конечные (экологические) результаты (finaloutcomes) [6].

Анализ представленных в Таблице 1 примеров индикаторов показывает, что, несмотря на включение в состав концептуальной схемы показателей различных уровней, их взаимосвязь и степень влияния недостаточны. Например, из данной схемы может быть сделан вывод о том, что увеличение количества проверок «автоматически» приведет к росту степени соблюдения законодательства и снижению случаев повторных нарушений, хотя этот вывод не всегда подтверждается практикой.

Более системное исследование данного вопроса было проведено экспертами ОЭСР в 2010 году [7]. Это исследование направлено на анализ практики использования показателей, характеризующих результативность деятельности по обеспечению соблюдения законодательства в сфере охраны окружающей среды, в развитых странах и выявлению ключевых проблем при проведении соответствующих оценок.

Табл. 1. Концептуальная схема для формирования показателей, отражающих результаты деятельности по обеспечению исполнения экологического законодательства

Составлено автором по [6]

В целом, на основе анализа практики зарубежных стран может быть выделено 6 основных групп показателей, используемых для оценки результативности и эффективности государственного экологического контроля:

· показатели, отражающие степень соблюдения законодательства;

· показатели, отражающие повторные нарушения и продолжительность нарушений;

· показатели уровня загрязнения;

· показатели совершенствования практики экологического управления и снижения рисков;

· показатели результативности мер поддержки в соблюдении законодательства и

· показатели качества окружающей среды.

Так к показателям, отражающим степень соблюдения законодательства, могут быть отнесены следующие:

· доля хозяйствующих субъектов, не соблюдающих требования законодательства, в общем количестве проверенных субъектов (показатель используется в отдельных штатах США);

· доля хозяйствующих субъектов, в деятельности которых при проведении первичных проверок не выявлены нарушения, в общем количестве проверенных хозяйствующих субъектов (показатель используется в отдельных штатах США);

· доля хозяйствующих субъектов, в деятельности которых не выявлены значительные нарушения, в общем числе проверенных (США, Мэрилэнд);

· доля хозяйствующих субъектов с выявленными нарушениями в общем количестве подконтрольных субъектов (показатель используется в отдельных штатах США);

· доля лицензий, по которым выявлены грубые нарушения, в общем количестве проверенных установок (Нидерланды);

· количество нарушений категорий 1 и 2 в соответствии со Схемой классификации нарушений, выявленных с помощью целевых инспекций (Великобритания);

· рост степени соблюдения требований отдельных актов в сфере охраны окружающей среды на 10% (Канада) [8]

· доля организаций, осуществляющих выбросы в пределах разрешений (США, на основе данных статистики).

Большинство из приведенных примеров показателей рассчитываются по данным проведенных проверок. Важно отметить, что с учетом внедрения риск-ориентированного подхода, признаваемого в зарубежных странах лучшей практикой [4], а также внедряемого в Российской Федерации [9], и сокращения количества проверок, вероятно снижение (ухудшение) значений показателей, характеризующих степень соблюдения законодательства. Такой эффект обуславливается тем, что проверки все в большей степени ориентируются на выявление нарушителей, что не означает общего роста числа таких нарушителей. Рассчитанные таким образом показатели не имеют статистической значимости, поскольку рассчитываются на основе данных о проверках ограниченного количества хозяйствующих субъектов, а не всей совокупности предприятий.

В качестве возможных альтернатив (дополнений) к данному подходу целесообразно использовать данные дистанционного мониторинга выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду. Важно отметить, что использование статистических данных (отчетности хозяйствующих субъектов), распространенное и в российской практике, также нежелательно, поскольку может вести к занижению реальных объемов нарушений (загрязнения окружающей среды).

В рамках группы показателей, отражающих повторные нарушения и продолжительность нарушений, как правило, используются показатели, отражающие:

· частоту повторных грубых нарушений требований экологического законодательства в течение 2 лет с момента обнаружения первого нарушения (США и др.);

· хронические нарушения законодательства (продолжительность периода, в течение которого хозяйствующий субъект существенным образом нарушает природоохранное законодательство) (США и др.);

· доля хозяйствующих субъектов, исполняющих требования законодательства по результатам предписания (Бельгия).

Важно отметить, что показатели данного типа могут быть статистически незначимы, особенно при их применении на региональном (местном) уровне, где потенциальное число хозяйствующих субъектов, не исполняющих требования природоохранного законодательства ограничена. Еще одна проблема интерпретации данных показателей «рецидивов» связана с тем, что они не учитывают случаи нарушений, не зафиксированные проверками. Например, предприятие, в деятельности которого выявлены нарушения в текущем году, может быть «рецидивистом», однако если в предыдущий период в отношении него не проводились проверки, данный факт не будет зафиксирован. Более целесообразна оценка «возвращения» к практике соблюдения законодательства, используемая в Бельгии.

Значительную роль при оценке результативности государственного экологического контроля (надзора) играют показатели, характеризующие объемы загрязнений , такие как:

· снижение объема загрязняющих веществ, поступающих в атмосферный воздух (водные объекты, почву) в результате мер по обеспечению соблюдения законодательства (США);

· количество хозяйствующих субъектов, снизивших загрязнение атмосферного воздуха в результате мер по обеспечению соблюдения законодательства (США);

· объем предотвращенных выбросов загрязняющих веществ в результате мер по обеспечению соблюдения законодательства (США) [10];

· индекс снижения загрязнения (обобщающий данные по объему загрязнения атмосферного воздуха и водных объектов 40 видами веществ, Канада);

· количество зафиксированных случаев загрязнения окружающей среды (Великобритания, Нидерланды);

· объем предотвращенных выбросов, сбросов загрязняющих веществ (Ирландия, Канада)

В рамках данной группы показателей предпринимается попытка оценки предотвращенного экологического ущерба в результате деятельности природоохранных органов, в том числе, контрольно-надзорной. При этом под мерами по обеспечению соблюдения законодательства понимаются проверки, предписания, а также консультативная помощь, предоставленная хозяйствующим субъектам. Оценка объема предотвращенных выбросов (сбросов) загрязняющих веществ основывается на сопоставлении прогнозных объемов выбросов (сбросов) «при сохранении нарушений» с фактическими объемами выбросов (сбросов).

Проблема в использовании данных индикаторов связана с тем, что они учитываются в год принятия мер по соблюдению законодательства и для обеспечения точности требуют мониторинга (верификации) результатов. Проведение такой верификации, в свою очередь, предполагает осуществление повторных контрольных мероприятий (либо использования данных дистанционного мониторинга).

Возможность использования статистических данных (например, по количеству зафиксированных случаев загрязнения окружающей среды) зависит от точности такой статистики (производится ли она независимо, например, в рамках государственного мониторинга загрязнения окружающей среды, или данные представляются хозяйствующими субъектами, достоверность которых может подвергаться сомнению).

Еще одна группа показателей, используемых для оценки результативности и эффективности государственного экологического контроля, связана с оценкой совершенствования практики экологического управления и снижения рисков . В число показателей данной группы включаются:

· количество хозяйствующих субъектов, прошедших сертификацию систем экологического менеджмента (Великобритания);

· количество хозяйствующих субъектов, находящихся в низкой категории риска (Великобритания);

· доля предписаний, содержащих требования по совершенствованию практики экологического управления (США);

· для хозяйствующих субъектов, использующих механизмы аудита и другие механизмы стимулирования соблюдения законодательства (США);

· расходы хозяйствующих субъектов на реализацию предписаний (США)

· количество обращений граждан по вопросам загрязнения окружающей среды (Ирландия).

В целом, совершенствование систем управления призвано снизить негативное воздействие на окружающую среду, что объясняет использование данного типа показателей. В то же время, интерпретация динамики отдельных показателей (например, показателя «доля предписаний, содержащих требования по совершенствованию практики экологического управления», «расходы хозяйствующих субъектов на реализацию предписаний») является проблематичной. Так меньшая доля предписаний, содержащих требования к управлению, может отражать как улучшение управленческих практик, так и снижение внимания проверяющих к данному аспекту деятельности подконтрольных хозяйствующих субъектов. Аналогично, рост (либо снижение) количества обращений граждан лишь приблизительно может характеризовать изменение ситуации в сфере снижения рисков негативного воздействия на окружающую среду.

Важную роль в оценке контрольно-надзорной деятельности играют показатели результативности мер поддержки в соблюдении законодательства , например:

- доля организаций, получающих консультационную поддержку, и отмечающих:

? улучшение понимания требований экологического законодательства;

? улучшение практики управления в сфере экологии;

? снижение либо прекращение загрязнения окружающей среды (США).

Хотя в рассматриваемом примере зависимость снижения негативного воздействия на окружающую среду и полученной поддержки может быть косвенной, а статистическая значимость показателя во многом зависит от охвата хозяйствующих субъектов мерами поддержки, данный показатель позволяет стимулировать деятельность контрольно-надзорного органа, связанную с информированием и продвижением передовых практик.

Наконец, еще одним важным компонентом оценки результативности экологического контроля в зарубежных странах являются показатели качества окружающей среды , такие как:

- протяженность рек с хорошим и повышенным качеством воды по химическим и биологическим параметрам (Великобритания);

- доля мест, предназначенных для купания, отвечающих санитарно-гигиеническим требованиям (Великобритания);

- площадь загрязненных земель, возвращенных в хозяйственный оборот (США);

- площадь восстановленных водно-болотных угодий (США);

- объем ликвидированных отходов;

- численность населения, водоснабжение которого осуществляется предприятиями, внедрившими лучшие природоохранные практики в результате мер по обеспечению применения законодательства, предпринятых Агентством по охране окружающей среды (США).

Использование показателей конечных результатов в деятельности природоохранных ведомств зачастую ограничивается широким спектром факторов, влияющих на состояние окружающей среды. С другой стороны, в отсутствие данных показателей, сложно сохранить фокус на приоритетных направлениях деятельности, а также преодолеть ограничения, присущие иным группам показателей, используемых для оценки результативности и эффективности экологического надзора.

Следует отметить, что помимо отраслевых показателей оценки результативности контрольно-надзорной деятельности в практике зарубежных стран используются и общие показатели для всех органов контроля (надзора). Например, в Нидерландах используются общие целевые показатели по снижению издержек бизнеса, связанных с осуществлением проверок [11].

Анализ практики зарубежных стран в оценке результативности контрольно-надзорной деятельности в сфере охраны окружающей среды показывает, что существуют объективные ограничения в информационной базе оценки, влияющие на ее результаты и усложняющие ее регулярное проведение.

Тем не менее, повышенное внимание к взаимосвязи мероприятий, реализуемых органами контроля и надзора (как собственно контрольных, так и информационных), и предпринимаемых по их итогам мер по предотвращению и устранению нарушений и ликвидации их последствий, позволяет оценить вклад контрольно-надзорной деятельности в достижение конечных показателей, характеризующих состояние окружающей среды.

В данной сфере целесообразно обеспечить комбинацию источников данных и использовать не только данные органов государственного контроля, но и результаты независимого мониторинга, опросы хозяйствующих субъектов. Подобный сбалансированный подход позволит повысить качество планирования и оценки достигаемых результатов, снизит риски намеренного и непреднамеренного (обусловленного используемыми методами расчета) искажения данных.

С учетом специфики сферы окружающей среды при формировании системы показателей важно учитывать степень опасности, которую представляют различные загрязняющие вещества в конкретных ситуациях.

Такая классификация позволит проследить тенденции в изменении «экологического следа», оставляемого хозяйственной деятельностью нынешнего поколения для поколений будущих. В данном контексте важной задачей является и классификация нарушений: система показателей в сфере окружающей среды должна ориентировать инспекторов не на выявление формальных, «бумажных» нарушений, а на снижение фактического негативного воздействия на окружающую среду.

В целом, проведенный анализ международных теоретических подходов и практики оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности свидетельствует об эволюции в как в понимании результативности государственного контроля (надзора), его роли в достижении общественно-значимых результатов, так и в готовности органов государственной власти принимать на себя ответственность за уровень рисков в подконтрольных (поднадзорных) сферах и их минимизацию. При этом «старые» приоритеты, связанные с выявлением максимально возможного количества нарушителей путем проведения массовых контрольных мероприятий, уступают место новому видению государственного контроля (надзора) как риск-ориентированной деятельности, направленной на минимизацию риска в соответствующих сферах при экономии ресурсов, как со стороны хозяйствующих субъектов, так и со стороны государства.

Важной тенденцией является все более распространяющаяся практика планирования показателей результативности контрольно-надзорной деятельности и использования методов план-фактного анализа при проведении оценки. Данная тенденция, с одной стороны, обусловлена распространением инструментов управления по результатам в деятельности органов власти в целом, а с другой - с необходимостью формирования долгосрочных ориентиров для контрольно-надзорных органов. Расширение использования план-фактного анализа связано и с тем, что во многих странах ОЭСР уже обеспечен низкий уровень риска в основных подконтрольных сферах, что ограничивает возможность анализа рядов динамики как основного метода проведения оценки.

Значительное внимание в зарубежной практике уделяется вопросам обеспечения объективности используемых данных (в том числе, их независимости от органов государственного контроля (надзора)), а также оценке вклада контрольно-надзорной деятельности в достижение конечного результата (минимизацию риска причинения вреда в подконтрольной сфере). Прогресс по данному направлению требует, в том числе, применения информационных систем (в том числе, дистанционного мониторинга загрязнения окружающей среды), позволяющих соотнести результаты деятельности органов государственного контроля (надзора) и факты причинения вреда подконтрольными (поднадзорными) субъектами. Весьма вероятно, что уже в ближайшее время с развитием информационных технологий в государственном управлении использование такой информации для планирования и оценки контрольно-надзорной деятельности получит широкое распространение.

Литература

1.О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) муниципального контроля: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (в ред. от 01 мая 2016 г.) [электронный ресурс]. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2.Медведев Д.А. Новая реальность: Россия и глобальные вызовы // Вопросы экономики. 2015. № 10. С.5-29.

3.Добролюбова Е.И., Южаков В.Н. Оценка результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 4. С. 41-64.

4.OECD. Regulatory Enforcement and Inspections. OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy. Paris: OECDPublishingHouse, 2014.

5.Дорошенко С.В. Оценка результативности природоохранной деятельности в регионах России // Экономика региона. 2012. № 2 (30). С. 116-128.

6.OECD. INECE Expert Working Group on Environmental Compliance and Environmental Indicators. Paris: OECD Publishing House, 2003.

7.Mazur E. Outcome Performance Measures of Environmental Compliance Assurance: Current Practices, Constraints and Ways Forward // OECD Environment Working Papers.2014. №. 18.

8.Environment Canada. 2015-16. Report on Plans and Priorities [электронныйресурс]. URL: http://www.ceaa.gc.ca/default.asp?lang=En&n=76B8BC37-1&offset=1&toc=show (датаобращения 15.04.2016).

9.Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016 - 2017 годы: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 01 апреля 2016 г. № 559-р [электронный ресурс]. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

10.EnvironmentProtectionAgency. FY 2015 PerformanceReport [электронный ресурс]. URL: https://www.epa.gov/sites/production/files/2016-02/documents/fy15-annual-performance-report.pdf (дата обращения 28.06.2016).

11.Regulatory Reform Group. Regulatory Burdens on Businesses. Progress report [электронный ресурс]. URL: file:///C:/Users/%D0%A6%D0%AD%D0%A4%D0%9A/Downloads/regulatory-burdens-on-businesses-progress-report-may-2009.pdf (дата обращения 28.06.2016).

Размещено на Allbest.ru